Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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DANOS MATERIAIS
GESTÃO PÚBLICA
GESTÃO PRIVADA
I.
B.......... e C.......... vieram propor esta acção declarativa de condenação, com processo ordinário contra ICOR - Instituto para a Construção Rodoviária.
Pediram o reconhecimento do seu direito de propriedade sobre o imóvel id. na p.i. e que o réu seja condenado a pagar todos os montantes invocados a título de danos patrimoniais, que ascendem à quantia de €4.489,18 e correspondentes juros de mora desde a data da citação até efectivo e integral pagamento.
Como fundamento, alegaram, em síntese, que são donos do referido prédio e que o Réu está a implantar uma via rodoviária apelidada de Variante de.... Sucede que esta última via está a ser construída junto daquele prédio e a execução da mesma, por via de escavações, explosões e remoção de terras e pedras, causou danos nesse imóvel.
O Réu contestou e, para além do mais, arguiu a excepção de incompetência material do tribunal para o julgamento desta acção, defendendo que a competência pertence ao tribunal administrativo.
Requereu ainda a intervenção principal provocada de Sociedade de D.......... e E.......... e Companhia de Seguros X........., o que foi deferido.
Respondendo, pugnou o Autor pela competência material do presente tribunal.
A interveniente D.......... deduziu incidente de intervenção acessória provocada das Companhias de Seguros X..... e Y....., o que, também, foi deferido relativamente à segunda.
No saneador, o Sr. Juiz julgou procedente a excepção de incompetência absoluta, em razão da matéria, do tribunal comum, para conhecer da acção e absolveu da instância o R. Icor e as chamadas D.........., E.........., Companhia de Seguros X..... e Y......
Discordando desta decisão dela interpuseram recurso os AA., de agravo, suscitando, nas respectivas conclusões, essa única questão: competência em razão da matéria do tribunal, defendendo que a mesma pertence ao tribunal comum.
O R. contra-alegou, concluindo pelo não provimento do agravo.
Após os vistos legais, cumpre decidir, sendo de considerar, para este efeito, a situação de facto descrita no relatório precedente.
II. Mérito do Recurso
No plano interno, como ensina Antunes Varela [Manual de Processo Civil, 2ª ed., 207], o poder jurisdicional começa por ser dividido por diferentes categorias de tribunais, de acordo com a natureza da matéria das causas.
Quanto à competência de cada uma das categorias dos tribunais, distingue a Constituição:
- Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas as outras ordens judiciais – art. 211º nº 1;
- Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais – art. 212º nº 3.
Em anotação a este preceito (então art. 214º), afirmam Gomes Canotilho e Vital Moreira [Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., 815] que estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público; (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal.
Segundo Vieira de Andrade [A Justiça Administrativa, 5ª ed., 113], o referido preceito constitucional, introduzido na revisão de 1989, explica-se historicamente na sequência da intenção de consagrar a ordem judicial administrativa como uma jurisdição própria, ordinária, e não como uma jurisdição especial ou excepcional em face dos tribunais judiciais [Neste sentido também Gomes Canotilho e Vital Moreira, Ob. Cit., 814; João Caupers, Direito Administrativo, 121; Freitas do Amaral e Aroso de Almeida, Reforma do Contencioso Administrativo, 3ª ed., 25 e segs, onde aludem à constitucionalização da jurisdição administrativa].
Acrescenta o mesmo Autor que aquele preceito serve ainda para delimitar o sentido da parte final do nº 1 do art. 211º (continuado no art. 66º do CPC), que atribui aos tribunais judiciais uma competência jurisdicional residual, de modo que uma questão de natureza administrativa passa a pertencer à ordem judicial administrativa quando não esteja expressamente atribuída a nenhuma jurisdição.
Na lei ordinária, será ainda de observar o disposto no art. 3º do ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo DL 129/84, de 27/4, aplicável ao caso, face à data da entrada em vigor da Lei 13/2002, de 19/02, que aprovou o novo Estatuto): incumbe aos tribunais administrativos e fiscais (...) dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais.
O art. 4° estabelece limites a tal jurisdição (estão excluídos da jurisdição administrativa ... os recursos e acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público - al. f) do n° 1).
Por sua vez, a al. h) do n° 1 do art. 51° estatui que compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso.
Assiste-se actualmente, na determinação da competência dos tribunais de jurisdição administrativa, ao abandono do critério delimitador da natureza pública ou privada do acto de gestão que gera o pedido – cfr. arts. 1º e 4º nº 1 g), h) e i) do novo ETAF [Cfr. Reforma do Contencioso Administrativo, ed. do Ministério da Justiça, 13] – assentando o critério material de distinção em conceitos como relação jurídica administrativa e função administrativa – conjunto de relações onde a Administração é, tipicamente ou nuclearmente, dotada de poderes de autoridade para cumprimento das suas principais tarefas de realização do interesse público [Vieira de Andrade, Ob. Cit., 60; também Margarida Cortez, Responsabilidade Extracontratual do Estado, Trabalhos Preparatórios da Reforma, 258; já Marcello Caetano se referia criticamente à utilização das expressões gestão privada e gestão pública, afirmando que as mesmas deveriam significar apenas que, no primeiro caso, a Administração procede segundo o Direito privado e, no segundo, à luz do Direito público – Manual de Direito Administrativo, I, 10ª ed. 464].
Apreciando o regime do novo ETAF, afirmam Freitas do Amaral e Aroso de Almeida que compete à jurisdição administrativa apreciar todas as questões de responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública (segundo o critério objectivo da natureza da entidade demandada), independentemente da questão de saber se essa responsabilidade emerge de uma actuação de gestão pública ou de uma actuação de gestão privada, distinção que deixa de ser relevante [Ob. Cit., 34 e 36. Esta solução não será, no entanto, inteiramente isenta de dúvidas, como nos dá conta Vieira de Andrade, Ob. Cit, 125 a 127].
Os conceitos tradicionais de actos de gestão pública e actos de gestão privada subsistem, porém, nas normas definidoras da responsabilidade civil do Estado e de outras pessoas colectivas públicas – cfr. art. 501º do CC e DL 48051, de 21.11.67.
Referência que existe igualmente no art. 6º do DL 237/99, de 25/6, onde se atribui aos tribunais administrativos competência para o conhecimento de acções tendentes à efectivação de responsabilidade do ICOR emergente de actos de gestão pública (regime que não foi alterado pelo DL 227/2002, de 30/10 – arts. 6º nº 3 f) e 7º - que operou a sucessão daquele Instituto pelo IEP – Instituto de Estradas de Portugal).
A diferença de regimes substantivos de responsabilidade que daí decorre parece obstar à tendência, por vezes afirmada, para a atracção para os tribunais administrativos da resolução global do litígio, alargada aos aspectos de direito privado, seja para prevenir dúvidas, seja para evitar a duplicidade de processos [Cfr. Vieira de Andrade, Ob. Cit., 61 e 127].
Continuando por ora, na prática, a constituir a base da delimitação da jurisdição administrativa (em matéria de responsabilidade civil extracontratual do Estado), importa analisar o significado dos referidos conceitos.
Segundo Antunes Varela [Das Obrigações em Geral, I, 10ª ed., 648 e 649], são actos de gestão pública os que, visando a satisfação de interesses colectivos, realizam fins específicos do Estado ou outro ente público e que muitas vezes assentam sobre o jus auctoritatis da entidade que os pratica; actos de gestão privada são, de modo geral, aqueles que, embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, estão sujeitos às mesmas regras que vigorariam para a hipótese se serem praticados por simples particulares. São actos em que o Estado ou a pessoa colectiva pública intervém como um simples particular, despido do seu poder de soberania ou do seu ius auctoritatis.
A gestão privada, acrescenta o mesmo Autor [Citando o Ac. do STJ de 19.10.76, BMJ 260-155; cfr. também Jean Rivero, Direito Administrativo, 197], compreende a actividade do ente público subordinada à lei aplicável a quaisquer actividades análogas dos particulares.
Na jurisprudência, assume relevo a definição dada no Acórdão de 5.11.1981 do Tribunal de Conflitos [BMJ 311-195], que considerou como actos de gestão privada os que se compreendem numa actividade da pessoa colectiva em que esta, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, e portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas de direito privado; e actos de gestão pública os que se compreendem no exercício de um poder público, na realização de uma função pública, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independentemente, ainda, das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devem ser observados.
Pode dizer-se que estas posições se inserem em entendimento que é pacífico. As dificuldades surgem na prática, ao qualificar-se um facto como facto próprio de uma actividade de gestão privada ou como próprio de uma actividade de gestão pública.
Para o efeito, Freitas do Amaral [Direito Administrativo, Vol. III, 490 e segs.] afirma dever distinguir-se duas hipóteses completamente diversas, conforme o facto danoso seja um acto jurídico ou um facto integrado numa actividade que em si mesma revista natureza jurídica ou, pelo contrário, seja uma operação material ou um facto integrado numa actividade não jurídica.
No primeiro caso, tudo se resume em apurar se as normas reguladoras da actividade em causa são normas de direito privado ou normas de direito público: assim se determinará se tal actividade é de gestão privada ou de gestão pública.
No segundo caso, a operação material ou a actividade não jurídica devem qualificar-se como gestão pública se na sua prática ou no seu exercício forem de algum modo influenciados pela prossecução do interesse colectivo – ou porque o agente esteja a exercer poderes de autoridade, ou porque se encontra a cumprir deveres ou sujeito a restrições especificamente administrativos, isto é próprios de agentes administrativos. E será de gestão privada no caso contrário.
Assim, por exemplo, a actividade dos médicos do Estado no exercício da sua profissão tem de qualificar-se como gestão pública, não porque a sua natureza seja distinta da dos médicos do sector privado, mas porque os primeiros estão integrados num serviço administrativo cujas regras os condicionam a ponto de só poderem actuar em equipa segundo o que for determinado pelo respectivo chefe.
Já o motorista de um automóvel pertencente ao Estado não sofre na sua condução a menor influência dos princípios ou das regras próprias da Administração: a sua actividade é de gestão privada, como a de qualquer condutor particular.
Apreciemos, então, o caso dos autos.
É sabido que a competência do tribunal, como pressuposto processual que é, se afere em relação ao objecto apresentado pelo autor [Teixeira de Sousa, A Competência e a Incompetência nos Tribunais Comuns, 3ª ed., 13]; são relevantes os elementos identificadores da causa (pedido fundado na causa de pedir e partes) tal como o autor os configura [Lebre de Freitas, CPC Anotado, Vol. 1º, 129].
No caso, os Autores formularam um pedido de indemnização com base nos danos que alegadamente sofreram no seu prédio em consequência das obras de construção de uma estrada, levadas a cabo pelo R. ICOR e que, segundo este, foram executadas pela empresa com quem contratou a empreitada dessa obra pública.
Os actos materiais violadores do direito de propriedade dos AA. – as escavações, explosões e remoção de terra e pedras – embora destinados à execução da obra, que se insere no âmbito de atribuições do R. (art. 4º do DL 237/99), não se integram em qualquer relação jurídica administrativa.
O R. actuou como qualquer particular que procede a obras ou escavações no seu prédio, violando ilicitamente o direito de outrem, sem qualquer especial poder de autoridade e muito menos ao abrigo de normas de
direito público.
Com efeito, como acima se disse, o referido Instituto, na execução dessa actividade material, não está a exercer poderes de autoridade, nem cumpre deveres ou está sujeito a restrições especificamente administrativas.
A relação jurídica material, tal como é alegada pelos AA., enquadra-se no âmbito da responsabilidade civil extracontratual por factos ilícitos: a ofensa do direito de propriedade e o pedido formulado assentam exclusivamente em regras de direito privado.
Essa ofensa do direito de propriedade não cabe nas atribuições do ente público, extravasa o âmbito destas, não podendo ser considerado um acto administrativo, nem é regulado como tal pelo direito administrativo.
Como se diz no Acórdão do STJ de 4.3.97 [CJ STJ V, 1, 125], os AA. alegaram um direito de propriedade que têm por violado por uma actividade material que imputam ao R., entidade de direito público. Não trouxeram como acto donde derive o direito para o qual pretendem a tutela judiciária um acto de gestão pública, nem reclamam uma responsabilidade civil administrativa.
Será, pois, de concluir que é competente para a acção o tribunal judicial.
Neste sentido e abordando situação objectiva absolutamente idêntica à destes autos (e até com o mesmo R.) decidiram, entre os mais recentes, os Acórdãos do STJ de 19.11.2002 e de 17.12.2002 (em www.dgsi.pt - proc. nº 02A3291 e 02A3990, respectivamente) e desta Relação de 30.4.2002 (CJ XXVII, 2, 221), de 9.5.2002 (CJ XXVII, 3, 178) e de 27.4.2004 (www.dgsi.pt - proc. nº 0421009).
Procedem, por conseguinte, as conclusões do recurso.
III. Decisão
Em face do exposto, dá-se provimento ao agravo e, em consequência, decide-se ser o tribunal recorrido o competente em razão da matéria para conhecer da acção, devendo o processo prosseguir aí os regulares termos.
Sem custas, por delas estar isento o Agravado.
Porto, 1 de Julho de 2004
Fernando Manuel Pinto de Almeida
João Carlos da Silva Vaz
Trajano A. Seabra Teles de Menezes e Melo