Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 338995/10.4YIPRT.P1 |  |
Tribunal Judicial de Vila real
Relator: Filipe Caroço
Adjuntos: Desemb. Teresa Santos
Desemb. Maria Amália Santos
Acordam no Tribunal da Relação do Porto
I.
B…, S.A., com sede na …, N° .., Vila Real intentou processo especial de Injunção contra MUNICÍPIO …, …, Chaves, alegando --- aqui em síntese --- que, tendido sido criada pelo Decreto-lei nº 270-A/2001 de 6 de Outubro, tendo por objecto social a captação, tratamento, distribuição de agua para consumo publico, bem como a recolha, tratamento e rejeição de efluentes dos Municípios de Boticas, Alijo, Valpaços, Bragança, Chaves e Tabuaço, entre outros, no âmbito dessa sua actividade:
a) Procedeu à recolha e tratamento de efluentes na ETAR de …, de … e de …, tendo emitido, para cobrança, diversas facturas;
b) Emitiu também uma nota de débito relativa à actualização da tarifa de saneamento de Janeiro a Março de 2010 e uma outra nota de débito relativa à regularização da …;
c) Forneceu água ao requerido em diversos pontos de entrega, emitindo as respectivas facturas para efeitos de pagamento;
d) Procedeu ainda à entrega de uma nota de débito para rectificação da tarifa de abastecimento de água referente ao mês de Janeiro de 2010 e ainda outra nota de débito referente à actualização da tarifa de água de Janeiro a Março de 2010; tudo perfazendo uma quantia total de € 2.859.591,79.
Como a requerente emitiu uma nota de crédito a favor do requerido no valor de € 11.695,91 relativa á recolha e tratamento de efluentes nas ETARS e uma outra nota de crédito relativa à regularização anual da …, e o Município … pagou a quantia de € 29.098,56 por conta de uma das facturas, deve à requerente a quantia de € 2.818.416.50 que ainda não pagou, apesar de interpelado para o efeito, estando incurso nos efeitos da mora.
Pede a condenação do requerido no pagamento da quantia de capital de € 2.818.416,50, acrescida de juros de mora vencidos no valor de € 97.665,83 e vincendos, à taxa anula de 8%, e ainda no pagamento da quantia de € 76.50 que a requerente gastou no pagamento da taxa de justiça inicial.
Notificado, o Município … deduziu oposição através da invocação de excepções, entre as quais e desde logo, a “da incompetência em relação à matéria do Balcão Nacional de Injunções e dos Tribunais Comuns.
Para o efeito, alegou que a Assembleia Municipal aprovou a criação do Sistema Multimunicipal de … e a participação do Município na constituição da sociedade anónima adjudicatária da concessão do mesmo, muito concretamente, a empresa denominada “B…, S.A.”
Na sequência da constituição da empresa B…, SA, veio a ser celebrado, entre esta e o Estado Português, um contrato de concessão, mediante o qual o Estado atribuiu à empresa a concessão da exploração e gestão do sistema multimunicipal de …, pelo qual aquela sociedade passou a assegurar, em exclusivo, a captação, tratamento e distribuição de água para consumo público e para recolha, tratamento e rejeição dê efluentes de determinados municípios, incluindo o requerido.
O sistema multimunicipal de … veio a ser criado pelo Decreto-Lei n.º 270-A/2001, de 6 de Outubro, diploma que também constituiu a sociedade B…, da qual o requerido é accionista, juntamente com outros municípios da região.
Existe uma obrigação do Município …, enquanto utilizador, de proceder à ligação do sistema municipal ao sistema multimunicipal concessionado à empresa B…, SA, quer no contrato de recolha de efluentes, quer no contrato de fornecimento de água, celebrados entre as duas entidades. E na data da celebração desses contratos (26.10.2001), encontrava-se em vigor o capítulo III do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei nº 442/91, de 15 de Novembro e ulteriores alterações, cujos art.ºs 178° a 189° contemplavam o regime geral dos contratos administrativos, caracterizando-os e determinando um conjunto de regras que os mesmos deveriam obedecer.
E devendo ser este o regime aplicável, o referido art.º 178º, nº 1, definia como contrato administrativo, o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa. E o subsequente nº 2 previa um leque, não taxativo, de contratos que classificava como sendo administrativos, entre os quais, os contratos de concessão de serviços públicos, de fornecimento contínuo e de prestação de serviços para fins de imediata utilidade pública.
Com efeito, quer o contrato de fornecimento de água, quer contrato de recolha de efluentes celebrados com a empresa “B…” se enquadram no conceito de contratos administrativos e a sua disciplina 3stá sujeita ao regime do direito público, pelo que, para dirimir este conflito são competentes os tribunais administrativos.
Remetidos os autos à distribuição nos termos do art.º 16º do Decreto-lei nº 269/98, de 1 de Setembro[1], a A. apresentou articulado de réplica relativamente às matéria excepcionadas pelo Município …, defendendo, quanto à matéria que constitui objecto deste recurso, que os tribunais civis têm competência para dirimir o presente litígio, devendo a excepção da incompetência ser decidida neste sentido.
Entende que não estão em causa contratos cujo regime substantivo esteja especificamente sujeito a normas de direito público, nem que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público. Por outro lado, a A. intervém na presente lide destituída de qualquer poder de autoridade, não se encontrando munida de ius imperii para cumprimento das suas tarefas de realização do interesse público, sendo um credor como qualquer outro. E as partes convencionaram que nos contratos de recolha e de fornecimento celebrados entre autora e réu, o tribunal competente para dirimir os litígios emergentes da falta de pagamento era o tribunal civil, mais concretamente o foro de Vila Real, pelo que não são contratos administrativos.
Não está em causa a protecção de qualquer interesse público, mas uma relação material de direito privado.
Conhecendo da matéria da excepção de incompetência absoluta dos tribunais comuns, em razão da matéria, o Tribunal de Vila Real julgou-a procedente e absolveu o R. da instância.
Inconformada, a A. apelou da decisão apresentando alegações com as seguintes CONCLUSÕES:
«A- A recorrente tem por objecto social exclusivo a exploração e gestão do sistema Multimunicipal de … para captação, tratamento e distribuição de água para consumo público e para recolha, tratamento e rejeição de efluentes dos municípios de Alfandega da Fé, Alijó, Armamar, Boticas, Bragança, Chaves, Vila Real, Tabuaço, Montalegre entre outros.
B- A recorrente é concessionária da exploração e gestão do referido sistema multimunicipal dos termos do decreto-lei 270-A/2001 de 6 de Outubro e nos termos estipulados no contrato de concessão celebrado entre o estado e a autora em 26 de Outubro de 2001.
C- O recorrido é utilizador do sistema Multimunicipal de ….
D- No exercício da sua actividade a recorrente celebrou com o recorrido um contrato de fornecimento e um contrato de recolha, nos quais se obriga a fornecer-lhe água destinada ao abastecimento público, e a recolher efluentes provenientes do sistema próprio do recorrido, mediante o pagamento de tarifas devidas.
E- Por força dos aludidos instrumentos contratuais, recorrente e recorrido atribuíram ao foro de Vila Real competência para dirimir todas as questões relativas á facturação emitida pela recorrente e ao pagamento ou falta dele.
F- Compete aos tribunais administrativos e fiscais a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto questões relativas á interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos, uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público, nos termos do disposto da alínea f) do artº 4 do ETAF.
G- A recorrente é concessionária de um serviço público e actua no âmbito da concessão que lhe foi atribuída pelo estado Português, peticionando o pagamento dos serviços prestados de fornecimento de água e tratamento de efluentes ao recorrido.
H- Na presente lide, a recorrente aparece destituída de qualquer poder de autoridade, não se encontrando munida de “ius imperi”.
I- A relação jurídica estabelecida entre recorrente e recorrido que está subjacente á causa de pedir nos presentes autos, não é regulada por normas de direito público.
J- Recorrente e recorrido não submeteram litígios emergentes da facturação emitida pela recorrente e ao pagamento ou falta dele a um regime substantivo de direito público.
L- A submissão expressa das partes a aspectos do contrato a regimes substantivos (específicos) do direito administrativo verifica-se com a indicação expressa da sujeição do contrato a uma determinada lei (contratual) administrativa ( ou a certos preceitos seus); com a remissão, total ou parcial, para o regime do artº 180 do C.P.A; com a qualificação expressa do contrato, pelas partes, como sendo administrativo ou com a introdução de cláusulas que só são concebíveis numa relação jurídica em que seja parte a administração.
M- Recorrente e recorrido não fizeram uso de uma fórmula ou modelo contratual regulado na lei administrativa.
N- Não se mostram preenchidos os requisitos de atribuição da competência aos tribunais administrativos nos termos supra expostos.
O- A decisão “a quo” violou assim o disposto nos artºs 66 do C.P.C. e 18 nº 1 da LOFTJ; artº 221nº 3 da C.R.P.; art. 1º nº 1 e art nº 4 alínea f) do ETAF; artº 178 e 179 do C.P.A; artº 105, 288 nº 1 alínea a) e artº 493 do C.P.C.
P- O presente recurso deve ser julgado procedente e em consequência deve ser revogado o douto despacho proferido e substituído por outro que considere o tribunal civil competente para julgar o litigio em causa nos presentes autos, seguindo-se ulteriores termos até final.» (sic)
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O R. não apresentou contra-alegações.*
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.II.
O objecto do recurso está delimitado pelas conclusões da apelação, acima transcritas, sendo que se apreciam apenas as questões invocadas e relacionadas com o conteúdo do acto recorrido e não sobre matéria nova, excepção feita para o que for do conhecimento oficioso (cf. art.ºs 660º, nº 2, 684º e 685º-A, do Código de Processo Civil[2], na redacção introduzida pelo Decreto-lei nº 303/2007, de 24 de Agosto, aqui aplicável).
Com efeito, está para apreciar e decidir apenas se os tribunais comuns, mais concretamente, o Tribunal Judicial da Comarca de Vila Real é competente, em razão da matéria, para conhecer de um pedido pelo qual a A., B…, S.A. pretende a condenação do Município … no pagamento de serviços contratados de fornecimento de água e de recolha e tratamento de efluentes, ou se essa competência pertence aos Tribunais Administrativos.
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III.A competência é um pressuposto processual relativo ao tribunal (medida de jurisdição atribuída a cada tribunal).
Cabe às leis de orgânica judiciária definir a divisão jurisdicional do território português e estabelecer as linhas gerais da organização e da competência dos tribunais do Estado, em conformidade com os art.ºs 209º e seg.s da Constituição da República. As leis de processo surgem, neste tema, como complemento da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais[3] (LOFTJ). Segundo o art.º 62º, nº 1, «a competência dos tribunais judiciais, no âmbito da jurisdição civil, é regulada conjuntamente pelo estabelecido nas leis de organização judiciária e pelas disposições deste Código» e o nº 2 acrescenta que «na ordem interna, a jurisdição reparte-se pelos diferentes tribunais segundo a matéria, a hierarquia judiciária, o valor da causa, a forma de processo aplicável e o território» (cf. ainda art.º 17º, nº 1, da LOFTJ).
Nos termos do art.º 67º, «as leis de organização judiciária determinam quais as causas que, em razão da matéria, são da competência dos tribunais judiciais dotados de competência especializada».
Está em causa a competência (absoluta) em razão da matéria para conhecer de uma questão determinada.
O art.º 18º, nº 1, da LOFTJ, determina, residualmente, que “são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Os Tribunais Administrativos e Fiscais pertencem a ordem diferente dos Tribunais Judiciais, são de categoria diferente, na expressão da Constituição da República, competindo-lhes julgar as acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais (cf. respectivos art.º 209º, nº 1, al. b) e 212º, nº 3).
A questão é saber se a causa, por força das regras da competência em razão da matéria, não deve permanecer nos Tribunais Judicias e comuns, por serem competentes para o seu julgamento os Tribunais Administrativos.
Ensina Manuel de Andrade[4], citando Redenti, que a competência do tribunal afere-se pelo quid disputatum (quid decidendiun, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum); é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do autor.
Como também vem sendo entendido na jurisprudência, para a determinação do tribunal competente em razão da matéria, para o julgamento de uma acção --- e à semelhança da verificação dos demais pressupostos processuais --- deve atender-se ao pedido nela formulado, mas também à causa de pedir que lhe está subjacente, seja quanto aos seus elementos objectivos, seja quanto aos elementos subjectivos; assim, os elementos identificadores da causa (pedido fundado na causa de pedir), tal como o A. a configura[5].
E havendo que ponderar uma questão de incompetência em razão da matéria, não entre tribunais judicias, mas tribunais de ordens jurisdicionais diferentes (tribunal comum/tribunal administrativo), maior é o grau de análise do fundamento que subjaz à acção.
Está em causa responsabilidade emergente do incumprimento de dois contratos; responsabilidade contratual, portanto. Mas não basta, …é fundamental discutir a natureza dos contratos.
O art.º 14º, nº 1, al. c), do Decreto-lei nº 18/2008, de 29 de Janeiro, que aprovou o Código dos Contratos Públicos, revogou o capítulo III da parte IV do Código do Procedimento Administrativo (CPA), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro, designadamente com a redacção introduzida pelo Decreto-lei nº 6/96, de 31 de Janeiro. Este novo código, dando novo regime aos contratos públicos, estabeleceu a disciplina aplicável à contratação pública e o regime substantivo dos contratos públicos que revistam a natureza de contrato administrativo (respectivos art.ºs 1º, 3º e 4º). Porém, o art.º 16º, nº 1, do respectivo diploma preambular determina que este novo código “só é aplicável aos procedimentos de formação de contratos públicos iniciados após a data da sua entrada em vigor e à execução dos contratos que revistam natureza de contrato administrativo celebrados na sequência de procedimentos de formação iniciados após essa data, salvo o disposto no n.º 2 do artigo 18.º”; o que significa que, atenta a data da celebração dos dois contratos de 26.10.2001, continuam a ter aplicação os art.ºs 178º a 189º do CPA (capítulo III da Parte IV) relativos aos contratos administrativos, designadamente para apurar se lhes deve ser reconhecida natureza administrativa.
Segundo o nº 1, daquele art.º 178º, “diz-se contrato administrativo o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa”. E o nº 2 dá conta de alguns exemplos, porventura os mais regularmente celebrados, entre eles os contratos de concessão de serviços públicos (al. c)), de fornecimento contínuo (al. g)) e de prestação de serviços para fins de imediata utilidade pública (al. h)).
Definindo o âmbito da jurisdição dos Tribunais Administrativos e Fiscais --- na sequência do respectivo art.º 1º que os define como órgãos de soberania com competência para administrar a justiça era nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais --- o art.º 4º, nº 1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, determina que é da competência destes tribunais, além do mais ali previsto, a apreciação de litígios que tenham por objecto, “questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público” (respectiva al. f)).
Como decorre da Constituição e do art. 1º do ETAF, apenas são da competência dos tribunais administrativos e fiscais os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais e, por conseguinte, estão excluídos dessa jurisdição os litígios que, apesar de respeitarem a pessoas de direito público, não tenham na sua génese uma relação jurídica administrativa e fiscal.
Escreveu-se no acórdão desta Relação do Porto proferido no proc. nº 2861/09TJVNF.P1[6], depois de se citarem dois acórdãos do Tribunal de Conflitos, que a noção e caracterização da relação jurídica administrativa assentam nos seguintes pressupostos:
- É uma relação estabelecida com a Administração que, emergindo do exercício (por parte da Administração) de um poder público e da realização de uma função pública e assentando na prevalência do interesse público sobre o particular, confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração; e
- É uma relação regulada, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo.
Também do acórdão de 16.10.2008 do Tribunal de Guimarães[7] resulta que “no quadro da competência material dos tribunais administrativos, distingue-se entre o contencioso por natureza ou essencial e o contencioso por atribuição ou acidental, abrangendo, o primeiro, os actos e regulamentos administrativos e o último, os contratos administrativos, a responsabilidade da administração, os direitos e interesses legítimos e as questões eleitorais.
Como é intuitivo, ao concretizar, mesmo que exemplificativamente, os litígios da competência da jurisdição administrativa, o legislador não pretendeu exorbitar da matriz constitucional de tal jurisdição, confinada às relações administrativas. É competente, em razão da matéria, o foro administrativo quando, além da qualidade da pessoa responsável, exista um facto que seja característico da actividade administrativa, ou seja, da gestão pública.
Estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas. Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras:
(1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal”.
O acórdão desta Relação de 3.2011[8], citando um acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 21.9.2010, conclui que o critério em causa, de conteúdo material, entronca agora em conceitos como a relação jurídica administrativa e a função administrativa, havendo que deparar-se com uma relação jurídica em que um dos sujeitos, pelo menos, seja ente público (Administração, intervindo com poderes de autoridade, com vista à realização do interesse público), regulada por normas de direito administrativo.
E segundo Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida[9], há no âmbito da al. f) do art.º 4º da ETAF, três as situações a distinguir:
Primeira situação: A dos contratos de “objecto passível de acto administrativo” - que os mesmos autores referem serem aqueles “que determinem a produção de efeitos que também poderiam ser determinados através da prática, pela entidade pública contratante, de um acto administrativo unilateral” -, apresentando adiante como excluídos desse campo os casos em que esteja “apenas em causa a previsão da possibilidade do exercício de direitos meramente potestativos, passíveis de serem estipulados no âmbito de relações de natureza puramente privada. Com efeito, a mera estipulação, por exemplo, de um direito de rescisão sem outra referência que especifique que esse direito pode ser exercido por acto administrativo, não faz com que a entidade pública fique titular de um poder público, mas apenas de um direito potestativo, a exercer nos mesmos moldes em que o seria por um privado. Tem, pois, de ser expressamente assumida, de forma inequívoca, a atribuição ao contraente público do poder de praticar actos administrativos no âmbito da relação”.
A segunda situação respeita a “contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo”, ou seja, os contratos administrativos típicos.
A terceira situação é relativa a “contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público”.
Ou seja, comum a todas as situações previstas no artº 4º, nº 1, al. f), do ETAF, é a indispensabilidade de intervenção nos contratos de uma entidade pública.
Como ensina Antunes Varela[10], "Das Obrigações em Geral", 1991, vol. I, pág. 643, actos de gestão pública são aqueles que, visando a satisfação de interesses colectivos, realizam fins específicos do Estado ou de outro ente público e assentam sobre o jus auctoritatis da entidade que os pratica, enquanto de gestão privada são os actos que, embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, estão sujeitos às mesmas regras que vigorariam para a hipótese de serem praticados por simples particulares.
No acórdão do Tribunal de Conflitos de 5.11.1981[11] cuja distinção foi acolhida nos mesmos termos pelos acórdãos do STA de 26.11.96, Proc. nº 41222, e de 26.6.97, in ADSTA, nº 433, Janeiro de 1998, considerou-se que "a solução do problema da qualificação como de “gestão pública” ou de “gestão privada”, dos actos praticados pelos titulares de órgãos ou agentes de uma pessoa colectiva pública, reside em apurar:
- se tais actos se compreendem numa actividade da pessoa colectiva em que esta, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas de direito privado; ou se, contrariamente,
- esses actos se compreendem no exercício de um poder público, na realização de uma função pública, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independentemente, ainda, das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devem ser observadas".
Volvamos ao caso concreto.
Para dirimir a questão a Ex.ma Juiz partiu dos seguintes factos que teve por relevantes e incontroversos[12]:
a) No dia 25 de Julho de 2001, a Assembleia Municipal do Réu, em sede de sua sessão ordinária, aprovou a criação do Sistema Multimunicipal de … e a participação do Município na constituição da Sociedade Anónima adjudicatária da concessão do mesmo, muito concretamente, a empresa denominada “B…, S.A.”, aqui Autora.
b) São accionistas da referida empresa pública o Grupo denominado “C…” e os Municípios de Trás-os-Montes e Alto Douro, detendo estes últimos, à data da constituição da empresa, 30% do capital social.
c) Na sequência da constituição da empresa “B…, S.A.”, veio a ser celebrado entre esta e o Estado Português, representado pelo Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, Senhor Engenheiro José Sócrates Carvalho Pinto de Sousa, um contrato de concessão, mediante o qual o Estado atribuiu à empresa a concessão da exploração e gestão do sistema multimunicipal de … (documento constante de fls. 57 a 87 cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais).
d) Com a formalização do contrato de concessão acima referido, a empresa “B…, S.A.”, passou a assegurar, em exclusivo, a captação, tratamento e distribuição de água para consumo público e para recolha, tratamento e rejeição de efluentes dos municípios de Alfândega da Fé, Alijó, Armamar, Boticas, Bragança, Chaves, Freixo de Espada à Cinta, Lamego, Macedo de Cavaleiros, Mesão Frio, Mirandela, Mogadouro, Moimenta da Beira, Montalegre, Murça, Peso da Régua, Resende, Ribeira de Pena, Sabrosa, Santa Marta de Penaguião, São João da Pesqueira, Sernancelhe, Tabuaço, Tarouca, Torre de Moncorvo, Valpaços, Vila Flor, Vila Nova de Foz Côa, Vila Pouca de Aguiar, Vila Real e Vinhais.
e) No dia 26 de Outubro de 2001, vieram a ser celebrados entre o Réu Município … e a Autora “B…” um contrato de fornecimento de água e um contrato de recolha de efluentes provenientes do sistema próprio do Município (documentos que se mostram juntos a fls. 87 a 103 dos autos e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais).
f) Tais contratos pretendem assegurar a articulação entre o sistema explorado e gerido pela concessionária e o sistema do Município utilizador.
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Resulta do art.º 13º da Lei nº 159/99, de 14 de Setembro que os municípios têm atribuições em vários domínios, designadamente na área do equipamento rural e urbano, ambiente, saneamento básico e urbanismo. É da competência dos órgãos municipais fazer a gestão e a realização de investimentos em vários domínios, entre eles, os sistemas municipal de abastecimento de água, de drenagem e tratamento de águas residuais urbanas e de limpeza pública e de recolha e tratamento de resíduos sólidos urbanos (art.º 26, nº 1, al.s a), b) e c) da mesma lei).É ainda da competência dos órgãos municipais no domínio do apoio ao desenvolvimento local, além do mais, criar ou participar em empresas municipais e intermunicipais, sociedades e associações de desenvolvimento regional (al. b) do nº 1 do subsequente art.º 28º).
O art.º 179º, nº 1, do CPA prevê que os órgãos administrativos celebrem quaisquer contratos administrativos na prossecução das atribuições da pessoa colectiva em que se integram, fazendo parte daquela categoria de contratos os que se destinam à “prestação te serviços para fins de imediata utilidade pública” (al. h) do mesmo preceito legal).
Com a aprovação do Decreto-Lei n.º 372/93, de 29 de Outubro, consagrou-se a possibilidade de participação de capitais privados, embora sob a forma de concessão, a empresas intervenientes no sector da captação, tratamento e distribuição da água para consumo público, recolha, tratamento e rejeição de efluentes e recolha e tratamento de resíduos sólidos, criando-se a distinção entre sistemas multimunicipais e sistemas municipais.
Nos termos do art.º 4º, n.º 2, do mesmo diploma legal, os sistemas multimunicipais são aqueles que servem pelo menos dois municípios e que exigem um investimento predominante a realizar pelo Estado em função de razões de interesse nacional e os sistemas municipais são todos os outros.
Como judiciosamente se pondera na decisão recorrida e aqui se confirma, “o Decreto-Lei n.º 294/94, de 16 de Novembro veio estabelecer o regime jurídico da concessão da exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de tratamento de resíduos sólidos urbanos e o Decreto-Lei n.º 319/94, de 24 de Dezembro, veio estatuir o regime jurídico da construção, exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de captação e tratamento de água para consumo público, quando atribuídos por concessão e aprovar as respectivas bases.
Por sua vez, o Decreto-Lei n.º 162/96, de 4 de Setembro, veio regular o regime jurídico da construção, exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de recolha, tratamento e rejeição de efluentes municipais e aprovar as bases dos respectivos contratos.
O sistema multimunicipal de … foi criado pelo Decreto-Lei n.º 270-A/2001, de 6 de Outubro.
Este diploma legal constituiu, ainda, a aqui Autora Sociedade “B…” e da qual o aqui Réu Município … é um dos accionistas.
Nos termos do disposto no art.° 6° n°s l e 2 do citado Decreto-Lei n.º 270-A/2001, o exclusivo da exploração e gestão do sistema foi adjudicado, em regime de concessão, à Autora, pelo período de trinta anos, adjudicação a operar mediante a celebração de um contrato de concessão.”
Na sequência da constituição da empresa “B…, SA”, veio a ser celebrado entre esta e o Estado Português um contrato de concessão, mediante o qual o Estado atribuiu à empresa a concessão da exploração e gestão do sistema multimunicipal de ….
De acordo com o nº 2 da clausula 2ª deste contrato, o objecto da concessão compreende:
a) A concepção e construção, nos termos do projecto global constante do Anexo I, de todas as instalações e órgãos necessários à captação, tratamento e distribuição de água para consumo público e à recolha, tratamento e rejeição de efluentes canalizados pelos utilizadores, incluindo a instalação de condutas e colectores, a concepção e construção de estações elevatórias, estações de tratamento de água para consumo humano, estações de tratamento de águas residuais, a respectiva reparação e renovação de acordo com as exigências técnicas e com os parâmetros sanitários exigíveis;
b) A aquisição, manutenção e renovação de todos os equipamentos necessários à captação, ao tratamento e distribuição de água para consumo público e à recolha, tratamento e rejeição de efluentes dos utilizadores;
c) O controlo dos parâmetros sanitários da água distribuída e dos efluentes tratados e dos meios receptores em que os mesmos sejam descarregados.
Por outro lado, a concessionária obriga-se a assegurar, de forma regular, contínua e eficiente, o abastecimento de água, bem como a recolha, tratamento e rejeição de efluentes canalizados pelos utilizadores cujo destino seja o sistema (cláusula 3º, nº 1, do contrato de concessão).
E como bem se conclui na decisão recorrida, “o Réu Município …, enquanto utilizador, está, …, obrigado a proceder à ligação do sistema municipal ao sistema multimunicipal concessionado à Autora”. Obrigação que também está prevista nos contratos de recolha de efluentes e de fornecimento de água, celebrados entre as partes e referidos na al. e) dos factos acima descritos.
E segundo o nº 2 da cláusula 4ª do contrato de recolha de efluentes, “nas áreas abrangidas pelo Sistema constantes do Anexo 2 ao contrato de concessão, o Município compromete-se a não desenvolver sistemas alternativos de recolha e rejeição de efluentes, nem a aprovar soluções para tal recolha e rejeição de efluentes que determinem a sua exclusão do Sistema, salvo quanto aos casos específicos de recolha, tratamento e rejeição de efluentes industriais que, pela sua natureza, ponham em causa o próprio Sistema”.
O abastecimento de água às populações, serviço de primeira necessidade, como é sabido, um serviço público essencial, tradicional e prioritário. Público e da competência autárquica administrativa é também, como vimos, o serviço de tratamento de efluentes e resíduos urbanos em geral.
Pese embora a B…, SA, seja uma sociedade anónima, nela participam, como accionistas, vários municípios, que detêm 30% do capital social. Como concessionária no sector a captação, tratamento distribuição da água para consumo público, recolha, tratamento e rejeição de efluentes e recolha e tratamento de resíduos sólidos (Decreto-lei nº 372/93, de 29 de Outubro), prossegue fins contratados de interesse público que, não fosse a concessão, seriam desenvolvidos por normais actos de gestão autárquica administrativa.
Casos há em que a administratividade dos contratos deriva da existência de factores legais dessa natureza, sem que seja necessário que as partes declarem expressamente que os mesmos ficam sujeitos a um regime substantivo desses.
Como se vê, são de direito público os contratos celebrados entre A. e R., com base em normas que regulam “aspectos específicos do respectivo regime substantivo”, incluindo a própria concessão.
A relação jurídica corporizada pelos contratos celebrados no dia 26.10.2001, prossegue o interesse público, patente, além do mais, na definição do regime tarifário e no regime de facturação, em obrigações assumidas pelo município que se regem pelo estabelecido no contrato de concessão do Estado, de que depende a vigência dos próprios contratos celebrados entre A. e R.
Afigura-se-nos, neste circunstancialismo, que os serviços prestados pela A. recorrente a favor do R. Município não revestem a natureza de actos privados, susceptíveis de serem desenvolvidos por qualquer particular, mas, ao invés, têm natureza pública; são praticados num condicionamento legalmente determinado no domínio de actos de gestão para a prática de serviços contínuos e de utilidade pública imediata, ainda que não se trate de uma pura relação de autoridade caracterizada pelo ius imperii que ocorre em determinadas relações da administração com os particulares.
Para o Prof. A. Varela[13], "actividades de gestão pública são todas aquelas em que se reflecte o poder de soberania próprio da pessoa colectiva pública e em cujo regime jurídico transparece, consequentemente, o nexo de subordinação existente entre os sujeitos da relação, característico do direito público". Mas acrescenta que "simplesmente, nem todos os actos que integram gestão pública representam o exercício imediato do jus imperii ou reflectem directamente o poder de soberania do próprio Estado e das demais pessoas colectivas. Essencial para que seja considerada de gestão pública é que a actividade do Estado (ou de qualquer outra entidade pública) se destine a realizar um fim típico ou específico dele, com meios ou instrumentos também próprios do agente".
A causa de pedir da acção desenha-se pela prática de actos característicos da actividade administrativa, da competência dos municípios; uma relação dirigida à satisfação do interesse público e das necessidades colectivas, em que se inclui, como vimos, a celebração de contratos administrativos
Assim sendo, como efectivamente é, a competência para conhecer, judicialmente, das questões suscitadas no âmbito dos referidos contratos, celebrados com base em normas de direito público administrativo, e, inserindo-se no âmbito da gestão da coisa pública, não pertence aos tribunais judicias, mas, essencialmente nos termos dos art.ºs 178º, nº 1 e nº 2, al.s g) e h) do CPA e do art.º 4º, nº 1, al. f), do ETAF, aos tribunais administrativos.
Por isso, o tribunal judicial de Vila Real é absolutamente incompetente, em razão da matéria, para conhecer do objecto da acção.
A recorrente invoca ainda que, nos termos dos referidos contratos de fornecimento e de recolha, A. e R. atribuíram ao foro de Vila Real a competência para dirimir todas as questões relativas à facturação emitida pela recorrente e ao pagamento ou falta dele (conclusão E).
Trata-se de um pacto de competência, a convenção pela qual as partes designam como competente para o julgamento de determinado litígio um tribunal diferente daquele que resulta das regras de competência interna. Mas, de acordo com o nº 1 do art.º 100º, tal pacto apenas pode incidir sobre a competência em razão do território, e, mesmo assim, ainda com a ressalva dos casos de conhecimento oficioso da incompetência relativa previstos no art.º 110º, nº 1. Ou seja, mais concretamente, está vedado às partes convencionarem a competência, designadamente em violação das respectivas regras em razão da matéria, devendo o tribunal conhecer, mesmo oficiosamente, da nulidade do pacto, em qualquer estado do processo --- nas situações como a dos autos em que se discute a competência em razão da matéria entre tribunais judiciais e outro tribunal de categoria diferente ---, enquanto não houver sentença com trânsito em julgado proferida sobre o fundo da causa (art.º 102º, nºs e 2).
E se a conclusão tirada é a de que a competência para a matéria em causa pertence aos Tribunais Administrativos, temos como evidente a nulidade da competência convencionalmente atribuída pelas partes contratantes ao Tribunal Judicial de Vila Real[14].
Andou bem o tribunal recorrido ao declarar a sua incompetência absoluta em razão da matéria para conhecer da acção, absolvendo o R. da instância (art.ºs 105º, nº 1, 288º, nº 1, al. a) e 494º, al. a)).
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SUMÁRIO (art.º 713º, nº 7, do Código de Processo Civil):É da competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais, e não dos Tribunais Judiciais, a preparação e julgamento de uma causa em que um Município é demandado por uma empresa concessionária de um serviço público (empresa de que também o Município é accionista) ao abrigo de dois contratos administrativos celebrados entre ela e o R. no exercício da sua actividade de gestão administrativa para a prática de actos de utilidade pública e interesse colectivo, impróprios de relações de natureza tipicamente privada, como é o sistema multimunicipal de contínuo abastecimento de água e de saneamento.
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IV.Pelo exposto, acorda-se nesta relação em julgar a apelação improcedente e, em consequência, confirma-se a decisão recorrida.
Custas da apelação pela recorrente.
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Porto, 27 de Outubro de 2011Filipe Manuel Nunes Caroço
Teresa Santos
Maria Amália Pereira dos Santos Rocha
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[1] Com as subsequentes alterações, introduzidas, designadamente, pelo Decreto-lei nº 107/2005, de 1 de Julho.
[2] Diploma a que pertencem todas as disposições legais que se citarem sem menção de origem.
[3] Lei n.º 3/99, de 13 de Janeiro, com as alterações sucessivas.
[4] Noções Elementares de Processo Civil, vol. I, pág. 88.
[5] Cf. acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 18.3.2004, proc. 04B873 e de 13.5.2004, proc. 04A1213 e de 10.4.2008, proc. 08B845, in www.dgsi.pt. Acórdão da Relação do de 07.11.2000, Colectânea de Jurisprudência, Tomo V/, pág. 184.
[6] Que o ora relator também foi subscritor, relatado pela Ex.ma Desembargadora Catarina Gonçalves.
[7] Proc. nº 1609/08-1, in www.dgsi.pt, também citado no acórdão desta relação do Porto de 30.4.2009, proc. nº 0831167, publicado na mesma base de dados.
[8] Proc. nº 147/09.8TBVPA.P1, in www.dgsi.pt.
[9] Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, 2ª edição, págs. 101 e 102.
[10] Das Obrigações em Geral, 1991, vol. I, p. 643.
[11] BMJ, nº 311/195.
[12] E que a recorrente não põe em causa.
[13] RLJ, 124º/59.
[14] Em sentido semelhante, foi recentemente proferido acórdão desta Relação de 13.10.2011, no proc. nº 322850/09.3YIPRT.P1, inédito, em que a Ex.ma Desembargadora Maria Amália Santos, aqui adjunta, ali foi relatora.