Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 1414/12.9TBVRL.P1 |  |
ACE
Apelação
Decisão recorrida – Tribunal Judicial de Oliveira de Azeméis – 1º Juízo Cível
. de 9 de Março de 2013
Julgou o Tribunal incompetente, em razão da matéria, para conhecer da acção, e, em consequência, absolveu o Réu da instância.
Acordam no Tribunal da Relação do Porto:
B… e C…, Autores identificados nos autos, interpuseram o presente recurso de apelação da decisão acima referida, tendo, para esse efeito formulado, a final da sua alegação, as seguintes conclusões:
1. O presente recurso foi interposto da decisão judicial proferida nos autos que, em suma, considerou incompetente o Tribunal Judicial de Vila Real, em razão da matéria, para conhecer da presente ação, e em consequência absolveu a R. da instância.
2. Ora, entendemos que tal raciocínio é destituído de razão e fundamento atendendo à interpretação e aplicação da Lei ao caso concreto e ainda revisitando a mais recente jurisprudência nesse sentido.
3. É falso que a relação material controvertida emergente da pi. deduzida pelos AA. seja uma relação de natureza administrativa.
4. Na verdade, a competência material do tribunal afere-se pela relação jurídica controvertida, tal como é configurada na petição inicial.
5. Nos termos do disposto no artigo 66° do C.P.C. e 211°, n.° 1 da C.R.P., cabem aos tribunais judiciais julgar todas as causas, cujo conhecimento a lei não atribua a outras espécies de tribunais.
6. Pelo que aos tribunais administrativos cumprirá apenas dirimir os conflitos emergentes de relações jurídicas administrativas.
7. Nos presentes autos, os AA. pretendem que a R. seja condenada na reparação dos prejuízos causados no prédio urbano dos AA. ou caso a restituição natural não seja possível ser a Ré condenada no pagamento de uma indemnização pelos prejuízos decorrentes de danos causados no prédio imóvel dos AA. e ainda no pagamento de danos não patrimoniais em consequência dos trabalhos de construção do referido lanço de auto-estrada.
8. Ora, acontece que é a R. D… é, como resulta desde logo da sua denominação, um agrupamento complementar de empresas, nos termos das disposições constantes da Lei n.° 4/73 de 4 de Junho e, consequentemente, rege-se pelo direito privado, nomeadamente, pela lei comercial, não alterando essa natureza o facto de ao primeiro ter sido atribuída a concessão de um serviço público (cfr. Diogo Freitas do Amara, Curso de Direito Administrativo, vol. 1, p. 562 a 564).
9. Pelo que não estamos perante entes públicos, nem perante pessoas de direito privado em relação às quais existem normas legais que as submetam ao regime substantivo da responsabilidade civil extracontratual aplicável ao Estado ou a outras pessoas coletivas de direito público, normas essas que a R. aponta.
10. Pelo que não se verifica a alegada incompetência material do Tribunal Judicial de Vila Real para conhecer os presentes autos.
11. Neste sentido, veja-se o acórdão do Tribunal de Conflitos de 12,01.2012 (processo n.° 08/11, disponível em www.dgsi.pt), segundo o qual: “Assim, cabe aos tribunais comuns a competência para conhecer de acção ordinária, na qual os autores, invocando a qualidade de proprietários de prédio rústico abrangido por obras de construção de auto-estrada levadas a efeito pelas rés, sociedades de direito privado, pedem a condenação destas no reconhecimento do seu direito de propriedade sobre aquele prédio, a reposição dos solos nas condições em que se encontravam anteriormente à intervenção das rés e, ainda, à respectiva condenação em indemnização pelos danos causados com tal intervenção”.
12. É o que também resulta do ensinamento de outros acórdãos do Tribunal dos Conflitos, como o de 17.05.07 (proc. n.° 05/07) e o de 04.11.09 (proc. n.° 06/09), bem como do acórdão do Supremo Tribunal Justiça de 10.04.08 (proc. n.° 08B845) e do acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 25.01.05 (proc. n.° 681/04), e do Acórdão do Tribunal da Relação de Guimarães de 06.03.2012 (proc. 950/10.6) todos disponíveis em www.dgsi.pt.
13. Pelo exposto, resulta que o Tribunal Judicial de Vila Real é materialmente competente para conhecer a presente ação nos termos dos artigos 66° do C.P.C., 211°, n.° 1 da C.R.P. e 18° da L.O.F.T.J..
14. Ora a competência jurisdicional do tribunal — maxime competência em razão da matéria — afere-se pela relação material controvertida, tal como é apresentada pelos Autores — in casu, ação de indemnização no quadro da responsabilidade civil extra-contratual — saber se a R. adotou as medidas necessárias para evitar os prejuízos sofridos pelos AA. na sua habitação.
15. Para a resolução da questão interessa, portanto, saber qual a natureza jurídica da “D…”
l6. Ora, torna-se imperioso concluir que a Apelada “D…” é pessoa coletiva de direito privado.
17. Assim, não sendo a apelada pessoa coletiva de direito público, mas sim agrupamento complementar de empresas privadas que constitui pessoa coletiva de direito privado, não tem aplicação a al. g) do n.° 1 do artigo 4.° do ETAF.
18. Destarte, a conclusão a retirar é a de que o litígio em questão é da competência do tribunal judicial e não dos tribunais administrativos, devendo ser revogada a decisão em causa.
19. Violou o Tribunal a quo o disposto nos artigos 1°, n.° 1 e 4°, n.° 1, ai. g) do ETAF, a8° da LOFTJ, 66° do C.P.C. e 21 1°, 1 da C.R.P..
Requereu a revogação da decisão recorrida com a consequente atribuição da competência material ao Tribunal a quo.
Não foram apresentadas contra-alegações.
Os Autores instauraram a presente acção declarativa de condenação, sob a forma sumária, contra o Réu “D…”, pedindo a condenação deste a:
a) Reparar, a expensas suas, os danos causados no prédio urbano dos demandantes;
b) Caso tal não seja possível, a pagar-lhes a quantia de € 6.600,00, mais IVA à
taxa legal em vigor, a título de indemnização por danos patrimoniais;
c) A pagar-lhes a quantia de € 2.000,00, a título de indemnização por danos morais;
Tudo com juros de mora, à taxa legal, desde a citação até integral cumprimento.
Em fundamento da sua pretensão alegaram que o R. no exercício da sua actividade de construção de estradas e pistas de aeroportos foi-lhe adjudicada a concepção, projecto, construção, duplicação de vias, aumento do n.º de vias, reabilitação, financiamento, exploração e conservação, no âmbito do Concurso Público Internacional para a Subconcessão de um conjunto de lanços viários designada por “…”, designadamente no troço junto ao prédio urbano dos Autores.
Na execução destas obras não agiu o Réu com o cuidado e segurança de que era capaz tendo causado danos no prédio dos demandantes que antes não existiam, bem como danos morais na pessoa destes cuja reparação reclamam ao abrigo do estatuído no art.º 483º do Código Civil.
A decisão recorrida entendeu que ao abrigo do disposto art.º 4º, n.º 1, alínea i), do ETAF o conhecimento da presente acção compete aos Tribunais Administrativos e Fiscais dado que o Réu, nos termos do Contrato de Subconcessão, colabora com a Administração na execução de uma tarefa administrativa de gestão pública – execução de obra pública de construção de lanços de auto-estrada – através de um contrato administrativo, a impor que as suas acções e omissões conexionadas com essa finalidade estejam reguladas por disposições e princípios de direito administrativo.
Á semelhança do considerado pelo Tribunal recorrido, para a decisão do recurso importa relembrar os seguintes factos provados documentalmente:
a) Por Contrato de Concessão celebrado com o Estado Português, cuja minuta foi aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 174-A/2007, publicada no Diário da República, 1ª série, n.º 226, de 23 de Novembro de 2007, foi atribuída à “EP – Estradas de Portugal”, na qualidade de concessionária, a concessão do financiamento, concepção, projecto, construção, conservação, exploração, requalificação e alargamento das vias que integram a Rede Rodoviária Nacional Futura, onde se inclui a ….
b) No Ponto 8 do mencionado Contrato de Concessão estipulou-se que a concessionária deve desempenhar as actividades concessionadas de acordo com as exigências de um regular, contínuo e eficiente funcionamento do serviço público e adoptar, para o efeito, os melhores padrões de qualidade disponíveis em cada momento, nos termos do mesmo Contrato.
c) Por sua vez, a “EP – Estradas de Portugal” celebrou com a “E…, S.A.” um Contrato de Subconcessão por via do qual lhe atribuiu a subconcessão da concepção, projecto, construção, aumento do número de vias, financiamento, exploração e conservação do lanço de auto-estrada e conjuntos viários associados, designada por …, à qual foi atribuída a natureza de obra pública (cf. Ponto 8 do aludido contrato).
d) No Ponto 7 do referido Contrato de Subconcessão estipulou-se que a Subconcessionária deve desempenhar as actividades subconcessionadas de acordo com as exigências de um regular, contínuo e eficiente funcionamento do serviço público e adoptar, para o efeito, os melhores padrões de qualidade disponíveis em cada momento, nos termos do mesmo Contrato.
e) Por seu turno, a “E…, S.A.”
celebrou com o Réu “D…” um intitulado “Contrato de Projecto e Construção” tendo por objecto a execução de todos os trabalhos de concepção, construção e aumento do número de vias relativos aos seguintes lanços de estradas: A4/IP4 – Vila Real (…) / Nó com a A24/IP3; A4/IP4 – Nó de Bragança Poente / Nó de Bragança Nascente; A4/IP4 – Nó com a A24/IP3 / Nó de Vila Real Nascente; A4/IP4 – Nó de Bragança Nascente / Quintanilha; A4/IP4 – Nó de Vila Real Nascente / Nó de Bragança Poente e os trabalhos de reabilitação dos lanços identificados como IP4 – Amarante, IP4 – variante a Bragança e IP4 – Ponte de Quintanilha, todos a integrar a denominada …, nos quais está incluído o troço junto ao prédio dos aqui Autores.
Cumpre decidir:
A competência material afere-se pelo pedido do Autor e pelos fundamentos que invoca (causa de pedir).
“São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”, art. 66º do Código de Processo Civil, sendo, por isso residual a competência dos Tribunais judiciais.
Seguindo Manuel de Andrade, in “Noções Elementares de Processo Civil”, 1º-88, acerca do critério aferidor da competência material:
“São vários esses elementos também chamados índices de competência (Calamandrei). Constam das várias normas que provêem a tal respeito. Para decidir qual dessas normas corresponde a cada um deve olhar-se aos termos em que foi posta a acção - seja quanto aos seus elementos objectivos (natureza da providência solicitada ou do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde teria resultado esse direito, bens pleiteados, etc.), seja quanto aos seus elementos subjacentes (identidade das partes).
A competência do tribunal - ensina Redenti (vol. I, pág. 265), afere-se pelo “quid disputatum” (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum); é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do autor.
A causa de pedir, segundo Alberto dos Reis, “Comentário ao Código de Processo Civil”, 2°, 375 “é o facto jurídico concreto de que emerge o direito que o autor se propõe fazer declarar” -.
Estamos perante uma acção declarativa de condenação em que os A.A. pretendem ser ressarcidos dos danos que ilicitamente foram causados pelo R. na execução de obras de construção de uma auto-estrada.
A circunstância de a auto-estrada integrar o domínio público do estado, de para a construir ter sido efectuada a expropriação de terrenos dos particulares, de a sua exploração ser supervisionada pelo estado e a sua existência e utilização ser determinada pelo interesse público de dotar o país de meios de comunicação tidos por adequados nada importa para a forma como em concreto foi efectuada a obra.
Não exercia o R., na construção da auto-estrada qualquer prerrogativa com assento no direito administrativo que lhe permitisse causar danos ao direito de propriedade dos particulares para satisfazer um qualquer interesse público. Os danos em discussão não são do tipo dos causados pela expropriação ou, sequer dos causados pela colecta de impostos que sacrificando a fazenda dos cidadãos pretendem reunir meios financeiros que o estado consignará á satisfação de necessidades públicas.
As partes são entes de direito privado, um agrupamento complementar de empresas que ganhou um concurso público internacional para a construção da auto-estrada e dois particulares. O contrato em cuja execução foram causados danos aos A.A. não é um contrato administrativo, mas um contrato de empreitada, que o estado, de forma indirecta, usou para obter a construção da auto-estrada que entendia necessária à satisfação de necessidades públicas.
Não está em causa qualquer relação jurídico-administrativa.
Não se cura aqui das relações estabelecidas entre o estado ou a empresa concessionária e o R.. A alegação dos diversos contratos de concessão que justificam juridicamente porque foi o R. que executou as obras, e essa execução está juridicamente fundamentada prende-se apenas com a definição da sua legitimidade para a acção. Importa apenas para saber se a acção deveria ser proposta contra este R. ou um outro, eventualmente até uma entidade pública.
O conceito de relação jurídico-administrativa, como refere o Acórdão do Tribunal de Conflitos de 20-09-2012, e reafirmou o de 21-02-2013, sendo “erigido tanto na Constituição como na lei ordinária, em pedra angular para a repartição de jurisdição entre os tribunais administrativos e os tribunais judiciais”, na falta de definição legal, “deverá esta ser entendida no sentido tradicional de relação jurídica regulada pelo direito administrativo, com exclusão, nomeadamente, das relações de direito privado em que intervém a administração”, pois “uma relação jurídica administrativa deve ser uma relação regulada por normas de direito administrativo que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponham deveres, sujeições ou limitações especiais, por razões de interesse público, que não se colocam no âmbito de relações de natureza jurídico-privada.”
O réu – agrupamento complementar de empresas - é entidade de direito privado, como sujeitos de direito privado são os A.A.. estando a sua actividade subordinada ao direito privado, nomeadamente, à lei comercial, - Lei n.° 4/73 de 4 de Junho - sendo para tanto irrelevante que lhe tenha sido atribuída a concessão de um serviço público.
No exercício da sua actividade não lhe foram atribuídos por qualquer forma poderes de autoridade, nem passou esta a ser regulada por normas de direito público, carecendo, nessa medida, de atributos que permitam a sua qualificação como materialmente administrativa.
O objecto do contrato (concepção, projecto, construção, aumento do número de vias, financiamento, exploração e conservação do lanço de auto-estrada e conjuntos viários associados, designada por …) só indirectamente se reporta ao interesse público, prosseguido embora pela concessionária e não pelo empreiteiro (que visa, apenas, realizar obra e receber o preço em contrapartida).
Também à responsabilidade civil extracontratual do réu não é aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público – artº 4º, nº 1, alínea i), do ETAF -, porque o R. é um ente de direito privado sendo o direito privado que rege a sua actividade e nada em contrário resultando dos diversos contratos enunciados neste processo, e, as acções e omissões, segundo a relação material controvertida, imputadas pelo autor ao réu não decorrem do exercício de prerrogativas de poder público nem são reguladas por disposições de direito administrativo – cfr. artº 1º, nº 5, anexo à Lei 67/2007, de 31 de Dezembro-. Para que fosse aplicável o regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado era “necessário que as acções ou omissões geradoras de responsabilidade fossem levadas a cabo no «exercício de prerrogativas de poder público», isto é, desde que as pessoas colectivas de direito privado actuem em moldes de direito público deve aplicar-se às suas acções e omissões.” – Ac. do Tribunal de Conflitos de 20-06-2012- e isso não ocorre na presente situação onde a atribuição de tais prerrogativas ou a regulação pelo direito administrativo não emerge nem da lei nem dos contratos analisados.
Nas suas relações com terceiros (entes exteriores aos contratos firmados), seja por actos ou omissões culposos, seja pelo risco, vigora o regime geral da responsabilidade civil extracontratual constante do artº 486º do Código Civil.
Quando entidades privadas concessionárias são chamadas a colaborar com a Administração na execução de tarefas públicas através de um contrato administrativo, para tanto lhes sendo atribuídos poderes de autoridade, e, a sua actividade fica subordinada a disposições e princípios de direito administrativo, então o facto constitutivo de responsabilidade encontra-se submetido à aplicação de um regime específico de direito público e depararemos com uma relação jurídico administrativa cujo conhecimento compete aos Tribunais Administrativos e Fiscais por força do artº 4º, nº 1, alínea i), do ETAF, não sendo essa a situação patente nos autos.
A responsabilidade civil extracontratual em causa não tem qualquer regulamentação no direito administrativo e circunscreve-se às regras civilísticas.
Assim o único contacto que se pode almejar entre esta acção e o direito administrativo não ultrapassa a circunstância de ser a auto-estrada tida como um bem público.
O estado do século XX assumiu-se na generalidade dos países da Europa ocidental como um estado social, prestador dos mais diversos serviços de interesse social impostos pelo welfare state, bem como fornecedor de bens que produzia em grande parte usando os seus funcionários. Consciente da sua ineficiência enquanto prestador de serviços e fornecedor de bens tem vindo paulatinamente a abandonar essa actuação em prol, primeiro de empresas públicas e, actualmente de empresas privadas. Abandonou os correios, os meios de transporte, o fornecimento de luz, telefone, água, caminhando para o completo desligamento dos serviços bancários, de saúde, ensino e até segurança, o que o converteu em mero regulador – quando não criou uma entidade reguladora para certa actividade que antes desempenhara – da prestação dos serviços públicos essenciais. Mesmo na relação com os seus funcionários impõe-lhes o abandono do regime próprio de contratação e regulação do trabalho de funcionalismo público para apenas contratar pessoal ao abrigo das normas que regem qualquer contrato individual de trabalho, de uma qualquer empresa comercial.
Neste enquadramento social da actividade estadual que hoje nos rege, cada vez faz menos sentido lançar mão de dicotomias antigas de gestão pública e gestão privada pelo menos ao nível da prestação de serviços e fornecimento de bens, já não pelo estado mas por empresas privadas que segundo uma lógica estritamente empresarial e de direito privado, desenvolvem essas actividades e constroem esses bens.
Nada no contrato em causa ou na lei define que a relações contratuais aqui em disputa são relações jurídico-administrativas ou, por qualquer outra razão sujeitas ao direito administrativo ou à jurisdição administrativa e fiscal.
A competência dos tribunais administrativos e fiscais está delineada no artº 212º, nº 3 da Constituição da República Portuguesa, à luz da qual terão que ser lidos todos os preceitos da lei ordinária estatuindo que: «Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais».
Como refere Mário Aroso de Almeida (in Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos, 2005, pág. 57) “as relações jurídico-administrativas não devem ser definidas segundo critério estatutário, reportado às entidades públicas, mas segundo um critério teológico, reportado ao escopo subjacente às normas aplicáveis”. Assim, a competência dos tribunais administrativos e fiscais estará confinada às relações jurídicas administrativas as derivadas de actuações materialmente administrativas, praticadas por órgãos da Administração Pública ou equiparados. Para tanto importará que o objecto do litígio incida sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão do poder público e que sejam reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Já para Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativa”, Lições, 2000, pág. 79, a relação jurídica administrativa é “aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”. O Prof. Freitas do Amaral, Direito Administrativo III, p.439-440 define a Relação jurídica administrativa como a que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração.
Falece na situação em análise o enquadramento da relação material controvertida em tais considerações doutrinárias.
Além disso, sendo a competência dos tribunais da ordem judicial residual, no sentido de que são da sua competência as causas não legalmente atribuídas à competência dos tribunais de outra ordem jurisdicional – arts. 66° do Código de Processo Civil e 26°, n° 1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, LOFTJ - Lei n.º 52/2008, de 28.08, nada vemos que possa ligar a presente demanda à jurisdição administrativa e fiscal, nada para além de uma ideia em desuso de que a construção e manutenção de auto-estradas era uma tarefa que apenas o estado, com utilização dos seus recursos humanos e financeiros poderia executar.
Contrariamente ao entendido na decisão recorrida também não almejamos como é possível concluir diversamente pela análise do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei 13/2002, de 19 de Fevereiro (com as alterações das Leis. 4-A/2003, de 19 de Fevereiro, e pela Lei 107-D/2003, de 31 de Dezembro. Com efeito, no art. 1°, n° 1 estabelece:
“Os tribunais de jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações administrativas e fiscais”. Mas o actual ETAF eliminou o critério diferenciador da natureza pública ou privada do acto de gestão que gera o pedido.
O legislador no Art. 4° do ETAF, enuncia, exemplificativamente, as questões ou litígios, sujeitos ou excluídos do foro administrativo, ora em conformidade ora em desconformidade com a cláusula geral do art. 1°.
Vários são os acórdãos já publicados sobre matéria similar que atribuem a competência aos tribunais comuns para dirimir conflitos idênticos de que a título de exemplo nomeamos o seguinte – Ac. do Tribunal da Relação do Porto proferido no proc. nº 1385/12.1TBVRL.P1, em 30 de Maio de 2013, disponível em www.dgsi.pt, cujo Sumário refere:
Compete aos tribunais comuns o julgamento das acções que tenham por objecto a apreciação de pedidos de indemnização com fundamento em responsabilidade civil extracontratual, por danos decorrentes de acidentes em auto-estrada em manutenção, com sinalização temporária e dispositivos a cargo da ré, a quem, por contrato de empreitada celebrado com a subconcessionária, haja sido cometida a obra de reabilitação dos respectivos lanços, e que consistam em embates com os cones existentes na faixa de rodagem.
Os danos de que os A.A. pretendem ser ressarcidos poderiam ter sido causados, de modo similar, por uma obra levada a cabo por um vizinho.
Em conclusão estamos face a uma mera acção de responsabilidade civil extracontratual sem que seja evidente qualquer contacto com o direito administrativo e sem que a lei ou o contrato indiquem como foro competente para conhecimento do presente litígio a jurisdição administrativa e fiscal, competindo, por isso, o seu conhecimento aos tribunais judiciais, em concreto ao Tribunal Judicial de Vila Real.
Julga-se, pelo exposto procedente a apelação e, em consequência revoga-se a decisão recorrida por ser competente para o conhecimento da acção o Tribunal Judicial de Vila Real.
Decisão:
Acorda-se, em vista do exposto, nesta Relação, em julgar procedente o recurso, revogar a sentença recorrida e declarar competente para o conhecimento da acção o Tribunal Judicial de Vila Real.
Sem custas.
(Processado e revisto com recurso a meios informáticos (art. 138º nº 5 do Código de Processo Civil).
Porto, 2013.10.17
Ana Paula Lobo
Deolinda Varão
Freitas Vieira