Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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DESOCUPAÇÃO
TRIBUNAL COMPETENTE
II - Por isso, a pedida desocupação da casa constitui um acto que se insere "na função administrativa", o que defere a sua apreciação jurisdicional à competência da jurisdição administrativa.
Acção declarativa sob a forma de regime processual civil experimental 228/12.0TVPRT
4ª Vara Cível do Porto
Acórdão
Acordam no Tribunal da Relação do Porto:
I. Relatório
B…[1], solteira, maior, residente na Rua …, …, casa ., …, instaurou a presente acção declarativa sob a forma de regime processual civil experimental, contra C…, solteiro, maior, residente na Rua …, Bloco ., Entrada … - casa .., …, Porto, pedindo: - 1. o reconhecimento e declaração do seu direito ao alvará de concessão nº ….. da Casa .. do Bloco ., entrada …, do …, da freguesia de …, do Porto; - 2. a condenação do réu a reconhecer esse direito; - 3. a entregar-lhe o imóvel identificado no respectivo alvará de concessão livre e desocupado de pessoas e bens no prazo tido por razoável, considerando-se, para tal, suficiente 30 dias a contar da data do trânsito em julgado da sentença.
Alegou, para tanto, que por alvará n.º ….., a Câmara Municipal …, em 09-01-2007, lhe concedeu licença para habitar a casa nº 11 com entrada pelo nº …, do …, da freguesia …. Concessão que foi efectuada ao abrigo do Decreto-Lei n.º 35106, Regime Legal de Ocupação e Atribuição de Casas Destinadas a Famílias Pobres. Preenchia os requisitos para os referidos fins e a casa foi-lhe atribuída a título precário e intransmissível. Viveu com o réu em união de facto durante 20 anos, nascendo, em 4-04-1992, uma filha, D…. Atenta a conflitualidade das relações entre ambos e as agressões físicas e psíquicas que o réu contra ela perpetrava, teve de deixar a casa. O réu continua a nela habitar e recusa-se a abandoná-la.
Regularmente citado, contestou o réu[2], excepcionando a caducidade do direito da autora, que, sendo possuidora precária do imóvel, perdeu a posse pelo abandono. Acresce que continua a manter com a sua filha a residência nessa habitação.
Respondeu a autora à matéria das excepções, ao que se opôs o réu, invocando a inadmissibilidade desse articulado.
Notificadas as partes, ao abrigo do artigo 3º do Código de Processo Civil, para se pronunciarem acerca da eventual incompetência do tribunal em razão da matéria, a autora defendeu a competência dos tribunais judiciais. O réu remeteu-se ao silêncio.
Foi proferida decisão que, julgando materialmente incompetente o Tribunal, por estar deferida aos Tribunais Administrativos, absolveu o réu da instância.
Decisão de que recorreu a autora, assim concluindo a sua alegação:
a) Ao vertente caso não são aplicáveis os arts. 18° n° da LOTJ e artºs 1° e 4, al. f) do ETAF.
b) A sentença violou entre outras normas, os arts.1278º e 1279º do C., 211 ° n° 1, 212° nº 3 da Constituição da República Portuguesa, 66° do CPC.
c) Ao vertente caso, aplica-se o artigo 66° do CPC que estabelece a competência dos tribunais judiciais às causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.
d) Deve, assim, ser dado provimento ao presente recurso revogando-se a decisão recorrida, sendo a mesma substituída por outra que julgue competente o Tribunal a quo.
Pois, só assim, se fará um acto de inteira, cabal e plena justiça.
O apelado não respondeu.
II. Questão a submeter a decisão
Como resulta do disposto nos artigos 660º, 2, 684º, 3, e 685º-A do Código de Processo Civil[3], sem prejuízo das questões de conhecimento oficioso, as conclusões da alegação do recorrente servem para colocar as questões que devem ser conhecidas no recurso, assim delimitando o seu âmbito. Importa, pois, dilucidar a que ordem jurisdicional está deferida a competência para preparar e julgar esta acção, ou seja, indagar se os tribunais judiciais têm competência absoluta para dela conhecer.
III. Fundamentação jurídica
Com base nos dados factuais antecedentemente descritos no relatório, temos de aferir qual a ordem jurisdicional competente para conhecer desta acção. E para decidir essa matéria temos de partir da factualidade emergente dos articulados, em especial, da petição inicial, na definição da causa petendi e do pedido. A competência afina-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)[4]. Assim, à semelhança da opção assumida pela decisão impugnada, a primeira aproximação à lide é feita a partir da relação jurídica litigiosa nos termos unilateralmente afirmados pelo demandante na petição inicial. O pedido deduzido pela autora é o de reconhecimento e declaração do seu direito ao alvará de concessão nº ….. da Casa .. do Bloco ., entrada …, do …, da freguesia …, do Porto, com a consequente condenação do réu a reconhecer esse direito e a entregar-lhe o imóvel no prazo de 30 dias a contar da data do trânsito em julgado da decisão a proferir. Funda a sua pretensão na circunstância de lhe ter sido conferida licença para habitar esse imóvel através do alvará n.º ….., emitido pela Câmara Municipal …, em 09-01-2007, o qual pretende reaver, pois nele se encontra o réu, que se recusa a entregar-lho.
Para caracterização do negócio jurídico celebrado entre a autora e a pessoa de direito público que é a Câmara Municipal …, temos de partir do alvará emitido por essa entidade administrativa em 9 de Janeiro de 2007, a qual concedeu, a título precário, à autora B…, licença para habitar aquele imóvel, com sujeição às normas do Decreto n.º 35106, de 6 de Novembro de 1945, e demais legislação aplicável, designadamente, no que respeita à fixação da taxa/renda, ao Decreto-Lei 166/1993, de 7 de Maio (doc. fls. 10). Aquele diploma estabeleceu condições especiais respeitantes à atribuição e ocupação de casas construídas por iniciativa da Administração e das Misericórdias - com a colaboração do Governo - e destinadas ao alojamento de famílias pobres, subtraindo-as à legislação geral sobre inquilinato. No prosseguimento da mesma política de protecção habitacional das famílias mais desprotegidas financeiramente, o artigo único do Decreto-Lei n° 41470, de 23 de Dezembro de 1957, constatando a construção de casas, com idêntica finalidade, por iniciativa de associações ou institutos de assistência, torna extensivo aquele regime especial às habitações destinadas a famílias pobres ou indigentes construídas por iniciativa de associações ou institutos de assistência ou a estes pertencentes. Regime especial que se manteve com a vigência do Regime do Arrendamento Urbano (RAU)[5], ao prescrever que são excluídos deste regime os arrendamentos sujeitos a legislação especial (artigo 5°, 2, alínea f)). O Novo Regime do Arrendamento Urbano (NRAU)[6] não contém norma similar, mas não deixou de seguir a mesma linha do anterior regime, afastando a sua aplicação a regimes especiais, ao estatuir que o Governo deve aprovar iniciativas legislativas relativas, além do mais, aos arrendamentos por entidades públicas e respectivo regime de rendas [artigo 64º, 2, a)].
De todo o modo,
a posição jurídica dos ocupantes das “casas para alojamento de famílias pobres” não se compagina com a relação contratual do arrendamento, antes se rege pelo regime específico da ocupação a título precário previsto nos indicado diplomas[7]. Com efeito, tem-se entendido que a ocupação das casas para famílias pobres construídas e propriedade das Misericórdias ou das entidades administrativas ao abrigo do Decreto-Lei nº 34486, de 6 de Abril de 1945, e do Decreto nº 35106, de 6 de Novembro do mesmo ano, que o regulamentou, é, de harmonia com os seus artigos 3º e 1º, respectivamente, concedida a título precário, mediante licença passada pela entidade proprietária, não sendo, em face do regime legal neles definido, qualificável como arrendamento.
Sabemos que uma entidade de utilidade ou direito públicos, como promotora de uma das suas atribuições sociais, o bem-estar social das pessoas carenciadas de habitação, pode outorgar com os seus munícipes contratos de feição administrativa para ocupação de habitação social, podendo exigir a restituição do imóvel se o locatário desrespeitar as obrigações contratuais a que se vinculou. “Confere-se, neste tipo de contratos de feição social e com projecto de sanação de deficitárias condições pessoais e familiares, em áreas de intervenção das autoridades administrativas ou do Estado, uma limitação dos direitos dos contraentes particulares, que providos de uma condição social desprotegida e socialmente precária se obrigam ao cumprimento de deveres que num contrato dotado de autonomia de vontade não o seriam. Há neste tipo de contratos de feição social uma mitigação da vontade do contraente particular que se dilui na necessidade socialmente prevalente da entidade administrativa. A vontade do particular tem de se sujeitar ao fim do contrato, que no caso concreto emerge como promotor de melhoria das condições de habitabilidade dos habitantes de uma determinada circunscrição autárquica. No fim social projectado no contrato radica a limitação dos direitos de uma das partes, precisamente daquela que vê provida a insuficiência que concita a obrigação social da autoridade pública.”[8].
Não cremos que a situação questionada se enquadre sequer no chamado “arrendamento social”. É verdade que, houve nos últimos anos, um incremento de medidas de cariz social por parte de entidades públicas na área da atribuição de habitação a famílias socialmente carenciadas, a ponto de se prever que edifícios do Estado, de organismos autónomos, de autarquias locais ou de IPSS possam ser objecto de contratos de arrendamento habitacional no “regime da renda apoiada”, continuando a aplicar-se à matéria de actualização das rendas os “preceitos legais em vigor até que o Governo fixe o regime de arrendamento da habitação social” (artigos 9º e 10º da Lei nº 46/1985, de 20 de Setembro), mas abandonando a anterior terminologia em benefício de designações como «arrendamento social», «arrendamento habitacional social» e «arrendamento habitacional do Estado»”[9]. Mesmo o RAU (artigo 82º), substituindo aquele diploma, continuou a prever a categoria de arrendamento habitacional no regime de renda apoiada, acabando a fixação e actualização de rendas por ser efectuada pelo Decreto-Lei nº 166/1993, de 28 de Outubro. Também o NRAU se limita a reconhecer o arrendamento no “regime de renda apoiada” e a enunciar a manutenção do que se dispunha a tal respeito (artigo 61º). Assim, “A relação de arrendamento social é encabeçada pelo Estado mas também, e sobretudo, pelos organismos autónomos, pelos institutos públicos, autarquias locais e IPSS, sempre que tenham construído ou adquirido prédios com apoio financeiro do Estado. São estes os arrendamentos sujeitos a renda apoiada, de acordo com o artigo 82º, nº 1, do RAU”[10]. Aquele Decreto-Lei nº 163/1993 não deixa de assinalar que “A relação de arrendamento social aqui em análise não tem, também ela, origem contratual, mas antes se integra na actividade administrativa do Estado. O Estado ou mais propriamente, neste caso a Autarquia Local, surge nestas relações munidas das suas prerrogativas de ius imperium, numa posição face ao arrendatário social de supra/infra ordenação, especialmente na possibilidade de despejo administrativo e de transferência do agregado familiar em caso de sub-ocupação”.
Se é seguro que a casa questionada não foi dada de arrendamento à autora apelante ao abrigo das leis do mercado habitacional, antes lhe foi concedida a título precário devidos às suas dificuldades financeiras e sociais, no âmbito da política social perseguida pelo Município …, parece-nos que a situação factual delineada pela autora não enquadra uma relação de arrendamento social. Porém, ainda que assim fosse, sempre a competência para a apreciação da pedida desocupação da casa cedida à autora não pertenceria aos tribunais civis; antes exigiria o accionamento dos mecanismos administrativos pertinentes, com eventual impugnação das decisões para os tribunais administrativos[11].
Continuamos, todavia, a entender que este caso não se reconduz a um arrendamento social, mas a uma ocupação precária concedida pela Câmara Municipal … ao abrigo do predito Decreto 35106. Não ignoramos que, perante a revogação do diploma base (Decreto-Lei nº 34486)[12], se questiona a subsistência daqueloutro diploma regulamentador. Contudo, tem sido entendido que o mesmo continua a regular tais ocupações[13]. Efectivamente, o regulamento caduca se for revogada a lei que ele vinha complementar ou executar, caso esta não seja substituída por outra, a significar que se havia um regulamento de execução ou complementar de uma lei e essa lei foi revogada e não foi substituída por outra, o regulamento caduca. Ao invés, se a tal lei foi substituída por outra, o regulamento manter-se-á em vigor em tudo o que não seja contrário à nova lei[14]. Nessa base, revogado mas substituído o Decreto-Lei nº 34486 pelo Decreto-Lei nº 310/1988, sem que haja qualquer incompatibilidade entre este e o Decreto nº 35106, mantém este último sua plena vigência. O mesmo é dizer que a revogação expressa do Decreto-Lei nº 34486, de 6 de Abril de 1945, pelo artigo 22º do predito Decreto-Lei nº 310/88, de 5 de Setembro, não afectou o regulamento daquele diploma consubstanciado no identificado Decreto nº 35106, de 6 de Novembro de 1945. Por isso, continua a entidade proprietária de uma dessas habitações a poder determinar a respectiva desocupação através dos procedimentos administrativos nele consignados, sujeitos a recurso contencioso junto da jurisdição competente, a administrativa (artigos 1º e 12º).
Retornados ao caso concreto, o alvará que concedeu à autora a licença de ocupação data de 9 de Janeiro de 2007, quando ainda se encontrava em vigor o citado normativo Decreto n.º 35106, tal como o expressa o texto do próprio alvará. Diploma este que veio a ser revogado pela Lei nº 21/1009, de 20 de Maio, mas que mantinha plena actualidade à data da sua convocação pela entidade administrativa quando nele fundou a cedência precária da casa à autora. Como antecipámos, “o regime específico da ocupação a título precário, ou seja, o da provisoriedade e transitoriedade da situação que os diplomas em apreço acolhem, embora orientada finalisticamente para uma situação definitiva” não se reconduz a uma situação contratual de arrendamento e nem sequer de arrendamento social[15]. Donde careça de razão a apelante ao defender estar em causa uma restituição provisória de posse, que tutela o locatário; tutela a que não pode recorrer, porque o seu vínculo jurídico com a casa não é de arrendamento.
A Lei Fundamental (artigo 211.º,1) estabelece que os “tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”. Por seu turno, o seu artigo 212.º, 3, estatui que a jurisdição administrativa se destina a “dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. Princípios constitucionais sujeitos a densificação infra-constitucional, prescrevendo o ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais[16]) que os tribunais administrativos têm competência para dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais (artigo 1º, 1). O artigo 4.º nº1, al f), desse diploma atribui competência aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal para a apreciação de litígios que tenham por objecto, além do mais, questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público.
In casu, a relação jurídica posta à discussão tem uma natureza patentemente administrativa, quer pela sua sujeição a normas de direito público quer pela natureza de entidade pública que cedeu a ocupação da casa à autora. Decerto, se antes de abandonar a casa, a autora tem diligenciado juntos dos serviços sociais da Câmara Municipal …, teria alcançado solução compaginada com os problemas sociais que evoca. Aliás, a Câmara Municipal tem mesmo poderes de execução de despejo administrativo, se for caso disso, mas se houver necessidade de recurso a tribunais, então a jurisdição competente é a administrativa. A ratio da competência em razão da matéria reside no princípio da especialização pelas reconhecidas vantagens de determinados sectores do Direito serem acometidos a órgãos jurisdicionais ajustados à especificidade das matérias e das normas.
A situação colocada à apreciação dos tribunais civis diz respeito a um acto que se insere “na função administrativa” e que, se tiver de ser sujeita a tribunal, terá de ser apreciada pela jurisdição administrativa. Destarte, tal como o definiu a decisão apelada, os tribunais judiciais comuns, em concreto, as Varas Cíveis do Porto, são materialmente incompetentes para conhecer desta acção, o que determina à absolvição do réu da instância, em plena confirmação da decisão impugnada.
Em síntese:
1. O regime específico da ocupação de casa cedida pela Câmara Municipal a título precário, à luz do Decreto n.º 35106, não se reconduz a uma situação contratual de arrendamento e nem sequer de arrendamento social.
2. Por isso, a pedida desocupação da casa constitui um acto que se insere “na função administrativa”, o que defere a sua apreciação jurisdicional à competência da jurisdição administrativa.
IV. Decisão
Na defluência do explanado, acordam os Juízes que constituem o Tribunal da Relação do Porto em julgar improcedente a apelação e em confirmar a decisão recorrida.
Custas a cargo da apelante, sem prejuízo dos benefícios processuais adquiridos.
Honorários a cargo do patrono nomeado à apelante em função da tabela vigente.
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Porto, 11 de Dezembro de 2012Maria Cecília de Oliveira Agante dos Reis Pancas
José Bernardino de Carvalho
Eduardo Manuel B. Martins Rodrigues Pires
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[1] Litiga com apoio judiciário nas modalidades de dispensa de taxa de justiça e demais encargos do processo e de nomeação de patrono.
[2] Litiga com apoio judiciário nas modalidades de dispensa de taxa de justiça e demais encargos do processo e de nomeação de patrono
[3] Na redacção dada pelo Decreto-Lei 303/2007, de 24 de Agosto, uma vez que a acção deu entrada em juízo em data posterior a 1 de Janeiro de 2008.
[4] Manuel de Andrade, “Noções Elementares de Processo Civil”, 1976, pág. 91.
[5] Aprovado pelo Decreto-Lei n° 321-B/90 de 15 de Outubro.
[6] Aprovado pela Lei nº 6/2006, de 27 de Fevereiro.
[7] Pareceres do Conselho Consultivo da PGR nº 68/91, de 20 de Maio de 1991, referenciado em idêntico parecer publicado in www.dgsi.pt, sob o n.º PGRP00002330.
[8] Ac. STJ de 17-05-2011, in www.dgsi.pt, processo 9477/08.5TBMAI.P1.S1.
[9] “Arrendamentos Sociais”, do C.I.J.E, Centro de Investigação Jurídico da Fac. de Direito da Universidade do Porto, 2005, pág. 30,
[10] “Arrendamentos Sociais”, ibidem, págs. 32 e 33.
[11] Ac. Rl. L. de 30-06-2011; in www.dgsi.pt, processo 7745/08.5TBCSC.L1-7.
[12] Que foi objecto de revogação expressa pelo artigo 22º do Decreto-Lei nº 310/1988, de 5 de Setembro.
[13] Pareceres de PGR, in www.dgsi.pt: 68/1991, de 20 de Maio; 2330/2004, de 20 de Maio; Ac. Rl. L. de 30-06-2011; in www.dgsi.pt, processo 7745/08.5TBCSC.L1-7.
[14] Referido Parecer da PGR 68/1991.
[15] Citado parecer da PGR 2330/2004, de 20 de Maio.
[16] Aprovado pela Lei 13/2002, de 19 de Fevereiro, com sucessivas alterações, incluindo a sua versão mais recente, dada pela Lei n.º 20/2012, de 14 de Maio.