Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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CENTRO DE FORMAÇÃO PROFISSIONAL
Relator: Paula Leal de Carvalho (Reg. nº 803)
Adjuntos: Des.Rui Penha
Des. Maria José Costa Pinto
Acordam na Secção Social do Tribunal da Relação do Porto:
I. Relatório
B…, C…, D…, E…, F…, G…, H…, I…, J…, K…, L…, M…, N…, O…, P…, Q…, S…, T…, U…, V…, W… vieram instaurar contra o X…, a presente ação declarativa, sob a forma de processo comum, alegando, em síntese, que a Ré não lhes pagou os montantes que lhes eram devidos a título de subsídio de férias e de subsídio de natal do ano de 2012, valores que peticionam, nos montantes referidos no art. 20º, acrescidos de juros de mora desde o vencimento de cada uma das prestações devidas até integral pagamento, a taxa de 4%, no montante, calculado até 08.01.2014, que indicam no art. 22º da p.i. .
Alegam em síntese que foram admitidos ao serviço da ré mediante contratos individuais de trabalho nas datas e categorias profissionais que especificam, sendo-lhes aplicável o Acordo de Empresa publicado no BTE nº 39, de 22.10.2011, celebrado entre o Réu e o Sindicato dos Trabalhadores em Funções Públicas e Sociais do Centro (STFPSC), de que os AA. são associados.
Mas invocam as respetivas remunerações, os subsídios de férias e de natal devidos, os pagos e as diferenças em dívida.
A Ré contestou alegando que:
É um organismo dotado de personalidade jurídica de direito público, sem fins lucrativos, com autonomia administrativa e financeira e património próprio, que tem como atribuições promover atividades de formação profissional para valorização dos recursos humanos do sector do calçado, havendo sido criado ao abrigo do disposto no DL 165/85, de 16.05, por protocolo entre o Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP), a Associação Portuguesa das Industrias do Calçado, Componentes de Artigos de Pele e seus Sucedâneos (APICAPS) e o Sindicato dos Operários da Indústria do Calçado, Malas e Afins (distritos de Aveiro e Coimbra), homologado pela Portaria 488/87, de 8.06, sendo de salientar que o IEFP tem especial influência na composição dos órgãos de administração e no apoio técnico-financeiro dos centros protocolares, como é o caso;
Doutrinariamente os centros protocolares devem ser classificados como associações públicas que integram a administração autónoma do Estado. No entanto,
A Lei de Enquadramento Orçamental nº 91/2001, na redação da Lei 22/2011, de 20.05, no seu art. 2º, considera que as Entidades Públicas Reclassificadas (EPR) integram o OGE para 2012, aprovado pela Lei 64-B/2011 que, no seu art. 2º, determina que ficam sujeitas a essa Lei todas as entidades previstas no art. 2º da LEO;
São EPR as que, independentemente da sua natureza e forma, foram incluídas no sector público administrativo no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais SEC 95 [Regulamento (CE) nº 2223/96 do Conselho de 25.06.96, com as alterações posteriores], fazendo a Ré parte da lista das EPR do Ministério das Finanças e da lista das entidades que integravam o sector institucional das administrações públicas (S.13 nos termos do Código do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais SEC 95 publicada pelo Instituto Nacional de Estatística).
Está assim a Ré sujeita à disciplina orçamental imposta pela Lei 64-B/2011, de 30.12 (OGE para 2012) e à LEO, sendo-lhe aplicável o art. 21º da citada Lei 64-B/2011, que determina a suspensão (nº 1) ou redução (nº 2) do pagamento dos subsídios de férias e de Natal aos seus trabalhadores, tendo recebido orientações técnicas para atuar em conformidade, havendo sido, no cumprimento de tais disposições legais e orientações, que suspendeu ou reduziu os subsídios a todos os seus trabalhadores, incluindo os AA.
Diz impugnar os valores das diferenças reclamadas e os cálculos dos respetivos juros e, bem assim, que os AA. G… e C… estiveram de baixa de 01.01.2012 a 09.10.2012 e de 01.01.2012 a 29.02.2012, respetivamente, pelo que os respetivos subsídios de natal terão que ser calculados proporcionalmente nesse ano.
A A. G… recebeu de subsídio de férias a quantia de 283,20€ e não a de 70,80€ que alega.
A Mmª Juíza proferiu despacho saneador/sentença julgando a “ação provada mas improcedente”, absolvendo a Ré dos pedidos formulados.
Mais decidiu fixar à ação o valor dado pelos AA (€44.141,89).
Inconformados, vieram os AA. recorrer, formulando, afinal das suas alegações, as seguintes conclusões:
“1. A R. é uma “Associação Pública” e não um “Estabelecimento Público”;
2. Sendo, “Associação Pública” está subtraída do âmbito de aplicação do regime fixado no artigo 21.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de Dezembro, já que os AA não se incluem no elenco de trabalhadores referidos n.º 9 do artigo 19.º da Lei n.º 55 -A/2010, de 31 de Dezembro, alterada pelas Leis n.ºs 48/2011, de 26 de Agosto, e 60 -A/2011, de 30 de Novembro;
3. Sendo, por consequência, ilegal o não pagamento, pela R., aos AA da totalidade dos subsídios de férias e de Natal referentes ao ano de 2012;
4. Pelo que a sentença recorrida, contrariamente ao decidido, deveria ter condenado a R. no pedido formulado pelos AA;
5. Ao decidir como decidiu, a sentença recorrida fez errado julgamento (por erro de interpretação e aplicação do direito - artigo 21.º da Lei n.º 64-B/2011, de 30 de Dezembro e n.º 9 do artigo 19.º da Lei n.º 55 -A/2010, de 31 de Dezembro, alterada pelas Leis n.ºs 48/2011, de 26 de Agosto, e 60 -A/2011, de 30 de Novembro);
6. devendo a douta Sentença recorrida ser substituída por outra que decida pela aplicação às partes das disposições do Código do Trabalho e do ACT invocados pelos AA., ora recorrentes, condenando-se a R. a pagar aos AA. os valores por ele peticionados e relativos a subsídios de férias e de Natal do ano de 2012;
Sem prescindir,
7. Para o caso de se entender pelo acerto da qualificação jurídica da R., reconhecida na sentença recorrida, como “Estabelecimento Público”, deverá, então, decidir-se pela incompetência em razão da matéria do Tribunal a quo para decidir do litígio, pois que, assim sendo, terá que se considerar que os AA. são titulares de “contratos de trabalho em funções públicas” em virtude de a Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro (artigos 3.º e 88.º, n.º 3) ter convertido, ope legis, em ”contratos de trabalho em funções públicas” os contratos de trabalho que os vinculavam, até então, a essas mesmas entidades públicas (Estabelecimentos Públicos) e, no caso sub júdice, à R.. (cf. artigos 3.º e 88.º, n.º 3 do citado diploma legal) e tal competência estar legalmente atribuída aos tribunais administrativos e fiscais. (cf. artigo 4.º, n.º 3, alínea a) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, na redacção introduzida pela Lei n.º 59/2008, de 11 de Setembro).
Nestes termos e nos demais de direito deve, assim, ser revogada a douta sentença recorrida e proferir-se acórdão que dê provimento ao presente recurso e, consequentemente, condene a Recorrida no cumprimento das obrigações decorrentes das disposições do Código do Trabalho e do ACT invocados pelos AA., ora recorrentes, condenando-se a R. a pagar-lhes os valores por eles peticionados e relativos a subsídios de férias e de Natal do ano de 2012.
Ou,
quando assim não se entenda, deverá a sentença recorrida ser revogada, declarando-se a incompetência material do Tribunal a quo para dirimir o litígio, com os fundamentos constantes das conclusões que precedem, (…)”.
A Ré contra-alegou, formulando, a final das suas alegações, as seguintes conclusões:
“Primeira
O apelado é uma pessoa coletiva de direito público (Decreto-lei nº 168/85 de 16 de maio e Portaria nº 488/87 de 8 de junho.Segunda
São EPR as que, independentemente da sua natureza e forma, foram incluídas no setor público administrativo no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais SEC 95 (Regulamento (CE) nº 2223/96 do Conselho de 25-6-96, com as alterações posteriores).Terceira
O apelado é uma EPR porque, faz parte da respetiva lista do Ministério das Finanças e da Administração Pública (cf anexo I da circular nº 1367 A- OE 2012) e da lista das entidades que integravam o setor institucional das administrações públicas (S.13) nos termos do Código do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais SEC 95 publicada pelo Instituto Nacional de Estatística.Quarta
Está sujeito à Lei do Enquadramento Orçamental (Lei 91/2001 na redação dada pela Lei 22/2011) que no seu artº 2º determina que as EPR integrem o orçamento do estado.Quinta
E está sujeito à disciplina orçamental, designadamente ao disposto na Lei nº 64-A/2011 de 30 de Dezembro.Sexta
São-lhe aplicáveis as medidas de contenção de despesa previstas nessa lei, nomeadamente a suspensão ou redução dos subsídios de férias e de natal aos seus trabalhadores estabelecidas no artº 21º.Sétima
Tendo em conta os fins que visa prosseguir, a sua composição orgânica e a atividade desenvolvida de acordo com os diplomas que o instituíram, o apelado deve considerar-se um estabelecimento público e integrar a alínea u) do nº 9 do artº 19º da Lei 55-A/2010 de 31 de Dezembro.Oitava
Sendo certo que o legislador utilizou um conceito amplo de estabelecimento público, pois foi nítida a sua intenção de aplicar as medidas de contenção de despesa a todos os trabalhadores do setor público.Nona
Os trabalhadores ao serviço do apelado estão sujeitos ao regime do contrato individual de trabalho e não ao regime dos contratos de trabalho em funções públicas.Décima
Devem, pois, ser julgadas improcedentes as alegações dos recorrentes e manter-se inalterada a douta sentença recorrida (…)”.A Exmª Srª Procuradora Geral Adjunta emitiu douto parecer no sentido de que a ré é uma associação pública, pelo que está subtraída do âmbito de aplicação do regime fixado no art. 21º da Lei nº 64-B/2011, de 30.12, já que os AA. não se incluem no elenco dos trabalhadores referidos no art. 19º, nº 9, da Lei 55-A/2010, de 31.12, alterada pelas Leis 48/2011, de 26.08 e 60-A2011, de 30.11. Considera, assim, que deve ser revogada a sentença recorrida na medida em que considera legal o não pagamento, pela ré aos AA. da totalidade dos subsídios de férias e de Natal referentes a 2012, concluindo no sentido do provimento do recurso,
A Recorrida respondeu, discordando do parecer e vindo juntar, em complemento dessa resposta, parecer emitido pela Direção Geral do Orçamento a propósito de um outro centro protocolar, cuja situação é idêntica, de fls. 184 a 195.
Colheram-se os vistos legais.
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II Matéria de Facto dada como assente pela 1ª instância:1. B… tem a categoria profissional de Formador 1.ª e auferia, em 2012, a retribuição mensal ilíquida no valor de 981,00 €
2. C… tem a categoria profissional de Oficial 2.ª e auferia, em 2012, a retribuição mensal ilíquida no valor de D… tem a categoria profissional de Formador 1.ª e auferia, em 2012, a retribuição mensal ilíquida no valor de 1.017,00 € [alterado adiante]
3. E… tem a categoria profissional de Formador 2.ª e auferia, em 2012, a retribuição mensal ilíquida no valor de 1.021,00 €
4. F… tem a categoria profissional de Administrativa 3.ª e auferia, em 2012, a retribuição mensal ilíquida no valor de 835,00 €
5. G… tem a categoria profissional de Formador 3.ª e auferia, em 2012, a retribuição mensal ilíquida no valor de 864,00 €
6. H… tem a categoria profissional de Administrativa 2.ª e auferia, em 2012, a retribuição mensal ilíquida no valor de 842,00 €
7. I… tem a categoria profissional de Administrativa 2.ª e auferia, em 2012, a retribuição mensal ilíquida no valor de 1.019,00€
8. J… tem a categoria profissional de Auxiliar Administrativa de 2.ª e auferia, em 2012, a retribuição mensal ilíquida no valor de 815,00 €
9. K… tem a categoria profissional de Formador 2.ª e auferia, em 2012, a retribuição mensal ilíquida no valor de 1.090,00 €
10. L… tem a categoria profissional de Auxiliar Administrativa de 1.ª e auferia, em 2012, a retribuição mensal ilíquida no valor de 948,00 €
11. M… tem a categoria profissional de Administrativa 2.ª e auferia, em 2012, a retribuição mensal ilíquida no valor de 922,00 €
12. N… tem a categoria profissional de Formador 2.ª e auferia, em 2012, a retribuição mensal ilíquida no valor de 1.078,00€
13. O… tem a categoria profissional de Formador Principal e auferia, em 2012, a retribuição mensal ilíquida no valor de 1.349,00 €
14. P… tem a categoria profissional de Formador 1.ª e auferia, em 2012, a retribuição mensal ilíquida no valor de 1.333,00 €
15. Q… tem a categoria profissional de Administrativa Principal e auferia, em 2012, a retribuição mensal ilíquida no valor de 1.515,00 €
16. S… tem a categoria profissional de Administrativa Principal e auferia, em 2012, a retribuição mensal ilíquida no valor de 1.428,00 €
17. T… tem a categoria profissional de Administrativa 1.ª e auferia, em 2012, a retribuição mensal ilíquida no valor de 1.145,00€
18. U… tem a categoria profissional de Formador 1.ª e auferia, em 2012, a retribuição mensal ilíquida no valor de 1.196,00 €
19. V… tem a categoria profissional de Formador Principal e auferia, em 2012, a retribuição mensal ilíquida no valor de 1.400,00 €
20. W… tem a categoria profissional de Formador Principal e auferia, em 2012, a retribuição mensal ilíquida no valor de 1.377,00 €
21. Todos os A.A. exercem a correspondente actividade profissional ao serviço do R., na sede desta, sita em …, Apartado .., …. – … ….
22. Em 2012 a Ré pagou aos Autores os seguintes valores acidente de trabalho[1] título de subsídio de férias:
B… - 142,80 €
C… - 226,80 €
D… - 99,60 €
E… - 94,80 €
F… - 318,00 €
G… – 283,20 €
H… - 309,60 €
I… - 97,20 €
J… - 342,00 €
K… - 12,00 €
L… - 182,40 €
M… - 213,60 €
N… - 26,40 €
23. Aos autores O…, P…, Q…, S…, T…, U…, V… e W… a Ré nada pagou a título de subsídio de férias no ano de 2012.
24. Em 2012 a Ré pagou aos Autores os seguintes valores acidente de trabalho[2] título de subsídio de natal:
B… - 142,80 €
C… - 192,78 €
D… - 99,60 €
E… - 94,80 €
F… - 318,00 €
G… - 70,80 €
H… - 309,60 €
I… - 97,20 €
J… - 342,00 €
K… - 12,00 €
L… - 182,40 €
M… - 213,60 €
N… - 26,40 €
25. Aos autores O…, P…, Q…, S…, T…, U…, V… e W… a Ré nada pagou a título de subsídio de natal no ano de 2012.
26. Os Autores são associados do Sindicato dos Trabalhadores em Funções Públicas e Sociais do Centro – STFPSC.
27. O X… foi criado ao abrigo do disposto no Decreto-lei nº 165/85 de 16 de Maio por protocolo entre o Instituto do Emprego e Formação Profissional (IEFP), a Associação Portuguesa das Industrias de Calçado, Componentes de Artigos de Pele e seus Sucedâneos (APICAPS) e o Sindicato dos Operários da Indústria do Calçado, Malas e Afins (distritos de Aveiro e Coimbra), homologado pelo Ministro do Trabalho e Segurança Social
28. É um organismo dotado de personalidade jurídica de direito público, sem fins lucrativos, com autonomia administrativa e financeira e património próprio, que tem como atribuições promover atividades de formação profissional para valorização dos recursos humanos do setor do calçado.
29. O R. fez e faz parte da lista das EPR do Ministério das Finanças e da Administração Pública e da lista das entidades que integravam o setor institucional das administrações públicas nos termos do Código do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais publicada pelo Instituto Nacional de Estatística em 2010.
30. O autor reduziu ou suspendeu os pagamentos de subsídios de férias e de natal em 2012 em cumprimento de instruções do IEFP que é o principal e quase exclusivo financiador do seu orçamento.
31. G… esteve de baixa médica de 1-1-2012 a 9-10-2012.
32. C…, esteve de baixa médica de 1-1-2012 a 29-2-2012.
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Relativamente ao nº 2 dos factos provados, em que se refere “2. C… tem a categoria profissional de Oficial 2.ª e auferia, em 2012, a retribuição mensal ilíquida no valor de D… tem a categoria profissional de Formador 1.ª e auferia, em 2012, a retribuição mensal ilíquida no valor de 1.017,00 €” existe um manifesto lapso de escrita.Assim, retificando tal lapso e considerando o alegado na petição inicial e não impugnado na contestação, altera-se a redação do nº 2 dos factos provados e adita-se aos mesmos o nº 2-A, nos seguintes termos:
2. C… tem a categoria profissional de Oficial 2.ª e auferia, em 2012, a retribuição mensal ilíquida no valor €911,00;
2-A – D… tem a categoria profissional de Formador 1.ª e auferia, em 2012, a retribuição mensal ilíquida no valor de 1.017,00 €.
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III. Questão PréviaNa sequência do douto parecer emitido pela Exmª Srª Procuradora Geral Adjunta e da resposta ao mesmo apresentada pela Recorrida, veio esta juntar o Parecer de fls. 184 a 195, emitido pela Direção Geral do Orçamento – Gabinete de Consultadoria Jurídica e Orçamental, remetido à entidade que o solicitou (Centro de Formação Profissional da Construção Civil e Obras Públicas do Norte) com data de 19.05.2014.
Tendo em conta o principio do contraditório (na medida em que o parecer foi junto na sequência do Parecer emitido nos presentes pela Exmª Srª Procuradora Geral Adjunta), a natureza do referido documento (mero parecer jurídico), o qual aliás foi remetido à entidade solicitante após a data da sentença proferida nos presentes autos (25.03.2014), admite-se tal junção nos termos do art. 651º, nº 2, do CPC/2013.
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IV. Do Direito1. Nos termos do disposto nos arts 635º, nº 4, e 639º, nº 1, do CPC aprovado pela Lei 41/2013, de 26.06, aplicável ex vi do art. 1º nº 2 al. a) do CPT (redação do DL 295/2009), as conclusões formuladas pelos recorrentes delimitam o objeto do recurso, não sendo lícito ao tribunal ad quem conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
Assim, são as seguintes as questões suscitadas:
- Se o pagamento dos subsídios de férias e de Natal de 2012 aos AA. não deveria ter sido suspenso e/ou reduzido;
- Subsidiariamente, caso de se considere correta a qualificação jurídica da R., reconhecida na sentença recorrida, como “Estabelecimento Público”, da incompetência em razão da matéria do Tribunal do Trabalho.
2. Se o pagamento dos subsídios de férias e de Natal de 2012 aos AA. não deveria ter sido suspenso e/ou reduzido
A Ré, em 2012, suspendeu e/ou reduziu o pagamento, aos AA., dos subsídios de férias e de Natal vencidos nesse ano, do que os AA. discordam.
2.1. Na sentença recorrida, após a invocação dos preceitos legais de onde decorre o direito aos subsídios de férias e de Natal, referiu-se o seguinte:
“A Ré alega a sua qualidade de Entidade Pública Reclassificada por forma a pugnar pela aplicabilidade aos seus trabalhadores das normas que determinaram a redução ou suspensão de pagamento dos subsídios de férias e de natal em 2012.
A Ré foi criada ao abrigo do disposto no Decreto-lei nº 165/85 de 16 de Maio, Diploma que definia o regime jurídico dos apoios técnicos financeiros por parte do Instituto do Emprego e Formação Profissional em cooperação com outras entidades e com vista a implementar a formação profissional.
Por Portaria nº 488/87, publicada no DR nº 131, 1ª série de 8 de Junho foi celebrado protocolo entre a Associação Portuguesa das Industrias de Calçado, Componentes de Artigos de Pele e seus Sucedâneos (APICAPS) e o Sindicato dos Operários da Indústria do Calçado, Malas e Afins (distritos de Aveiro e Coimbra), homologado pelo Ministro do Trabalho e Segurança Social através do qual se adaptou o protocolo do Centro De Formação Profissional da Indústria do Calçado definindo-o como um organismo dotado de personalidade jurídica de direito público, sem fins lucrativos, com autonomia administrativa e financeira e património próprio (artigo II).
(…)
Do artigo 2º número 5 da Lei do Enquadramento Orçamental (redação da Lei nº 91/2001, por força da sua 5ª alteração introduzida pela Lei nº 22/2011 de 20 de Maio), decorre a aplicação do Orçamento de Estado a todo o setor público administrativo, nele fazendo incluir para efeitos da referida lei, “como serviços e fundos autónomos, nos respectivos subsectores da administração central, regional e local e da segurança social, as entidades que, independentemente da sua natureza e forma, tenham sido incluídas em cada subsector no âmbito do Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais, nas últimas contas sectoriais publicadas pela autoridade estatística nacional, referentes ao ano anterior ao da apresentação do Orçamento.”
O Regulamento 2223/96 do Conselho Europeu de 25-06-1996 in (JO L 310 de 30.11.1996, instaurou o Sistema europeu de contas 1995, ali designado «SEC 95», estabelecendo uma metodologia comum e harmonizada relativa às normas, definições, nomenclaturas e regras contabilísticas comuns aos estados membros.
Em 2010, ano anterior ao da apresentação do orçamento para 2012 (Lei 64- B/2011) foi incluída no Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais a aqui Ré com o número de código 5815 fazendo parte da listagem das Entidades do Sector Institucional da Administrações Pública publicada pelo INE.
Donde, ficou a Ré sujeita à disciplina orçamental prevista na Lei 64-B/2011 de 30 de Dezembro.
Resta saber se aos aqui autores é aplicável o ali previsto quanto à redução/suspensão de pagamento de subsídios de férias/Natal.
O artigo 21º da referida Lei 64-B/2011 determina a suspensão (nº 1) ou redução (nº 2) do pagamento do subsídio de férias e do subsídio de natal aos seus trabalhadores nos termos aí previstos.
São eles os seguintes:
“1 - Durante a vigência do Programa de Assistência Económica e Financeira (PAEF), como medida excepcional de estabilidade orçamental é suspenso o pagamento de subsídios de férias e de Natal ou quaisquer prestações correspondentes aos 13.º e, ou, 14.º meses às pessoas a que se refere o n.º 9 do artigo 19.º da Lei n.º 55 -A/2010, de 31 de Dezembro, alterada pelas Leis n.os 48/2011, de 26 de Agosto, e 60 -A/2011, de 30 de Novembro, cuja remuneração base mensal seja superior a € 1100.
2 — As pessoas a que se refere o n.º 9 do artigo 19.º da Lei n.º 55 -A/2010, de 31 de Dezembro, alterada pelas Leis n.ºs 48/2011, de 26 de Agosto, e 60 - A/2011, de 30 de Novembro, cuja remuneração base mensal seja igual ou superior a € 600 e não exceda o valor de € 1100 ficam sujeitas a uma redução nos subsídios ou prestações previstos no número anterior, auferindo o montante calculado nos seguintes termos: subsídios/prestações = 1320 - 1,2 × remuneração base mensal.” (sublinhados nossos).
Os ora Autores são trabalhadores de um "organismo dotado de personalidade jurídica de direito público, sem fins lucrativos, com autonomia administrativa e financeira e património próprio".
Será que se integram no número 9 do artigo 19 da referida Lei 55-A/2010?
(…)”.
Estamos de acordo com as considerações transcritas, delas decorrendo que a Ré está sujeita à disciplina orçamental prevista na Lei 64-B/2011, de 30 de Dezembro, o que, todavia, não resolve a questão de saber se a mesma está sujeita ao disposto no art. 21º da mesma, acima transcrito.
2.2. Como decorre do citado art. 21º, ficarão sujeitas aos cortes e reduções nele previstas as pessoas a que se refere o n.º 9 do artigo 19.º da Lei n.º 55 -A/2010, de 31 de Dezembro, alterada pelas Leis nºs 48/2011, de 26 de Agosto, e 60 - A/2011, de 30 de Novembro (OGE de 2011).
Por sua vez, dispõe o nº 9 do mencionado art. 19º o seguinte:
“9. O disposto no presente Artigo é aplicável aos titulares dos cargos e demais pessoal de seguida identificado:
a) O Presidente da República;
b) O Presidente da Assembleia da República;
c) O Primeiro-Ministro;
d) Os Deputados à Assembleia da República;
e) Os membros do Governo;
f) Os juízes do Tribunal Constitucional e juízes do Tribunal de Contas, o Procurador-Geral da República, bem como os magistrados judiciais, magistrados do Ministério Público e juízes da jurisdição administrativa e fiscal e dos julgados de paz;
g) Os Representantes da República para as regiões autónomas;
h) Os deputados às Assembleias Legislativas das regiões autónomas;
i) Os membros dos governos regionais;
j) Os governadores e vice-governadores civis;
l) Os eleitos locais;
m) Os titulares dos demais órgãos constitucionais não referidos nas alíneas anteriores, bem como os membros dos órgãos dirigentes de entidades administrativas independentes, nomeadamente as que funcionam junto da Assembleia da República;
n) Os membros e os trabalhadores dos gabinetes, dos órgãos de gestão e de gabinetes de apoio, dos titulares dos cargos e órgãos das alíneas anteriores, do Presidente e Vice-Presidente do Conselho Superior da Magistratura, do Presidente e Vice-Presidente do Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais, do Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, do Presidente e juízes do Tribunal Constitucional, do Presidente do Supremo Tribunal Administrativo, do Presidente do Tribunal de Contas, do Provedor de Justiça e do Procurador-Geral da República;
o) Os militares das Forças Armadas e da Guarda Nacional Republicana, incluindo os juízes militares e os militares que integram a assessoria militar ao Ministério Público, bem como outras forças militarizadas;
p) O pessoal dirigente dos serviços da Presidência da República e da Assembleia da República, e de outros serviços de apoio a órgãos constitucionais, dos demais serviços e organismos da administração central, regional e local do Estado, bem como o pessoal em exercício de funções equiparadas para efeitos remuneratórios;
q) Os gestores públicos, ou equiparados, os membros dos órgãos executivos, deliberativos, consultivos, de fiscalização ou quaisquer outros órgãos estatutários dos institutos públicos de regime geral e especial, de pessoas colectivas de direito público dotadas de independência decorrente da sua integração nas áreas de regulação, supervisão ou controlo, das empresas públicas de capital exclusiva ou maioritariamente público, das entidades públicas empresariais e das entidades que integram o sector empresarial regional e municipal, das fundações públicas e de quaisquer outras entidades públicas;
r) Os trabalhadores que exercem funções públicas na Presidência da República, na Assembleia da República, em outros órgãos constitucionais, bem como os que exercem funções públicas, em qualquer modalidade de relação jurídica de emprego público, nos termos do disposto nos n.ºs 1 e 2 do Artigo 2.º e nos n.ºs 1, 2 e 4 do Artigo 3.º da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, alterada pelas Leis n.ºs 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e 3-B/2010, de 28 de Abril, incluindo os trabalhadores em mobilidade especial e em licença extraordinária;
s) Os trabalhadores dos institutos públicos de regime especial e de pessoas colectivas de direito público dotadas de independência decorrente da sua integração nas áreas de regulação, supervisão ou controlo;
t) Os trabalhadores das empresas públicas de capital exclusiva ou maioritariamente público, das entidades públicas empresariais e das entidades que integram o sector empresarial regional e municipal, com as adaptações autorizadas e justificadas pela sua natureza empresarial;
u) Os trabalhadores e dirigentes das fundações públicas e dos estabelecimentos públicos não abrangidos pelas alíneas anteriores;
v) O pessoal nas situações de reserva, pré-aposentação e disponibilidade, fora de efectividade de serviço, que beneficie de prestações pecuniárias indexadas aos vencimentos do pessoal no activo.” [realce e sublinhado nosso]
2.3. Como também se diz na sentença, com o que se concorda, “Está fora de questão a aplicação das alíneas a) a r) bem como da alínea v), que pela sua redação, afastam sem necessidade de mais demoradas considerações a sua aplicabilidade aos aqui Autores.
As demais alíneas dizem o seguinte:
"s) Trabalhadores dos institutos públicos de regime especial e de pessoas coletivas de direito público dotadas de independência decorrente da sua integração nas áreas de regulação, supervisão ou controlo;
t) Os trabalhadores das empresas públicas de capital exclusiva ou maioritariamente público, das entidades públicas empresariais e das entidades que integram o sector empresarial regional e municipal, com as adaptações autorizadas e justificadas pela sua natureza empresarial;
u) Os trabalhadores e dirigentes das fundações públicas e dos estabelecimentos públicos não abrangidos pelas alíneas anteriores;
É manifesto que a Ré não é um instituto público em regime especial (como o é o IEFP sua entidade financiadora) nem se integra nas áreas de regulação, supervisão e controlo, não é uma empresa pública nem uma entidade pública empresarial nem uma fundação pública.”.
2.4. Questiona-se, seguidamente, na sentença se caberá então a ré “na cláusula geral de "estabelecimento público não abrangido pelas alíneas anteriores"?”.
E é a este propósito que a questão se suscita, cabendo apurar se a Ré deve ser considerada como um estabelecimento público ou como uma associação pública, não sendo a solução despicienda, uma vez que, se se tratar de estabelecimento público, enquadrar-se-á desde logo na previsão da mencionada al. u) e, por consequência, no art. 21º da Lei 64-B/2011; se se tratar de uma associação pública, estas entidades não estão contempladas na previsão do nº 9 do art. 19º da Lei 55-A/2010 e, por consequência e em principio, não se incluem no mencionado art. 21 [caso este em que, não obstante, seria/será de apreciar se, ainda assim, lhes seria aplicável o mencionado art. 21º, neste sentido parecendo apontar o parecer da Direção Geral do Orçamento junto pela Recorrida e a que adiante aludiremos].
2.5. Na sentença recorrida entendeu-se, pelas razões nela invocadas, que a ré constituiria um estabelecimento público, do que discordam os Recorrentes por entenderem que a sua natureza é a de associação pública.
A Procuradoria Geral da República no Parecer de 12.07.2001, consultável in www.dgsi.pt/pgrp.nsf, pronunciou-se no sentido de que tais centros têm a natureza jurídica de associações públicas [3].
O Professor Freitas do Amaral, in Curso de Direito Administrativo, 3ª Edição, Vol I, Almedina, qualifica também tais centros como associações públicas de carácter misto.
No parecer emitido pela Direção Geral do Orçamento[4] (DGO) que a Recorrida juntou (fls. 184 e segs) dá-se conta e extrai-se, em síntese, o seguinte:
- o CICCOPN solicitou parecer à DGO tendo como objeto “o regime jurídico dos trabalhadores do CICCOPN, e, em especial, sobre a aplicação da redução remuneratória, prevista na Lei do Orçamento de Estado para os trabalhadores em funções públicas, aos seus trabalhadores e prestadores de serviços”;
- de acordo com o que é referido nesse pedido de parecer, o Instituto de Emprego e Formação Profissional (IEFP) tem considerado que os Centros de Formação Profissional são associações públicas, que se integram na Administração Autónoma do Estado, não estando por isso abrangidos pelo âmbito de aplicação da Lei 12-A/2008, de 27.02, e pela Lei 59/2009, de 11.09 (que têm como âmbito de aplicação objetivo os serviços da administração direta e indireta do Estado), muito embora a DGO os venha a enquadrar, para efeitos de Orçamento do Estado, “no universo dos serviços e fundos autónomos (Administração indirecta do Estado)”;
- de acordo com ofício da Direção- Geral da Administração e do Emprego Público (DGAEP), que acompanha o mencionado pedido de parecer à DGO, aquela entidade pronunciou-se no sentido de que: não resulta do elenco das entidades previstas no nº 9 do art. 27º[5] da Lei 66-B/2012 , de 31.12 (OGE/2013) a previsão da sua aplicação às Associações Públicas, nem aos seus trabalhadores; nos termos do nº 1 do art. 10º do DL 165/85, os centros protocolares de formação profissional, criados ao abrigo desse diploma são organismos que “a doutrina e jurisprudência têm considerado como detendo a natureza jurídica de associações públicas e que, quanto ao seu pessoal, estipula o art. 15º do referido DL que o pessoal dos centros protocolares fica sujeito ao regime do contrato individual de trabalho.”.
- de acordo com o parecer emitido pela DGO: se a “DGAEP é a entidade mais competente para se pronunciar genericamente sobre o regime jurídico aplicável aos trabalhadores do CICCOPN, o enquadramento jurídico-orçamental dos centros protocolares é matéria que deve ser analisada pela DGO”; ainda que se admitisse que os centros protocolares pudessem ter a natureza de associações públicas, questão que a DGO refere que importaria esclarecer legalmente, tal não resultaria necessariamente que os mesmos não sejam considerados como serviços e fundos autónomos em termos orçamentais; os centros protocolares são financiados maioritariamente pelo IEFP, devendo, face ao desiderato legal (redução da despesa pública), a expressão “estabelecimentos públicos não abrangidos pelas alíneas anteriores” ser interpretada “em sentido lato, uma vez que se entende que a intenção do legislador foi criar, no preceito da alínea u) do nº 9 do art. 19º da LOE/2011, uma norma residual que permitisse abranger todo o perímetro da Administração Pública, designadamente, as entidades que são, pelo menos, maioritariamente financiadas pelo Estado ou, independentemente da sua natureza, prosseguem relevante interesse público, bem como os seus trabalhadores cuja relação laboral seja regulada pelo direito privado.”; também por via da interpretação extensiva da al. o), estendendo-a não apenas aos “outros órgãos estatutários (…) de quaisquer outras entidades”, mas também aos trabalhadores; mesmo que se entendesse que os referidos normativos não seriam diretamente aplicáveis aos trabalhadores dos centros protocolares, a mesma conclusão se chegaria por via da aplicação da equiparação remuneratória prevista no art. 15º, nº 4, do DL 165/85.
Ou seja, e em conclusão do que se refere em tal parecer parece poder concluir-se que tanto o IEFP, como a Direção Geral da Administração e do Emprego Público, consideram que os centros de formação profissional têm a natureza jurídica de associação pública. Por sua vez, a DGO, sem contestar tal enquadramento jurídico, considera ainda assim que os mesmos cabem na previsão do art. 21º da Lei 64-B/2011, por interpretação lata da expressão “estabelecimentos públicos não abrangidos pelas alíneas anteriores” prevista na al. u) do nº 9 do art. 19º da Lei 55-A/2010 [e também do demais que argumenta, acima referido].
2.6. Na sentença recorrida referiu-se o seguinte:
“A lei não define o conceito de "estabelecimento público".
As pessoas coletivas de direito público, por oposição às de direito privado, são as que visam a prossecução de interesses públicos, e/ou as que desfrutam de ius imperium, e/ou as que estão sujeitas a controlo tutelar e ou que revestem a forma de associação ou fundação. Podem ser pessoas coletivas de tipo territorial, institucional ou associativo.
Dúvidas não há de que a Ré não constitui pessoa coletiva de tipo territorial.
Sê-lo-á de tipo associativo?
A Aqui ré viu inscrita no preâmbulo da Portaria que a criou a seguinte afirmação: "Uma das formas de promoção da formação profissional em cooperação consiste na celebração de protocolos através dos quais são criados centros de formação profissional com a finalidade de responder às necessidades permanentes de formação num ou vários sectores da economia.". Tais necessidades encontravam-se e encontram-se no âmbito das competências previstas para o Instituto de Emprego e Formação Profissional.
Ou seja, a mesma foi criada por celebração de um protocolo com o IEFP e não se vislumbra, nem na sua constituição, nem no seu ato de formação nem no seu regime jurídico qualquer nota de caráter associativo.
São consideradas pacificamente como tendo essa natureza, por exemplo as ordens profissionais e as associações sindicais em que o substrato essencial da pessoa coletiva reside na associação de pessoas. Ou seja, têm uma estrutura que assenta no caráter pessoal do seu substrato.
A ré, todavia, entende que deve ser doutrinariamente classificada como associação pública, o que, a nosso ver, invalidaria desde logo a sua pretensão de ver os seus trabalhadores, aqui Autores, na lista dos que devem ver suspensos ou reduzidos os subsídios de férias de Natal em 2012.
A natureza jurídica dos chamados centros protocolares onde se inclui a ré é discutível e de difícil enquadramento como sói acontecer, aliás, em vários casos concretos de necessidade de fazer caber determinadas pessoas jurídicas existentes no universo da administração não direta naqueles que são os modelos doutrinários da mesma.
A esse propósito, pronunciou-se a PGR em parecer de 02-07-2001, publicado em http://www.dgsi.pt/pgrp.nsf, onde se concluiu (a propósito da possibilidade de aplicação aos membros do conselho de administração dos aludidos centros do nº 1 do artigo 1º da Lei nº 12/96, de 18 de Abril que os mesmos não podem ser considerados titulares de cargos de direção de instituto público a e, portanto, não se encontram sujeitos ao regime de incompatibilidades definido naquele diploma), que os referidos centros têm natureza associativa.
Não concordamos com tal conclusão.
As associações públicas, ao contrário dos institutos públicos que têm uma lei de bases (Lei número 3/2004, de 15 de Janeiro com republicação introduzida pelo Decreto-Lei nº 105/2007, de 3 de Abril e com as seguintes alterações introduzida pela Lei número 64-A/2008, de 31 de Dezembro, pelo Decreto-Lei número 40/2011, de 22 de Março, pela Resolução da Assembleia da República número 86/2011, de 11 de Abril e pela Lei no 24/2012, de 9 de julho) não têm um texto normativo único de suporte.
Seguiremos, pois, para definir os seus traços caracterizadores, a lição de Jorge Miranda (in Manual de Direito Constitucional, Tomo IV, Direitos Fundamentais, Coimbra Editora 3ª edição, página 480). Ali se diz, depois de angariar na Constituição da República Portuguesa os vários preceitos convocáveis à matéria: "Por último, o artigo 267º, número 4 vincula as associações públicas a organização interna baseada no respeito dos direitos dos seus membros e na formação democrática dos seus órgãos. Dos preceitos transcritos decorre que a democracia no interior das associações e organizações afins comporta: - a aprovação dos estatutos em assembleia geral ou plenário (artigoº 54º, número 2); - a aprovação periódica dos dirigentes (artigo 55º, número 3) e a admissibilidade de destituição (artigo 364º, número 4); - o voto direito (artigo 54º, número 2 e secreto (artigos 55º, número 3, 54º, número 2 e 264º, número 4); o pluralismo de opiniões e correntes (artigo 55º número 2 alínea e);- a participação ativa dos associados (artigoº 55º, número 3)".
Ora, a estrutura orgânica da aqui ré coincide com a prevista no artigo 11º do Decreto-Lei nº 165/85.
Como ali se impõe às pessoas jurídicas a constituir no âmbito de protocolos com o IEFP para formação profissional, a aqui Ré tem na sua estrutura orgânica:
- um Conselho de administração constituído por quatro elementos, nomeados e exonerados por despacho do Ministro do Trabalho e Segurança Social, sob proposta dos outorgantes sendo dois em representação do IEFP e os restantes em representação dos segundos outorgantes. O IEFP tem no conselho do centro protocolar um número de votos correspondente a 50% do total (cláusulas VII números 1 e 4 e IX, número 3 da Portaria 488/87);
- Um diretor nomeado e exonerado por despacho do Ministro do Trabalho e Segurança Social ou de quem tiver competência por ele delegada (cláusula X);
- Um conselho técnico pedagógico, cujos membros são nomeados e exonerados por despacho do Ministro do Trabalho e Segurança Social ou de quem tiver competência por ele delegada (cláusula XII, número 2);
- Uma comissão de fiscalização cujos membros são nomeados e exonerados por despacho do Ministro do Trabalho e Segurança Social, sob proposta do outorgante que representam (cláusula XV número 4).
Nada na sua estrutura orgânica aponta, portanto, para uma formação democrática e participativa nos seus órgãos. Não são eleitos, são nomeados pela Administração Central.
Mais, a sua forma de destituição e de funcionamento aponta, também, em sentido oposto ao que é caraterístico das organizações de caráter associativo ou substrato pessoal.
A formação profissional a promover através da Ré é desenvolvida através dos programas enunciados nas alíneas a) a r) do artigo 5º do DL 165/95 ficando reservado ao IEFP "o controle pedagógico, técnico e financeiro, sem prejuízo da competência da Inspeção-Geral do Trabalho".
Tal formação tem como destinatários da formação empresários e trabalhadores das empresas associadas da Associação das Indústrias de Calçado e do Sindicato dos Operários da Indústria do Calçado, Malas e Afins mas também quaisquer candidatos às profissões que se enquadrem no âmbito do sector de atividade dos segundos outorgantes, empresários e trabalhadores do sector do calçado, ainda que não membros das associações outorgantes e dirigentes e trabalhadores das entidades outorgantes ou indicados pelo IEFP.
Ou seja, o seu escopo nãos e dirige apenas à prossecução dos interesses dos associados dos seus outorgantes.
Discordamos, pois, frontalmente de uma das asserções do Parecer da PGR acima citado onde se lê "Poderia pensar-se que os centros protocolares de certo modo não deixam de realizar sectorialmente prestações em benefício de determinados agentes económicos, mas já estarão longe de se configurar, salvo melhor entendimento, como estabelecimentos de acesso aberto à procura sócio- – cultural da generalidade dos cidadãos."
O facto de ter uma oferta de formação destinada, também, a todos e quaisquer candidatos que pretendam formação na área da indústria do calçado e afins, leva, salvo o devido respeito, à conclusão de que se está perante um estabelecimento de acesso à generalidade dos cidadãos.
A Ré, a nosso ver, não vê, pois, assentar os seus traços caraterísticos quer de funcionamento quer de objeto ou fim a prosseguir num agrupamento de pessoas singulares ou coletivas. Não tem um substrato marcadamente pessoal nem se rege por quaisquer princípios associativos. Apenas tem, como outorgantes, a par com o IEFP - cujos poderes de direção, controlo e tutela são por demais evidentes -, duas pessoas públicas de tipo associativo – o que não leva inelutavelmente a que a nova pessoa jurídica em cuja constituição participam tenha tal natureza.
E, com esta afirmação, traçamos já o caminho escolhido para a qualificação doutrinal e jurídica da ré.
Resta-nos volver a nossa atenção, agora mais demoradamente sobre as pessoas coletivas do tipo institucional.
As pessoas coletivas do tipo institucional têm funções de caráter administrativo que pertencem ao Estado e podem assumir a forma de serviços personalizados, de fundações públicas, de empresas públicas ou de estabelecimentos públicos.
Nas palavras de Freitas do Amaral in Curso de Direito Administrativo", vol. I, 1987, pág. 305: "Por vezes, pode parecer difícil distinguir um estabelecimento público de alguma das outras modalidades de institutos públicos (...). Um critério prático que se nos afigura adequado pode ser o seguinte: - se o instituto público pertence ao organograma dos serviços centrais de um Ministério, e desempenha atribuições deste no mesmo plano que as respetivas direções-gerais, é um serviço personalizado do Estado; - se o instituto público assenta basicamente num património, existe para o administrar e vive dos resultados da gestão financeira desse património, é uma fundação pública;- se o instituto público tem carácter empresarial, desenvolve uma atividade económica e gerido com fim lucrativo, é uma empresa pública; - enfim, se o instituto público não é uma direção-geral personalizada, nem um património, nem uma empresa, mas um estabelecimento aberto ao público e destinado a fazer prestações de carácter cultural ou social aos cidadãos, então é um estabelecimento público".
No caso, cremos que a missão da Ré - de responder às necessidades permanentes de formação no sector da economia da indústria de calçado, promovendo a qualificação profissional a todos os que queiram, nessa área, recebê-la –, a sua forma de financiamento público, o seu substrato essencialmente material (por oposição ao de caráter associativo ou substrato pessoal) e o facto de estar submetido ao Sistema Europeu de Contas Nacionais e Regionais (o que determinou o tratamento como serviços e fundos autónomos do respetivo subsector da administração central), determinam a conclusão de que se trata de um estabelecimento público vocacionado para formação profissional, financiado essencialmente por capitais públicos e que prossegue funções atribuídas pelo Estado ao IEFP, pelo que devem os seus trabalhadores ser considerados incluídos no referido elenco de trabalhadores à luz do artigo 19º, número 9 u) da Lei 55-A/2010.”.
2.7. A questão não é de fácil ou óbvia solução (como aliás se refere no Parecer da PGR de 12.07.2011), sendo impressiva a argumentação aduzida na sentença recorrida.
Não obstante e ainda assim, propendemos para o entendimento de que os centros de formação profissional têm a natureza de associação pública, na esteira do preconizado pelo Professor Freitas do Amaral, in ob. citada, págs. 349 e segs., cujos ensinamentos seguiremos de perto nas considerações que a seguir se tecerão.
2.7.1. No âmbito da administração estadual temos a administração direta, a administração indireta e a administração autónoma, importando centrarmo-nos nestas últimas duas formas, uma vez que, manifestamente, os centros de formação profissional não se integram na administração direta do Estado.
Na administração indireta são prosseguidos fins próprios do Estado, que visam a satisfação de necessidades essenciais suas, embora essa atividade seja levada a cabo de forma indireta uma vez que ela não é exercida pelo próprio Estado, mas por outras entidades que ele próprio cria (por regra por via legislativa) para esse efeito e sobre sua dependência; é uma modalidade de administração pública em sentido objetivo, em que o Estado pode, em qualquer momento, chamar de novo a si essa atividade, retirando-a do ente que para o efeito havia criado (embora através de certas formas jurídicas – lei ou decreto) e em que tem consideráveis poderes de intervenção, como os de poder nomear e demitir os dirigentes, dar instruções e diretivas acerca do modo de exercício da atividade, de fiscalizar e controlar o exercício da mesma.
Sem cuidarmos aqui do sector público empresarial, mas apenas do sector público administrativo, neste os institutos públicos, designação que sucedeu à de “serviços personalizados do Estado”, as fundações públicas e os estabelecimentos públicos são os organismos incumbidos da administração estadual indireta.
Diga-se que Freitas do Amaral, in ob. citada (págs. 363 e segs, concretamente p. 366) considera como espécies de institutos públicos os serviços personalizados do Estado, as fundações públicas e os estabelecimentos públicos.
O instituto público, nesta aceção (incluindo essas três espécies) é uma pessoa coletiva de tipo institucional, uma vez que o seu substrato assenta numa instituição, não numa associação: assenta sobre uma organização de caráter material e não sobre um agrupamento de pessoas, por esta razão se distinguindo os institutos públicos das associações públicas, que são do tipo associativo.
Quanto aos serviços personalizados do Estado eles são, na prática, verdadeiros departamentos do Estado.
Quanto à fundação pública, ela reveste a natureza de pessoa coletiva pública, regulada pelo direito administrativo, consubstanciando-se num património afeto à prossecução de fins públicos especiais.
Quanto aos estabelecimentos públicos, ainda segundo a definição do mencionado Professor, eles “são institutos públicos de caráter cultural ou social, organizados como serviços abertos ao público, e destinados a efetuar prestações individuais à generalidade dos cidadãos que deles careçam”, dando como exemplo as universidades públicas[6] e os hospitais públicos.
Na distinção entre essas três figuras, que por vezes poderá não ser fácil, é apontado o seguinte (pág. 372/373): se o instituto público pertence ao organograma dos serviços centrais de um Ministério, e desempenha atribuições deste no mesmo plano que as respetivas direções gerais, é um serviço personalizado do Estado; se o instituto púbico assenta basicamente num património, existe para o administrar e vive dos resultados da gestão financeira desse património, é uma fundação pública; se o instituto público não é uma direção geral personalizada, nem um património, mas um estabelecimento aberto ao público e destinado a fazer prestações de carácter cultural ou social dos cidadãos, então é um estabelecimento público.
Passando à administração autónoma, é ela aquela que prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem e por isso se dirige a si mesma, definindo com independência a orientação das suas atividades, sem sujeição a hierarquia ou a superintendência do Governo (ob. citada, pág. 419/420).
No confronto entre a administração autónoma e administração indireta, temos que:
- a administração autónoma prossegue interesses públicos próprios das pessoas que a constituem, sendo os seus órgãos que definem com independência a orientação das suas atividades sem estarem sujeitas a ordens ou instruções, nem a diretivas ou orientações do Governo, estando embora sujeitas a um poder de tutela (art. 299º, al. d), da CRP), que é, todavia, um mero poder de fiscalização ou controlo e não de direção ou orientação das entidades a ela submetidas.
- a administração indireta, prossegue atribuições próprias do Estado, ou seja, prossegue fins alheios (os do Estado), sendo o Governo que, com maior ou menor intensidade, traça a orientação a definir, os objetivos fundamentais a prosseguir.
As entidades incumbidas da administração autónoma são as associações públicas e as autarquias locais, interessando-nos apensa as primeiras. No entanto, em ambas há um “substrato humano: todas são agrupamentos de pessoas, diferentemente do que acontece na administração indirecta, onde tanto os institutos públicos, como as empresas públicas são substractos materiais, organizações de meios – serviços, patrimónios, estabelecimentos ou empresas”. (pág. 421/422).
Associações públicas “são as pessoas colectivas públicas, de tipo associativo, destinadas a assegurar autonomamente a prossecução de determinados interesses públicos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam com esse fim.” (pág. 424).
Institutos públicos (compreendendo as três espécies na aceção utilizada pelo Prof. Freitas do Amaral) e associações públicas têm em comum serem pessoas coletivas publicas, criadas para assegurar a prossecução de interesses públicos determinados. Porém, aqueles são pessoas coletivas do tipo institucional, que assentam sobre a instituição, seja ela um serviço, uma fundação, um património, um estabelecimento e que prosseguem interesses do Estado; estas são pessoas coletivas do tipo associativo, resultante de um agrupamento de indivíduos e ou de pessoas coletivas com um interesse (público) comum.
As associações públicas caracterizam-se pela sua heterogeneidade, podendo existir:
- associações de entidades públicas, caso, designadamente, das áreas metropolitanas e das regiões de turismo;
- associações públicas de entidades privadas, constituindo a categoria de maior importância e de que são paradigma, nas associações públicas, as ordens profissionais.
- associações públicas de carácter misto, a propósito das quais refere o Autor e ob. citada, a págs. 441/442, o seguinte:
“Finalmente, há que dar conta de um terceiro grupo de associações públicas, de carácter misto, em que numa mesma associação se agrupam uma ou mais pessoas coletivas públicas e indivíduos ou pessoas colectivas privadas. Nestes casos, há associados públicos e particulares, uns e outros com direito a participar na assembleia geral ou num orgão deliberativo equivalente, em proporções variáveis. E nos órgãos executivos estão também presentes em conjunto, tanto os representantes do Estado ou de outra ou outras pessoas colectivas públicas, como os representantes dos associados particulares.
É o que sucede, nomeadamente, com os centros de formação profissional de gestão partilhada ou centros protocolares (por contraposição aos centros geridos directamente pelo Instituto do Emprego e Formação Profissional), constituídos ao abrigo do Decreto-Lei nº 165/85, de 16 de Maio. Com efeito, nos termos deste diploma, «a formação profissional em cooperação estabelece-se através da celebração de (…) protocolos, cuja natureza é a de contratos «entre o Instituto de Emprego e Formação Profissional e quaisquer entidades do sector público, cooperativo ou privado, com a finalidade de responder às necessidades permanentes de formação profissional de um ou vários sectores da economia.». Aliás, a própria lei esclarece que os centros em causa são «organismos dotados de personalidade jurídica de direito público com autonomia administrativa e financeira e património próprio», adquirindo personalidade jurídica através de portaria ministerial de homologação dos referidos protocolos constitutivos.
Estes centros, cujo número ascende hoje a várias dezenas, são, assim, associações públicas entre o Instituto de Emprego e Formação Profissional – este é, por isso, um sócio necessário – e outras entidades públicas ou privadas – normalmente associações empresariais, sindicais e representativas de determinado sector da economia - , que pretendem desenvolver um projecto de formação profissional com apoio financeiro público.” [sublinhado nosso].
2.7.2. Pese embora a douta argumentação aduzida na sentença recorrida, não vemos nela razões suficientemente ponderosas que nos afastem da conceção adotada pela doutrina transcrita, que sufragamos.
O DL 165/85 define o regime jurídico dos apoios técnico-financeiros por parte do IEFP à formação profissional em cooperação com outras entidades, apoios que se estabelecem através de acordos ou protocolos (art. 1º), considerando-se como protocolo, “o contrato celebrado entre o IEFP e quaisquer entidades do sector público, cooperativo ou privado com a finalidade de responder às necessidades permanentes de formação profissional de um ou vários sectores da economia” (era. 2º, al. b) e sendo a cooperação emergente da celebração dos protocolos prosseguida através de centros protocolares.
Os centros protocolares são organismos dotados de personalidade jurídica de direito público com autonomia administrativa e financeira e património próprio, sendo criados pelo protocolo que os institui, e adquirindo personalidade jurídica pela respetiva homologação por parte do Ministro do Trabalho e Segurança Social (art. 10º, nº 2).
São órgãos dos centros protocolares o conselho de administração, o diretor, o conselho técnico-pedagógico e a comissão de fiscalização (art. 11º), sendo os membros destes órgãos nomeados e exonerados por despacho do Ministro do Trabalho e Segurança Social, sob proposta das entidades outorgantes do protocolo (art. 12º); a composição dos órgãos e as respetivas competências são definidas no protocolo, devendo o IEP ter no conselho de administração um número de representantes igual a metade do total dos membros desse órgão e, quanto aos demais órgãos colegiais, a composição será proporcional ao número de grupos outorgantes do protocolo (art. 13º).
O funcionamento dos centros protocolares fica sujeito às regras aplicáveis às empresas em tudo o que não estiver previsto em contrário no protocolo que os institui (art. 14º).
O pessoal, incluindo o diretor, fica sujeito ao regime do contrato individual de trabalho (art. 15º, nº 1); na fixação e atualização das remunerações atender-se-á ao nível e condições praticadas no sector empresarial público na área dos serviços (art. 15º, nº 4).
O IEFP e demais entidades outorgantes comparticipam no orçamento dos centros protocolares nos termos a definir em cada protocolo, não podendo a comparticipação do IEFP ultrapassar 95% das despesas correntes e 100% das despesas de capital, podendo constituir receitas dos centros, para além das comparticipações, quaisquer outras previstas no respetivo protocolo (art. 17º, nºs 1, 2 e 3).
Os outorgantes podem resolver o acordo em caso de incumprimento do nele estabelecido, sendo a resolução homologado por despacho do Ministro e só produzindo efeitos depois da respetiva notificação às entidades outorgantes (art. 25º); as entidades beneficiárias podem denunciar o acordo com pré-aviso de 3 meses (art. 26º, nº 1).
No âmbito desse DL, o IEFP, a Associação Portuguesa das Industrias do Calçado, Componentes de Artigos de Pele e Seus Sucedâneos e o Sindicato dos Operários da Indústria do Calçado, Malas e Afins (distritos de Aveiro e Coimbra) celebraram/rectius, procederam à “adaptação” do protocolo que instituiu a Ré, sendo a sua estrutura orgânica a definida no DL (o conselho de administração é constituído por quatro elementos, dois em representação do IEFP e os outros dois em representação dos segundos outorgantes).
Na Clª III do Protocolo, dispõe-se que a frequência do X… é facultada, por ordem de prioridades: a) aos empresários e trabalhadores das empresas associadas da associação das Industrias de Calçado e do Sindicato outorgante; b) aos candidatos às profissões que se enquadrem no âmbito do sector de atividade dos segundos outorgantes, c) aos empresários e trabalhadores do sector do calçado, ainda que não membros das associações outorgantes; d) aos dirigentes e trabalhadores das entidades outorgantes ou indicados pelo IEFP.
De acordo com a clª XIII as despesas com instalações do X… poderão ser suportadas até 100% pelo IEFP (nº 1); a cobertura das despesas de funcionamento do X…, a suportar pelo IEFP, não poderá exceder 95%, competindo aos demais elementos outorgantes assumir a restante comparticipação (nº 2); as importâncias pagas pelos destinatários a título de inscrição nos cursos integram a comparticipação dos segundos outorgantes (nº 4); as receitas provenientes da venda de produtos ou da prestação de serviços constituem receitas do X…, que serão deduzidas na devida proporção da comparticipação dos outorgantes (nº 5).
2.7.3. É certo que a Ré não partilha de todas as características próprias do regime jurídico das associações privadas.
Todavia, a Ré, centro protocolar, não tem natureza institucional, não tendo como substrato um estabelecimento público criado pelo Estado. Ela resulta antes de um acordo entre três entidades, uma de natureza pública (o IEFP) e duas privadas (os demais dois outorgantes), ou seja, resulta de uma associação entre essas três entidades, sendo o protocolo celebrado entre todas as partes o seu ato constitutivo (ainda que a aquisição da personalidade jurídica decorra da sua homologação do Ministro por portaria).
Por outro lado, e sendo embora certo que constitui interesse do Estado prosseguir uma política de valorização profissional e de consequente melhoria e fomento económico, razão pela qual o IEFP participa em tal protocolo com vista à prossecução de tal objetivo, concedendo os apoios financeiros necessários, essa associação de entidades visa a prossecução de um interesse sectorial da economia (industria do calçado), que é específico e imediato dos outorgantes privados que outorgaram o protocolo e dos que se possam inserir nessa área especifica de atividade económica (e, nessa medida, mas de forma mediata, alcançar um interesse que o Estado considera como público e que assim “apadrinha”). Não se nos afigura, pois, que possa a Ré ser considerada como um estabelecimento integrado na administração indireta do Estado, antes devendo ser considerada como uma associação pública mista, celebrada entre uma entidade pública e duas entidades privadas, integrada na administração autónoma do Estado.
Neste sentido aponta também a forma de dissolução da ré, que pode ter lugar seja por resolução, seja por denúncia (com aviso prévio) dos outorgantes, o que não se afigura compatível com a característica institucional do conceito de estabelecimento público, na órbita da administração indireta do Estado.
E a tal entendimento não obsta o financiamento por parte do IEFP e a forma de organização da Ré.
Tal financiamento não descaracteriza a natureza jurídica da Ré e a forma associativa da sua constituição; por outro lado, e salvo melhor opinião, nem se poderá dizer que esse financiamento seja o substrato da constituição de um estabelecimento do IEFP; é sim um financiamento a uma atividade de formação profissional que essas três entidades, por acordo e em associação, visam prosseguir.
Quanto à forma de organização da estrutura orgânica da Ré, sendo o IEFP um dos associados, sempre teria que ter representação. E sendo ele o seu principal financiador, natural é que tenha uma representação privilegiada no conselho de administração, do qual, todavia, também fazem parte os representantes dos associados privados (que também fazem parte dos demais órgãos colegiais cuja representação é proporcional ao número de grupos outorgantes do protocolo).
Por outro lado, sendo embora o IEFP um instituto público e, como tal, na esfera da administração indireta do Estado, não se vê, nem dos diplomas resulta, que o Governo, por essa via e para além dos poderes de tutela que detém também no âmbito das associações públicas, tenha os poderes imediatos de orientação e direção que lhe cabem no âmbito da tutela que exerce sobre as entidades que integram a administração indireta.
Em suma, a natureza mista (pública e privada) da associação pública, em que se consubstancia a natureza jurídica da Ré, explica algumas das suas especificidades, mas não lhe retira o caracter associativo.
Não podemos também deixar de realçar que, ao que decorre do parecer junto pela Recorrida, é também a própria Direção Geral da Administração da Justiça e do Emprego Público que entende que os centros protocolares têm a natureza jurídica de associação pública, não resultando ou não parecendo resultar que haja sido considerado que os trabalhadores dos centros protocolares estivessem abrangidos pela Lei 12-A/2008, de 27.02 e pela Lei 59/2008, de 11.09 [que aprovou o regime do contrato de trabalho em funções públicas], como seria, em principio, expetável caso a natureza jurídica dos centros protocolares fosse a de estabelecimento público. Ao que se sabe, os trabalhadores dos centros protocolares têm vínculos laborais de natureza privada ou, pelo menos no caso dos autos, da matéria de facto provada decorre que os AA. estão vinculados à ré por contratos de trabalho de direito privado, não resultando dos autos, nem tendo a Ré alegado que o vinculo contratual, ab initio ou por conversão [resultante da aplicação das Leis nº 12-A/2008 e nº 59/2008, de 11.09], fosse o contrato de trabalho em funções públicas.
Importa também dizer que os centros protocolares de formação profissional chegaram a ser equiparados, pelo DL 69-A/2009, de 24.03 [DL de execução orçamental de 2009], a associações públicas, como decorre do art. 40º do citado diploma que, sob a epígrafe, Centros protocolares de formação profissional, dispunha que “Para efeitos da Lei n.º 91/2001[7], de 20 de Agosto, alterada pela Lei n.º 48/2004, de 24 de Agosto, os centros protocolares de formação profissional são equiparados a associações públicas.”. Ou seja, não deixou o legislador, então, de os equiparar a associações públicas. E se tal norma, ao que se saiba, não transitou para diplomas posteriores, a verdade é que estes também não os equipararam a estabelecimentos públicos.
Ou seja, e em conclusão, afigura-se-nos qua ré tem a natureza jurídica de associação pública, acrescendo realçar que no sentido desta natureza foi o Parecer da PGR de 12.07.2001.
E, assim sendo, está a Ré excluída da previsão constante da al. u) do nº 9 do art. 19º da Lei 55-A/2010 ou de qualquer outra alínea desse preceito, pelo que não lhe é aplicável o disposto no art. 21º da Lei 64-B/2011.
2.8. E a interpretação contrária, preconizada pela Recorrida, também não decorre por via da pretendida interpretação extensiva ou lata da referência que é feita nessa al. u) aos “estabelecimentos públicos não abrangidos pelas alíneas anteriores”.
Há que recorrer à interpretação extensiva quando, por via das regras gerais relativas á interpretação das leis, se reconheça que o legislador disse menos do que aquilo que pretenderia dizer.
Não é este, todavia e salvo melhor opinião, o caso em apreço, ainda que o propósito da norma se prenda com a contenção da despesa pública e os centros protocolares de formação profissional sejam financiados pelo Estado.
Estabelecimento público e associação pública são realidades e conceitos bem distintos, que o legislador manifestamente não desconhecia. Daí que, se tivesse pretendido incluir na norma as associações públicas, certamente que o teria referido ou, pelo menos, não poderia deixar de o ter dito. E se o não fez foi porque o não pretendeu. O legislador não desconhecia, certamente, a possibilidade ou previsibilidade dos centros protocolares de formação profissional terem a natureza de associação pública. A questão da natureza jurídica dos centros protocolares já havia sido suscitada e discutida, tanto que foi alvo do parecer da PGR acima já citado, como aliás foi de diversos pareceres do Gabinete de Consultadoria Jurídica e Orçamental (designadamente emitidos em 2005, 2007, 2008, 2011) como se dá conta no parecer da DGO junto pela Recorrida. E, sobretudo, foi o próprio legislador quem chegou a, expressamente, fazer tal equiparação no art. 40º do DL 69-A/2009, de 24.03. Ora, assim sendo e pese embora o desiderato legal da medida, a verdade é que se tivesse sido intenção do legislador incluir os centros protocolares de formação profissional na suspensão e redução do pagamento dos subsídios de férias e de Natal nos termos previstos no art. 21º do DL 64-B/2011, certamente que o teria dito ou não poderia deixar de o dizer.
Também não se vê, pelo que se disse qualquer fundamento legal para interpretação extensiva da al. q) do nº 9 do art. 19º da Lei 55-A/2010 por forma a, aí, se incluir os trabalhadores (e não apenas os órgãos estatutários), para além de que tal interpretação não tem o mínimo de apoio na letra da lei.
Resta referir que não procede igualmente o argumento de equiparação remuneratória entre os trabalhadores dos centros protocolares e o sector empresarial público a que se reporta o o nº 4 do art. 15º da Lei 165/85. Desde logo, tal norma não impõe uma equiparação absoluta entre ambas as situações, apenas referindo que, na fixação e atualização das remunerações, se atenderá ao nível e condições praticado no sector empresarial público. Por outro lado, a questão em apreço nos autos não se reconduz a uma questão de equiparação na fixação ou atualização de remunerações. O que ocorre é que, num determinado contexto, mormente temporal, os trabalhadores da administração pública direta e indireta viram suspensos ou reduzidos os subsídios de férias e de Natal. Aliás, tal redução relativamente aos trabalhadores das empresas públicas de capital exclusiva ou maioritariamente público, das entidades públicas empresariais e das entidades que integram o sector empresarial regional e municipal, não é absoluta, na medida em que ela foi prevista com a possibilidade de adaptações, autorizadas e justificadas pela sua natureza empresarial.
2.9. Conclui-se, pois, que, pese embora a Ré esteja sujeita à disciplina orçamental do OGE aprovado pela Lei 64-B/2011, não está contudo sujeita ao disposto no seu art. 21º, pelo que carece de fundamento a suspensão e redução dos subsídios de férias e de natal em causa nos autos e que levou a cabo em relação aos AA..
3. Em consequência do referido e tendo em conta a matéria de facto provada [retribuição auferida e quantias pagas a título de subsídios de férias e de natal) têm os AA. B…, D…, E…, F…, H…, I…, J…, K…, L…, M… e N… direito a título de subsídios de férias e de natal de 2012 às seguintes quantias globais, ainda em dívida:
- B…, €1.676,40 [(981 - 142,80) x 2];
- D…, €1.834,80 [(1.017 - 99,60) x 2];
- E…, €1.852,40 [(1021 – 94,80) x 2];
- F…, €1.034,00 [(835 - 318,00) x 2];
- H…, €1.064,80 [(842 - 309,60) x 2];
- I…, €1,843,60 [(1.019 - 97,20) x 2];
- J…, €946,00 [(815 - 342,00) x 2];
- K…, €2.156,00 [(1.090 - 12,00) x 2];
- L…, €1.532,00 [(948 – 182,40) x 2];
- M…, €1.416,80 [(922 – 213,60) x 2];
- O…, €2.103,20 [(1078 - 26,40) x 2].
Quanto aos AA. C… e G… estiveram de baixa médica nos períodos de, respetivamente, 01.01.2012 a 29.02.2012 e de 01.12.2012 a 09.10.2012, pelo que o subsídio de Natal deverá ser calculado proporcionalmente (art. 263º, nº 2, al. c), do CT72009); já o subsídio de férias, que se reporta ao trabalho prestado em 2011, deverá ser pago por inteiro (art. 244º, nº 3, do CT/2009).
O A. C…, tem assim, direito, a título de subsídio de férias, à quantia de €684,20 [€911 de retribuição que auferia – €226,80 pagos a título de subsídio de férias] e, a título de subsídio de Natal, à quantia de €566,39 [(€911,00 /12 meses x 10 meses) – €192,78 pagos a título de subsídio de natal]; ou seja, tem direito à quantia global de €1.250,59.
A A. G… tem assim, direito, a título de subsídio de férias, à quantia de €580,80 [€864,00 de retribuição que auferia – €283,20 pagos a título de subsídio de férias] e, a título de subsídio de Natal, à quantia de €125,67 [(€864,00 / 365 dias x 83 dias) – €70,80 pagos a título de subsídio de Natal]; ou seja, tem direito à quantia global de €1.250,59.
Quanto aos AA. O…, P…, Q…, S…, T…, U…, V… e W…, a Ré, no ano de 2012, nada pagou a título de subsídios de férias e de Natal.
Assim, têm os mencionados AA., a tais títulos, direito às seguintes quantias globais:
- O…, €2.698,00 (1.349,00 x 2);
- P…, €2.666,00 (1.333,00 x 2);
- Q…, €3.030,00 (1.515 x 2);
- S…, €2.856,00 (1.428 x 2);
- T…, €2.290 (1.145 x 2);
- U…, €2.392 (1.196 x 2);
- V… €2.800,00 (1.400 x 2);
- W…, €2.754,00 (1.377 x 2).
Sobre as mencionadas quantias em dívida têm os AA. direito a juros de mora, à taxa legal, desde a data em que cada um dos mencionados subsídios deveria ter sido pago até integral pagamento – arts. 804º, 805º, nº 2, al. a), 806º e 559º, todos do Cód. Civil.
4. Deste modo, procedem as conclusões do recurso (sem prejuízo de aos Recorrentes C… e G… serem devidas quantias inferiores às peticionadas), impondo-se a revogação da sentença recorrida.
E, em consequência, fica prejudicado o conhecimento da 2ª questão suscitada pelos Recorrentes.
5. Os AA. C… e G… seriam, em ambas as instâncias e nos termos do disposto nos arts. 528º, nº 4 e 527º, nº 2, do CPC/2013, individualmente responsáveis, tendo em conta o valor dos seus pedidos, na proporção em que decaíram, sendo a Ré responsável na proporção em que, relativamente a esses pedidos, decaiu. Os mencionados AA. beneficiam, todavia, de isenção de custas atento os seus rendimentos e serem patrocinados gratuitamente pelos serviços jurídicos do Sindicato conforme declaração de fls. 53 – art. 4º, nº 1, al. h), do RCP. Não obstante, tal isenção não abrange, na proporção do decaimento, as custas de parte nos termos do art. 4º, nº 7 do citado RCP (redação da Lei 7/2012, de 13.02).
Relativamente aos pedidos correspondentes aos demais AA. é a Ré responsável, em ambas as instâncias, pelas custas.
*
V. DecisãoEm face do exposto, acorda-se em conceder parcial provimento ao recurso dos Recorrentes C… e G… e total provimento ao recurso dos demais Recorrentes, em consequência do que se revoga a sentença recorrida, que é substituída pelo presente acórdão, em que se decide condenar a Ré, X… a pagar aos AA., a título de subsídios de férias e de Natal de 2012 as seguintes quantias globais:
- C…, €1.250,59.
- G…, €1.250,59.
- B…, €1.676,40;
- D…, €1.834,80;
- E…, €1.852,40;
- F…, €1.034,00;
- H…, €1.064,80;
- I…, €1,843,60;
- J…, €946,00;
- K…, €2.156,00;
- L…, €1.532,00;
- M…, €1.416,80;
- N…, €2.103,20;
- O…, €2.698,00;
- P…, €2.666,00;
- Q…, €3.030,00;
- S…, €2.856,00;
- T…, €2.290;
- U…, €2.392;
- V… €2.800,00;
- W…, €2.754,00.
Mais se condena a Ré a pagar aos mencionados AA., sobre as referidas quantias, juros de mora, à taxa legal, desde a data em que cada um dos mencionados subsídios deveria ter sido pago até integral pagamento.
Relativamente aos pedidos formulados pelos aos AA./Recorrentes C… e G…, custas, em ambas as instâncias, pela Ré na proporção do decaimento, sendo que aqueles, quanto à parte em decaíram, estão isentos, isenção esta que, todavia, não prejudica o disposto no art. 4º, nº 7 do citado RCP (redação da Lei 7/2012, de 13.02).
Relativamente aos pedidos formulados pelos demais AA./Recorrentes, custas, em ambas as instâncias, pela Ré.
Porto, 02.03.2015
Paula Leal de Carvalho
Rui Penha
Maria José Costa Pinto
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[1] A referência a acidente de trabalho deve-se certamente a lapso manifesto de escrita.
[2] Dá-se como reproduzida a nota anterior.
[3] Tal parecer foi emitido a propósito da questão de saber se os membros do conselho de administração dos centros protocolares de formação profissional previstos no DL 165/85, de 16.05 (como é o Centro ora Réu) estariam, ou não, abrangidos pela obrigação de apresentação de declaração de incompatibilidades prevista para os titulares de altos cargos públicos, havendo-se pronunciado em sentido negativo por haver sido entendido que tais centros têm a natureza jurídica de associações públicas.
[4] Sobre questão similar à dos autos, embora a propósito de um outro Centro de Formação Profissional (da Indústria da Construção civil e Obras Públicas do Norte, também existente ao abrigo do DL 165/85.
[5] Preceito este que, no âmbito da LOE 2013, previa as reduções remuneratórias.
[6] Quanto as universidades, João Caupers, in Introdução ao Direto Administrativo, 9ª edição, Ancora, pág. 118, propende para as considerar como integrantes da administração autónoma, referindo porém não existir unanimidade na doutrina quanto à sua exata natureza.
[7] Lei de Enquadramento Orçamental.