Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 550/08.0TBOVR-A.P1 |  |
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
(Rel. 1297)
Fernandes do Vale (22/09)
Sampaio Gomes
Pinto Ferreira
Acordam no Tribunal da Relação do Porto
1 – “Junta de Freguesia B……….” interpôs o presente recurso de apelação da decisão proferida, em 14.07.08, nos autos epigrafados e em que, com as co-RR., Câmara Municipal (mais correcto seria “Município”) ………. e “C………., Lda”, contende com o A., D………., por via da qual (além do mais) foi julgada improcedente a por si deduzida excepção dilatória da incompetência absoluta, em razão da matéria, do Tribunal Judicial da comarca de Ovar, pertencendo, em seu entender, à jurisdição administrativa a correspondente competência.
Culminando as respectivas alegações, formulou as seguintes conclusões:
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l - Nos presentes autos de acção declarativa de condenação, sob a forma de processo sumário, intentado por D………., contra Câmara Municipal ………., Junta de Freguesia B………. e “C………., Lda", é pedida a condenação solidária das RR. a “pagarem ao A. a quantia de € 5.325,00, acrescida de juros de mora legais, a contar da citação, até efectivo e integral pagamento";2 - Alegando o A., em síntese, que o acidente de viação foi consequência de despiste do veículo por si conduzido por causa de uma vala aberta na rua e supostamente não sinalizada pela, então, indicada 3ª R. – a firma “C………., Lda";
3 - No tocante à 2ª R. – a Junta de Freguesia B………. – apenas é invocado que esta, juntamente com a, então, 1ª R – Câmara Municipal ………. – "eram donas da obra";
4 - A suposta falta de sinalização da vala é o facto jurídico donde emerge o direito que o A. invoca e, sendo assim, em relação à Junta de Freguesia B………., a eventual responsabilidade que lhe pudesse ser assacada era de responsabilidade extracontratual resultante da falta de sinalização, e não nos termos do disposto nos artigos 483° e 501° do C. Civil e artigo 5° nº 2 do C. Estrada;
5 - É da competência dos Tribunais Administrativos o conhecimento das acções de responsabilidade civil das autarquias decorrentes da omissão ou violação de actos de gestão pública, sendo pacífico na doutrina e na jurisprudência que as actividades de concepção, construção, conservação e sinalização das vias são actos de gestão pública;
6- Em face do que é competente para apreciar e decidir a presente acção o Tribunal Administrativo e não o comum, nos termos do disposto nos artigo 4º, nº1, al. g) do E.T.A.F. e art. 2° nº 2, al. f) do C.P.T.A. e artigo 66° do C.P.C;
7 - A M.ma Juiz do Tribunal “a quo" proferiu despacho a julgar improcedente a deduzida excepção da incompetência material por entender que “no caso «sub judice», estamos perante actos de gestão privada, pois, segundo a sua versão apresentada na petição inicial, a Câmara Municipal ………. e a Junta de Freguesia B………. terá praticado os mencionados actos, no exercício de uma função privada, sob o domínio de normas de direito privado, sendo como tal responsáveis pelas consequências do acidente.
Ou seja, estamos perante uma situação em que o ente público se encontra numa posição que pode ser qualificada e reputada de paridade em relação a qualquer particular, e, portanto, despida do seu «ius imperii», uma vez que a administração agiu aqui no exercício de uma actividade de direito privado, tendo celebrado um contrato de empreitada com um ente privado e estando em causa a averiguação de danos causados por um acto omissivo – sinalização da obra – que terá determinado um acidente";
8 - Não se vê a que actos em concreto é que a M. ma Juiz do tribunal “a quo” se refere quando diz que, no caso “sub judice”, estamos perante actos de gestão privada praticados sob o domínio de normas de direito privado;
9 - É pacífico na doutrina e na jurisprudência que a competência do tribunal, em razão da matéria, afere-se, em princípio, tomando em linha de conta os termos em que o autor fundamenta ou estrutura a pretensão que quer ver reconhecida em tribunal (cfr., entre outros, Ac. STJ de 413197 in CJ/STJ, 1997, l, 125);
10 - No tocante à 2ª R. não foram alegados quaisquer factos, mormente a prática ou omissão de qualquer acto que traduza uma conduta ilícita geradora de danos;
11 - O que o A. alega em relação à Junta de Freguesia B………. é tão-somente o que consta do seu artigo 10º, ou seja, "A 1ª e 2ª R. eram donas da obra”;
12 - Na qualidade de dona da obra, a Junta de Freguesia B………. celebrou com a 3ª R., "C………., Lda”, o denominado "Contrato de execução do arranjo urbanístico de ………. - ……….", junto aos autos;
13 - No entanto, diferentemente do que alega a M. ma Juiz do Tribunal “a quo”, não o fez em situação de paridade em relação a qualquer outro particular e, portanto, despida do seu “ius Imperium”. Antes pelo contrário: fê-lo enquanto pessoa colectiva pública e com vista à realização de uma função pública (o arranjo urbanístico de um espaço público), para o que adjudicou a execução da obra à 3ª R., na sequência de ajuste directo com consulta, em cumprimento dos condicionalismos impostos pelo direito administrativo. Ou seja, sob o domínio de normas de direito público. E determinando que “Em tudo quanto estiver omisso neste contrato aplicar-se-á a legislação respeitante ao regime das empreitadas de obras públicas, nomeadamente o disposto no Dec-Lei nº 59/99, de 02 de Março” – Vide Cláusula oitava do aludido contrato;
14 - Ou seja, enquanto dona da obra "Arranjo Urbanístico de ………. – ……….”, a Junta de Freguesia B………. actua enquanto pessoa pública, investida do poder de autoridade pública e, por isso sujeita, na sua actuação, ao âmbito e pelas formas próprias do direito público, pelo que se encontrava numa posição que não pode ser qualificada e reputada de paridade em relação a qualquer particular;
15 - A adjudicação da obra é feita no âmbito do exercício de um poder público e visando a prossecução de um interesse público;
16 - Como configurados pelo A., na sua p. i., na presente acção dirimem-se factos relativos à sinalização, ou ausência dela, de "uma vala aberta em toda a largura da estrada e que atravessava a mesma, na sua totalidade" (artigo 5° da p. i.);
17 – E, nos termos do alegado pelo A. nos seus artigos 7°, 8° e 9°, o despiste da viatura por si conduzida, e consequentes danos, só aconteceu porque "o condutor do SEAT ………. não se apercebeu da existência da mesma, e só devido à falta de sinalização”, cuja omissão o A. imputa, e bem, no seu artigo 12º, aos trabalhadores da 3ª R. – a "C………., Lda";
18 – Não são alegados nem imputados à R. Junta de Freguesia B………. quaisquer factos ilícitos geradores de danos nos termos do disposto nos arts. 483° e 501° do CC e do art. 5° nº 2 do C. Estrada;
19 - Assim sendo, no caso vertente, estamos perante a apreciação de uma questão que diz respeito à eventual responsabilidade civil extracontratual de uma pessoa colectiva de direito público – a Junta de Freguesia B………. – pelo que são absolutamente incompetentes, em razão da matéria, os tribunais cíveis;
21 - Constituindo tal incompetência uma excepção dilatória que implica a imediata absolvição da R. Junta de Freguesia da instância - artigos 105º, 288º, nº1 – a), 493º , nº/s 1 e 2, 494º – al. a), 495º e 510 nº1 – a, do C.P.C;
22 - Decidindo pela improcedência da invocada excepção da incompetência material do Tribunal Judicial de Ovar, a M. ma Juiz “a quo” violou o disposto nos artigos 4º, nº 1 – alínea g) do E.T.A.F. e arts. 2º, nº 2, al. f) do C.P.T.A. e art. 660º do C.P.C;
23 – Nos termos do disposto nos arts. 4º, nº1, al. g), do E.T.A.F., 2º, nº2, al. f), do C.P.T.A. e 66º, do CPC, deve o Tribunal Judicial de Ovar ser considerado absolutamente incompetente, em razão da matéria, para dirimir o presente litígio.
Não foram apresentadas contra-alegações.
Nada obstando ao conhecimento do recurso, cumpre decidir, para o que releva a factualidade emergente do relatório que antecede, assim aditada:
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I – Nos sobreditos autos é formulado o pedido de condenação solidária das RR. a pagarem ao A. determinada quantia indemnizatória;
II – Como fundamento do formulado pedido, foram alegados danos suportados pelo A., em consequência de um acidente de viação de que o mesmo foi vítima, em 27.03.05, quando, conduzindo o seu veículo, na Rua ………. – ………. – ………., teve de transpor uma vala não sinalizada e aberta em toda a largura da estrada, na execução de obra de arranjo urbanístico pertencente às duas primeiras RR. e adjudicada à 3ª, situação que, por isso, constituiu para o A. súbita e inultrapassável surpresa.
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2 - A única questão suscitada pela apelante e que demanda apreciação e decisão por parte deste Tribunal de recurso consiste em saber se, contra o decidido, deve entender-se que a competência, em razão da matéria, para o conhecimento da presente acção assiste aos tribunais administrativos, com rejeição, pois, da atribuição de tal competência à jurisdição comum.Vejamos, pois, desde já se adiantando que a razão está do lado da apelante.
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3 – I – Atendendo a que a presente acção foi proposta, em 19.03.08, e que a competência se fixa no momento em que a acção se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente, bem como as modificações de direito, excepto se for suprimido o órgão a que a causa estava afecta ou lhe for atribuída competência de que inicialmente carecesse para o conhecimento da causa – art. 22º da Lei nº 3/99, de 13.01 (LOFTJ – Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais), o que, igualmente, se mostra consagrado no art. 5º, nº1, do novo ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei nº 13/02, de 19.02, e entrado em vigor, em 01.01.04, por via do preceituado no art. 1º da Lei nº 4-A/03, de 19.02) –, interessa-nos convocar os seguintes comandos legais:--- “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” (art. 212º, nº3, da CRP – Constituição da República Portuguesa –, actualizada de acordo com a Lei Constitucional nº 1/05, de 12.08);
--- “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” – art. 1º, nº1 do ETAF;
--- “Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação dos litígios que tenham nomeadamente por objecto: (…) responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício da função política e legislativa, nos termos da lei, bem como a resultante do funcionamento da administração da justiça” – art. 4º, nº1, al. g) do novo ETAF;
--- “Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais” – art. 211º, nº1, da CRP;
--- “São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional” – art. 66º do CPC.
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II – Como decorre do exposto, o actual ETAF eliminou o critério delimitador da natureza pública ou privada do acto de gestão que gera o pedido. O critério material de distinção assenta hoje em conceitos como relação jurídica administrativa e função administrativa – conjunto de relações onde a Administração é, típica ou nuclearmente, dotada de poderes de autoridade para cumprimento das suas principais tarefas de realização do interesse público[1].Apreciando o regime do actual ETAF, Freitas do Amaral e Aroso de Almeida[2] afirmam que compete à jurisdição administrativa apreciar todas as questões de responsabilidade extracontratual da Administração Pública (segundo o critério objectivo da natureza da entidade demandada), independentemente da questão de saber se essa responsabilidade emerge de uma actuação de gestão pública ou de uma actuação de gestão privada, deixando esta distinção de ser relevante (Neste sentido, v. g., Acs. do STJ, de 08.05.07 (Cons. Sebastião Póvoas) – COL/STJ – 2º/51 –, desta Relação, de 06.12.07 (Des. Pinto de Almeida) – Col. – 5º/195 –, da Relação de Coimbra, de 26.09.06 (Des. Hélder Roque) – Col. – 4º/16 – e de 21.10.08 (Des. Gregório Silva Jesus) – Col. – 4º/26).
Tal solução não é, no entanto, inteiramente isenta de dúvidas, como assinala Vieira de Andrade[3], que chama a atenção para o facto de não ser expressamente afirmado, no art. 4º do ETAF, que os tribunais administrativos passem a ser competentes para conhecer da responsabilidade das pessoas colectivas públicas por actos de gestão privada. E acrescenta que, em abono do alargamento da competência da jurisdição administrativa, apenas se pode esgrimir com o argumento histórico – que não é decisivo – e com a circunstância de o ETAF deixar de excluir expressamente o conhecimento das questões de direito privado – um argumento que provaria demais. Concluindo, porém, que, em sentido contrário, se pode argumentar precisamente com a cláusula geral do art. 1º, interpretada em termos estritos, que constituiria a regra delimitadora do âmbito da jurisdição administrativa – na dúvida, valeria a regra geral de competência, carecendo as adições de serem expressamente determinadas.
Daí que, no domínio da aplicação do actual ETAF, se tenha entendido, em alguns arestos, que, na prática, os conceitos de gestão pública e de gestão privada continuam a constituir a base da delimitação da jurisdição administrativa.
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III – Para o Prof. Marcello Caetano (in “Manual de Direito Administrativo”, Tomo I, pags. 43), gestão pública é a actividade da administração regulada por normas que conferem poderes de autoridade para a prossecução de interesses públicos, disciplinam o seu exercício ou organizam os meios necessários para o efeito, enquanto gestão privada é a actividade desenvolvida pela administração no exercício da sua capacidade de direito privado, procedendo como qualquer outra pessoa no uso das faculdades conferidas por esse direito. E, segundo este conceituado Mestre, são perfeitamente admissíveis actos de gestão pública em que a Administração, embora submetida às regras do direito público, não utiliza os seus poderes de autoridade mediante a prática de actos administrativos definitivos e executórios.Para o Prof. Antunes Varela (in “Das Obrigações em Geral”, Vol. I, 2ª Ed., pags. 454 e nota 538), actos de gestão privada são, por contraposição aos actos de gestão pública, aqueles que, embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do Estado, ou de outras pessoas colectivas públicas, estão sujeitos às mesmas regras que vigorariam se fossem praticados por particulares, ou seja, aqueles em que o Estado ou a pessoa colectiva pública intervém como simples particular, despido do poder público, referindo-se, em regra, a relações de carácter patrimonial.
Para o Prof. Vaz Serra (in R.L.J., Ano 103º/350-351), se o acto se compreende numa actividade de direito privado da pessoa colectiva pública, da mesma natureza da actividade de direito privado desenvolvida por um particular, o caso é de acto praticado no domínio dos actos de gestão privada; se, ao invés, o acto é praticado no exercício de um poder público, isto é, na realização de funções públicas, mas não nas formas para a realização de interesses de direito civil, o caso é de acto praticado no domínio de actos de gestão pública.
Assim, conforme definição avançada no Ac. da Rel. de Lisboa, de 08.02.01 (Des. Dias Cordeiro) – Col. – 1º/108 –, poderão ser considerados como actos de gestão pública os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público, ou seja, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, ainda que não envolvam o exercício de meios de coerção, sendo actos de gestão privada os praticados por órgãos ou agentes da Administração, em que esta surge desprovida do poder público, ou seja, numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, isto é, nas mesmas condições e no mesmo regime em que procederia um particular, com inteira submissão às normas de direito privado.
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IV – Como quer que seja, e não obstante a dificuldade associada à delicada questão jurídica debatida nos autos, entendemos que, mesmo neste último critério, sempre seria de haver por competentes, em razão da matéria, para os termos da presente acção, os tribunais administrativos, na exacta medida em que, não só nos confrontamos com um litígio emergente duma relação jurídica administrativa – consubstanciada na adjudicação da realização duma obra pública por parte da pessoa colectiva de direito público (competente Junta de Freguesia) a quem está cometida a correspondente função administrativa –, como também tem de concluir-se que, ao praticar os actos a tal destinados, aquela Junta de Freguesia leva a cabo actos de gestão pública visando a conservação, melhoramento e sinalização da via pública em causa, com o inerente “jus imperii” que anda associado à prática de tais actos e traduzido, designadamente, no poder de, unilateralmente e em função do interesse público, condicionar e disciplinar o processamento do trânsito automóvel e de pessoas, colocando, modificando ou retirando, a seu bel prazer – ainda que com subordinação àquele interesse público – a sinalização rodoviária existente, etc.Daí que, mesmo à luz da consideração da natureza pública ou privada dos actos de gestão que lhe estão associados, sempre teria de ser considerado que radica na jurisdição administrativa a competência, em razão da matéria, para os termos da presente acção.
O que não deve causar estranheza pois, como se expende no mencionado Ac. do STJ, de 08.05.07, foi propósito do legislador “confiar à jurisdição administrativa os litígios emergentes da responsabilidade extracontratual da Administração (quiçá por os tribunais administrativos estarem mais vocacionados, e até tenham maior sensibilidade para lidar com questões que envolvam aplicação do direito público e a Administração Pública), e, bem assim, por querer arredar de vez a velha dicotomia gestão pública – gestão privada, tantas vezes de difícil caracterização e com linhas de demarcação muito ténues, e fonte de conflitos doutrinários entre administrativos e civilistas”.
Tudo, pois, razões para, no caso debatido nos autos e no que à apelante concerne (e, por força do disposto no art. 10º, nº7, do CPTA – Código de Processo nos Tribunais Administrativos –, aprovado pela Lei nº 15/02, de 22.02, às demais RR.), atribuir aos tribunais administrativos a competência, em razão da matéria, para os termos da acção, com a inerente procedência das conclusões formuladas pela apelante.
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4 – Em face do exposto, acorda-se em julgar procedente a apelação, em consequência do que, na correspondente revogação da douta decisão apelada, se declara incompetente, em razão da matéria, o Tribunal Judicial da comarca de Ovar para os termos da presente acção, a qual deverá ser dirimida na jurisdição administrativa.Custas pelo apelado.
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Porto, 01.06.09 José Augusto Fernandes do Vale
António Sampaio Gomes
Rui de Sousa Pinto Ferreira
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[1] Neste sentido, Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativa”, 9ª Ed., pags. 103, e Margarida Cortez, in “Responsabilidade Extracontratual do Estado”, Trabalhos Prreparatórios da Reforma, pags. 258.
[2] In “Reforma do Contencioso Administrativo”, 3ª Ed., pags. 34 e 36
[3] In “Ob. citada”, pags. 117.