Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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RESERVA AGRÍCOLA NACIONAL
TERRENO PARA CONSTRUÇÃO
I – RELATÓRIO.
1. Por despacho do Secretário da Administração Local e Ordenamento do Território de 19/11/96, publicado no DR, IIª Série, nº 291, de 17/12/96, foi declarada a utilidade pública, com carácter urgente, da expropriação das parcelas de terreno destinadas à 1ª fase da ampliação do B.............., e de cujo conjunto faz parte a parcela nº 15, com a área aproximada, medida em projecção horizontal, de 18.600 m2, sita em ........., ............., .............., a confrontar do norte com caminho de servidão e Rio .........., do sul com C............, e do nascente e poente com caminho de servidão, omissa na matriz e na Conservatória do Registo Predial, pertencente a D.......... e E.........., casada com F.............., todos residentes na Rua .........., ..., ........., ............., sendo expropriante o Município de G............ .
2. Realizou-se em 19/4/97 a vistoria "ad perpetuam rei memoriam" bem como a arbitragem, que fixou ao terreno o valor de Esc. 23.622.300$00.
3. A parcela foi adjudicada à expropriante, por sentença de 98/12/22 - fls. 125 e 126 - pelas quantias referidas em 1.2., conforme indemnização atribuída pelos árbitros.
4. Da arbitragem interpuseram recurso os expropriados pugnando pela indemnização de Esc. 156.817.500$00, recurso que foi admitido, tendo a expropriante respondido ao recurso interposto pelos expropriados e no sentido de ser mantida a indemnização atribuída pelos árbitros.
5. Procedeu-se à nomeação de peritos e designou-se dia para a avaliação, tendo-se realizado inspecção judicial ao local e as partes formulado quesitos.
6. Os srs. peritos emitiram laudos diferentes quanto ao valor a fixar, tendo os peritos nomeados pelo Tribunal e o dos expropriados - fls. 170 a 176 e 192 a 197 - fixado o valor de Esc. 111.600.000$00, e o perito indicado pela expropriante - fls. 166 a 168 - o valor de Esc. 28.939.500$00.
7. Alegaram expropriante e expropriados no sentido de serem fixadas as indemnizações de acordo com os laudos dos peritos por si indicados, pugnando ainda os últimos que ao valor indemnizatório do laudo maioritário devia ser somado o valor das benfeitorias, de Esc. 8.017.500$00, como descriminou no recurso da decisão arbitral.
8. Proferida sentença fixando a indemnização devida aos expropriados em Esc. 111.600.000$00 de acordo com o laudo maioritário, dela apelou a expropriante tendo sido proferido por este Tribunal acórdão que, anulando a decisão proferida sobre a matéria de facto e actos subsequentes, ordenou a realização de diligências com vista à ampliação da matéria de facto, através da efectivação de nova avaliação, nomeadamente pelos subscritores do laudo maioritário na qual fosse considerado o valor da parcela de acordo com os parâmetros constantes do artº 26º, nº 1, do CE91, e fosse tido em consideração a efectiva área da parcela.
9. Rejeitado pelo STJ o recurso de revista interposto pelos expropriados com fundamento em contradição de julgados, teve lugar nova avaliação por parte dos peritos do tribunal e dos expropriados cujo laudo se encontra junto a fls. 444 e seguintes, atribuindo a indemnização de 452.325,00 Euros.
10. Alegaram expropriados e expropriante no sentido de, respectivamente, ser fixada a indemnização em 452.325,00 Euros e de 117.827,53 Euros (Esc. 23.622.300$00) ou de 144.349,61 Euros (Esc. 28.939.500$00).
11. Proferida nova sentença fixando a indemnização devida aos expropriados em 452.325,00 Euros a actualizar nos termos do artº 23º, nº 1, do CExpropriações desde 19NOV96, dela apelou a expropriante alegando que o valor indemnizatório não devia exceder 117.827,53 Euros ou, quando muito, 144.349,61 Euros, contra alegando os expropriados pronunciando-se pela manutenção do quantitativo fixado na sentença.
12. Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
II – FUNDAMENTAÇÃO.
1. As conclusões formuladas pela apelante nas suas alegações são, em resumo:
a) Discordância da classificação do solo como apto para construção atribuída à parcela de 4.000 m2, por violadora do artº 24º do CExpropriações e elementares regras urbanísticas nos termos das quais são fundamento de indeferimento de licenciamento de construções a ausência de arruamentos e de infra estruturas de abastecimento de água ou saneamento, requisitos esses não possuídos pelo terreno, ainda que situado em área urbana, além de que a capacidade construtiva, e respectiva capacidade, apenas é apreciada em concreto;
b) Deve a parcela ser, por isso, equiparada a solo para outros fins;
c) Tal classificação como solo apto a outros fins resulta também do facto de não ter acesso rodoviário e de confrontar com a RAN;
d) A interpretação que é dada na sentença recorrida ao artº 24º, nº 2, al. c) do CExpropriações, e que foi aplicado é inconstitucional por estar em contradição com os princípios da igualdade, da proporcionalidade e da justa indemnização, consignados nos artºs 13º, 18º e 62º da Constituição da República Portuguesa;
e) A sentença recorrida, ao considerar que a avaliação deveria ser feita presumindo-se o aproveitamento que, a não existir o PDM, seria dado ao terreno, tendo em conta as características do local e as edificações envolventes, esqueceu-se que a zona adjacente é uma zona RAN sem potencialidade edificativa, nunca podia ter aceite a potencialidade construtiva atribuída pelos peritos do tribunal e dos expropriados;
f) A percentagem da qualidade ambiental atribuída de 11% é excessiva e viola o artº 22º, nº 3, do CE, na medida em que utilizou um critério diferente do que esteve na base da qualificação do solo, agora considerando a existência do parque biológico, tomando em consideração a mais valia resultante da própria declaração;
g) Esse critério de valorização conflitua com o disposto no artº 15º, nº 1, do PDM que estipula que as parcelas delimitadas na planta de ordenamento indicativas da instalação de equipamento de interesse colectivo – como é o caso da parcela expropriada – só podem ter destino diverso do definido quando tal seja justificado por plano municipal de ordenamento subsequente, o qual inexiste, pelo que a parcela só pode ser utilizada para equipamento e só pode ser valorizada para esse fim;
h) A restante área da parcela – 14.600 m2 – tendo sido classificada como solo apto para outros fins e valorizada nos termos do artº 26º, nº 1, CE, no respectivo cálculo apenas é considerado o rendimento fundiário para o terreno agrícola e não as produções florestais pelo que o rendimento fundiário por hectar considerado nunca podia ser de 4.490 Euros, estando, de qualquer modo, errado o cálculo apresentado que é de 14,96 Euros/m2 e não de 15 Euros;
i) Às benfeitorias foi atribuído um valor exorbitante considerando a data de declaração de utilidade pública e a sentença não fundamentou o facto de ter considerado para o cálculo do valor indemnizatório todas as benfeitorias quando considerou que parte do solo era apto para construção.
2. São os seguintes os factos que foram dados com provados:
a) Por despacho do sr. Secretário de Estado da Administração Local e Ordenamento do Território de 19/11/96, publicado no DR nº 291, II Série, de 17/12/96, foi declarada a utilidade pública, com carácter de urgência, da expropriação das parcelas de terreno destinadas à 1ª fase de ampliação do B............;
b) Trata-se, no caso, de uma parcela com a área total de 18.600 m2, situada em ......, ............., ............., a confrontar no norte com caminho de servidão e Rio .........., nascente e poente com caminho de servidão, e sul com C.........., estando o prédio omisso na matriz e na Conservatória do Registo Predial, sendo seus titulares D............ e E............, casada com F.............;
c) A parcela tem uma configuração aproximadamente triangular, tem uma parte junto ao Rio ........... sensivelmente plana, constituída por solo de boa aptidão agrícola, com cerca de 7.500 m2, sem estar a ser explorada; tem uma outra, acentuadamente inclinada, constituída por solo áspero com uso florestal, com mato a cobrir e espécies arbóreas de pequeno porte e crescimento espontâneo (5 pinheiros de 0,5 m D.A.P., 10 pinheiros de 0,40 m D.A.P., 15 pinheiros de 0,30 m D.A.P., 50 eucaliptos de 0,30 m D.A.P., 50 eucaliptos de 0,20 m D.A.P., 60 carvalhas de 0,30 m D.A.P., 80 carvalhas de 0,20 m D.A.P., e 20 choupos de 0,30 m D.A.P). A parcela é servida por um caminho em terra batida que lhe dá acesso, bem como a outros prédios, que parte de um arruamento e termina noutra parte do mesmo. Próximo da parcela, ao longo dos arruamentos que acabam no dito caminho, existem moradias de tipo unifamiliar.
d) Na parcela existe um muro de contenção da margem do Rio .........., em alvenaria de pedra, numa extensão de 125 metros, com cerca de 1,5 metros de altura média livra e 0,60 m de coroamento; um pontão sobre o Rio ............, de 4 m de vão e 3 m de largo, sendo o tabuleiro em lages de granito assentes em pilares de alvenaria de granito com uma altura sobre o leito do rio da ordem dos 2 m; um muro divisório em alvenaria de pedra, numa extensão de 180 m, com cerca de 1,5 m de altura média livre e 0,40 m de coroamento; um poço de 2 m de diâmetro de boca e cerca de 5 m de profundidade e respectiva envolvente construída em esteios de granito;
e) No P.D.M. de .............. está incluída em unidade operativa. A parcela situa-se em solo de Reserva Agrícola Nacional. A parte extrema sul da parcela, de forma triangular e de dimensões médias de 80 m de base e 100 m de altura, ou seja, a área de 4.000 m2, situa-se em área urbana de equipamento, enquanto que a parte restante de 14.600 m2 de área, situa-se em áreas de salvaguarda (RAN e REN) – facto que foi aceite por ambas as partes como decorre das respectivas alegações.
3. Sendo pacífico que a lei substantiva a aplicar é a vigente à data da publicação de utilidade pública da parcela a expropriar, pois, como o Prof. Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, pág. 995, a define, a expropriação é uma relação jurídica através da qual o Estado, atendendo à conveniência de utilizar certos bens imóveis num determinado fim de interesse público, extingue os direitos subjectivos constituídos sobre eles e determina a sua transferência definitiva para o património da pessoa encarregada da prossecução desse fim, cabendo a esta pagar ao titular dos direitos extintos uma indemnização compensatória, como se defende, nomeadamente nos Acs. do STJ de 20/11/80, BMJ nº 301, pág. 309, da RL de 10 e 24 de Março de 1994, CJ, Tomo II/94 págs. 83 e 98, e Prof. Oliveira Ascenção, CJ, Tomo II/92, págs. 29 a 34, e Fernando Alves Correia, As Grandes Linhas da Recente Reforma do Direito Urbanístico Português, pág. 70, o facto constitutivo da relação jurídica da expropriação é a declaração da utilidade pública pelo que, no caso em apreço, é aplicável o CExpropriações aprovado pelo DL nº 438/91, de 9/11.
O artº 22º do citado DL 438/91, de 9NOV. (doravante designado CE) quando prescreve que a justa indemnização confere ao expropriado o direito a receber o pagamento contemporâneo de uma justa indemnização, justa indemnização que não visa compensar o benefício alcançado pelo expropriante, mas ressarcir o prejuízo que para o expropriado advém da expropriação, medida pelo valor do bem expropriado, fixada por acordo ou determinada objectivamente por decisão judicial, tendo em consideração as circunstâncias e as condições de facto existentes à data da declaração de utilidade pública e que para determinação do valor dos bens não pode tomar-se em consideração a mais valia que resultar da própria declaração de utilidade pública da expropriação para todos os prédios da zona em que se situa o prédio expropriado, permite precisar que a obrigação de indemnização não se confunde com o dever de indemnizar correspondente à responsabilidade civil por actos ilícitos ou pelo risco, a qual abrange todos os danos sofridos pelo lesado de sorte a ficar colocado na situação em que estaria se não fosse a lesão.
Assim, o dever de indemnizar na expropriação apenas engloba a compensação pela perda patrimonial suportada, de modo a criar para o lesado uma nova situação patrimonial correspondente e de igual valor - cfr. Ac. RP de 6/6/91, CJ, Tomo III, pág. 252.
Como refere Alves Correia em "As Garantias do Particular na Expropriação Por Utilidade Pública", pág. 130, a indemnização atribuída ao expropriado, correspondendo ao valor do bem no mercado, vem a significar que àquele é apenas dada a possibilidade de "poder voltar a adquirir uma coisa de igual espécie ou qualidade, um objecto equivalente".
Face a este princípio geral da indemnização nas expropriações, consignado no artº 22º do CE, princípio que não é mais do que a explicitação do princípio geral de que o expropriado tem direito a receber uma justa indemnização (citado artº 22º, nº 1, CE), princípio geral esse consagrado constitucionalmente (artº 62º, nº 1, da Constituição) -, o critério a utilizar para o cálculo da indemnização será o de atender ao valor real e corrente do bem no mercado - no mesmo sentido se pronunciam diversos arestos dos tribunais superiores, nomeadamente da RP de 28/5/87 e de 21/10/89, CJ, Tomo III/87, pág. 123 e IV/89, pág. 200, da RL de 21/1/88, CJ, Tomo I, pág. 122 e da RC de 26/1/88, Tomo I, pág. 67.
Feitas estas considerações, e estando em causa a fixação do montante indemnizatório devido aos expropriados pela expropriação da parcela nº 15, temos que uma das questões suscitadas no recurso se prende com a qualificação de 4.000 m2 da área total da parcela – ou seja, saber se deve considerar-se como solo apto para construção (como classificada pelos peritos do tribunal e dos expropriados) ou para outros fins (assim considerada pelo perito da expropriante).
Resulta dos factos provados que no P.D.M. de ............. a parcela está incluída em unidade operativa e se situa em solo de Reserva Agrícola Nacional. A parte extrema sul da parcela, de forma triangular e de dimensões médias de 80 m de base e 100 m de altura, ou seja, a área de 4.000 m2, situa-se em área urbana de equipamento, enquanto que a parte restante de 14.600 m2 de área, situa-se em áreas de salvaguarda (RAN e REN) e que a parcela é servida por um caminho em terra batida que lhe dá acesso, bem como a outros prédios, que parte de um arruamento e termina noutra parte do mesmo. Próximo da parcela, ao longo dos arruamentos que acabam no dito caminho, existem moradias de tipo unifamiliar.
O artº 24º do CE, depois de, no seu nº 1, estabelecer que, para efeitos do cálculo da indemnização por expropriação, o solo se classifica em “solo apto para construção” e “solo para outros fins”, indica, no nº 2, o que considera “solo apto para construção”, no nº 3 o que se considera equiparado a “solo apto para a construção” e no nº 4 o que é “solo para outros fins”.
De acordo com o disposto no nº 5 do artº 24º “para efeitos de aplicação do presente Código, é equiparado a solo para outros fins o solo que, por lei ou regulamento, não possa ser utilizado na construção”.
O Tribunal Constitucional tem sido variadas vezes chamado a pronunciar-se sobre a constitucionalidade da norma em apreço tendo-a julgado inconstitucional enquanto interpretada por forma a excluir da classificação de “solo apto para a construção” os solos integrados na RAN expropriados justamente com a finalidade de nele se edificar para fins diferentes de utilidade pública agrícola – Ac. 267/97, DR, II Série, de 21/5/97.
Todavia, esse juízo de inconstitucionalidade não voltou a repetir-se em casos posteriores tendo acabado por vigorar na posição do referido Tribunal o entendimento de que não era inconstitucional, não violando, nomeadamente, os princípios da justiça, da igualdade e da proporcionalidade, a interpretação do nº 5 do artº 24º do CE com o sentido de excluir da classificação de solo apto para a construção o integrado na RAN ou na REN e delas não desafectado, expropriado para fins diversos de utilidade pública agrícola permitidos por lei, com a finalidade de nele se construírem equipamentos de interesse público (não habitacionais ou comerciais), como escolas, vias de comunicação, etc., autorizados nos termos da alínea d) do nº 2 do artº 9º DL nº 196/89, de 16JUN. (Regime Jurídico da RAN) – cfr., entre outros, os Acs. TC de 7/7/2003 e de 12/11/2003, DR, II série, nº 241 de 17/10/03 e nº 19 de 23/01/04.
Ora, a parcela expropriada destina-se à ampliação do B............., constituindo facto do conhecimento comum dos cidadãos – artº 514º,nº 1, do CPCivil - que um espaço com tal natureza tem exclusivamente fins educativos e de lazer, cuja concretização tem lugar através da plantação de espécies arbóreas e de espaços verdes e da criação do habitat próprio ao desenvolvimento de aves e animais em liberdade, sendo-lhe totalmente alheios quaisquer fins construtivos a levar a efeito na parcela.
Ou seja, trata-se de um equipamento público municipal que, constituindo uma alteração da destinação agrícola do terreno, não gera uma potencialidade edificativa que seja relevante para a qualificação do solo como apto para construção.
A potencialidade edificativa da parcela não existia antes, uma vez que, de acordo com o PDM de ........... – aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 28/94, publicado no DR, I série, de 6/5/94 – se integrava em unidade operativa e se situava em solo da RAN, definida para ........... pela Portaria nº 1039/92, de 6NOV..
Qualificada deste modo, no mercado imobiliário normal, nunca a parcela seria comercializada como solo apto para construção, além de que só quando os terrenos envolvem uma efectiva potencialidade edificativa é que se impõe constitucionalmente que, na determinação do valor do terreno expropriado, se considere o jus aedificandi entre os factores de valorização, potencialidade essa que só acontece quando seja efectiva e não apenas uma mera possibilidade abstracta sem qualquer concretização nos planos de municipais de ordenamento, num alvará de loteamento ou numa licença de construção.
Acresce que não se vislumbra, no caso dos autos, qualquer indício de actuação pré-ordenada da administração, traduzida na manipulação das regras urbanísticas, para desvalorizar artificiosamente um terreno reservado ao uso agrícola e mais tarde o adquirir por um valor degradado, destinando-o então à construção de edificações urbanas de interesse público, porquanto o terreno não foi desafectado da RAN para a construção de edificações urbanas, mesmo que de interesse público, mas para a ampliação de um parque biológico.
No mencionado acórdão do TC de 7/7/03, cita-se um outro acórdão do mesmo Tribunal – nº 243/201 – onde se escreve que “a proibição de edificar em terreno integrado na Reserva Agrícola Nacional, imposta como é pela própria natureza intrínseca da propriedade, mais não é, pois (...) do que uma manifestação de hipoteca social que onera a propriedade privada do solo”. Por isso, quando se expropria uma parcela de terreno integrado na RAN, não tem de tomar-se em consideração no cálculo do valor da indemnização, a pagar ao expropriado, a potencialidade edificativa dessa parcela: é que essa potencialidade edificativa não existe nem a expropriação a faz nascer.
Os expropriados não tinham qualquer expectativa de poderem vir a valorizar o solo com vista a uma eventual finalidade edificativa, porque não podiam construir nem desafectar o prédio da RAN, sendo que a utilização visada pela expropriação nada tem a ver com aptidão construtiva. E, não havendo levantamento da vinculação situacional do solo com afectação e finalidade edificativa, não há porque valorizar a parcela do ponto de vista de uma aptidão construtiva que não possui.
Ora, se é verdade que o “princípio da igualdade de encargos” entre os cidadãos, a que o Tribunal Constitucional já por diversas vezes fez apelo a propósito da apreciação das regras de definição do cálculo da indemnização, obriga a que o expropriado não seja penalizado no confronto com os não expropriados, também não se afigura curial que, por via da expropriação, devam os expropriados vir a ser manifestamente favorecidos em relação aos não expropriados. De facto, se é verdade que a indemnização só é justa se conseguir ressarcir o expropriado do prejuízo que ele efectivamente sofreu, e, por isso, não pode ser irrisória, também não pode ser desproporcionada à perda do bem expropriado para fins de utilidade pública.
Posto isto, e designadamente tendo em consideração que está provado que a parcela se situa em solo da Reserva Agrícola Nacional (II., 2 e)), há que concluir que o terreno expropriado (incluindo os 4.000 m2) não tem aptidão construtiva, contra o que decidiram os peritos maioritários e foi acatado na sentença, mas deve ser qualificado como solo apto para outros fins.
Aliás, foi nesse sentido que deliberou o acórdão já proferido nos autos e referido em I. 8. que mandou proceder à ampliação da matéria de facto através de nova avaliação, nomeadamente pelos peritos subscritores do laudo maioritário, na qual fosse considerado o valor da parcela de acordo com os parâmetros constantes do artº 26º, nº 1, do CE de 1991, avaliação em que fosse tido em linha de conta a efectiva área da parcela expropriada.
E, como se escreve no mesmo aresto, a inclusão, pelo respectivo PDM, da parcela numa unidade operativa tal não lhe confere aptidão edificativa porquanto, a criação de tais unidades tem única e exclusivamente em vista circunscrever determinadas áreas de terreno, que o município pretende reservar para a realização de objectivos específicos, tais como a concentração de determinadas actividades, equipamentos públicos ou actividades de lazer, sem prejuízo da aplicação das normas do PDM às situações que ocorram relativamente a parcelas de terreno na mesma englobadas e, do PDM em causa decorre que as áreas de terreno integradas na RAN estão incluídas nas áreas de salvaguarda estrita, às quais é aplicável a respectiva legislação específica daquela reserva pelo que, em termos gerais, e apenas com ressalva das excepções previstas no nº 2 do artº 9º do DL nº 196/89, as mesmas ter-se-ão de considerar áreas non aedificandi – preâmbulo do referido PDM e artºs 39º e 40º do seu Regulamento.
Perante o exposto, atendendo a que o juiz ao fixar a indemnização, além de se basear nos elementos constantes do processo, nomeadamente nos laudos dos peritos que tomaram parte na avaliação, tem de se guiar pelos critérios legais vigentes, acabados de enunciar, temos que o laudo do perito da expropriante é o que aplicou esses critérios legais, por sua vez inobservados pelos restantes peritos.
Tal laudo, aliás, subscreve o relatório e acórdão da arbitragem de Outubro de 1997 – junto a fls. 102 e seguintes – exceptuando no que se refere à área da parcela, que corrigiu ser de 18.600 m2 e não os 15.040 m2 neles apontado, sendo que, face a essa correcção, atribuiu à parcela o montante indemnizatório de Esc. 28.939.500$00, em vez de Esc. 23.622.300$00 atribuídos pela arbitragem, montante esse encontrado pela soma do valor do terreno agrícola com o do terreno florestal, acrescida do valor das benfeitorias (construções e florestais) existentes, acórdão esse que observou na fixação do montante o disposto no artº 26º, nº 1, do CE, e, nomeadamente os rendimentos efectivos ou possíveis no estado existente à data da declaração de utilidade pública, a natureza do solo (aptidão agrícola e florestal) e as culturas predominantes.
Pelo contrário, sendo certo que, como se refere no Ac. da RP de 3/2/87, CJ, Tomo I, pág. 216, ao valor das parcelas situadas em aglomerado urbano não acresce o valor das benfeitorias, o laudo maioritário (peritos do tribunal e dos expropriados), ao considerar como solo apto para construção 4.000 m2 do terreno expropriado, incluiu no montante indemnizatório a totalidade das benfeitorias existentes no terreno.
Perante o que se deixou exposto, e porque o laudo do perito da expropriante é aquele que subsumiu os factos apurados às regras e princípios legais e constitucionais, é a indemnização nele fixada aquela por que se opta em detrimento da atribuída pelo laudo maioritário, o qual, pelas razões apontadas, não só não aplicou, no nosso entendimento, correctamente tais regras e princípios, mas ainda porque, ao arrepio do Acórdão já proferido nos autos por este Tribunal, na nova avaliação efectuada classificou parte do terreno expropriado como solo apto para construção.
III – DECISÃO.
Termos em que, na procedência da apelação, se acorda em revogar a sentença apelada e, em consequência, como justa indemnização pela parcela expropriada fixa-se a indemnização devida aos expropriados em 144.349,62 Euros (Esc. 28.939.500$00), actualizada até à data da decisão final do processo, de acordo com a evolução do índice de preços no consumidor, obtidos pelo INE, com exclusão da habitação.
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Custas pelos expropriados na proporção do decaimento, delas estando isenta a expropriante.*
Porto, 4 de Novembro de 2004António do Amaral Ferreira
António Domingos Ribeiro Coelho da Rocha
Estevão Vaz Saleiro de Abreu