Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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GESTÃO PRIVADA
OMISSÃO
COMPETÊNCIA MATERIAL
II - Sendo concessionária do serviço público aeroportuário de apoio à aviação civil compete-lhe, além do mais, aplicar regras de segurança nas artérias adjacentes aos aeroportos.
III - A sinalização de vias abertas ao público, inseridas no domínio público aeroportuários é da competência da C......., S.A., traduzindo actos de gestão pública.
IV - É da competência material dos tribunais administrativos a apreciação de pedido feito por lesado que atribui os danos causados em consequência de acidente de viação, à omissão de sinalização da via sob a jurisdição da referida empresa pública.
1 – B............... instaurou, em 26.02.02, na comarca da .........., acção ordinária contra “Companhia de Seguros X............, S.A.” e “C..........., S.A.”, pedindo a condenação solidária destas a pagar-lhe a quantia de € 299.233,44, acrescida de juros, à taxa legal, desde a citação até efectivo pagamento, alegando, para tanto, em resumo e essência, ter sofrido danos do peticionado montante, em consequência de um acidente de viação de que foi vítima, em 02.02.00, nas vias de acesso ao aeroporto Dr. Francisco Sá Carneiro, tendo aquele sido ocasionado pelo comportamento culposo do condutor do outro veículo sinistrado e segurado na 1ª R., para o que, igualmente, concorreu a deficiente ou inexistente sinalização rodoviária por que a 2ª R. é responsável, naquelas vias de acesso.
Na respectiva contestação, a 2ª R. pugnou, primacialmente, pela respectiva absolvição da instância, em consequência da incompetência absoluta, em razão da matéria, de que enferma o Tribunal demandado, uma vez que, para dirimir o litígio e no que a si concerne, tal competência está, legalmente, cometida aos Tribunais administrativos.
Após réplica discordante da A., assim o não entendeu o M.mo Juiz do Tribunal recorrido, o qual, em douto despacho saneador, teve o respectivo Tribunal por competente, em razão da matéria, para conhecer do feito, também quanto a tal R., essencialmente, porque o imputado incumprimento concausal do acidente e consequente de ausência de sinalização rodoviária a cargo da mesma R. não consubstancia omissão de prática de acto de gestão pública por parte de tal R.
Inconformada, interpôs a R. “C........., S.A.” recurso de tal decisão, admitido como agravo, com subida imediata e em separado e, pois, efeito meramente devolutivo, pugnando pela revogação da decisão recorrida, conforme alegações culminadas com a formulação das seguintes conclusões:
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1ª - Este recurso de agravo vem interposto do despacho saneador proferido nos autos, na parte em que o Sr. Juiz declarou improcedente a excepção dilatória de incompetência absoluta do Tribunal, em razão da matéria;2ª - As vias de acesso ao aeroporto do Porto estão integradas no domínio público aeroportuário, consubstanciando infra-estruturas aeroportuárias – e, simultaneamente, vias públicas, porque abertas ao trânsito público – e as suas gestão, conservação e desenvolvimento correspondem a actos de gestão pública e não a actos de gestão privada, colocados por lei a cargo da “C.........., S.A.”, pois esta não implanta um traçado de uma estrada de acesso ao aeroporto, nem sinaliza o mesmo traçado numa posição de paridade com os particulares, nem, nas mesmas condições e regime em que poderia proceder um particular, antes actuando ao abrigo de poderes de autoridade conferidos, expressamente, pelo DL nº 404/98, de 18.12;
3ª - Efectivamente, a agravante está vinculada, nessa actividade, às regras de segurança da exploração aeroportuária, sendo também seu dever o de assegurar o encaminhamento de passageiros, carga e correio, com observância pelo princípio da igualdade de tratamento dos utilizadores e utentes das infra-estruturas aeroportuárias (Cfr. art°s. 12°, n° 2, al. a), 13°, n° 1, al. c) e 14°, n° 1, al. e), do D.L. n° 404/98, de 18 de Dezembro).
4ª - Nestes termos, o entendimento do Sr. Juiz "a quo" de que as funções de sinalização das vias de acesso ao Aeroporto Francisco Sá Carneiro não se enquadram nos deveres funcionais para os quais a C.........., S.A. foi criada, não se encontrando sequer tal função (de sinalização) prevista no âmbito das suas competências previstas no art° 13° do D.L. 404/98 de 18.12.98, viola o disposto nos art°s 12°, n° 2, al. a), 13°, n° 1, als. b) e c) e 14°, n° 1, al. e), do D.L. n° 404/98, de 18.12, no art° 1°, als. a) e b), do Código da Estrada e nos artºs. 8° e 9°, do D.L. n° 2/98, de 3 de Janeiro.
5ª - A competência para apreciar os danos alegados pela Autora em consequência da invocada omissão de sinalização da artéria adjacente ao Aeroporto do Porto por parte da C.........., S.A. (causa petendi), pertence aos tribunais administrativos e não aos tribunais judiciais, como erradamente considera o Sr. Juiz "a quo" no despacho saneador.
6ª - Pelo que o Sr. Juiz recorrido, ao decidir que os tribunais judiciais são os tribunais competentes para apreciar o eventual incumprimento por parte da C..........., S.A. da sinalização das artérias adjacentes ao Aeroporto do Porto, violou o disposto nos artºs. 14°., n° 1, al. h), 15°, n° 3 do D.L. n° 404/98, 3°, 4°, n° 1, al. f), 51 0, n° 1, als. h) e q), do ETAF, 66°, do C PC e 18°, n° 1, da LOTJ, aprovada pela lei n° 3/99, devendo Vossas Excelências declarar verificada a excepção de incompetência absoluta do Tribunal da Comarca da ..........., em razão da matéria, para conhecer do pedido de indemnização Cível deduzido contra a agravante.
7ª - Nem se diga que o facto de um dos devedores (considerados solidariamente responsáveis pela A.) não poder ser demandado no mesmo tribunal por incompetência absoluta deste, atenta a natureza dos actos com que concorre na responsabilidade pelos danos, destrói o vínculo de solidariedade alegado pela A. na P.I. ou impede a A. de proceder judicialmente pelos danos que terá sofrido, caso seja declarada a excepção de incompetência absoluta do Tribunal da Comarca da .......... no tocante à agravante.
8ª - Porquanto esta circunstância, não obstante impedir o funcionamento integral das regras do litisconsórcio voluntário, previstas no artº 27°, do CPC, atenta a prevalência das regras sobre incompetência absoluta do Tribunal, não impede a Autora de proceder judicialmente contra todas as entidades que considere responsáveis pelos danos sofridos, mas nos tribunais competentes.
9ª - Sendo os tribunais administrativos os tribunais competentes para apreciar o pedido deduzido pela A. contra a agravante com base na alegada omissão de sinalização da artéria adjacente ao Aeroporto do Porto, deveria o Juiz recorrido ter absolvido a C........., S.A. da instância, mediante a declaração de verificação da excepção de incompetência absoluta do Tribunal Judicial, em razão da matéria, o que o mesmo não fez, assim tendo violado o disposto nos artºs 101º, 105°, n° 1 e 288°, nº1, al. c), do C.P.C..
10ª - Requer-se, pois, aos Ex.mos Srs. Juízes Desembargadores que considerem o presente recurso de agravo procedente, declarando verificada a excepção de incompetência absoluta do Tribunal da comarca da ......... para conhecer do pedido deduzido pela A. contra a agravante, absolvendo-a da instância.
Não foram apresentadas contra-alegações.
Corridos os vistos e nada obstando ao conhecimento do recurso, cumpre decidir, para o que releva a factualidade emergente do relatório que antecede, assim concretizada pela A., no que à omissão imputada à R. – agravante concerne:
a) – No entroncamento da via adjacente ao parque de estacionamento do aeroporto, situada a nascente deste, com a via por onde circulava o DX (“veículo segurado na 1ª R. e co-interveniente no invocado acidente de viação”), não existia qualquer sinal, fosse de que natureza fosse (indicativo, de proibição e/ou obrigação) que impedisse a A. de virar à direita;
b) – Com efeito, o único sinal existente no local era o mencionado sinal de STOP, que a A. respeitou;
c) – E só depois do acidente aqui em causa é que a 2ª R., a quem, como ela reconhece, incumbe a sinalização das vias de acesso ao aeroporto Sá Carneiro, mandou colocar, à face da via situada a Nascente do parque de estacionamento fronteiro ao cais de embarque do aeroporto com aqueloutra em que o acidente se deu, sinal vertical de proibição de virar à direita – sinal C11a – e outro de obrigação de contornar placa ou obstáculo – sinal de obrigação D3b, sendo que este último, porque não havia qualquer placa ou obstáculo a contornar, deveria ser, mais adequadamente, o de obrigação de voltar à esquerda – sinal de sentido obrigatório D1b – por contraposição ao de proibição de virar à direita.
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2 – I – A única questão que constitui o objecto do presente agravo consiste em determinar se, para o conhecimento da acção, quanto à R. – agravante, é competente, em razão da matéria, o tribunal administrativo – como sustenta a agravante – ou o tribunal comum – como decidido e propugnado pela A.Constitui entendimento pacífico o de que a competência do tribunal se afere de harmonia com a relação jurídica controvertida, tal como a configura o A. E aquela fixa-se no momento em que a acção se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, bem como as modificações de direito, excepto se for suprimido o órgão a que a causa estava afecta ou lhe for atribuída competência de que inicialmente carecesse para o conhecimento da causa (art. 22º da Lei nº 3/99, de 13.01. – L.O.F.T.J. – Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais).
De conformidade com o preceituado nos arts. 211º, nº1, da Constituição da República Portuguesa (CRP), 18º, nº1 da L.O.F.T.J. e 66º do CPC, os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais. Ou seja, os tribunais judiciais, constituindo os tribunais regra dentro da organização judiciária, gozam de competência não discriminada, por isso sendo chamados de competência genérica, gozando os demais, tribunais especiais, de competência limitada às matérias que lhes são especialmente cometidas. Que o mesmo é dizer que a competência dos tribunais judiciais se determina por um critério residual, ou de exclusão de partes – tudo o que não estiver atribuído aos tribunais especiais – Profs. Palma Carlos (in “CPC Anotado”, págs. 230) e A. dos Reis (in “Comentário”, Vol. I, págs. 146 e segs.).
Cumprindo, deste modo, atentar nos termos em que a lei delimita a competência material dos tribunais administrativos.
Ora, nesta sede, dispõe o art. 3º do E.T.A.F. (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais), aprovado pelo DL nº 129/94, de 27.04, ao caso dos autos aplicável – Cfr. o art. 9º da Lei nº 13/2002, de 19.02. (novo E.T.A.F.) – que “incumbe aos tribunais administrativos e fiscais, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações administrativas e fiscais”. Estatuindo-se no art. 51º, nº1, al. h), do mesmo Estatuto que compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso.
Sendo, assim, de transcendente importância a exacta delimitação do aludido conceito de gestão pública, por contraposição a gestão privada, para o que seguiremos, de perto e com a devida vénia, a transcrição sintética das correspondentes e mais conhecidas posições doutrinais, constantes do excelente Ac. da Rel. de Lisboa, de 08.02.01 (Dias Cordeiro) – Col. – 1º/108.
Assim, para o Prof. Marcello Caetano (in “Manual de Direito Administrativo”, Tomo I, págs. 43), gestão pública é a actividade da administração regulada por normas que conferem poderes de autoridade para a prossecução de interesses públicos, disciplinam o seu exercício ou organizam os meios necessários para o efeito, enquanto gestão privada é a actividade desenvolvida pela administração no exercício da sua capacidade de direito privado, procedendo como qualquer outra pessoa no uso das faculdades conferidas por esse direito. E, segundo este conceituado Mestre, são perfeitamente admissíveis actos de gestão pública em que a Administração, embora submetida às regras do direito público, não utiliza os seus poderes de autoridade mediante a prática de actos administrativos definitivos e executórios.
Para o Prof. Antunes Varela (in “Das Obrigações em Geral”, Vol. I, 2ª Ed., págs. 454 e nota 538), actos de gestão privada são, por contraposição aos actos de gestão pública, aqueles que, embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do Estado, ou de outras pessoas colectivas públicas, estão sujeitos às mesmas regras que vigorariam se fossem praticados por particulares, ou seja, aqueles em que o Estado ou a pessoa colectiva pública intervém como simples particular, despido do poder público, referindo-se, em regra, a relações de carácter patrimonial.
Para o Prof. Vaz Serra (in R.L.J., Ano 103º/350-351), se o acto se compreende numa actividade de direito privado da pessoa colectiva pública, da mesma natureza da actividade de direito privado desenvolvida por um particular, o caso é de acto praticado no domínio dos actos de gestão privada; se, ao invés, o acto é praticado no exercício de um poder público, isto é, na realização de funções públicas, mas não nas formas para a realização de interesses de direito civil, o caso é de acto praticado no domínio de actos de gestão pública.
Assim, conforme definição avançada naquele douto aresto, poderão ser considerados como actos de gestão pública os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público, ou seja, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, ainda que não envolvam o exercício de meios de coerção, sendo actos de gestão privada os praticados por órgãos ou agentes da Administração, em que esta surge desprovida do poder público, ou seja, numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, isto é, nas mesmas condições e no mesmo regime em que procederia um particular, com inteira submissão às normas de direito privado.
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II – Aproximando o caso dos autos dos mencionados princípios e ensinamentos doutrinais, terá de, além do mais, ter-se em conta que:/
a) – A R. “C........., S.A.” é uma empresa constituída sob a forma de sociedade comercial anónima, cujo capital social é, actualmente, detido apenas pelo Estado, inserindo-se, deste modo, no denominado “sector empresarial do Estado (DD. LL nº/s 404/98, de 18.12. – diploma a que pertencem os demais arts. que venham a ser citados, desacompanhados de qualquer menção – e 558/99, de 17.12.);b) – A mesma R. rege, maioritariamente, a sua actividade por normas de direito público, como emerge, designadamente, do mencionado DL nº 404/98 (transformou a “C...........” de E.P. em S.A.), do DL nº 102/90, de 21.03., alterado pelo DL nº 280/99, de 26.07. (regula o licenciamento de uso privativo do domínio público aeroportuário), do DL nº 275/99, de 23.07. (regula o licenciamento do exercício de actividades de “handling” e o acesso ao respectivo mercado) e do Dec. Regulamentar nº 12/99, de 30.07., alterado pelo Dec. Regulamentar nº 5-A/2002, de 08.02. (fixa as taxas a pagar pela ocupação e utilização do domínio público aeroportuário, pelo exercício de quaisquer actividades nesse domínio, bem como pela utilização dos seus serviços e equipamentos);
c) – Enquanto concessionária do serviço público aeroportuário de apoio à aviação civil, compete à “C........., S.A.” “...aplicar as regras de segurança geralmente seguidas na exploração aeroportuária, conservar as infra-estruturas e equipamentos afectos ao serviço público concessionado, promovendo a respectiva actualização e renovação oportunas” (art. 13º, nº1, al. b));
d) – Para prossecução do referido serviço público, a “C.........., S.A.” detém os poderes e prerrogativas do Estado quanto “à ocupação de terrenos, implantação de traçados, exercício de servidões administrativas e aeronáuticas ou de poderes definidos para as zonas de protecção, designadamente, os relativos a medidas restritivas de actividades e de utilização de solos” (art. 14º, nº1, al. e));
e) – Uma infra-estrutura aeroportuária não é apenas o edifício que, usualmente, um leigo designa por aeroporto, ou as pistas de descolagem e aterragem, ou os hangares de estacionamento dos aviões, ou seja, os espaços normalmente vedados ao público, designados por áreas reservadas e restritas dos aeroportos (Cfr. deliberação nº 680/2000, de 01.02., do INAC, publicada no DR, II Série, de 09.06.00), antes o sendo, igualmente, as artérias adjacentes ao aeroporto (simultaneamente, vias públicas, porque abertas ao trânsito público) e os respectivos parques de estacionamento, entre outras, todas integrando o designado “domínio público aeroportuário”, que é domínio público do Estado (art. 4º, al. e) do DL nº 477/80, de 15.10.), mas afecto ao serviço público aeroportuário de apoio à aviação civil, no caso do aeroporto Francisco Sá Carneiro, concessionado à agravante;
f) – A agravante não implanta um traçado de um caminho ou de uma estrada de acesso ao aeroporto, nem sinaliza o mesmo traçado, numa posição de paridade com os particulares, nem nas mesmas condições e regime em que poderia proceder o particular, porquanto, além de estar vinculada, nessa actividade, às regras de segurança próprias da exploração aeroportuária, é também seu dever assegurar o encaminhamento de passageiros, carga e correio, no aeroporto do Porto, com observância do princípio da igualdade de tratamento dos utilizadores e utentes das infra-estruturas aeroportuárias (arts. 12º, nº2, al. a), 13º, nº1, al. c) e 14º, nº1, al. e), sendo que esta última norma alberga a sinalização dos traçados cuja implantação pela “C.........., S.A.” é efectuada mediante o exercício de poderes e prerrogativas de autoridade, à semelhança do que ocorre com a atribuição à mesma agravante de poderes e prerrogativas do Estado para, no domínio público aeroportuário, fazer uma estrada);
g) – A via pela qual a A. seguiu, até ao entroncamento com o IC 24, por onde passou a circular até à ocorrência do acidente de viação referido nos autos, integra o domínio público aeroportuário e é gerida pela “C.........., S.A.”, no âmbito da concessão que lhe foi outorgada através do citado DL nº 404/98.
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III – De quanto precede decorre, necessária e claramente, que a “C.........., S.A.”, ao sinalizar a artéria adjacente ao aeroporto do Porto – que é uma via aberta ao trânsito público – está a praticar um acto de gestão pública, porquanto, no desempenho de tal actividade, não se encontra nem actua numa posição de paridade com os particulares, nem nas mesmas condições e regime em que o particular poderia proceder, antes actuando ao abrigo de poderes de autoridade conferidos pelo mencionado DL nº 404/98.Assim, consubstanciando a actividade (implicando a comissão por omissão) de sinalização das vias abertas ao trânsito público, inseridas no domínio público aeroportuário, a prática de actos de gestão pública, a apreciação judicial dos danos resultantes para terceiros dessa actividade (em sentido amplo) compete aos tribunais administrativos (arts. 14º, nº1, al. h) e 15º, nº3 e, bem assim, 51º, nº1, al. q), do E.T.A.F.).
Com o que procedem as conclusões formuladas pela recorrente, a impor o provimento do agravo.
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3 – Em face do exposto, acorda-se em conceder provimento ao agravo, revogando-se, em consequência, a parte impugnada da decisão recorrida, a substituir por outra que, afirmando a incompetência absoluta, em razão da matéria, do Tribunal recorrido para conhecer do feito quanto à R. – agravante, absolva esta da instância.Sem custas (art. 2º, nº1, al. o), do C.C.Jud., na redacção anterior à introduzida pelo DL nº 324/03, de 27.12.).
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Porto, 27 de Setembro de 2004José Augusto Fernandes do Vale
António Manuel Martins Lopes
Rui de Sousa Pinto Ferreira