Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 7142/07.0TBVNG.P1 |  |
CLASSIFICAÇÃO DO SOLO
SOLO APTO PARA CONSTRUÇÃO
ACESSO RODOVIÁRIO
II – Só os solos que se encontram em zonas classificadas como zonas urbanas ou urbanizáveis, por instrumento de gestão territorial, devem, por regra, ser classificados e, pois, valorizados como solos aptos para construção.
III – Excluindo situações de manipulação, bem como as previstas no respectivo regime jurídico, a integração de solos nas áreas “RAN”, sem que dela sejam desafectados, não proporciona ao proprietário expectativa legítima a considerar para valorizar os solos com potencialidades edificativas.
IV – O acesso rodoviário, para permitir classificar o terreno como solo para construção, deve ter as características adequadas para servir as edificações nele (terreno) existentes ou a construir, o que de forma nenhuma se pode bastar apenas com um acesso de tractor.
José Ferraz (478)
Exmos Adjuntos
Dês. Amaral Ferreira
Dês. Ana Paula Lobo
Acordam no Tribunal da Relação do Porto
1) – Por despacho do Senhor Secretário de Estado das Obras Públicas, publicado no DR, II Série, de 8 de Agosto de 2003, e com vista à construção da obra ER1.18 – sublanço IP1-IC1 (quilómetro 2+000 a quilómetro 4.700), foi declarada a utilidade pública e a urgência da expropriação da parcela de terreno (nº 175), com a área de 946m2, sita no Lugar ………, freguesia de ……., concelho de Vila Nova de Gaia, a destacar do prédio rústico inscrito na respectiva matriz predial sob o art. 128º e descrito na Conservatória do Registo Predial sob o n.º 05748/161098, inscrito a favor dos expropriados B………….. e esposa, C……………., residentes na Rua da …… n.º …., na freguesia de ……, em Vila Nova de Gaia, seno expropriante E.P. – Estradas de Portugal, EPE.
Realizada a vistoria ad perpetuam rei memoriam, procedeu-se à arbitragem, tendo os Senhores Árbitros, classificando o terreno como solo apto para outros fins, e com potencialidades agrícolas, fixado a indemnização a pagar aos expropriados em € 9.043,76, em consideração de um rendimento médio anual de € 2.868,00 e do factor de capitalização de 3%.
Adjudicada a propriedade da parcela à expropriante, vieram os expropriados:
a) requerer a expropriação total e
b) interpor recurso da decisão arbitral
Nas suas alegações, dizem, em discordância da classificação da parcela como solo para outros fins, deve ser valorizada como solo apto para construção porque dispõe de acesso rodoviário por caminho público e está próxima de infra-estruturas urbanísticas, além do facto de se situar em área RAN/REN não obstar a essa classificação, até porque a expropriação se destina à construção de uma estrada e “cujo canal de passagem”, quase milimetricamente, foi classificado como RAN/REN.
Além de, por aplicação (extensiva) do disposto no artigo 26º/12 do CE/99[1], dever o terreno ser classificado como apto para construção, em face do que deve ser fixada a justa indemnização aos expropriados em € 111.125,00 (incluída a parte sobrante).
Mesmo que se entenda que o terreno não tem aptidão construtiva, o valor do terreno não pode ser inferior a € 25,00/m2, valor pago ao mesmo expropriado por parcela junta ao em referência neste processo.
A expropriante respondeu ao recurso, defendendo a manutenção da decisão e deduziu oposição ao pedido de expropriação total.
Julgado improcedente o pedido de expropriação total (decisão que veio a ser confirmada por esta Relação), foi realizada a legal avaliação.
Foram apresentados dois relatórios – um, subscrito pelos preitos nomeados pelo tribunal e pelo perito indicado pela expropriante, e outro, subscrito pelo perito indicado pelos expropriados.
No primeiro, os peritos, considerando a parcela de terreno como solo para outros fins (agrícolas), e valorizando-o em função das produções agrícolas dominantes, atribuíram-lhe o valor de € 14.000,80.
O Sr. Perito indicado pelos expropriados, considerando o solo apto para construção, em função do acesso rodoviário, da proximidade da infra-estruturas urbanísticas e equipamentos, e que não fora a reserva para a auto-estrada faria parte da expansão urbanística, o valor do terreno é de € 46,55/m2.
Acrescenta que a parte sobrante fica desvalorizada em 50%.
Pelo que o valor do terreno expropriado é de € 44.036,30 e o valor da desvalorização da parte sobrante é de € 10.473,75 (se a área dessa for de 450 m2, conforme a expropriante) ou € 12.498,68 (se essa área for de 537 m2 conforme expropriados. Isto embora, venha a concluir que pelo valor global de €68.754,35 (acrescida dos € 10.473,75 ou dos € 12.498,68, nos termos atrás referidos).
Notificados os relatórios periciais, os expropriados vieram requerer que os subscritores do laudo maioritário indicassem o valor da parcela expropriada na perspectiva da classificação como solo apto para construção, e esclarecessem sobre as infra-estruturas a servir o prédio ou existentes nas proximidades do prédio, e bem assim da existência de circunstâncias susceptíveis de influir negativamente no valor da parcela sobrante.
Sobre o que foi proferido o despacho “Considerando os elementos constantes dos autos não se me afigura, por ora, necessário que procedam os Srs. Peritos subscritores do relatório maioritário à avaliação da parcela considerando a sua eventual aptidão construtiva.
(…)”.
Deste (parte transcrita) despacho, agravaram os expropriados.
Alegam e concluem:
……………..
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A apelada contra-alegou em defesa da confirmação da sentença.
Corridos os vistos legais, cumpre decidir.
4) – Na sentença recorrida vem assente, como factualidade provada, a seguinte, que, por não impugnada, cumpre aceitar:
1) Por despacho do Sr. Secretário de Estado das Obras Públicas de 24 de Julho de 2003, publicado no D.R. II Série, de 8 de Agosto de 2003, foi declarada a utilidade pública, com carácter de urgência, da parcela identificada com o n.º 176, necessária para a construção da obra da E.R. 1.18 – sublanço IP1-IC1 (quilómetro 2+000 a quilómetro 4+700).
2) A parcela n.º 175 situa-se no Lugar ………., freguesia de ……, concelho de Vila Nova de Gaia, tem uma área de 946m2 e é a destacar de um prédio de maiores dimensões com a área de 1.483m2.
3) O prédio do qual é a destacar a parcela expropriada confronta a Norte com Herdeiros de D……….., a Sul com ribeiro, a Nascente com Herdeiros de E………… e a Poente com F………….
4) A parcela expropriada apresenta as seguintes configurações: a Norte, parte sobrante; a Sul, Ribeiro, a Nascente, Herdeiros de E…………. e a Poente com F……….
5) A parcela apresenta uma configuração irregular, aproximadamente trapezoidal, a sua superfície é plana, tem boa exposição solar e uma ligeira inclinação a sul.
6) O solo da parcela é de regadio e de boa aptidão agrícola, encontrando-se à data da realização da vistoria ad perpetuam rei memoriam cultivado com milho.
7) O prédio de onde é destacada a parcela, inserida em ambiente rural, dispõe de acesso, a Norte, por caminho de servidão, não pavimentado.
8) Os terrenos contíguos à parcela têm um uso agrícola.
9) A uma distância de cerca de 200m existe um aglomerado de habitações unifamiliares.
10) De acordo com o P.D.M. de Vila Nova de Gaia a totalidade da parcela está inserida em “Áreas de Salvaguarda – Zonas de RAN e REN”.
11) No distrito do Porto não existem quaisquer listas referentes a transacções e avaliações fiscais que corrijam os valores declarados.
5) – Do agravo interposto pelos expropriados.
Dada a natureza das questões envolvidas – a fixação do justo valor dos bens, entre as diligências instrutórias a realizar no processo de expropriação, tem sempre lugar uma avaliação a ser efectuada por cinco peritos (artigo 61º/2 do Código das Expropriações[2] – CE/99).
Os agravantes discordam da classificação do terreno expropriado como solo para outros fins (e nesses termos valorizado), pretendendo que o mesmo seja, para feitos de fixação da indemnização, considerado com aptidão edificativa.
Pretensão que já reivindicaram no recurso da decisão arbitral.
Nessa perspectiva formularam um “quesito” (embora entendemos não dever ser quesito a colocar aos peritos) no sentido de os peritos avaliarem o terreno supondo ter o mesmo aptidão construtiva (como solo apto para construção).
Os peritos que subscrevem o laudo maioritário, em resposta a esse “quesito” - «Qual o valor da justa indemnização se o terreno vier, independentemente do critério que os Senhores Peritos utilizaram, a ser classificado e avaliado como “Solo apto para Construção”, uma vez que essa é uma das soluções possíveis de direito?»
pronunciam-se nos seguintes termos:
“A parcela não satisfaz qualquer das alíneas constantes do nº 2 do artigo 25º do CE/99, necessárias para o solo ser classificado como apto para a construção.
Com efeito, trata-se de uma parcela interior, e o prédio onde se insere apenas dispõe como infra-estruturas de um caminho de servidão não pavimentado, para acesso de pessoas e tractores, como consta do auto de vistoria ad pertpetuam rei memoriam.
Em termos de PDM o prédio está classificado em «Áreas de Salvaguarda – Zonas RAN e REN»
Abordando o assunto como uma questão de direito, os Peritos não estão habilitados a pronunciar-se, pelo que o quesito mostra-se prejudicado, aguardando os Peritos uma decisão do douto tribunal”.
Perante esta posição tão claramente manifestada, seria incoerente que os peritos avaliassem o terreno como apto para construção. Nem a “resposta” dos peritos se revela equívoca, esclarecendo as razões de facto – a parcela não dispões de qualquer das infra-estruturas referidas no artigo 25º/2 e integra-se, pelo PDM local, em área que o mesmo classifica como “Áreas de Salvaguarda – Zonas RAN e REN”.
Na sequência da apresentação do relatório, os expropriados insistem pela resposta à “questão” sobre que incidiu o despacho “Considerando os elementos constantes dos autos não se me afigura, por ora, necessário que procedam os Srs. Peritos subscritores do relatório maioritário à avaliação da parcela considerando a sua eventual aptidão construtiva”.
Embora o despacho deixe aberta a possibilidade de ser deferido o requerimento, não chegou a ser ordenado que os peritos se pronunciassem nos termos requeridos.
Sabe-se que a aptidão construtiva valoriza grandemente os solos e, consequentemente, influi positiva e muito relevantemente no valor da indemnização a atribuir aos expropriados. Mas essa valorização só deve ocorrer quando os terrenos têm, na realidade e em concreto, do ponto de vista físico (neste plano, e com as técnicas actuais, dificilmente se encontraria um terreno não edificável) e jurídico (muitos terrenos têm essa potencialidade limitada ou anulada por razões que se não prendem com as suas características e aptidões físicas).
Quando haja discordância fundamentada quanto à classificação dos solos – se terrenos para construir ou aptos para outros fins, agrícolas ou outros – pode ser conveniente que os peritos forneçam o máximo de informações ao tribunal, a quem cabe (que não são os peritos), como bem dizem os recorrentes, classificar os solos para efeitos de determinação do montante da indemnização. E assim, evita-se repetição de avaliações, caso o juiz venha a classificar o terreno de modo diverso do que os peritos tenham considerado na avaliação.
O que só terá sentido, como se disse, havendo fundadas dúvidas sobre a classificação dos terrenos, quando a valorização segundo diversas afectações parte da iniciativa dos peritos (que podem eles mesmo, e em caso de dúvida, colocar, previamente à avaliação, a questão ao juiz).
O que, como ressalta da informação dos peritos (de cujo laudo os recorrentes discordam), não se verificava.
A não ser que lhes seja ordenado pelo tribunal, se aos peritos se não se lhes oferecerem dúvidas sobre quais os critérios a observar da avaliação (isto é, acerca da real e possível afectação dos solos) não têm razão de ser ou coerência que procedam a uma avaliação segundo critérios que entendem manifestamente inadequados (como acto inútil) face à situação em que se encontram os terrenos, das informações que aí recolhem bem como dos documentos que traduzem, de algum modo, a sua situação (jurídica). Pois, presume-se terem os conhecimentos adequados à melhor valorização dos concretos bens, dos factores que, na situação concreta, melhor se adeqúem à determinação do seu valor corrente (consoante um aproveitamento económico normal) e vejam como (efectivamente) possível na situação que analisam e periciam.
Não se lhes afigurando outra possível forma da valorização da concreta parcela de terreno, injustificada era avaliação suposta uma destinação que não poderia ter.
Quando o tribunal indefere o pedido de esclarecimentos, no aspecto em questão, claro que terá feito uma “avaliação” da situação dos terrenos (assente nos elementos que constam do processo), sem prejuízo de vir a ordenar a avaliação em diversa perspectiva, como se deixa antever no despacho quando se refere “não se me afigura, por ora, necessário” (proceder à avaliação conforme requerido).
Portanto, se o juiz entendia, no momento, desnecessário (embora deixando a porta aberta a outra solução, se necessário) a avaliação nos termos pedidos, não a devia ordenar. Se, perante os elementos que já constavam do processo, se lhe afiguram suficientes (para a decisão) os elementos de que já dispõe, inútil (e dilatório) seria ordenar outras diligências.
E a posição assumida no despacho não impedia o Juiz de, vindo a concluir que, em melhor ponderação, o terreno deve/devia ser classificado como apto para construção, fixar a indemnização de acordo com essa potencialidade ou, a não dispor de elementos suficientes para a sua determinação, ordenar a repetição ou o complemento da perícia. Repetição ou complemento que pode mesmo ter lugar se o tribunal de recurso entender os elementos disponíveis insuficientes, consoante a classificação que faça dos solos expropriados.
O despacho recorrido não enferma de ilegalidade que determine a sua revogação. Improcede o agravo.
6) – Nas conclusões da apelação (que delimitam o âmbito do recurso - artigo 684º/3 d0 CPC), pelos recorrentes são suscitadas, para apreciação, as seguintes questões:
- classificação do terreno expropriado (para construção);
- aplicação do artigo 26º/12 do Código das Expropriações;
- nulidade da sentença, por omissão de pronúncia;
- valor da indemnização.
6.1) – A expropriação de quaisquer bens determina, para o expropriante, a obrigação de pagamento ao expropriado de uma justa indemnização - arts. 62º/2 da CRP, 1º do CE/99. Já o CC (artigo 1310º) previa uma indemnização adequada. Mas a protecção que a Lei Fundamental dispensa ao direito de propriedade, que não o faz em termos absolutos, não obsta a limites e restrições, previstos na própria Constituição (desde logo, permitindo a expropriação) e na lei, para que aquela remete, por razões ambientais, de ordenamento do território, urbanísticas, económicas, de segurança, de defesa nacional, etc.[3].
Estabelece o artigo 23º/1 do CE/99 que a “justa indemnização não visa compensar o benefício alcançado pela entidade expropriante, mas ressarcir o prejuízo que para o expropriado advém da expropriação”, capaz de restaurar a lesão patrimonial sofrida pelo expropriado (de acordo com um critério objectivo). E essa indemnização, acrescenta o preceito, deve corresponder “ao valor real e corrente do bem de acordo com o seu destino efectivo ou possível numa utilização económica normal, à data da publicação da declaração de utilidade pública, tendo em consideração as circunstâncias e condições de facto existentes naquela data”.
A Lei Constitucional, sem especificar um critério indemnizatório (tarefa que deixa para o legislador ordinário), determina que a indemnização seja justa, o que impede qualquer critério de valorização dos bens que conduza a ‘indemnizações irrisórias ou manifestamente desproporcionais em relação à perda do bem expropriado’, antes devem traduzir o seu valor real.
Comummente se entende que a justa indemnização deve corresponder ao valor corrente (conforme resulta do artigo 23º/5) ou de mercado do bem expropriado, pois é aquele que teoricamente coloca o expropriado “na situação de pode voltar a adquirir uma coisa de igual espécie e qualidade, um objecto de valor equivalente”[4]. “A indemnização calculada de acordo com o valor de mercado, isto é, com base na quantia que teria sido paga pelo bem expropriado se este tivesse sido objecto de um livre contrato de compra e venda, é aquela que está em melhores condições de compensar integralmente o sacrifício patrimonial do expropriado e de garantir que este, em comparação com outros cidadãos não expropriados, não seja tratado de modo desigual e injusto”[5]. Esse valor corrente ou mercado é determinado em função do destino efectivo ou possível numa utilização económica normal. Se o destino efectivo (aquele que lhe está a ser dado) não reflecte as melhores potencialidades do bem expropriado (designadamente, pelo deficiente aproveitamento), para efeitos de determinação da indemnização, deve atender-se àquele que, numa utilização económica normal, à data da publicação da DUP, reflicta esse potencial. O expropriado, para que a indemnização seja justa, deve receber, pela perda dos bens ou direitos expropriados, aquilo que pelos mesmos conseguiria obter se não tivesse havido expropriação, ou seja, a indemnização deve corresponder ao valor do mercado do objecto expropriado, de modo a ser reposto no património do expropriado o valor equivalente ao dos bens de que ficou privado. O valor pecuniário arbitrado, como indemnização, deve corresponder ao valor real do bem expropriado.
A justa indemnização deve respeitar o princípio da equivalência de valores, obstando, por isso, a indemnizações irrisórias, mas também, implica a expulsão desta equivalência de “valores especulativos ou ficcionados perturbadores da «justa medida» que deve existir entre as consequências da expropriação e a sua indemnização”[6]. A justiça da compensação obtém-se se no património do expropriado é colocado um valor equivalente ao perdido de que o expropriado se viu privado. A indemnização é justa quando o prejuízo que decorre da expropriação é integralmente ressarcido, se a indemnização não fica aquém desse prejuízo (salvaguardando o interesse do particular) mas também não vai além dele (o que é reclamado pelo interesse público). De contrário, a indemnização também não seria justa, mas excessiva, e privilegiava-se o expropriado em detrimento dos demais cidadãos que acabam por suportar o encargo com a indemnização.
Por forma a obter-se valores indemnizatórios justos, actuando-se os princípios da proporcionalidade e igualdade, estabelece a lei alguns critérios referenciais de valorização dos bens – mas que só podem/devem ser afastados se a sua aplicação conduzir a indemnizações que não reflectem ou correspondem ao valor real do bem expropriado. Nesse sentido dispõe o artigo 23º/5 que se a aplicação dos critérios “referenciais”, previstos nos arts. 26º e seguintes, não for possível obter o valor justo a pagar ao expropriado, deve recorrer-se a outros que permitam alcançar esse objectivo.
Esses critérios previstos na (arts. 26º e seguintes), por um lado, reflectem o que, no mercado, operando em condições de liberdade e normalidade (sem interferência da especulação ou factores artificialmente criados para valorizar ou desvalorizar os bens – distorcendo o valor real dos bens), o vendedor e comprador avisados tomam em consideração para fixarem o preço do negócio, e, por outro, favorecem o respeito pela igualdade entre os expropriados, evitando que bens idênticos, com idêntica afectação ou destino, condições e potencial produtivo, com ou nas mesmas condições, fossem valorizados de modo diverso, com disparidades injustificadas, senão nos critérios subjectivos dos avaliadores. O recurso a tais critérios, se por um lado, já evita desvalorização artificiosa dos bens, tende a uniformizar as indemnizações atribuídas em situações idênticas e, desse modo, a concretizar o princípio da igualdade entre os cidadãos (expropriados). Mas, já se disse, como a indemnização deverá ser justa, os critérios previstos podem ser afastados se a sua aplicação obstar à justeza da indemnização (cfr. artigo 23º/5), recorrendo-se a outros critérios adequados á concreta situação, a cujo recurso importa pertinente justificação (não discricionária) assente na real situação dos bens a levar ao conhecimento do tribunal.
6.2) – A discordância dos apelantes, quando ao valor da indemnização, assenta na diferente classificação que fazem do solo expropriado – terreno para construção ou que como tal deve ser valorizado, mesmo que por recurso à norma do artigo 26º/12, em contrário da classificação, tida em conta pelos Árbitros e adoptada na sentença.
Sabendo-se que o valor dos terrenos depende da sua situação (características físicas e localização geográficas) e afectação (em utilização económica normal), em grande medida (e de forma determinante) condicionada pela situação jurídica dos terrenos, para efeitos de valorização dos solos, a lei classifica-os – solos aptos para construção e solos para outros fins (artigo 25º/1). Sabe-se – é do conhecimento geral e comum – que a aptidão construtiva dos terrenos é factor de grande e, por vezes enorme, valorização dos terrenos (apesar do fulgor construtivo e inerente apetência pelos terrenos, atravesse momento menos bom, o que já vem desde antes da data da DUP, nem se perspectiva, a curto prazo, a retoma desse mercado aos níveis anteriores). Mas também se sabe, que essa valorização não é igual para todos os terrenos com vocação edificativa (não pode pretender-se que em todos os locais é possível/permitido construir “arranha-céus” como também não é correcto que em todos eles só pode construir-se moradias de r/c, isto para só falar em construções destinadas a habitação), podendo ocorrer casos em que os terrenos com outra afectação potenciem mais elevado valor (nomeadamente, quando os índices de construção estão limitados a valores muito reduzidos).
A classificação do solo como apto para construção não é feita em abstracto e apenas atendendo às limitações físicas, pois todos os terrenos, com mais ou menos dificuldades, teriam possibilidades edificativas. Mas numa perspectiva concreta, só sendo classificáveis como solos aptos para construção os que, na realidade, apresentam condições materiais e jurídicas para neles se construir.
Para terem essa vocação, nem se exige que reúnam todos os requisitos ou que beneficiem de todas as estruturas previstas no artigo 25º/2 do CE; basta que estejam destinados a reuni-las, em função de instrumento de gestão de ordenamento do território que o preveja. Tais requisitos só constituem automaticamente prova da aptidão construtiva de um solo desde que tal não seja afastado por lei ou regulamento (como pode ser o plano municipal de ordenamento do território) e a construção nesse solo constitua o seu aproveitamento económico normal (não sendo atendíveis hipóteses meramente abstractas). Só os solos que se encontram em zonas classificadas como zonas urbanas ou urbanizáveis, por instrumento de gestão territorial, devem, por regra, ser classificados (e valorizados – dizemos nós) como solos aptos para construção.
O que decorre das normas da Lei 48/99 (que estabelece as bases da política de ordenamento do território e de urbanismo) e do DL 380/99 (que contém o regime jurídico dos instrumentos de gestão territorial).
Estabelece o artigo 15º/2, dessa Lei, a “classificação do solo determina o destino básico dos terrenos e assenta na distinção fundamental entre solo rural e solo urbano” e, por sua vez, estipula o artigo 69º/2, do citado DL, que “os planos municipais de ordenamento do território estabelecem o regime de uso do solo”, que é definido através da classificação e da qualificação do solo, assentando a classificação do solo “na distinção fundamental entre solo rural e solo urbano” (artigo 72º/1 desse DL), entendendo-se por “solo urbano, aquele para o qual é reconhecida vocação para o processo de urbanização e de edificação, nele se compreendendo os terrenos urbanizados ou cuja urbanização seja programada, constituindo o seu todo o perímetro urbano” [(alínea b) do nº 2 desse mesmo artigo e artigo 15/2, alínea b), da referida Lei)].
São aptos para construção os solos urbanos ou urbanizáveis, assim definidos pelos instrumentos de gestão territorial, nomeadamente os planos municipais de ordenamento do território.
A ser a construção um destino possível do bem, numa utilização económica normal, e sendo por essa afectação que melhor se determina o valor da justa indemnização, em princípio, é em função dessa potencialidade edificativa que deverá ser avaliado.
Na situação destes autos, o prédio de que a parcela expropriada foi desanexada está localizada – sem discordância – em local, definido pelo PDM local (ratificado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 28/94, no DR, I B, de 6 de Maio), em “Áreas de Salvaguarda – Zonas de RAN e REN”, incluindo toda a parcela expropriada, remetendo o PDM, no que respeita aos aproveitamentos desses terrenos, para o respectivo regime jurídico da RAN e REN – arts. 40º/2 e 41º/2 do PDM. Isto significa que, na data da publicação, não se trata sequer de terrenos urbanizáveis. A inclusão dos terrenos em áreas RAN, que ficam com a afectação prevista no DL 196/89, de 14/6, impede, à partida (e em contrário do que os recorrentes afirmam) de classificar (a não ser contra legem) esses terrenos como aptos para construção, isto é, como urbanizáveis, embora essa lei não impeça, em absoluto a construção, mas apenas nas circunstâncias nela previstas (artigo 9º), situações que não vêm ao caso. Por outro lado, acautelando determinados interesses, exclui-se da inclusão em áreas “RAN” solos (necessários à expansão urbano de acordo com os planos de urbanização plenamente eficazes) que, pela sua aptidão agrícola poderiam/deveriam integrar essa área (artigo 7º do mesmo diploma). De resto, sem que tais terrenos integrados na “RAN” sejam dela desafectados, não podem ser afectos à construção, sendo potencialidade, por isso, afastada.
O que pode suceder é que existam circunstâncias que imponham o afastamento das restrições, como sucede se essa inclusão se destinou precisamente a facilitar (a baixo custo) expropriações futuras, manipulando-se as regras urbanísticas em prejuízo dos proprietários expropriados.
As restrições ao uso dos solos integrados na “RAN“ visam “defender e proteger as áreas de maior aptidão agrícola e garantir a sua afectação à agricultura, de forma a contribuir para o pleno desenvolvimento da agricultura portuguesa e para o correcto, solos da RAN devem ser exclusivamente afectos à agricultura, sendo proibidas todas as acções que diminuam ou destruam as suas potencialidades agrícolas” (artigo 8º). Excluindo situações de manipulação bem como as previstas no respectivo regime jurídico, a integração de solos nas áreas “RAN”, sem que dela sejam desafectados, não proporciona ao proprietário expectativa legítima a considerar para valorizar os solos com potencialidades edificativas. A inserção de um terreno na “RAN” revela uma falta de aptidão construtiva em resultado das suas características intrínsecas, sendo, por regra, as restrições necessárias para acautelar uma reserva de terrenos que propiciem o desenvolvimento da actividade agrícola, não podendo, em tal situação, falar-se em expropriações de plano[7].
E, como se refere na vistoria ad perpetuam rei memoriam, os terrenos em causa neste processo são de regadio e de boa aptidão agrícola, não se vendo que a sua integração na área “RAN” (segundo o artigo 3º/1 do respectivo regime jurídico, a “a Reserva Agrícola Nacional é o conjunto das áreas que, em virtude das suas características morfológicas, climatéricas e sociais, maiores potencialidades apresentam para a produção de bens agrícolas”) seja injustificada, face às características intrínsecas do solo da parcela.
Os solos incluídos em áreas “RAN” não se encontram, em princípio, nas situações previstas no artigo 25º/2 do CE, não dispõem de condições jurídicas para serem afectos à construção. Do que decorre deverem ser classificados como solos para outros fins.
Também aditam os apelantes que a lei [(artigo 25º/2, alínea a)] não exige a reunião de todos os requisitos para conceder aos solos potencial edificativo. O intérprete deve partir do princípio que o legislador soube exprimir em termos adequados o seu pensamento e não deve considerar um pensamento legislativo que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal (artigo 9º/2 e 3 do CC). Se, na verdade, se detectam com frequência demasiada dúvidas sobre se o legislador se exprimiu correctamente e, até, sobre qual o real sentido do seu pensamento, é de ter presente que o CE vem sendo sedimentado, em diplomas sucessivos, com aperfeiçoamentos também apoiados na doutrina e jurisprudência, sobretudo tendo presente as sucessivas decisões de inconstitucionalidade de diversas normas dos códigos precedentes, isto é, é uma lei que vem sendo sucessivamente aperfeiçoada, pelo que haverá de ter-se presente essa norma do CC.
Daí que, se pode ser admissível uma interpretação que afaste a exigência cumulativa de todas as estruturas previstas nessa norma (até as líneas b) e c) podem induzir esse pensamento), embora o texto da lei pareça afastar a suficiência apenas do acesso rodoviário (ou outra das estruturas previstas) já não será legítimo afastar a exigência de alguma/s, pois de contrário é pura e simplesmente afastar a exigência legal. Acresce que, mesmo limitando-se ao acesso rodoviário, não é qualquer acesso possível a um todo o terreno, a um tractor ou a uma bicicleta de montanha que satisfaz a exigência legal. A lei impõe – pensamos que com clareza – que o acesso rodoviário (a estrutura em causa) tenha as características adequadas para servir as edificações nele (terreno) existentes ou a construir, o que de forma nenhuma se pode bastar com um acesso de tractor.
Ora, no caso, inexiste um acesso rodoviário ao terreno que satisfaça tais condições (por muito favorável que seja a interpretação da norma). Como se verifica da alínea 7) da matéria de facto – e deve ter-se presente que a matéria de facto não vem impugnada – o acesso é feito, pelo lado norte, por caminho de servidão, não pavimentado, que, como consta da vistoria ad perpetuam rei memoriam, é para pessoas e tractores. O que é repetido no relatório pericial maioritário. Apenas o senhor perito indicado pelos expropriados diz que tinha acesso rodoviário (não obstante o mesmo caminho de servidão, que diz de cerca de sessenta metros até à rua pública) pois diz “se lá passavam tractores, também os jipes, os Sub’s e outros veículos o poderiam fazer” (os outros não são especificados). Com o devido respeito, é uma afirmação a que não se adere nem se vê que um qualquer veículo normal, dos que servem normalmente as pessoas para aceder às suas residências, passe em qualquer sítio onde passa um tractor. Com base no que vem provado, e nos demais elementos globais que o processo revela, não consideraríamos que o terreno expropriado estivesse servido de acesso rodoviário, por isso que estivesse dotado de alguma/s das infra-estruturas previstas no artigo 25º/2, alínea a), que possibilitasse classificá-lo como solo para construção.
6.3) - Dizem os recorrentes que, mesmo que se afaste a aplicação do artigo 25º/2, a), e a aptidão construtiva pelo facto da inclusão do terreno expropriado na área “RAN”, deveria o solo ser classificado como apto para construção por interpretação extensiva do artigo 26º/12.
Dispõe este preceito “sendo necessário expropriar solos classificados como zona verde, de lazer ou para instalação de infra-estruturas e equipamentos públicos por plano municipal de ordenamento do território plenamente eficaz, cuja aquisição seja anterior à sua entrada em vigor, o valor de tais terrenos será calculado em função do valor médio das construções existentes ou que seja possível edificar nas parcelas situadas numa área envolvente, cujo perímetro exterior se situe a 300 metros do limite da parcela expropriada”.
A propósito do artigo 26º/2 do CE/91, preceito homólogo do actual artigo 26º/12, entendia F. Alves Correia[8] que o método de valorização previsto, pelo funcionamento dessa norma, obstava a tentativas de manipulação das regras urbanísticas, por parte da Administração, que poderia traduzir-se na classificação dolosa por um município, em plano urbanístico por si aprovado, de um terreno como espaço verde ou de lazer, desvalorizando-o para, posteriormente, o adquirir, por expropriação, pagamento por ele um valor inferior ao que teria se fosse classificado como terreno apto para construção. O preceito, além de evitar a desvalorização dos solos de proprietários que teriam uma legítima expectativa em vê-los valorizados com aptidão construtiva, evita manobras manipuladoras da Administração com o fim de, com classificações dolosas, desvalorizar artificialmente os terrenos, adquirindo-os, mais parte, por baixo valor.
O recurso à aplicação desse preceito pressupõe que os terrenos sejam expropriados com a finalidade nela prevista – expropriação de solos classificados como zona verde, de lazer ou para instalar infra-estruturas e equipamentos por plano municipal de ordenamento do território eficaz.
E importa que esses terrenos sejam, previamente, classificados como aptos para construção[9] (não se visa valorizar terrenos nesses termos que, anteriormente, não possuíssem viabilidade construtiva) e que tenham sido adquiridos anteriormente à entrada em vigor do plano de ordenamento que os “onera”.
A parcela expropriada está integrada na “RAN”, ficando, por isso, a sua potencialidade edificativa afastada, o que determina que, no cálculo da indemnização a atribuir aos expropriados não pode deixar de operar-se com tal restrição, sob pena de se fixar uma indemnização que, por não reflectir as condições do bem, deixa de ser equivalente ao seu real valor e, portanto, não justa.
“Não tendo o proprietário, pela integração do terreno na RAN, expectativa razoável de ver o terreno desafectado e destinado à construção, não poderia invocar o princípio da «justa indemnização», de modo a ver calculado o montante indemnizatório com base numa potencialidade edificativa dos terrenos que era para ele legalmente inexistente, e com a qual não podia contar.
“Se é verdade que a indemnização só é justa se conseguir ressarcir o expropriado do prejuízo que ele efectivamente sofreu, e, por isso, não pode ser irrisória ou meramente simbólica, também não poderá ser desproporcionada à perda do bem expropriado para fins de utilidade pública. Assim, se a parcela a expropriar não permite legalmente a construção, não pode ser paga com o preço que teria se pudesse ser-lhe implantada uma construção”[10].
De contrário, valorizar, à luz do citado preceito do CE, terrenos integrados na “RAN”, segundo o critério aí previsto (na realidade, como se fossem aptos para construção) conduziria, mesmo, a uma violação do princípio da igualdade, quando comparados o expropriados e os proprietários de prédios adjacentes, também incluídos na “RAN”, mas não expropriados. É que, enquanto o expropriado seria indemnizado com base no critério específico (previsto na norma) de cálculo do valor de solo como apto para construção, superior ao valor de mercado, os outros proprietários vizinhos que pretendessem alienar os seus terrenos nunca alcançariam, no mercado, um tal valor em virtude da limitação edificativa imposta pela inclusão dos seus terrenos em área “RAN” e da falta, em relação a estes, de “qualquer critério de equivalência” estabelecido no art.º 26º/12[11].
Aliás, não se assumindo aqui, e embora, como argumento para a rejeição da pretensão dos apelantes, não está demonstrado no processo a aquisição dos terrenos pelos expropriados, em data anterior à da entrada em vigor do PDM, pressuposto também de aplicação dessa norma, pois que a certidão de fls. 50/53, perante a da data da inscrição registral a favor dos apelantes, não o demonstra inequivocamente.
Ainda aludem os recorrentes a eventual “manipulação” (a expressão é nossa) da Administração, integrando o PDM os terrenos dos expropriados na área “RAN” coincidindo milimetricamente com o espaço canal, já destinado à construção da auto-estrada, desvalorizando-se, artificialmente o terreno, para ser adquirido, em expropriação, a baixo custo (ver conclusões 19/25).
Anota-se que a entidade que elabora e aprova o plano não é a entidade expropriante (no caso).
Desconhece-se se os terrenos estão ou estavam em espaço canal, como tal definido pelo PDM e, a ser real tal afirmação, se a inclusão dos terrenos em área “RAN” visou proteger esse espaço canal, com o objectivo da construção da auto-estrada, mesmo se esta era projecto, para o local, á data da entrada em vigor do PDM de Vila Nova de Gaia. Nem as fotografias juntas, e mesmos as plantes – fls. 1171/172 e 183/184 – atestam a inclusão milimétrica (ou coisa que se pareça) da área “RAN” com o espaço canal (que se desconhece) ou, muito menos, com a área de implantação da via de comunicação que justificou a expropriação. Por isso, que tenham sido incluídos na “RAN” apenas os terrenos para construção da via e logo os não necessários à construção fossem dessa área excluídos.
Os factos provados e os demais elementos documentais que integram o processo não permitem concluir por qualquer actuação pré-ordenada da Administração que se traduza em “manipulação das regras urbanísticas” para desvalorizar os terrenos, designadamente dos recorrentes, com o objectivo de os vir a adquirir, em futura expropriação, a “preço” desvalorizado.
E dessa espécie de actuação não é facto índice o destino dos terrenos à construção de uma estrada. Afigura-se-nos ilegítimo afirmar que, se uma área “RAN” (ou “REN”) pode se expropriada para construção de uma via de comunicação, também pode ser afecta à construção urbana e, portanto, valorizada com tal potencialidade, como tal se vindo a decidir, de forma largamente maioritária.
Improcedem as questões relativas à valorização do solo expropriado aos apelantes segundo uma aptidão edificativa.
6.4) – Quanto à nulidade da sentença por omissão de pronúncia.
Os apelantes encontram tal vício no facto da sentença se não pronunciar – dizem – sobre a desvalorização da parcela sobrante (uma vez que a expropriação é parcial e foi indeferido o pedido de expropriação total),
A nulidade prevista no artigo 668º/1, alínea d), relaciona-se com o preceituado no artigo 660º/2 que dispõe “o juiz deve resolver todas as questões que as partes tenham submetido à sua apreciação, exceptuadas aquelas cuja decisão esteja prejudicada pela solução dada a outras. Não pode ocupar-se senão das questões suscitadas pelas partes, salvo se a lei lhe permitir ou impuser o conhecimento oficioso de outras”[12].
O tribunal deve apreciar e dar solução a todas as questões colocadas pelas partes como fundamento das suas pretensões, salvo se prejudicadas pela solução de outras que as precedam, mas apenas àquelas.
As “questões” referidas na norma respeitam aos pontos fáctico-jurídicos que estruturam as posições das partes na causa. As questões reportam-se às pretensões formuladas ou aos elementos inerentes ao pedido e causa de pedir bem como às excepções que lhe são opostas.
Há omissão de pronúncia se o juiz não aprecia alguma das questões, no sentido supra referido, que as partes submeteram à sua apreciação.
Na situação, entendem que o Sr. Juiz não se pronunciou sobre a desvalorização da parte sobrante. O que é verdade.
Mas essa questão não foi colocada autonomamente, com clareza, ao tribunal recorrido.
No recurso interposto da decisão arbitral (que não considerou qualquer desvalorização à sobrante), a questão é colocada apenas enquanto, por entenderem haver fundamento para a expropriação total (para o que se apresentou requerimento autónomo – que não obteve acolhimento), devia essa parte ser avaliada do mesmo modo que a expropriada (artigo 27º dessas alegações e conclusão 20 do mesmo articulado). Nem sequer nas alegações ao abrigo do disposto no artigo 64º, em momento em que o pedido de expropriação total já fora indeferido, se refere, sem permitir dúvidas, à desvalorização dessa parcela sobejante.
E, talvez por essa razão, o tribunal não se pronunciou.
Somos, no entanto a entender que, mesmo ao colocar a questão na necessidade da expropriação total, os apelantes colocam a questão da desvalorização da parte restante, não expropriada, pelo que a não haver deferimento dessa pretensão, haveria que averiguar-se da justeza da compensação por desvalorização efectiva.
Consequentemente, conclui-se pela alegada nulidade.
Conhece-se da questão porque os elementos que permitem afirmar um juízo sobre a matéria constam do processo.
Entenderam os Srs. Árbitros que a parcela sobrante não sofre desvalorização “não só porque a exploração agrícola da parcela se pode manter nas actuais condições, como também o acesso ao prédio se mantém uma vez que era feito pelo caminho de servidão a norte que não é expropriado”.
Por sua vez, os peritos que subscrevem o laudo maioritário, em resposta a pedido de esclarecimentos dos (ora) recorrentes, expõem:
“1. Os Peritos aquando da realização da peritagem e avaliação da parcela nº 175, consideraram que a parcela sobrante da mesma não sofria depreciação, com base nos documentos juntos aos autos, bem como da inspecção realizada ao local.
2. Efectivamente, constata-se que na zona existem diversos terrenos de cultivo, de pequena dimensão, sem recurso a meios mecânicos relevantes, tratando-se do que vulgarmente se designam por “hortas”.
3. Ora, as produções obtidas são proporcionais às áreas de cultivo, e no caso, em apreço, a diminuição de área, permite manter proporcionalmente as mesmas produções e rendimentos que a totalidade do prédio à data da DUP.
4. Refira-se que já os Srs. Árbitros tomaram a mesma posição, não considerando que a parte sobrante sofra desvalorização.
5. Quanto ás acessibilidades as mesmas mantêm-se, pois o acesso era realizado a Norte por caminho de servidão, que não é expropriado, conforme resulta do auto de vistoria ad perpetaum rei memoriam, arbitragem, e inspecção do local pelos Peritos signatários.
Assim sendo os Peritos signatários consideram justificada a não atribuição de qualquer desvalorização à parcela sobrante…”.
O Sr. Perito indicado pelos expropriados entendeu haver desvalorização por considerar o terreno apto para construção, potencialidade que seria retirada à parcela sobrante.
Neste aspecto, não se considerando essa destinação do terreno expropriado (e restante prédio), não sofre restrição construtiva a parte sobejante.
Por outro lado, considera uma desvalorização por duas razões: a) por alteração das acessibilidades e b) em virtude da alteração da área cultivável (a ser esta a afectação do terreno).
Quanto á primeira, o Sr. Perito não põe em causa que o acesso era/é feito pelo caminho de servidão a Norte, nas mesmas condições que era antes da expropriação, incluindo pela Rua de …….., donde parte o caminho de servidão. Por isso, a alteração das acessibilidades não resulta da expropriação da parcela. Mesmo que não fossem expropriados, se tivessem apenas terrenos situados na parte que é a sobrante ou adjacentes, ficavam com a mesma dificuldade de acesso. Esta alteração de acesso resulta antes de entre a propriedade e a residência[13] (?) se ter interposto a nova via de comunicação e não da expropriação que sofreram, pelo que esse aumento do percurso não é desvalorização a indemnizar nesta sede.
Deste modo, por via da alteração das acessibilidades à parcela sobrante, não se justifica a atribuição de qualquer indemnização.
Quanto à segunda questão – o Sr. Perito entende que o terreno tinha aptidão construtiva, o que se afastou. Fora essa potencialidade, considera o valor de € 25,00/m2, por – diz – ter sido o que a expropriante pagou pela parcela 149, aos mesmos expropriados. Para considerar alguma desvalorização, enquanto decorrente da área cultivável, devia ter avaliado (para esse efeito) a parcela em vez de considerar o “preço” pago por outra parcela que, como abaixo se exporá, não pode ser atendido.
Mas, considerando esse ou outro valor, o Sr. Perito entende que, apenas por via da redução de área, a parte sobrante sofre uma desvalorização de 50%.
Portanto, posição diversa quer da que assumiram os Árbitros quer da manifestada pelos restantes peritos.
No processo foi requerida a expropriação total precisamente, face à redução da área de cultivo (em cerca de 70%), deixando a parcela de assegurar proporcionalmente os mesmos cómodos que oferecia todo o prédio. A redução da área acarretou, em consequência da incapacidade de exploração diminuta ou inexistente, a grande e inultrapassável desvalorização do prédio e mesmo a total frustração de qualquer legítima expectativa de construção.
Esta apetência construtiva foi afastada.
Em decisão do incidente de expropriação total, considerou-se que, em termos abstractos e proporcionalmente, a parte sobrante, “pela sua extensão, continua a assegurar a mesma utilidade, ou seja, a sua aptidão para o uso agrícola sem meios mecânicos. Não se encontra demonstrado que os agravantes utilizassem na exploração agrícola do prédio qualquer meio mecânico, designadamente tractor, à data da DUP (…) Assim, não ocorre redução mais que proporcional da área cultivável que afecte a manutenção do seu uso e cultivo, sendo certo que o acesso à parcela continua a fazer-se pelo Norte, tal como ocorria antes da DUP”.
Estas considerações mantêm-se.
Estatui o artigo 29º/3 (cálculo do valor nas expropriações parciais) que “não haverá lugar à avaliação da parte não expropriada, nos termos do nº 1, quando os árbitros ou os peritos, justificadamente, concluírem que, nesta, pela sua extensão, não ocorrem as circunstâncias a que se” refere o artigo 3/2 e 3.
É isso que dizem os árbitros e os peritos nomeados pelo tribunal e indicado pela expropriante e acabou por ser afirmado no acórdão proferido em recurso da decisão que indeferiu a expropriação total, ou seja, a parcela restante não viu diminuídos, proporcionalmente, os mesmos cómodos que oferecia todo o prédio e os cómodos assegurados continuam a ter (objectivamente) interesse económico para os expropriados.
Embora, na verdade, exista uma grande diminuição da área, depois da expropriação, os elementos que constam do processo, apreciados globalmente, não atestam que a parcela sobrante fique desvalorizada por via da expropriação.
O que afasta pretensão indemnizatória a esse título.
6.5) – Do valor da indemnização.
Os recorrentes trazem à colação, para discordar do valor da indemnização fixada na decisão recorrida (o que já fizeram no recurso da decisão da arbitragem), alegada indemnização oferecida e paga aos mesmos expropriados, por parcela contígua – com o nº 149, com a mesma afectação e integração na “RAN”, ao “preço” de € 25,00/m2 (e sendo parcela mais interior que a em causa nestes autos, parecendo, assim, que, ao menos quanto a essa parcela, não discordaram da sua inclusão em área “RAN” e, como tal valorizada). Mas esta alegação não se mostra comprovada, o que não seria difícil. Nem vem assente na matéria de facto nem está junto qualquer documento ou foi oferecida/requerida qualquer prova que comprove essa alegação, o que poderia motivar se tivesse indagado sobre as razões da diversas “propostas”. Não é, pois, elemento a atender para a fixação da indemnização nestes autos.
Decidido que o terreno expropriado é apto para outros fins, e tendo sido valorizado conforme a sua aptidão agrícola, o seu destino efectivo (na data da DUP) e o possível, face à inclusão em área de “RAN”, sem expectável viabilidade construtiva, ao menos como expectativa próxima, e não havendo discordância quanto ao seu valor, nesse critério de valorização, a indemnização fixada na sentença, mantém-se.
7) – Pelo exposto, acorda-se neste tribunal da Relação do Porto:
A) nega-se provimento ao agravo e mantém-se o despacho recorrido,
B) julga-se o acórdão nulo por omissão de pronúncia;
B) julga-se a apelação improcedente a confirma-se a sentença, quanto à indemnização (e sua actualização) nela fixada aos expropriados.
C) Custas de ambos os recursos pelos recorrentes.
Porto, 15 de Julho de 2009
José Manuel Carvalho Ferraz
António do Amaral Ferreira
Ana Paula Fonseca Lobo
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[1] Código a que pertencem as normas citadas sem outra referência.
[2] Diploma legal a que pertencem as normas citadas sem outra referência.
[3] Ver Gomes Canotilho / Vital Moreira, em “Constituição da República Portuguesa Anotada”, I, (2006), 801.
[4] Fernando Alves Correia, em “As Garantias do Particular Na Expropriação por Utilidade Pública”, 1982, 130.
[5] F. Alves Correia, em “O plano urbanístico e o princípio da igualdade”, (1989), 546.
[6] Gomes Canotilho/Vital Moreira, em “Constituição da República Portuguesa Anotada”, I, 4ª Ed., 809.
[7] Ver Pedro Elias da Costa, em “Guia da Expropriações…”, 2ª Ed., 286.
[8] Em “Código das Expropriações e outra Legislação sobre Expropriações ...”, 23.
[9] Pedro Elias da Costa, ob. cit., 291
[10] Ver Acs. do TC, nºs 33/2003 e 557/2003, no DR, II S, de 17/10/03 e 25/01/04
[11] Ver Ac. do TC, nº 417/2006, de 11/07/2006, em dgsi.pt.
[12] Itálico nosso.
[13] Não se tem por assente o que significa para os expropriados o ponto de partida (a sua residência?) que, no esquema (fotografia – Google) de fls. 229, representa o início do percurso ou ponto de partida para demonstrar a alteração das distâncias a percorrer até à parcela sobrante, depois da construção da via.