Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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COMPETÊNCIA MATERIAL
ETAF84 ART51 N1 H ART50 ART91.
LOTJ99 ART18 N1 ART66.
CE98 ART5 N1 N2.
DRGU 22-A/98 DE 1998/10/01 N3.
II - É competente em razão da matéria o foro administrativo quando, além da qualidade da pessoa responsável, exista um facto que seja característico da actividade administrativa, ou seja, de gestão pública.
III - Estando-se perante uma situação de acidente com veículo que, segundo o autor, adveio da realização de obras numa via sob jurisdição de Câmara Municipal e consequente existência de obstáculos, não sinalizados, é o Tribunal Administrativo e não o Tribunal Comum o competente para conhecer da respectiva acção de indemnização.
Relatório:
No ..° Juízo Cível do Tribunal Judicial de....., Adriano....., intentou contra a
Câmara Municipal de.... e a
Companhia ...., SA., acção declarativa, pedindo a condenação das RR. a pagar ao A. as quantias de 215.995$00, a título de danos patrimoniais; 75.000$00 a título de danos não patrimoniais e juros à taxa legal, desde a citação até integral pagamento, sobre o total das importâncias em dívida, bem como a concessão do beneficio do apoio judiciário, na modalidade de dispensa total de pagamento de taxa de justiça e custas.
Para tanto alegou que no dia 25 de Janeiro de 1998, cerca das 12 horas, quando o veículo do A. circulava na Rua Dr........, no sentido sul-norte, em...., ..... e o A. efectuava uma ultrapassagem a um velocípede bateu com o “carter” do carro numa tampa de saneamento e partiu-o, acabando o veículo por derramar todo o óleo no chão e ficar imobilizado.
Apesar do A. tentar evitar uma ou outra dessas tampas, tal não foi possível porque havia uma na faixa da direita e outra na faixa da esquerda quase ao mesmo nível, junto ao eixo da via, dado que estas se encontravam a um nível superior ao normal, por ter havido um rebaixamento da via.
Face ao acidente, o A. chamou a PSP a fim de tomar conta da ocorrência e denunciou o acidente e respectivos danos junto do Departamento de Obras Municipais da Câmara Municipal de...., tendo, posteriormente, sido informado por este departamento que a firma responsável pelas obras havia participado o acidente à sua seguradora.
Contactados os serviços desta pelo A. com o objectivo de resolver o problema, foi este informado de que a seguradora não estava disposta a pagar .
Na contestação a Câmara Municipal de..... excepcionou a competência do Tribunal Comum, considerando ser competente o foro do Tribunal Administrativo, impugnou a matéria articulada, suscitando ainda o incidente de intervenção acessória provocada, da Sociedade de Construções....., Ldª terminando por pedir a absolvição da instância Ré, por incompetência absoluta do Tribunal e para a hipótese de assim não se entender, deverá a ré ser absolvida do pedido.
Foi proferido despacho a conceder o apoio judiciário ao A. e a apreciar da excepção deduzida pela Ré Câmara, o qual julgou o tribunal competente em razão da matéria para os termos da presente acção.
Não se conformando com tal decisão veio a Ré Câmara Municipal de..... do mesmo agravar tendo nas alegações oportunamente oferecidas aduzido a seguinte matéria conclusiva:
1ª- “A omissão da sinalização de um determinado troço de uma via pública, onde se encontraria uma tampa de saneamento saliente, é uma omissão de um acto de gestão pública, dado que esse dever de sinalização é da competência do Município, no âmbito das suas atribuições, embora rejeitando-se expressamente qualquer responsabilidade da agravante no presente caso;
2ª- A entidade pública ao colocar a sinalização ou a omiti-la, está a fazê-lo no exercício de um poder público e não num patamar idêntico a um qualquer empreiteiro particular.
3ª- Em consequência, compete aos tribunais administrativos conhecer da presente acção de responsabilidade civil.
4ª- Por conseguinte, deveria o Mmº Juiz a quo ter declarado o tribunal incompetente relativamente à agravante CM.., devendo tê-la absolvido da instância, nos termos do disposto na al. a), do n.º1, do art. 288°, do CPC..
5ª- Salvo o devido respeito, violou o douto despacho recorrido, as seguintes disposições legais: art. 3° e art. 51º n° 1, ambos do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais e art. .101º do Código Processo Civil.”
Contra alegou o Autor e concluiu:
1- “Ao contrário do alegado pela agravante o, aliás, douto despacho do Mmº Juiz do tribunal "a quo", que não merece censura, não enferma de qualquer erro de julgamento, nem é violador da lei, pois, temos como assente que o tribunal é competente em razão da matéria para apreciar e decidir sobre a causa.
2-Pois, o Agravado, tal como o Mmº. Juiz "a quo", assim não o entendem, porque a causa de pedir alicerça-se na existência de uma tampa "tampa de saneamento saliente adjuvado pela inexistência de sinalização que alertasse para o estado da mesma " .
3-Pelo que estaremos perante um acto de gestão privada da Agravante não de um acto de gestão pública.
4-Balizado o âmbito de cada um dos actos de gestão, parece adequado, face à causa de pedir na presente acção, considerar o acto omisso gerador de responsabilidade como um acto de gestão privada.
5-A existir uma tampa de saneamento saliente no pavimento, não sinalizada, por culpa da Câmara Municipal de....., é absolutamente igual, de jure, caso tal omissão fosse devida a um empreiteiro ou dono da obra particular a realizar obras na estrada.
6-Atento o estado em que a ajuizada estrada se encontrava, impunha-se que o dono da obra ou o empreiteiro a quem esta havido sido adjudicada sinalizasse a mesma convenientemente, o que "in casu" não sucedeu.
7-A falta de sinalização, por conduta reveladora de inconsideração, negligência e inobservância das normas recebidas, integrando, portanto culpa pessoal dos representantes da administração é considerado um acto de gestão privada, cuja competência para a apreciação das mesmas é dos tribunais comuns - Ac. da RP de 16/1/69-.
8- Pelo que, sendo tal acto de gestão privada, face ao acima exposto, é o próprio DL. 129/84, de 27/4 que estatui que "estão excluídas da jurisdição administrativa as acções que tenham por objecto questões de direito privado".
9- E portanto as acções para efectivação da responsabilidade civil da administração, por danos causados através dos seus órgãos, agentes ou representantes, no exercício de actividades de gestão privada (arto.501 o, do C. Civil), deverão ser dirimidas no âmbito dos tribunais comuns.
10-Assim, aferindo-se a competência do tribunal em razão da matéria pela pretensão formulada pelo A. e considerando que as causas que não sejam atribuídas por lei a alguma jurisdição especial, são da competência dos tribunais comuns - art. 60° do CPC. - não há dúvidas de que é o tribunal comum o competente em razão da matéria para decidir sobre as questões de responsabilidade civil - cfr. Ac. RC de 16/2/1977, CJ. 1977- 1º- 27 e Ac. RE. de 19/11/81 - 5°- 318.
11-Ademais, sendo um dos demandados na presente acção a Companhia de Seguros....., SA., para quem o empreiteiro "Sociedade de Construções....., Ldª", transferiu a responsabilidade civil, esta só podia ser demandada nos tribunais comuns.
12- Se fosse demandada no Tribunal Administrativo, esta evocaria a incompetência deste tribunal especial para conhecer da causa de pedir por só poder ser demandada nos tribunais comuns.
13- Correr-se-ia, pois, o risco de cair numa situação de "vazio" de competência, o que de todo em todo seria e é intolerável.
14-Não faz, pois, o mínimo sentido e razão de ser a hipótese "esquisita" de o agravado ter de demandar a autarquia e os seus agentes, pela mesma responsabilidade, em jurisdições diferentes.
15-Face a tudo o exposto, dever-se-á manter a decisão recorrida do Mm. juiz "a quo", por esta não enfermar de qualquer erro de julgamento nem violar qualquer disposição legal.”
Contra alegou ainda a ré Companhia de Seguros...., SA., pugnando pela manutenção da decisão.
Colhidos os vistos cumpre decidir.
THEMA DECIDENDUM
É sabido que a delimitação objectiva do recurso é feita pelas conclusões da alegação do recorrente, não podendo este Tribunal decidir sobre matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam do conhecimento oficioso, art. 684 n.º 3 e 690 nº1 e 3, bem como é considerado uniformemente na Jurisprudência entre muitos outros, Acs. do STJ. de 13/3/91 e de 25/6/80, Act. Juríd., Ano III n.º 17-3 e BMJ 359-522.
A questão que se coloca é a de saber qual o Tribunal competente para apurar da responsabilidade civil extra contratual, de uma entidade pública - Câmara Municipal de..... - adveniente da ocorrência de um acidente de viação em via pública em obras, ou seja se o Tribunal Comum ou o Tribunal Administrativo.
DOS FACTOS E DO DIREITO
A factualidade a considerar como assente e de relevância para a decisão é a constante do relatório exarado supra.
Apreciemos pois de seguida a questão:
Um dos pressupostos processuais mais importantes, relativo aos Tribunais, é o da competência que se distingue da jurisdição que é o poder juridicamente atribuído ao conjunto dos tribunais dentro da organização do Estado, ainda que tal conceito no domínio dos conflitos de intervenção entre as várias autoridades do Estado assuma alcance mais amplo.
Tal requisito resulta do facto de o poder jurisdicional ser repartido, segundo diversos critérios, por vários tribunais, tendo depois, cada um destes competência para determinadas matérias do direito.
Ora, a competência em razão da matéria distribui-se por diferentes espécies de tribunais, situados no mesmo plano horizontal, sem nenhuma relação de hierarquia, subordinação ou dependência entre eles.
Na base desta repartição de competência está o princípio da especialização, que se traduz na vantagem de reservar para órgãos judiciários diferenciados o conhecimento de certos sectores do direito [cfr. Antunes Varela, Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, in Manual de Processo Civil, 23. ed., pág. 194, 195 e 207.].
Dispõe o n.º 1, do art. 209° da Constituição da República, nas suas várias alíneas que, "Além do Tribunal Constitucional, existem as seguintes categorias de tribunais:
a) O Supremo Tribunal de Justiça e os tribunais judiciais de primeira e de segunda instância;
b) O Supremo Tribunal Administrativo e os demais tribunais administrativos e fiscais;
c) O Tribunal de Contas (...)".
Resulta, ainda, do n.º 3, do art. 211°, da CRP. que, "compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais".
Compete aos tribunais administrativos, especificamente ao Tribunal Administrativo de Círculo, por imperativo do art. 51º n.º1, al. h), do ETAF
"conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso".
Ora, o regime jurídico da responsabilidade extra contratual da Administração pública, por actos de gestão pública, encontra-se regulado pelo Decreto Lei n.º 48 051, de 21/11/67 e pela Lei das Autarquias Locais, Dec-Lei n° 100/84, de 29/3.
Enquanto que a responsabilidade do Estado e outras pessoas colectivas públicas por actos de gestão privada, se encontra regulada no art. 501º do Código Civil.
Mas no caso das autarquias locais teremos de fazer uma distinção: uma vez que a responsabilidade civil extra contratual por factos ilícitos passou a ser regulada pelos arts. 90° e 91º do Dec-Lei n.º 100/84.
Porém, à responsabilidade fundada no risco e em factos lícitos, é de aplicar o regime geral previsto nos arts. 8° e 9°, do Decreto-Lei n° 48 501 [cfr. Maria José Rangel de Mesquita, in Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública, pág. 85.].
Estipula, ainda, o n.º 1 do art. 18° da LOFTJ que são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional, sendo esta mesma ideia reforçada pelo art. 66º onde se estatui que : “ São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisidicional” e corresponde à redacção já anteriormente adoptada pela Lei 38/87 de 23 de Dezembro
Ora, para se fixar a competência em razão da matéria, dever-se-á atender à natureza da relação jurídica material em debate, segundo a versão apresentada em juízo.
É competente em razão da matéria o foro administrativo quando, além da qualidade da pessoa responsável, exista um facto que seja característico da actividade administrativa, ou seja da gestão pública [Cfr. Ac. da RP ., de 5/1/93, in BMJ. N°.423°, pág. 593.].
Para podermos concluir se esta acção deverá ser atribuída à jurisdição dos tribunais comuns ou dos administrativos, teremos, antes de mais, de analisar se a responsabilidade assacada ao Estado e às pessoas colectivas de direito público está no âmbito da gestão privada ou da gestão pública.
Começaremos, assim, por fazer a distinção entre actos de gestão privada e actos de gestão pública.
Actos de gestão privada: são aqueles que se compreendem numa actividade em que a pessoa colectiva se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam e, por isso, sem a veste do poder público, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime que o faz um particular, submetendo-se às normas do direito privado;
Por outro lado actos de gestão pública: são os que se compreendem no exercício de um poder público, integrando eles mesmos a realização de uma função pública colectiva, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção, independentemente ainda das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devam ser observadas [Cfr . .Ac. do Tribunal de Conflitos de 12/5/99, in Acórdãos Doutrinais do STA., n.º 455, Ano :XXXVIII, pág. 1459.].
Também, Antunes Varela, in Das Obrigações em Geral, Vol. I, 7a. ed., pág. 643 e 644, distingue os actos de gestão pública e gestão privada nos seguintes termos dizendo:
“São actos de gestão pública os que visam a satisfação de interesses colectivos, realizando fins específicos do Estado ou outro ente público e assentam sobre o "jus auctoritatis" da entidade que os pratica.
São actos de gestão privada aqueles que, embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, estão sujeitos às mesmas regras que quaisquer particulares” acrescentando que “estes actos se referem, em regra, a relações de carácter patrimonial.”
Cita ainda este insigne Professor, o Ac. de 19/10/76, do STJ., no qual se escreve que a gestão privada compreende a actividade do ente público subordinada à lei aplicável a quaisquer actividades análogas dos particulares
É hoje pacífico o entendimento que compete à jurisdição administrativa o conhecimento das acções de responsabilidade do Estado por actos ou omissões da Administração pública.
Ora, a competência para apreciar acções relativas à indemnização por actos de gestão pública pertence aos tribunais administrativos, só assim não sucedendo, no caso de se estar perante qualquer das situações, taxativamente, referidas no art. 4° da ETAF., as quais devem ser consideradas como excepções.
Também, nem todos os actos de gestão pública podem ser apreciados pelo tribunal administrativo, mas tão só aqueles que derivem de "uma relação da vida disciplinada pelo direito administrativo, de uma relação dirigida à satisfação do interesse público ou das necessidades colectivas", pelo que a referência a actos de gestão pública contida na al. h), do n.º1 do art. 51º do ETAF., deve ser entendida em sentido restrito [cfr. Ac. do Tribunal de Conflitos de 23/I/00, in Acórdãos Doutrinais do STA., n.º 472, ano XL, pág. 588.].
O Prof. Vaz Serra, em anotação ao Ac. do STJ. de 16/5/1969, in RLJ n°103°, pág.331 e ss. estabelece, também, a seguinte distinção dizendo que se o acto se compreende numa actividade de direito privado da pessoa colectiva pública, e o acto é da mesma natureza da actividade de direito privado desenvolvida por um particular, o caso cairá no domínio dos actos de gestão privada; mas, se o acto é praticado no exercício de um poder público, isto é, na realização de funções públicas, mas não nas formas para a realização de interesses de direito civil, o acto cai no domínio dos actos de gestão pública.
Decidiu, também o acórdão da RL. de 9/1/86, publicado in CJ-1986- Tomo I, pág.85, que "são actos de gestão privada aqueles que, embora praticados por órgão, agente ou representante do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, estejam sujeitos às mesmas regras que vigorariam para a hipótese de serem praticados por simples particulares".
Dispõe o art. 5°, n.º 1, do Código da Estrada que:
“Nos locais que possam oferecer perigo para o trânsito ou em que este deva estar sujeito a restrições especiais e ainda quando seja necessário dar indicações úteis, devem ser utilizados os respectivos sinais de trânsito”.
E no seu n.º 2 “ Os obstáculos eventuais devem ser sinalizados por aquele que lhes der causa por forma bem visível e a uma distância que permita aos demais utentes da via tomar as precauções necessárias para evitar acidentes.”
Distingue-se a chamada sinalização permanente da sinalização eventual ou de obstáculos ocasionais.
No primeiro caso, a competência é deferida às entidades mencionadas no artigo 8º do Dec-Lei 2/98 de 3/1 e no segundo caso o dever ainda que recaia numa primeira fase, sobre a pessoa que lhe deu causa (v.g. imobilização forçada por acidente, queda de carga, avaria mecânica, etc.,) tronando-se tal obstáculo permanente , após o conhecimento pela entidade competente sobre esta recai o dever de sinalização conveniente e adequada.
Ora nos termos da última das citadas disposições o dever de sinalização recai e compete à Ex-Junta Autónoma das Estradas e às Câmaras Municipais, nas vias públicas sob a respectiva jurisdição.
E compreende-se necessariamente que assim seja uma vez que é no âmbito de uma actividade de interesse e ordem pública de regulamentação do tráfego e como órgãos munidos do respectivo poder “ius imperii” susceptível de poder determinar a sua aplicação aos demais utentes que tais deveres são impostos de harmonia com as condições e características próprias de cada local e em ainda em cada momento.
Aliás, a realização de qualquer obra nas vias públicas como é o caso, está sempre também sujeita a licenciamento, designadamente no caso de ser efectuada no interesse particular, o que sempre evidencia a sujeição deste ao poder exercido sobre a entidade ou entidades próprias na respectiva gestão de tal actividade e ainda nos termos do n.º 3 do Decreto Regulamentar n.º 22-A/98 de 1 de Outubro se retira que igualmente só às aludidas entidades cabe proceder à instalação de sinais nas vias públicas ou mediante autorização das mesmas concedida para o efeito.
Ora no caso sub judicio estamos perante uma situação descrita pelo Autor como adveniente da realização de obras e consequente existência de obstáculos na via, que no caso é indicada como artéria da cidade de....., denominada de Rua Dr......, logo de classificar como de camarária ou municipal, porque o contrário aliás, também não está alegado, e diga-se tal resulta igualmente dos documentos juntos aos autos e não impugnados, tal como o contrato de empreitada e o respectivo caderno de encargos e resultante de mesmas (caixa de saneamento de nível mais elevado que o restante piso de circulação) e ainda pelo facto de as mesmas não se encontrarem sinalizadas.
Estando em causa um problema de sinalização ou omissão da mesma, dúvidas não há de que estamos perante uma situação em que o ente público, Câmara Municipal de....., se encontra numa posição que não pode ser qualificada e reputada de paridade em relação a qualquer particular, e, portanto, despida do seu "ius imperii" como se aludiu, uma vez que a ela lhe competia sempre verificar, controlar e fiscalizar toda a actividade desenvolvida designadamente as obras em curso e consequentemente qualquer facto de sinalização ou outra omissão ou acto susceptível de poder gerar a eventual responsabilidade
Aliás tais obras são igualmente efectuadas num bem do domínio público, a referida Rua e no interesse público ainda que contratualmente submetidas na sua concretização ao regime de efectivação por uma entidade particular
Logo, teremos como competente para apreciar a presente questão, o Tribunal Administrativo e não o Tribunal comum sendo aliás este o entendimento que jurisprudencialmente vem sendo fixado como se extrai dos mais diversos e recentes Acs. que passam a indicar-se exemplificativamente mas que evidenciam tal tendência Acs. do STA de 25/01/01 de 10/2/00, 23/9/98, 17/3/98, 7/12/99 in www.dgsi.ptjsta, do STJ 30/1/86, de 7/11/89 in www.dgsi.stj e por último desta Relação de 6/11/00, 28/9/00, 9/3/00 e de 4/3/96 in www.dgsi.trp.
DECISÃO
Procedem, pois, as conclusões referentes a esta matéria pelo que em consonância com exposto se decide julgar competente para conhecer da presente acção o Tribunal Administrativo.
Custas pelo agravado.
Porto, 27 de Novembro de 2001
Augusto José Baptista Marques de Castilho
Maria Teresa Montenegro V. C. Teixeira Lopes
Fernando Augusto de Beça