Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 3677/17.4T8AVR-A.P1 |  |
ALIMENTOS
PRESTAÇÃO
FGDM
II – Como típico direito social, o direito das crianças é um "direito sob reserva do possível", não sendo directamente determinável no seu quantum e no seu modo de realização a nível da Constituição; os limites de conformação só podem judicialmente alcançar-se a partir de outros referentes constitucionais, de natureza principal, em que avulta o princípio da dignidade da pessoa humana.
III – Não pode contrariar-se porém que a existência de um limite mínimo de capitação do agregado familiar para ser possível recorrer ao apoio social do Estado proporcionado pelo mecanismo do FGADM é conforme com o conteúdo material do artº 69º CRP, na medida em que esse limite é o valor a partir do qual existe uma situação de carência que coloca em risco o desenvolvimento integral da criança e por isso demanda a intervenção substitutiva do Estado.
Relator – Vieira e Cunha.
Adjuntos – Des. Maria Eiró e Des. Proença Costa. Decisão de 1ª Instância de 09/04/2019.
Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
Súmula do Processo
Recurso de apelação interposto na acção com processo especial de incumprimento das responsabilidades parentais (prestação de alimentos) nº3677/17.4TBAVR-A, do Tribunal de Família e Menores de Aveiro.Requerente/Apelante – B….
Requerido/Apelado – C….
Apelado – Digno Agente do Ministério Público.
Menor – D… (n. 14/7/2009).
O menor D… é filho de Requerente e Requerido; o exercício das responsabilidades parentais foi regulado no processo de que os presentes autos são apenso, através de sentença judicial, transitada em julgado em 16/04/2018.
A regulação previa que o Requerido (residente em Boston, Estados Unidos da América) ficasse obrigado a pagar, a título de alimentos a favor de seu filho, a quantia mensal de €85,00, com efeitos reportados a Outubro de 2017.
Alega a Requerente que o Requerido, neste ínterim, apenas lhe fez chegar determinados montantes avulsos, pelo que, do total referente às prestações determinadas na sentença, continua em dívida o montante de €648,84.
Requereu se procedesse a diligências no sentido de apurar o actual paradeiro do Requerido e ordenar o desconto no vencimento das prestações em atraso e vincendas, nos termos do artº 48º nº1 al.b) RGPTC.
Na eventualidade de não ser possível identificar a actula entidade patronal do Requerido, que se fixasse o montante da prestação de alimentos a cargo do Fundo de Garantia de Alimentos Devidos a Menores, no valor correspondente à prestação fixada de €85,00.
Após diversas diligências efectuadas no processo, concluiu-se pela impossibilidade de recurso aos mecanismos previstos no artº 48º RGPTC, pelo que se solicitou ao ISS a realização de relatório social visando a intervenção do FGADM.
Realizado este inquérito, o MºPº requereu o arquivamento dos autos, posto não ser possível colocar em marcha o mecanismo do pagamento coercivo, nem suscitar a intervenção do FGADM, visto que o menor beneficia de um rendimento familiar “per capita” (€583,35) superior ao montante do indexante dos apoios sociais.
A Requerente volta a peticionar a notificação do Requerido para proceder ao pagamento das prestações em atraso, ou se ordenar o desconto no vencimento dessas referidas prestações.
Foi então proferido o despacho de que se recorre, do seguinte teor:
“Folhas 45 a 48”
“Indefere-se o pedido formulado pela mãe, pois o Tribunal não tem competência a nível internacional, para ordenar a uma entidade patronal dos Estados Unidos que desconte a prestação de alimentos no salário do requerido/pai, ao abrigo do artigo 48º, nº1, do R.G.P.T.C.”
“Sendo o mecanismo do artigo 48º do R.G.P.T.C. a única forma coerciva de que o Tribunal dispõe no âmbito de um incumprimento para obrigar o progenitor a pagar a prestação de alimentos ao filho. Notifique.”
“A requerente B… intentou o presente incidente de incumprimento por o requerido pai C… não pagar as prestações de alimentos ao filho D….”
“O requerido foi notificado para se pronunciar e nada veio dizer aos autos.”
“O ISS a folhas 18 informou que o requerido não se encontra empregado, nem a receber nenhum rendimento ou pensão.”
“Foi solicitado relatório social com vista a intervenção do Fundo de Garantia de Alimentos Devidos a Menores, que conclui que o rendimento per capita do agregado familiar do menor é de €583,35 (vide folhas 33).”
“O Ministério Público veio promover o arquivamento dos autos porque não é possível nem recorrer ao mecanismo do artigo 48º, do R.G.P.T.C., nem a intervenção do Fundo de Garantia de Alimentos Devidos a Menores.”
“A mãe notificada nos termos do artigo 3º, nº3, do C.P.C. e artigo 33º, nº1, do R.G.P.T.C. da promoção do Ministério Público, e veio requerer aos autos que a entidade patronal do pai nos E.U.A. fosse notificada para proceder ao pagamento da prestação de alimentos, o que foi indeferido.”
“Cumpre apreciar”
“Não obstante as diligências efectuadas, nos autos, não foi, nem se mostra viável cobrar ao devedor a prestação de alimentos, por recurso ao artigo 48º, do Regime Geral do Processo Tutelar Cível.”
“Também não é possível a intervenção do Fundo de Garantia dos Alimentos Devidos a Menores, uma vez que o agregado familiar do menor tem um rendimento per capita no valor de €583,35 superior ao indexante dos apoios sociais que neste momento está fixado em €435,76, nos termos do artigo 2º, da Portaria nº 24/2019 de 17 de Janeiro.”
“Assim, não sendo possível os descontos ao abrigo do mecanismo previsto no artigo 48º, do Regime Geral do Processo Tutelar Cível, nem a intervenção subsidiária do “F.G.A.D.M.”, verifica-se uma impossibilidade da lide.”
“Face ao exposto, julgo extinta a instância nos termos do artigo 277º, al. e), do Código de Processo Civil, na redacção dada pela Lei nº 41/2013 de 26 de Junho.”
“(…) Poderá a Requerente mãe participar criminalmente contra o Requerido pai por violação da obrigação de alimentos, bem como poderá, também, considerar a propositura da acção executiva visando cobrar as quantias em dívida, procedendo-se à penhora dos bens e direitos deste, se conhecidos forem.”
Conclusões do Recurso de Apelação:
1. O Douto Tribunal Recorrido entendeu adequado indeferir a intervenção do Fundo de Garantia dos Alimentos Devidos a Menores.2. Tratando-se de um processo de jurisdição voluntária (cfr. art. 12º do RGPTC), o julgador deve decidir pela solução que lhe parecer mais adequada ao caso concreto (art. 987º do CPC).
3. No caso em apreço, da leitura desta decisão, constata-se que a mesma não contém qualquer fundamentação, quer fáctica, quer jurídica, que possa justificar as opções que foram tomadas, designadamente aquela que determinou o valor do rendimento per capita do agregado familiar.
4. A decisão recorrida limita-se a fixar o valor, dizendo tão só que “o agregado familiar do menor tem um rendimento per capita no valor de 583,35€ superior ao indexante dos apoios sociais que neste momento está fixado em 435,76€ nos termos do art. 2º da Portaria nº 24/2019 de 17 de janeiro.”.
5. Não se fixou nesta decisão qualquer factualidade, nem tão pouco se apreciou do ponto de vista jurídico, o porquê de tal valor.
6. Desconhece-se em absoluto o percurso lógico que foi feito pelo Tribunal a quo no sentido de fixar o indeferimento da intervenção do FGADM.
7. O Tribunal a quo limitou-se a enunciar a conclusão do seu raciocínio sem indicar as premissas que a ele conduziram, no pressuposto meramente implícito do rendimento ilíquido da progenitora, sem previamente ter confrontado os rendimentos mensais da mãe do menor com os documentos comprovativos das suas despesas (também não descritas, nem enumeradas).
8. A referência genérica constante da decisão não se pode entender como satisfazendo o mínimo de fundamentação.
9. Muito nos surpreende tal decisão, uma vez que o Tribunal a quo referiu na sentença recorrida que “não obstante as diligências efectuadas, nos autos, não foi, nem se mostra viável cobrar ao devedor a prestação de alimentos, por recurso ao art. 48º do Regime Geral do Processo Tutelar Cível.”.
10. Ora, se é assente que a progenitora aufere 640,00€ mensais (cfr. recibos de vencimento juntos) e gasta por mês com o menor cerca de 180,00€, a que acrescem todas as restantes despesas fixas mensais,
11. Como pode o Tribunal a quo, tendo estes dados todos no processo principal e seu apenso de incumprimento da regulação das responsabilidades parentais, omiti-los na fundamentação da sua decisão?
12. Nunca poderia o Tribunal a quo ter indeferido a intervenção do FGADM dada a precariedade laboral em que a Recorrente se encontra.
13. O Juiz não se pode limitar a enunciar a conclusão do seu raciocínio sem indicar as premissas que a ele conduzem ou indicando premissas cujo sentido não seja apreensível.
14. Nesse sentido, a decisão recorrida, proferida ao abrigo do art. 48º do RGPTC é nula por não se encontrar fundamentada.
15. Assim o dita a lei, no nº1 do artigo 154º do CPC que estabelece que “As decisões proferidas sobre qualquer pedido controvertido ou sobre alguma dúvida suscitada no processo são sempre fundamentadas” e no artigo 205º, nº1 da CRP que dispõe que “as decisões dos tribunais que não sejam de mero expediente são fundamentadas na forma prevista na lei”.
16. É, por isso, manifesta a existência de um dever de fundamentação das decisões judiciais.
17. Tal como se escreveu no Acórdão do Tribunal da Relação do Porto de 16-11-2010, este dever encontra “consagração constitucional e justifica-se pela necessidade das partes, com vista a apurar do seu acerto ou desacerto e a decidir da sua eventual impugnação, precisarem de conhecer a sua base facto-jurídica.”
18. Aliás, “as decisões judiciais devem ser fundamentadas para que a própria sociedade as entenda e não as sinta como um ato autoritário.”
19. Acresce que, a fundamentação da sentença ou do despacho é essencial para que, num eventual recurso, a Relação ao apreciar a causa, consiga saber quais os fundamentos que alicerçaram a decisão recorrida (cfr. Lebre de Freitas, Montalvão Machado e Rui Pinto, “Código de Processo Civil Anotado”, vol. 2º, pág. 704).
20. A consequência de tal falta de fundamentação é, inevitavelmente, a nulidade da decisão recorrida nos termos do art. 615º, nº1 al. b) do CPC.
21. A sentença que se limita a indeferir a intervenção do FGADM sem indicar quais os motivos em que se baseiam os valores apurados em termos quantitativos e sem que dela resulte qualquer juízo comparativo e crítico, é nula por falta de fundamentação imposta pelos artigos 607º, nº1 e 2 e 615º, nº1 al b) do CPC.
22. Nos termos do art. 665º, nº1 do CPC, deve o Tribunal ad quem, não obstante tal nulidade, conhecer do seu objecto, substituindo-se ao tribunal recorrido e assim deferir a intervenção do FGADM.
23. Acresce que, no caso em apreço, o valor mensal com que a Recorrente conta é o seu vencimento base de 640,41€, sendo o restante variável conforme os prémios que lhe podem ou não, vir a ser atribuídos.
24. Em consequência, o rendimento “per capita” da Recorrente não é igual em todos os meses.
25. Por outro lado, a sentença não explicitou as bases do cálculo do rendimento “per capita”.
26. Pelo que, a Recorrente entende que a capitação do agregado não deveria ter sido calculada mediante a divisão do rendimento anual ilíquido do agregado familiar pelos 14 meses, onde foram incluídos o subsídio de férias e o subsídio de Natal.
27. Neste sentido, com o agregado familiar composto pela mãe e pelo filho e com o rendimento auferido pela progenitora, preenche a mãe as condições que o legislador impôs para ser concedida esta ajuda para a sobrevivência dos menores.
28. Dos autos constam documentos que necessariamente terão de conduzir a uma decisão contrária à que foi proferida pelo digníssimo Tribunal.
29. Desde o momento em que foi proferida sentença de regulação das responsabilidades parentais que se sabia que a Recorrente reunia os requisitos para beneficiar deste pagamento.
30. Antes de ter sido proferida a sentença em apreço, deveriam ter sido ponderadas todas as despesas mensais fixas que a Recorrente mãe tem a seu cargo e não isoladamente o rendimento ilíquido mensal (e, infelizmente, variável!) que esta aufere.
31. A progenitora tem como despesa fixa mensal 230,00€ de casa arrendada e gasta mensalmente com o menor cerca de 180,00€ com a alimentação, roupa e calçado, a que acrescem as restantes despesas de água, electricidade, actividades extracurriculares do menor e transportes, bem como as despesas de saúde e medicamentosas que, em boa verdade, deveriam ser comparticipadas pelo pai da criança.
32. Contas feitas, a Recorrente mãe necessita de despender de todo o rendimento que aufere para conseguir fazer face a todas as despesas básicas do seu agregado familiar, necessitando frequentemente da ajuda de amigos e familiares.
33. Ou seja, o rendimento da progenitora é não só variável, mas também inferior ao que foi tido em conta na decisão recorrida.
34. Constata-se assim que a situação económica do agregado familiar não possibilita o garante do indispensável ao sustento, habitação, vestuário, instrução e educação do menor, reunindo a condição de recurso à prestação social em apreço.
35. Acresce que, o Relatório Social trata-se apenas de um mero elemento probatório a ser tomado em consideração pelo Tribunal no momento de fixar os factos provados e não de uma decisão.
36. Aliás, deste Relatório consta um alegado valor de 15,45€ a título de outros rendimentos (apoios à habitação com carácter de regularidade) que, segundo a Recorrente, não tem qualquer fundamento.
37. Por outro lado, o Tribunal deveria também atender à situação económica do progenitor, uma vez que é este quem está judicialmente obrigado a prestar alimentos ao menor.
38. Ao atender apenas aos rendimentos da Recorrente e somente ao rendimento ilíquido que ela aufere, o Tribunal está a violar os direitos constitucionais e o espírito que presidiu à criação do Decreto-Lei nº 78/98, de 19 de Novembro.
39. O espírito legal inerente à criação do Fundo de Garantia de Alimentos Devidos a Menores, gerido pelo Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, é precisamente assegurar o pagamento das prestações de alimentos em casos de incumprimento da obrigação pelo respectivo devedor.
40. Face ao exposto, deverá o FGADM intervir em substituição do devedor e pagar uma prestação igual à já fixada judicialmente.
41. A sentença recorrida foi proferida em plena violação dos artigos 18º, nº1, 26º, nº3 e 69º nºs 1 e 2 da Constituição.
42. O Estado deve assegurar que as crianças tenham uma “vida digna”, traduzindo-se este dever também na garantia do direito a alimentos.
43. Este direito a alimentos está preceituado constitucionalmente, sendo um direito directamente aplicável e que vincula as entidades públicas e privadas, conforme dispõe o art.18º, nº1 da CRP.
44. Como pode ser indeferida a intervenção do FGADM, sabendo o Estado que, desse modo, não assegurará a sobrevivência e o desenvolvimento da criança, como era sua obrigação?
45. Este direito social da criança à protecção está presente em vários instrumentos de direito internacional, nomeadamente a Convenção sobre os Direitos da Criança, nos seus artigos 6º e 27º.
46. Não pode o Tribunal a quo coarctar este direito consagrado na nossa Constituição e na Convenção sobre os Direitos da Criança, ao indeferir a intervenção do Fundo de Garantia de Alimentos devidos a Menores.
47. Pelo que, tal decisão deverá ser revogada pelo Tribunal ad quem, em pleno cumprimento dos preceitos constitucionais.
Em contra-alegações, o Digno Magistrado do Ministério Público pugna pela confirmação da decisão recorrida.
Factos Provados
Encontram-se provados os factos relativos à tramitação processual e alegações das partes, supra resumidamente expostos.Fundamentos
As questões colocadas pelo presente recurso podem ser sumariadas como segue:- saber se a decisão recorrida, proferida ao abrigo do artº 48º RGPTC é nula por se não encontrar fundamentada;
- saber se se deveria ter levado em conta que o rendimento base da Requerente (€640,41) possui também uma componente variável de prémios que podem, ou não, ser atribuídos, e que, desse rendimento, despende a Requerente com o menor cerca de €180,00, a que acrescem outras despesas fixas mensais (€230,00, de renda de casa, e as demais despesas);
- saber se o valor contabilizado de apoios regulares à habitação (€15,45) não tem fundamento;
- saber se não se levou em consideração a situação económica do progenitor, verdadeiro obrigado à prestação, em primeira linha;
- saber se a decisão recorrida viola normativos da Constituição da República Portuguesa, bem como da Convenção sobre os Direitos da Criança.
Vejamos pois.
I
Na exegese do disposto no artº 615º nº1 al.b) CPCiv, de há muito se vem entendendo que apenas a ausência de qualquer fundamentação, de facto ou de direito, é susceptível de conduzir à nulidade da decisão.As nulidades da sentença devem ser encaradas à semelhança das nulidades insanáveis do petitório (artº 193º C.P.Civ.) – são nulidades de tal forma graves que tornam imprestável, imperceptível a peça a que se reportam.
A fundamentação insuficiente ou deficiente não constitui causa de nulidade da decisão, embora justifique a sua impugnação mediante recurso (por todos, Prof. Teixeira de Sousa, Estudos, pg.222).
No caso dos autos, a sentença reporta-se a factos, designadamente aquilo que considera o rendimento “per capita” do agregado familiar do menor, bem como extrai desses factos as respectivas consequências de enquadramento juscivilístico – citando as normas legais aplicáveis.
Não existe assim manifestamente qualquer espécie de nulidade da sentença, sendo que a ausência de fundamentação no que respeita à fixação de facto essencial para o julgamento da causa daria, quando muito, se fosse o caso, lugar à devolução do processo à 1ª instância, a fim de aí se proceder à adequada fundamentação – artº 662º nº2 al.d) CPCiv.
II
A Lei nº 64/2012 de 20 de Dezembro, que entrou em vigor no dia seguinte ao da sua publicação, ao proceder a alterações da redacção de diversas normas do D-L nº 164/99 de 13 de Maio (que regula a garantia de alimentos devidos a menores), alterou designadamente a redacção do artº 3º nº5 deste citado diploma, do qual passou a constar: “ As prestações a que se refere o n.º 1 são fixadas pelo tribunal e não podem exceder, mensalmente, por cada devedor, o montante de 1 IAS, devendo aquele atender, na fixação deste montante, à capacidade económica do agregado familiar, ao montante da prestação de alimentos fixada e às necessidades específicas do menor”.Por sua vez, o artº 3º nº1 al.b) D-L nº 164/99, na aludida redacção de 2012, estabelece ser pressuposto necessário da prestação a cargo do Fundo de Garantia de Alimentos Devidos a Menores que “o menor não tenha rendimento ilíquido superior ao valor do indexante dos apoios sociais (IAS), nem beneficie nessa medida de rendimentos de outrem a cuja guarda se encontre”.
Já o artº 1º nº1 do diploma relativo à Garantia dos Alimentos Devidos a Menores (Lei nº75/98 de 19/11), na redacção da Lei nº 66-B/2012 de 31/12, estabelecia que “quando a pessoa judicialmente obrigada a prestar alimentos a menor residente em território nacional não satisfizer as quantias em dívida pelas formas previstas no artigo 189.º do Decreto-Lei n.º 314/78, de 27 de outubro, e o alimentado não tenha rendimento ilíquido superior ao valor do indexante dos apoios sociais (IAS) nem beneficie nessa medida de rendimentos de outrem a cuja guarda se encontre, o Estado assegura as prestações previstas na presente lei até ao início do efetivo cumprimento da obrigação”.
O IAS vem a constituir o “valor do indexante dos apoios sociais”, valor base de referência para o cálculo e actualização da generalidade das prestações sociais. A Portaria nº24/2019 de 17/1 estabeleceu o valor do IAS mensal, para o ano de 2019, em €435,76.
Por sua vez, o artº 3º nº2 do diploma que vimos seguindo, na já citada redacção mais recente, estabelece que “o alimentado não beneficia de rendimentos de outrem a cuja guarda se encontre, superiores ao valor do IAS, quando a capitação do rendimento do respetivo agregado familiar não seja superior àquele valor”.
Interessará então sindicar a capitação dos rendimentos do agregado familiar, levando em linha de conta o Indexante dos Apoios Sociais (IAS).
Nos termos do artº 3º nº3 D-L nº 164/99, “o agregado familiar, os rendimentos a considerar e a capitação dos rendimentos, referidos no número anterior, são aferidos nos termos do disposto no Decreto-Lei n.º 70/2010, de 16 de junho, alterado pela Lei n.º 15/2011, de 3 de maio, e pelos Decretos-Leis n.os 113/2011, de 29 de novembro, e 133/2012, de 27 de junho”.
Ora, o que se verifica do processo, e salvo o devido respeito, é que a capitação, a que alude o ponto dos factos provados i), foi calculada nos termos do disposto no artº 5º D-L nº 70/2010 de 16/6, tal como exemplificado no relatório da Segurança Social constante de fls. 32ss. dos autos.
A consideração dos rendimentos de trabalho anuais ilíquidos, para a obtenção de capitação, à face da lei vigente, foi efectuada nos termos do disposto nos artºs 6º D-L nº70/2010 e 3º nº1 al.b) D-L nº164/99, precisamente na redacção de 2012, até hoje não alterada.
No relatório social foram levados em conta “apoios à habitação com carácter de regularidade”, de cujo bom fundamento não temos motivo para duvidar.
Aliás, mesmo que inconsiderássemos o referido “apoio” e tomássemos por base para o cálculo do IAS apenas os primeiros três meses de rendimento da Requerente no ano de 2019 (comprovados pelos recibos de fls. 66 e v. e 67), com o divisor de 1,5, correspondente ao agregado familiar da Requerente, chegaríamos ao valor de €556,61, uma vez mais superior ao valor do IAS para o corrente ano de 2019.
Quanto à situação económica do progenitor, é óbvio que tal situação foi adrede ponderada quando se fixou o montante dos alimentos, estando apenas em questão, nesta altura, a intervenção do Fundo de Garantia de Alimentos.
III
Em matéria de conformidade da Lei com a Constituição e com os Tratados Internacionais vinculantes do Estado Português, socorremo-nos da resenha dos Acs.R.P. 8/3/2018, pº 1787/07.5TBPFR-B.P1, e 12/7/2017, pº 1017/16.9T8GDM-B.P1, ambos relatados pelo Des. Rodrigues de Almeida, que seguiremos de perto.Nesse sentido, o Ac. Jurispª S.T.J. n.º 5/2015, manifestou o entendimento de que a prestação a cargo do FGADM não constitui um mecanismo universal de assistência a todos os menores carenciados por forma a garantir-lhes, à partida, um padrão de alimentos adequado àquelas necessidades.
A natureza substitutiva e subsidiária da prestação do FGADM não pode dissociar-se do conceito de limite ou de tecto, mesmo tratando-se de prestação autónoma e independente, posto que, esta se funda em preocupações de cariz social e a do devedor originário radica, como se referiu, no vínculo que emerge da filiação.
Não constitui assim um sistema universal, destinado a assegurar que em qualquer caso, independentemente da necessidade efectiva, os menores recebem do Estado o valor de alimentos que os progenitores não lhe prestam, em que o Estado se substitui sempre ao incumprimento dos progenitores proporcionando aos menores aquilo que era devido por estes.
Ao invés, trata-se de um sistema de recurso, de um apoio social justificado pela necessidade e organizado de forma a distribuir pelos menores afectados pelo incumprimento dos progenitores uma parcela das receitas públicas do Estado, carecidas de critérios de distribuição que permitam que o apoio chegue a quem dele necessita e não chegue a quem dele necessita.
Nessa medida, a distinção estabelecida a partir dos rendimentos da pessoa a cargo de quem o menor se encontra e de que o menor beneficia não afronta o espírito do sistema de garantia dos alimentos devidos a menores e é perfeitamente conforme com ele.
Nos termos do artº 69º CRP, «as crianças têm direito à protecção da sociedade e do Estado, com vista ao seu desenvolvimento integral, especialmente contra todas as formas de abandono, de discriminação e de opressão e contra o exercício abusivo da autoridade na família e nas demais instituições”.
Em tal enquadramento, o Tribunal Constitucional, no Ac. TC 309/2009 de 22/6, apreciou a constitucionalidade do artº 2º nº1 Lei nº75/98 de 19/11, que estabelece um limite máximo para o montante das prestações de alimentos a assegurar pelo FGADM.
Mutatis mutandis, os argumentos expendidos são de idêntica relevância para o caso dos autos:
“O regime jurídico de garantia dos alimentos devidos a menores foi instituído pela referida Lei n.º 75/98 e regulamentado pelo Decreto-Lei n.º 164/99, de 13 de Maio, e tem em vista, através de um Fundo constituído no âmbito do Ministério do Trabalho e da Solidariedade, assegurar o pagamento de alimentos a menor residente em território nacional, quando a pessoa judicialmente obrigada a prestar alimentos não satisfizer coactivamente essa obrigação, e se verifique, cumulativamente, que o alimentado não tem rendimento líquido superior ao salário mínimo nacional nem beneficia nessa medida de rendimentos de outrem a cuja guarda se encontre (artigos 1º da Lei n.º 75/98 e 3º do Decreto-Lei n.º 164/99). […] A garantia de alimentos devidos a menor (…) traduz-se, por isso, numa prestação social de natureza subsidiária, que visa concretizar, no plano legislativo, o direito das crianças à protecção, tal como consagrado no artigo 69º, n.º 1, da Constituição.”
“(…) Estamos aqui perante um direito social, cuja concretização e actualização depende de certos condicionalismos sócio-económicos, culturais e políticos que só o legislador poderá, em primeira linha, avaliar, e que não pode ser efectivado pelo juiz por simples interpretação aplicativa do direito (cf. Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais na Constituição Portuguesa de 1976, 3ª edição, Coimbra, pág. 192).”
“Como refere o autor, «a escassez dos recursos à disposição (material e também jurídica) do Estado para satisfazer as necessidades económicas, sociais e culturais de todos os cidadãos é um dado da experiência nas sociedades livres, pelo que não está em causa a mera repartição desses recursos segundo um princípio da igualdade, mas sim uma verdadeira opção quanto à respectiva afectação material». Por outro lado, essa opção decorre de uma ampla liberdade de conformação legislativa, não sendo possível definir através da Constituição o conteúdo exacto da prestação e o modo e condições ou pressupostos da sua atribuição, ou imputar-lhe uma intencionalidade que vá além de um conteúdo mínimo que possa directamente resultar das directrizes constitucionais (idem, págs. 190-191 e 398).”
“Estando em causa, no caso concreto, uma prestação estadual subsidiária destinada a suprir o incumprimento da obrigação de alimentos familiar, afigura-se não ser possível invocar a violação do princípio da igualdade, a partir da fixação do limite estabelecido para o montante superior da prestação, com base na discriminação que possa existir entre as diversas situações concretas, designadamente em razão do maior ou menor número de menores a cargo daquele que estava obrigado à prestação de alimentos. […] Tratando-se uma prestação autónoma de segurança social, não há dúvida que ela é atribuída de acordo com certos critérios objectivos que são aplicáveis a todas as crianças que se encontrem na mesma situação: existência de sentença que fixe os alimentos; residência do devedor em território nacional; inexistência de rendimento líquido superior ao salário mínimo nacional de que o menor possa beneficiar; não pagamento pelo devedor da obrigação de alimentos. Mas pelo seu carácter de subsidiariedade, o montante da prestação substitutiva do Estado está necessariamente dependente da situação económica e familiar em que se encontra inserido o menor, aí relevando, também, o valor da prestação de alimentos que foi fixada judicialmente, as possibilidades económicas do progenitor e a possível pluralidade de vínculos.”
Também no Ac. TC n.º 400/2011 de 22.09.2011, a propósito agora da norma que fixa o momento a partir do qual a prestação a cargo do FGADM é devida, mutatis mutandis, se escreveu novamente:
“[…] O dever de prover ao sustento das crianças incumbe, numa primeira linha, aos pais, que têm o "direito e o dever de educação e manutenção dos filhos" (artigo 36.º, n.º 5, da Constituição). Este dever de manutenção compreende o dever de prover ao sustento dos filhos, dentro das capacidades económicas dos pais, até que eles estejam em condições, ou tenham o dever de procurar por si, meios de subsistência. Constitui, aliás, um dos poucos deveres fundamentais consagrados de modo expresso pela Constituição.”
“Contudo, (…) a natural necessidade de protecção das crianças, não podia deixar um Estado que visa a realização da democracia económica e social (artigo 2.°, da Constituição) à margem da tarefa de assegurar o seu crescimento saudável, reconhecendo-se expressamente não só que "as crianças têm direito à protecção da sociedade e do Estado com vista ao seu desenvolvimento integral, especialmente contra todas as formas de abandono" (artigo 69.°, n.º 1, da Constituição), como também que os pais e as mães devem gozar de protecção "na realização da sua insubstituível acção em relação aos filhos" (artigo 68.º, n.º 1, da Constituição).”
“Deste direito de protecção e dos correlativos deveres de prestação e de actividade legislativa não resulta que o Estado tenha de assumir, por imposição constitucional, uma posição jurídica de garante da prestação alimentar dos progenitores. A prestação pública realiza um típico direito social derivado do n.º 1 do artigo 69.º da CRP, um direito especial no campo do direito à segurança social (artigo 63.°, n.ºs 1 e 3, da CRP), num domínio em que se entrecruzam dois tipos de responsabilidade ou deveres de protecção, cada um com a sua lógica própria.”
“Como típico direito social, na dimensão em que se traduz na pretensão de prestações materiais a cargo do Estado, este direito das crianças é um "direito sob reserva do possível", não sendo directamente determinável no seu quantum e no seu modo de realização a nível da Constituição. O limite de conformação em que o direito de protecção das crianças mediante prestações fácticas ou pecuniárias a cargo do Estado é resistente ao legislador só pode (judicialmente) alcançar-se a partir de outros referentes constitucionais, de natureza principal, em que avulta o princípio da dignidade da pessoa humana. Com efeito, salvo quando a solução afecte o núcleo já realizado de concretização legislativa radicado na consciência jurídica geral como núcleo essencial do direito considerado, ao legislador democrático tem de ser preservada uma larga margem na realização ou conformação dos direitos sociais, só acessível à censura por parte da justiça constitucional - na sua dimensão de "direitos positivos", entenda-se - quando e na medida em que puser em causa os princípios estruturantes do Estado de Direito. Como diz Vieira de Andrade (in Justiça Constitucional, n.º 1, Jan./Mar. 2004, pág. 27) «...[a] avaliação do nível de desenvolvimento social do país, as concepções estruturais de organização da sociedade política, em especial do papel reconhecido às famílias, associações e instituições, a articulação entre os diversos modos ou formas de organização da segurança social e da solidariedade, as opções entre instrumentos alternativos - prestações directas, créditos, bonificações, ajuda na busca de emprego, bolsas de formação, etc. -, e, apesar de tudo, em certa medida, as inevitáveis opções orçamentais e de afectação de recursos escassos - todas estas considerações tornam a tarefa do legislador muito mais que uma mera concretização jurídica da Constituição "furtada à disponibilidade do poder político".”
“(…) Na concretização dos direitos sociais enquanto direitos positivos, mesmo onde haja maior vinculação do legislador, dificilmente deixa de subsistir um espaço de conformação legislativa porque, geralmente, não há uma medida certa, nem uma forma única, de cumprimento do imperativo constitucional, ficando a sua realização positiva, além da reserva do financeiramente possível, sujeita a uma margem de escolha dos meios, formas e prioridades por parte dos titulares do poder político. Deste modo, não se tratando de conteúdo directamente determinado pela Constituição, importa ver se, no conjunto do regime instituído pelo legislador, há mecanismos capazes de proporcionar aquele grau de protecção para a situação de carência gerada pelo incumprimento da obrigação alimentar sem o qual poderia discutir-se se é preservado o princípio da dignidade da pessoa humana.”
“Ora, este dever de protecção que pode extrair-se do n.° 1 do artigo 69.° e do n.° 3 do artigo 63.° da Constituição relativamente a situações de incumprimento por parte do obrigado a alimentos não é, no que respeita às prestações públicas pecuniárias ou de tradução pecuniária a favor do menor (…) que o Estado se substitua na obrigação do progenitor, ainda que a título subsidiário e apenas numa certa medida, mas o de que proveja à situação de carência impeditiva de uma existência condigna ameaçada por esse incumprimento ou de que essa negligência ou impossibilidade de cumprimento das responsabilidades parentais é um dos factos geradores. Existência condigna, é bem certo, que não se refere à simples sobrevivência fisiológica ou psíquica, mas que deve levar em consideração que se trata de proteger o desenvolvimento de uma personalidade em formação ("direito à protecção da sociedade e do Estado, com vista ao seu desenvolvimento integral”). Todavia, esta elevação do padrão de exigência não afasta o reconhecimento do amplo poder de conformação do legislador perante a indeterminação típica das normas constitucionais relativas ao direito social em causa e o carácter multímodo das suas vias de concretização. Face a tal amplitude da discricionaridade legislativa, o Tribunal só poderia concluir pela violação do mandado de protecção perante a demonstração inequívoca da insuficiência ou inadequação manifesta das opções legislativas face ao fim ou ao sentido das normas constitucionais consideradas. Juízo que tem sempre de estar atento à existência no sistema de instrumentos flanqueadores da aparente inadequação de cada aspecto, isoladamente considerado, da intervenção prestacional pública em análise.”
“(…) Não é possível conferir à incumbência constitucional de protecção da infância por parte do Estado uma tal extensão de cobertura temporal, cuja exigência parece pressupor uma lógica de intervenção substitutiva das responsabilidades parentais que se não retira por interpretação do artigo 69.°, n.° 1 e 68.°, n° 1 da Constituição. A Constituição não investe o Estado na posição jurídica de garante das concretas obrigações alimentares dos progenitores. (…) O Estado não intervém como prestador por causa do incumprimento da obrigação alimentar judicialmente fixada, mas por causa da situação de carência para que esse incumprimento contribui. Daí a "condição de recursos" de que a prestação social em causa está dependente. […] Importa referir que a norma em apreciação também não viola o princípio da igualdade consagrado no n.º 1 do artigo 13.º da Constituição. Estamos perante uma prestação social que é atribuída mediante a verificação de pressupostos, designadamente quanto à intervenção do Fundo e à chamada "condição de recursos", objectivamente fixados e iguais para todos os que se encontrem nessas condições. (…) como diz Remédio Marques (loc. cit. p.36), "...pelo seu carácter de subsidiariedade, o seu nascimento e a sua exigibilidade está necessariamente dependente de um conjunto de factores verificáveis a montante: v.g. a inacção dos representantes legais dos menores (ou do próprio Ministério Público) em fazer condenar o obrigado legal a prestar alimentos ao menor; a tentativa de cobrança coerciva dos montantes em que este tiver sido condenado; a dedução do incidente de incumprimento; o chamamento do Fundo de Garantia ao processo. As situações de desigualdade decorrem da própria situação da vida concretamente considerada e não de um critério normativo fixado legislativamente ou extraído por via interpretativa com base em tais situações da vida".”
Desta forma, a existência de um limite mínimo de capitação do agregado familiar para ser possível recorrer ao apoio social do Estado proporcionado pelo mecanismo do FGADM é conforme com o conteúdo material do artº 69º CRP, na medida em que esse limite é o valor a partir do qual poderá existir uma situação de carência que coloca em risco o desenvolvimento integral da criança e por isso demanda a intervenção substitutiva do Estado para assegurar as condições mínimas para esse desenvolvimento, considerando que não estamos em condições de contrariar ou contrapor.
As normas legais em causa e a respectiva interpretação não apenas não colocam em causa os preceitos da lei fundamental citados, como não colocam em causa as normas paralelas dos artºs 6º e 27º da Convenção sobre os Direitos da Criança das Nações Unidas.
Improcede o interposto recurso de apelação.
Concluindo:
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Deliberação (artº 202º nº1 CRP):
Julga-se improcedente, por não provado, o interposto recurso de apelação e, em consequência, confirma-se a douta sentença proferida.Custas pela Apelante, sem prejuízo do Apoio Judiciário de que goza.
Porto, 10/VII/2019
Vieira e Cunha
Maria Eiró
João Proença