Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 694/13.7TVPRT.P1 |  |
SERVIÇO DE TRANSPORTES PÚBLICOS
SUBCONTRATO DE CONCESSÃO
ALTERAÇÃO
RESOLUÇÃO
Apelação 481/14
TRP – 5ª Secção
ACORDAM NO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DO PORTO
I RELATÓRIO
1
B…, LDA, com sede na Rua …, n.º …, Gondomar, veio intentar, nas Varas Cíveis do Porto, a presente ação declarativa de condenação, com processo comum, contra
C…, S.A., com sede na …, n.º …., ..º, Porto, pedindo
que seja declarada infundada e ilícita a resolução pela Ré do acordo celebrado entre as partes em 20.04.2012; e que, consequentemente seja a Ré condenada a indemnizar a A. por todos os prejuízos decorrentes dessa resolução e que se vierem a liquidar no respetivo incidente de liquidação.
Para o efeito, alega, em suma, que, em 20.04.2012, autora e ré celebraram um “Acordo” que se mostra junto aos autos, com termo inicial para na mesma data e termo final em 31.12.2013, o qual teve por objeto, designadamente, o ajustamento das linhas D…, E…, F…, G…, B1… e B2…, à data subcontratadas pela autora à ré, e a alteração das linhas H… e I…; sucedendo, porém, que a ré, sem qualquer causa justificativa, decidiu resolver imediata e unilateralmente tal “Acordo”, por carta datada de 31 de Janeiro de 2013, causando, deste modo, prejuízos à A. pelo não cumprimento do mencionado “Acordo”, designadamente pela falta de receitas para a A. da exploração da linha 804, através dos títulos J…, K… e L…, e pela falta de receitas no J… nas linhas D…, E…, F…, M… e G…, assim como pelo elevado investimento que a A. fez com a aquisição de 10 viaturas e a contratação e formação de 10 motoristas para o efeito.
2
A Ré contestou, tendo invocado, desde logo, a exceção dilatória de incompetência absoluta, em razão da matéria, deste tribunal, impugnando a factualidade alegada pela A. quanto à ilicitude da resolução do contrato operada e aos prejuízos daí advenientes para a A., tendo concluído pela sua absolvição da instância, ou pela improcedência da ação.
3
A A. respondeu, tendo concluído pela improcedência da exceção de incompetência em razão da matéria.
4
Finda a 1º fase do processo, que é a dos articulados, foi proferida decisão julgando os tribunais comuns incompetentes para conhecer da questão, por a competência pertencer ao foro administrativo, lendo-se na parte dispositiva dessa peça processual, que se encontra profusamente fundamentada:
Sendo assim, considerando a causa de pedir e o pedido que a autora formula na presente ação, torna-se ingente concluir que a competência em razão da matéria para a apreciação do presente pleito é dos Tribunais Administrativos e Fiscais e não do presente tribunal judicial civil (Varas Cíveis do Porto), porque enquadrável nos litígios a que se faz referência as als. e) e f), do n.º 1 do art. 4º, do ETAF.
Pelo exposto, por força das disposições conjugadas dos arts. 4º, n.º 1, als. e) e f) do ETAF, e 96º, al. a), 97º, 98º, 99º, n.º 1, 278º, n.º 1, al. a), 576º, nºs 1 e 2, 577º, al. a) e 578º, do C. P. Civil, julgo verificada e procedente a exceção dilatória de incompetência absoluta, em razão da matéria, deste tribunal e, consequentemente, absolvo a ré da instância, sem prejuízo do oportuno funcionamento do disposto no art. 99º, n.º 2, do C. P. Civil.
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A A. apelou desta decisão, tendo formulado as CONCLUSÕES que a seguir se transcrevem:
1) a sentença recorrida invoca a alínea e) do nº 1 do artigo 4º do ETAF como primeiro fundamento para considerar incompetente, em razão da matéria, o tribunal judicial e competente o tribunal administrativo, com erro de direito, porquanto nem a causa de pedir nem o pedido da presente acção se enquadram no disposto naquele alínea na verdade,
2) o presente litígio não tem por objecto questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos, submetidos a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público.
3) como segundo fundamento para considerar incompetente, em razão da matéria, o tribunal judicial e competente o tribunal administrativo, a sentença recorrida invoca ainda a alínea f) do nº 1 do artigo 4º do ETAF, com erro de direito, porquanto nem a causa de pedir nem o pedido da presente acção se enquadram no disposto naquele alínea na verdade,
4) para concluir pela aplicabilidade da supra referida alínea f), a douta sentença recorrida pressupôs que o "acordo de cooperação" sub judice é passível de acto administrativo porque o qualificou erradamente como "contrato de combinação de serviços" previsto no art. 83º do RTA, o que não é o caso. É que,
5) o art. 83º do RTA versa sobre serviços combinados entre empresas ferroviárias e as concessionárias de transportes colectivos rodoviários.
6) contrariamente ao afirmado na sentença recorrida, o "acordo de cooperação" sub judice não estava sujeito a aprovação da AMTP nos termos do artigo 124º do RTA, porque não é um acordo que abranja a exploração conjunta das respectivas concessões, como está pressuposto neste normativo. De facto,
7) tal acordo prevê, temporariamente, o ajustamento das linhas D…, E…, F…, M…, G…, B1… e B2… e a alteração das linhas H… e I… (excepto no percurso da …) nos termos que melhor constam da sua cláusula 7ª, mas exploradas separadamente por Apelante e Apelada.
8) especificamente a respeito do "acordo de cooperação" sub judice não existem normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, atenta a específica natureza das estipulações contratuais nele inseridas e que resultaram da autonomia de vontade das contraentes, nomeadamente quanto a
9) (i) tarifário, disponibilização de títulos de transporte, repartição de receitas, comissões de venda e validações,
(ii) facturação e respectivo recebimento,
(iii) encontro de contas do tarifário J…,
(iv) informação ao público,
(v) utilização dos equipamentos instalados nas viaturas utilizadas,
(vi) datas e prazos de implementação do acordado, etc.
Além disso,
10) o "acordo de cooperação" sub judice não está sujeito, quer na sua formação, quer na escolha dos co-contratantes, ao regime substantivo de direito público, tanto assim que para a sua celebração a Apelada escolheu livremente a Apelante entre outros vários operadores, sem estar condicionada ao regime jurídico dos contratos públicos.
11) os estatutos da Apelada não excepcionam a aplicação do regime de direito privado nas suas relações com terceiros.
Ora,
12) resulta do disposto no nº 1 do artigo 18º do Regime Jurídico do Setor Empresarial do Estado e das Empresas públicas (DL nº 558/99, de 17 de dezembro, na sua última redação, que é a aplicável tendo em conta a data de entrada da petição inicial) que, para efeitos da determinação da competência para julgamento dos litígios respeitantes a contratos celebrados por empresas públicas, estas só são equiparadas a entidades administrativas nas situações previstas no artigo 14º do mesmo regime, que não é a da relação sub judice.
13) nos demais litígios seguem-se as regras gerais da competência material dos tribunais, como resulta do nº 2 daquele normativo, pelo que o tribunal judicial é o materialmente competente para conhecer desta acção. De resto,
14) a resolução unilateral e infundada do contrato por parte da Apelada, que é a causa de pedir desta acção, não teve como fundamento o incumprimento de quaisquer normas de direito público.
15) assim não tendo sido entendido, salvo o devido respeito a sentença recorrida violou, além de outros, os artigos 4º, nº 1, alíneas e) e f), do ETAF, 211º da Constituição da República Portuguesa e 73º da Lei nº 52/2008, de 28 de agosto.
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A Ré contra-alegou, formulando as CONCLUSÕES que seguem transcritas:
I. A decisão ora Apelada deve ser integralmente mantida não merecendo a decisão qualquer reparo uma vez que a aplicação do direito foi ponderada e fundamentada.
II. A competência do tribunal deve ser apreciada em função da ação proposta, tanto na vertente objetiva, atinente ao pedido e à causa de pedir, como na subjetiva, respeitante às partes.
III. Os Tribunais Judicias têm competência meramente residual, sendo no caso concreto a jurisdição administrativa a jurisdição própria nos termos das alíneas alínea e) e f) do art. 4º nº 1 al 1 do ETAF.
IV. As partes são concessionárias de serviço público de transporte coletivo de passageiros, dentro das áreas que a elas (autora e ré) se mostram concessionadas, de acordo com a autorização ou direito legalmente atribuído pela tutela governativa respetiva…”
V. A Apelada é uma Sociedade Anónima de capitais exclusivamente Públicos concessionária de um Serviço Público de transporte público urbano de passageiros na Área Metropolitana do Porto (AMP), isto é uma entidade pública que tem por fim a satisfação de um interesse público.
VI. A Apelante é igualmente uma empresa de Transportes públicos igualmente atribuídas pelo atual IMT, I.P, ou pela AMTP.
VII. O Acordo de Cooperação celebrado a 20 de Abril de 2012 foi na qualidade de concessionárias de serviços público de transporte terrestre.
VIII. Tal acordo foi celebrado entre as partes de acordo com as decisões avançadas para operacionalização da decisão do N… relativamente às linhas concessionadas as partes.
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IX. Tal acordo emerge de uma relação jurídico-administrativa, ou seja de um “ato administrativo” ou, em última análise, de um “procedimento pré-contratual administrativo” e, como tal, a sua apreciação cai na previsão da indicada al. e) do n.º 1 do art.º 4º, do ETAF independentemente de ter sido ou não precedido de um procedimento pré-contratual basta haver uma lei que admite que sejam submetidos a um procedimento pré- contratual.
X. Esta norma não pode ser interpretada de forma tão restritiva como pretende o Apelante, devendo pelo contrário entender-se como contratos precedidos ou precedíveis de um procedimento administrativo de adjudicação.
XI. Não existem dúvidas que o Acordo celebrado proveio de um ato administrativo pelo que sempre poderá ser integrado na alínea f) do n.º 1 f) do art. 4º do ETAF.
XII. Quer a concessão do Serviço Público de Transporte às partes que a concessão das carreiras foram efectuadas através de um ato administrativo.
XIII. Estamos aqui perante um contrato em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público.
XIV. Mais, o Acordo de Cooperação celebrado entre as partes teve como base um despacho n.º 13371/2011 de 22 de Setembro de 2011 publicado do Diário da República, 2.ª série n.º 192, 06 de outubro de 2011 tendo sido criado pelo Secretário de Estado das Obras Públicas Transportes e Comunicações um grupo de trabalho com o objetivo de apresentar uma proposta de revisão das redes de transportes públicos na Área Metropolitana do Porto.
XV. Isto comprova que o Acordo decorre do cumprimento direto de uma medida imposta pela Secretaria de Estado.
XVI. Tendo sido os termos daquele acordo discutidos com AMTP e enviados para esta entidade, pelo que não resultam da liberdade contratual entre partes.
XVII. Porquanto estavam tal acordo sujeito a um ato administrativo de autorização nos termos do art.º 124º do R.T.A..
XVIII. Resultando igualmente desse diploma legal que o contrato em causa está sujeito a normas de direito público que regulem aspetos específicos do respetivo regime substantivo, desde logo estabelecidas no RTA, como sejam a existência de concessões concedidas nos termos legalmente previstos
XIX. Não existem assim dúvidas que os Tribunais judiciais sejam incompetentes em razão da matéria para julgar a questão tendo bem decidido o Tribunal a quo ao julgar procedente a exceção dilatória de incompetência absoluta em razão da matéria.
II FUNDAMENTAÇÃO
DE FACTO
Para efeito deste recurso é necessário fixar os Factos que servirão para a aplicação do Direito, que sem aquela fixação não é possível.
Assim, resulta da P.I.
A -
B.., LDA, com sede na Rua …, n.º …, Gondomar, veio intentar, nas Varas Cíveis do Porto, a presente ação declarativa de condenação, com processo comum, contra
C…, S.A., com sede na …, n.º …., ..º, Porto, pedindo
que seja declarada infundada e ilícita a resolução pela Ré do acordo celebrado com a A. em 20-04-2012;
que seja a Ré condenada a indemnizar a autora por todos os prejuízos decorrentes dessa resolução e que se vierem a liquidar no respetivo incidente de liquidação.
A A. alegou na P.I. e a Ré confessou, no que releva para este recurso, além de se encontrarem provados pelos respetivos documentos juntos pela A. e não impugnados pela Ré:
B –
A A. é uma sociedade por quotas que explora a indústria de transportes coletivos de passageiros, suas bagagens e mercadorias em automóveis leves (ligeiros) e pesados, bem como o serviço de aluguer e excursões, que incorporou por fusão a sociedade comercial O…, Ldª.
C –
A Ré é uma empresa pública do setor de transportes integrada no Setor Empresarial do Estado e que tem por objeto principal a exploração do transporte público rodoviário de passageiros na área urbana do Grande Porto, podendo, acessoriamente, explorar transportes coletivos de passageiros de superfície, nessa área e fora dela (artigo 3º, 1 e 2, dos respetivos Estatutos aprovados pelo DL 202/94, de 23-7).
D –
A A. é concessionária, entre outras, das carreiras de serviço público de transporte regular de passageiros com os seguintes percursos:
Linha D… – entre … (…) e …
Linha E… – entre … (…) e …, prolongada a partir de 1-3-2013 até … (…)
Linha F… – entre … (…) e …
Linha M… – entre … (Rua …) e … (…)
Linha G… – entre … (…) e …
Linha B1… – entre … (…) e …
Linha B2… – entre … (…) e … (…)
E –
A Ré explora diretamente, entre outras, as carreiras de serviço público de transporte regular de passageiros nos seguintes percursos:
Linha H… – entre … (…) e …
Linha I… – entre … (…) e ….
F -
A A. e a Ré celebraram, em 19-3-2003 um acordo de cooperação, com aditamentos de 29-7-2003, 31-1-2005 e 10-9-2005, para os percursos das carreiras concessionadas à A. passarem a ser os seguintes:
Linha D… – entre … (…) e …, passou a compreender o troço …/…
Linha E… – entre … (…) e … (…)
Linha F… – entre … (…) e … (…)
Linha M… – entre … (…) e … (…)
Linha G… – entre … (…) e …
Linha B1… – entre … (…) e …
Linha B2… – entre … (…) e … (…)
G -
Nos termos desse acordo, a receita obtida nessas carreiras pertencia à Ré que por sua vez pagava à A. ao quilómetro.
H -
Por despacho do Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes e Comunicações (n.º 13371/2001, de 22-99) foi criado um grupo de trabalho constituído pela Autoridade Metropolitana de Transportes do Porto, P…, a ora Ré, Q…, EPE e S… e coordenado pelo Dr. T…, que representava o Secretário de Estado das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, com o objetivo de apresentar uma proposta de revisão das redes de transportes públicos na Área Metropolitana do Porto e a obrigatoriedade de se apresentar um relatório até 31-10-2011, com medidas concretas, passíveis de serem implementadas no curto prazo.
I -
No âmbito do dito grupo de trabalho, a Ré propôs-se acordar a rescisão do acordo de cooperação acima referido e a alteração do término das linhas E…, M…, G…, B1… e B2…, operadas pela A., para … ou … e … (mantendo-se, no entanto, os percursos e o término das linhas ao centro da cidade do Porto, até que a respetiva C. M. decidisse a localização dos “interfaces” à entrada da cidade).
J -
No seguimento do que a A. e a Ré celebraram, entre si, o acordo que constitui o doc. 13 da P.I., que se encontra a fls. 197-204 destes autos, o qual se encontra datado de 20-4-2012 e é aqui dado por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais.
L -
Do preâmbulo desse acordo consta, além do mais:
“Entendem as partes por relevante ficar consagrado neste Acordo que foram aprovados pelo N… os seguintes pressupostos:
As concessões atuais da C…, legalmente atribuídas, mantêm-se no património da empresa sem prejuízo da presente definição implicar, para algumas Linhas, a suspensão da operação, passando esta para outro operador, no percurso total ou em troços do percurso respetivo. Apenas se contempla um acordo de enquadramento da oferta nas condições atuais e não alienação de concessões ou partes de concessões, podendo estas ser retomadas se e quando tal vier a ser considerado em soluções resultantes de futuras reanálises de processos. … Passando o percurso correspondente à Linha I… a ser operado pela B…, terá de existir como contrapartida, da B… para a C…, durante a vigência deste acordo, acedência de parte de operação da Linha D… da B…, no percurso compreendido entre … e …, que passará a integrar a operação da Linha H… da C…. Cessando o Acordo também a C… retornará a operação da Linha I…, podendo a C… abandonar o percurso não concessionado da …, se a B… o exigir. …
Acordam as partes no clausulado abaixo que visa definir a operacionalização das medidas a implementar pela C… e pela B… neste âmbito, acompanhadas neste processo de alterações pela AMTP, resultante da decisão da N… …”
M -
Da cláusula 1ª consta, além do mais
“1. São objeto de ajustamento as Linhas atualmente subcontratadas pela C… à B… … Linha D… Linha E… Linha F… Linha M… Linha G… Linha B1… Linha B2….
2. São também objeto de alterações neste acordo as seguintes linhas da C… e hoje por ela operadas a. Linha H… b. Linha I… (exceto o percurso …). …
N -
Da cláusula 3ª consta, além do mais:
“1. Pelo presente acordo fica assumido pela primeira outorgante (C…) que aceita manter o tarifário J… das Linhas da segunda outorgante … até 31 de dezembro de 2012 de acordo com o determinado pelo despacho normativo n.º 1/2012 … Ministérios das Finanças e Economia e do Emprego – dos Gabinetes dos Ministros de Estado e das Finanças e da Economia e do Emprego – incluindo o L…. …”
O –
Da cláusula 5ª consta, além do mais:
“1. ... nas viaturas afetas aos subcontratos.”
Da cláusula 7ª consta, além do mais:
“1. As alterações das Linhas H…, I… e D… deverão ocorrer, em simultâneo, a 1 de janeiro de 2013, com exceção …
2. A Linha I… manter-se-á em operação pela C… até final do ano de 2012 nos termos especificamente previstos no presente acordo, passando a 1 de janeiro de 2013 a ser operado o seu percurso pela B…, mas mantendo a C… a titularidade da respetiva concessão.
3 …
4. A Linha D… … mantendo a B… o direito à respetiva concessão …”
P -
Da cláusula 8ª consta, além do mais:
“1. A C… e a B… irão articular com a AMTP o modo de informação às autarquias e Juntas de Freguesia dos locais onde ocorrerão alterações …”
DE DIREITO
A única questão a decidir é a de saber se são os Tribunais Comuns, nomeadamente as Varas Cíveis do Porto, competentes, em razão da matéria, para conhecer e decidir sobre a pretensão da Apelante de declaração de ilicitude da resolução do acordo supra descrito e eventual responsabilidade contratual da Apelada.
Numa primeira abordagem da questão há que lembrar que ambas as Partes são concessionárias de transportes públicos de passageiros, explorando várias linhas ao abrigo desses contratos de concessão, o que é por ambas as Partes reconhecido e resulta do disposto no artigo 72º do Regulamento de Transportes em Automóveis – Todos os transportes coletivos em automóveis são considerados como serviço público, e serão explorados em regime de concessão, outorgada pelo Ministro … ou pelas câmaras municipais, nos termos dos artigos seguintes
E dispõe o artigo o artigo 407º, 2, do Código dos Contratos Públicos: Entende-se por concessão de serviços públicos o contrato pelo qual o co-contratante se obriga a gerir, em nome próprio e sob a sua responsabilidade, uma atividade de serviço público, durante um determinado período, sendo remunerado pelos resultados financeiros dessa gestão ou, diretamente, pelo contraente público.
O contrato de concessão é, pois, um contrato público sujeito à disciplina do CCP – ver o disposto nos seus artigos 1º, 2º e 17º, 1. É o contrato de concessão de transportes públicos um contrato administrativo, pois como tal está classificado e regulado pelo CPP – ver seu artigo 1º, 6, a), e sua Parte III, Título II, Capítulo II (está previsto como um contrato administrativo especial).
E, entre as Partes nestes autos foi celebrado um contrato a que a A. chama “acordo de cooperação” e aquelas denominaram de “Acordo” – ver título do contrato a fls. 197 e denominação a fls. 198, penúltima linha.
Porém, na cl. 1ª é referido tratar-se de ajustamento às linhas subcontratadas pela C… à B….
O subcontrato implica a constituição de uma relação nova, coexistente com a primeira, de que depende, tendo as duas um sujeito comum, com posições distintas e complementares, na definição de INOCÊNCIO GALVÃO TELLES, Manual dos Contratos em Geral, Coimbra Editora, 2002, p. 461[1].
No subcontrato há uma aquisição de direitos derivada constitutiva, conforme escreveu JOÃO DE CASTRO MENDES, Direito Civil, Teoria Geral, II, AAFDL, 1979, p. 63.
Ora, o que as Partes celebraram, entre si, foi um contrato de alteração de subcontratos anteriores relativamente às mencionadas concessões. Repare-se que na cláusula 7ª tiveram o cuidado de esclarecer que ambas mantinham a titularidade ou o direito à respetiva concessão.
Mantiveram-se os anteriores contratos de concessão, mas cada uma constitui com a outra relações jurídicas novas em relação à linhas objeto daquelas concessões, o que cederam uma a outra. Nenhuma delas perdeu a qualidade de concessionária das linhas objeto do contrato, mas permitiram à outra gozar de vantagens que de cada um desses contratos lhes advêm, sendo mútuo o proveito, por racionalização de meios e funcionários. E a subconcessão permite ações da subconcessionária dirigidas em relação à cedente e ao contraente originário.
Estamos, assim, perante subcontratos administrativos, especialmente previstos no artigo 316º e segs. do CCP. São subconcessões de serviços públicos que dependem integralmente dos contratos de concessão.
Estes estão sujeitos às regras de pré-contratação constantes do CPP, por estarem tipificados nesse Código.
Assim, face ao disposto no artigo 4º, 1, e) e f), do ETAF pertence ao foro administrativo e fiscal o conhecimento da licitude da resolução pela Ré do contrato celebrado entre as Partes e eventuais consequências da sua ilicitude.
É a natureza do contrato, mais do que a natureza das Partes que releva para a atribuição da competência neste caso concreto.
E a não ser assim, seria colocado na disponibilidade dos particulares, celebrando subconcessões, a competência material dos tribunais, o que o legislador não quer no campo das concessões em causa.
III DECISÃO
Por tudo o que exposto fica, acordamos em julgar improcedente a apelação e em confirmar a Decisão recorrida.
Custas pela Apelante.
Porto, 2014-05-19
Soares de Oliveira
Alberto Ruço
Correia Pinto
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[1] Relativamente à noção de subcontrato na Doutrina – ANTÓNIO MENEZES CORDEIRO, Tratado de Direito Civil Português, II, T. IV, Almedina, Coimbra, 2010, p. 250; ALMEIDA COSTA, Direito das Obrigações, Almedina, Coimbra, 8ª ed., pp. 766 e 767; ANTUNES VARELA, Das Obrigações em Geral, II, Almedina, Coimbra, reimpressão da 7ª ed., 2001, p. 389; LUÍS DE MENEZES LEITÃO, Direito das Obrigações, II, Almedina, 2002, pp. 74 e 75; JACQUES GHESTIN, Les Effets du Contrat, 2ª ed., LGDJ, Paris, 1994, pp. 738 e 739.
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SUMÁRIO
É da competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais a ação destinada a apreciar e decidir sobre a licitude da resolução de acordo de alteração de um subcontrato de concessão de serviço de transportes públicos de passageiros ou de resolução desse mesmo subcontrato, bem como eventual responsabilidade daí resultante.
Soares de Oliveira