Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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APROPRIAÇÃO ILÍCITA
EXPROPRIAÇÃO POR UTILIDADE PÚBLICA
TRIBUNAL COMPETENTE
I - António... e mulher, Maria... intentaram na comarca de Lousada a presente acção declarativa de condenação com processo comum e forma sumária, contra ICOR –Instituto Para a Construção Rodoviária, agora, Instituto das Estradas de Portugal (IEP), por fusão operada pelo DL nº 227/02 de 30/10, alegando, em síntese e no que ao caso interessa, que são proprietários de um terreno rústico com a área de 4.000m2, descrito na Conservatória do registo Predial de Lousada sob o nº..., e que o R. está a proceder à construção de uma via rodoviária EN 106, tendo ele Réu invadido e ocupado uma parcela de terreno com a área de 300m2 daquele aludido prédio dos AA., sem que tenha havido expropriação.
Concluem os AA pedindo se declare que estes são donos de tal prédio e se condene o R. a reconhecer tal direito de propriedade dos AA, condenado-se ainda o R. a restituí-lo aos AA, devendo também ser condenado a indemnizar os estes a título de danos não patrimoniais, na quantia de €2.500.
Contestou o R. por excepção e por impugnação.
Por excepção -- caso que aqui mais interessa agora tendo em vista a economia deste recurso --, alega que o R. integra o ICOR por fusão, que se trata de um Instituto Público dotado de personalidade jurídica administrativa e financeira e com património próprio, sujeito a tutela administrativa e superintendência do Ministério das Obras Públicas Transportes e Habitação.
Considera ainda que pelo art. 7º do DL nº 227/02 de 30/10, é da competência dos Tribunais Administrativos o conhecimento dos recursos contenciosos dos actos de gestão pública dos órgãos do IEP.
Remata, considerando que a via processual adequada é a acção a propor nos Tribunais Administrativos.
Assim face ao art.101 do Código do Processo Civil (CPC) diz que se verifica a incompetência absoluta do Tribunal a quo, com a consequente absolvição da instância nos termos do art. 105º do CPC.
O Sr. Juiz a quo, por entender que estavam em causa actos de gestão pública, proferiu despacho no qual considerou o Tribunal Comum incompetente em razão da matéria para conhecer da acção, defendendo que a presente acção cabe na competência material dos Tribunais Administrativos.
E assim considerou procedente a excepção invocada pela Ré e em consequência absolveu a mesma da instância, citando os arts. 288º, nº 1 al. a) 493, nº 2 ambos do CPC e 7º, nº 1, al. a) do DL nº 227/02, de 30/10.
Inconformados com tal decisão dela vieram os AA recorrer apresentando alegações e respectivas conclusões.
Contra-alegou o R. pugnando pela confirmação da decisão recorrida.
Corridos os vistos cumpre decidir.
II - A matéria pertinente a este recurso basta-se com os elementos constantes do relatório supra.
A única questão aqui a decidir é a de saber se para dirimir o litígio aqui em causa ( a alegada e aludida apropriação indevida de 300 m2 de terreno, não expropriado aos AA) é competente o Tribunal Comum, ou tal competência material é do Tribunal Administrativo.
O presente processo tem semelhanças claras com um outro recurso anterior no qual o aqui relator foi segundo adjunto, tendo assinado esse acórdão com ele concordando: referimo-nos ao proc. 628/02-3ª, cuja sessão teve lugar em 9/5/02, que seguiremos de perto, data venia no que aqui relevar.
Começaremos por lembrar que o poder jurisdicional encontra-se organizado em diferentes categorias de tribunais. E que nos termos do art. 211º nº 1 da Constituição da República Portuguesa, os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais.
Por outro lado o n° 3 do art. 212º do mesmo diploma estabelece que "compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais".
São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional, como referem os art. 66° do CPC e 18°, n° 1 da Lei n° 3/99, de 13.1 (Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais).
A competência em razão da matéria afere-se, genericamente pelos termos em que o autor propõe a acção, definida esta pela causa de pedir, pelo pedido e pela natureza das partes, ou por outras palavras, em função dos termos em que o autor fundamenta ou estrutura a pretensão que quer ver reconhecida (cfr. Ac. do ST J, de 20.5.98 e de 4.3.97, BMJ, 477°-389 e CJ/ST J, 1997, I, 125).
A atribuição da competência a tribunal de jurisdição comum depende da verificação de um duplo pressuposto: o objecto da acção e a sua configuração pelo autor e a inexistência de norma específica atributiva de competência à jurisdição especial.
Assim, os tribunais comuns gozam de competência genérica ou residual.
Há pois, que ver se no caso concreto existe alguma norma que atribua competência ao tribunal administrativo.
Para tanto há que analisar o regime previsto no art. 3º, 4º e 51º do ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais aprovado pelo DL nº 129/84, de 27 de Abril e aqui ainda em vigor, porquanto a Lei 13/02 que aprovou o novo Estatuto só entrada em vigor em 20/02/03, não se aplica aos processos pendentes à data da sua entrada em vigor – cfr. arts. 2º e 9º da lei 13/02 de 19/02
Ora preceitua o citado art. 3º do ETAF aqui aplicável que "incumbe aos tribunais administrativos e fiscais (...) dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais".
O art. 4º estabelece limites a tal jurisdição (estão excluídos da jurisdição administrativa ... os recursos e acções que tenham por objecto questões e direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público - al. f) do n° 1).
Por outro lado a al. h) do n° 1 do art. 51º estatui que compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso.
Acresce que o art. 7º do DL n° 237/02, de 30/10, atribui aos tribunais administrativos a competência para o conhecimento de acções tendentes a efectivação de responsabilidade do R emergentes de actos de gestão pública.
Deste modo, a solução da questão que nos é posta assentará, no essencial, no conceito de actos de gestão pública e actos de gestão privada.
Ora, Marcello Caetano, no Manual de Direito Administrativo, 10ª ed., 464) escreveu que "o emprego das expressões gestão privada e gestão pública tem (...) de fazer-se apenas para significar que no primeiro caso a Administração procede segundo as normas do Direito privado e no segundo à luz do Direito público, quer neste último caso utilize ou não os seus poderes de autoridade mediante a prática de actos definitivos e executórios".
Segundo A. Varela (Das Obrigações em Geral, I, 9ª ed., 671), são actos de gestão pública "os que, visando a satisfação de interesses colectivos, realizam fins específicos do Estado ou outro ente público e que muitas vezes assentam sobre o jus auctoritatis da entidade que os pratica"; actos de gestão privada "são, de modo geral, aqueles que, embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, estão sujeitos às mesmas regras que vigorariam para a hipótese se serem praticados por simples particulares. São actos em que o Estado ou a pessoa colectiva pública intervém como um simples particular, despido do seu poder de soberania ou do seu jus auctoritatis".
Na jurisprudência, não há uniformidade sobre a distinção entre tais actos, como nos dá conta o Ac. da RP, de 9.7.98, CJ, 1998, IV, 183.
Releva contudo, a definição sufragada pelo Tribunal de Conflitos, no seu acórdão de 5.11.1981, BMJ, 311°- 195, que considerou como actos de gestão privada "os que se compreendem numa actividade da pessoa colectiva em que esta, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, e portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas de direito privado"; e actos de gestão pública os que "se compreendem no' exercício de um poder público, na realização de uma função pública, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independentemente, ainda, das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devem - ser observados".
Isto posto e revertendo ao caso sub judice, o que aqui está em causa é uma alegada apropriação indevida de 300m2 de terreno dos Autores, sem fundamento ou título, por parte do R.
Ora se, por exemplo, a deliberação de realização da obra, a aprovação do respectivo projecto e a sua concretização devem qualificar-se como actos de gestão pública, já tal não sucederá no que respeita à execução prática da estrada, especialmente aos eventuais danos para terceiros decorrentes dessa execução, como no caso em apreço.
Na verdade embora destinados à execução da obra, os actos geradores da obrigação de indemnizar não se integram em qualquer relação jurídica administrativa.
Ao executar a estrada, o R. actuou nas mesmas condições e sob o mesmo regime em que poderia proceder qualquer particular, daí que está em causa, apenas uma questão de direito privado, a dirimir segundo as regras do direito civil e não do direito público, e em que o ICOR está numa situação de paridade com a outra parte, despido de qualquer "jus imperii".
Neste sentido escreveu-se no Ac. RP, de 7.12.2000, CJ, 2000, V, 184, "só interessam à justiça administrativa as relações jurídicas administrativas públicas, as reguladas por normas de direito administrativo, aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, actue na veste de autoridade pública, munido de um poder de «imperium», com vista à realização do interesse público legalmente definido".
Os AA. alegam ter sido violado o seu direito de propriedade, como referido supra, decorrente de uma actividade material que imputam ao R..
Contudo, não invocam, como geradores do seu alegado direito e para o qual pretendem a tutela judiciária, actos de gestão pública, nem reclamam uma responsabilidade civil administrativa, não colhendo, pois, o regime do art. 7º do DL nº 227/02, como invocado.
Assim, em suma, os tribunais comuns são os competentes para conhecer da questão colocada.
III - Decisão:
Improcede, pois, o recurso, revogando-se a decisão recorrida e decidindo-se ser o tribunal "a quo" em razão da matéria, para conhecer da presente acção, devendo o processo prosseguir ali os seus normais termos.
Sem custas, por o recorrido delas estar isento.
Porto, 30 de Outubro de 2003
José Viriato Rodrigues Bernardo
João Luís Marques Bernardo
António José Pires Condesso