Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 292/08.7TBVLP.P1 |  |
REIVINDICAÇÃO DE TERRENOS BALDIOS
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Relator: Fernando Samões 1.º Adjunto: Dr. Vieira e Cunha
2.º Adjunto: Dr.ª Maria Eiró
Acordam no Tribunal da Relação do Porto – 2.ª Secção:
I. Relatório
O Conselho Directivo dos Baldios da Freguesia B… instaurou acção declarativa com processo ordinário, em 24/9/2008, no Tribunal Judicial da Comarca de Valpaços, contra o Conselho Directivo C…, a Junta de Freguesia D…, a Junta de Freguesia E…, o Estado Português e a F…, pedindo a condenação de todos os réus a:
“1. Admitir e aceitar que o A. Conselho Directivo dos Baldios da Freguesia B…, é o único, exclusivo e legitimo proprietário e possuidor dos terrenos do baldio desde tempos imemoriais identificados no supra art. 5º a 13º.
2. Respeitar essa qualidade do A. e a desocupar e entregar essa mesma área, onde instalaram a dita exploração de caça ao A. livre de quaisquer ónus ou encargos, abstendo-se de aí colocar placas indicativas de zona de caça associativa ou de a ocupar com quaisquer objectos, designadamente alimentadores de água, culturas de cereal, de trigo e centeio, feijão, milho ou outras, entregando-a livre e desembaraçada de pessoas ou bens;
3. Aceitar isso mesmo;
4. Verem cancelados todos e quaisquer actos de registo a favor das RR;
5. Pagarem as custas e correspondente procuradoria que devida for com a presente acção.”
Para tanto, alegou, em resumo, o seguinte:
Os compartes que o autor representa são donos e legítimos proprietários do prédio rústico baldio, composto de mato, pinhal, terras para cultivo e nascentes de água, sito na …, com as confrontações e limites que indica nos art.ºs 5.º a 13.º da petição inicial, bem definidos desde tempos imemoriais.
Contudo, o 1.º réu e as 2.ª, 3.ª e 5.ª rés, com o auxílio do 4.º réu, ocuparam parte daquele baldio e pretendem locupletar-se com uma área de cerca de 481,73 hectares, para constituição de uma reserva de caça titulada pela F….
A área reivindicada sempre pertenceu ao baldio do autor, encontra-se dentro da área da freguesia B… e como tal foi reconhecido pelas freguesias vizinhas, sendo abusivas as alterações e as ocupações feitas recentemente pelos demandados.
Os réus contestaram conjuntamente, com excepção do Estado que contestou em separado, mas invocando todos, além do mais que não importa aqui considerar, a excepção dilatória da incompetência em razão da matéria, defendendo que é da competência dos Tribunais Administrativos, por estar em causa uma delimitação administrativa.
O autor replicou defendendo a inexistência de tal incompetência, visto se tratar de uma mera acção de reivindicação.
Após algumas vicissitudes para aqui irrelevantes, por despacho de fls. 406 a 408, datado de 20/12/2011, foi declarada a incompetência absoluta daquele Tribunal, em razão da matéria, para conhecer desta acção, com a consequente absolvição dos réus da instância.
Inconformado com o assim decidido, o autor interpôs recurso para este Tribunal da Relação e apresentou a sua alegação com as seguintes conclusões:
“1. O Douto Despacho / Sentença de que se recorre, conheceu oficiosamente da excepção dilatória da competência do Tribunal em razão da matéria, concluindo pela verificação da mesma, salvo o devido r e não uma acção através da qual pretende ver impugnado qualquer acto administrativo de criação de qualquer zona de caça associativa, ou outro, como faz crer, de forma errada, a decisão / sentença proferida pelo Tribunal “a quo”.
2. Salvo o devido respeito, o recorrente não conclui o seu pedido, de condenação dos réus, com qualquer impugnação, anulação ou abolição de nenhuma portaria ou outro acto administrativo.
3. Nem mesmo pretendeu alterar, ou, sequer conseguir a rectificação dos limites territoriais dos concelhos de Valpaços e de Vila Pouca de Aguiar ou alegou tal facto como causa de pedir.
4. A pretensão do autor / recorrente baseia-se numa relação estritamente privada, em que não é atribuída aos réus qualquer prorrogativa de autoridade ou imposto qualquer dever, sujeição ou limitação especial por razões de interesse público, actuando e agindo estes despojados do seu jus imperii e em paridade com o autor / recorrente, comportando-se como qualquer particular.
5. A competência do Tribunal determina-se pelo pedido formulado pelo Recorrente e pelos fundamentos que invoca, sendo que ao longo dos pedidos formulados pelo Recorrente o que está em causa é a exclusivamente a essência de uma acção de reivindicação pura sujeita a normas do direito civil, uma vez que quer recorrente, quer os recorridos se comportaram como qualquer particular.
6. A jurisdição dos tribunais judiciais é constitucionalmente definida por exclusão, sendo-lhe atribuída em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais – artigo 211º, n.º 1 da CRP.
7. Não está em causa, nestes autos, qualquer acto de gestão pública, nem está em causa nestes autos a invalidade ou inexistência jurídica de qualquer acto Administrativo, nomeadamente não se quer, com a presente acção a alteração de qualquer Portaria ou qualquer outro diploma legal.
8. A situação em apreço nestes autos não é subsumível nem enquadrável no artigo 4° do Estatuto dos Tribunais Administrativos, quer do ponto de vista das partes, quer do ponto de vista da relação jurídica subjacente à causa de pedir da acção, quer do ponto de vista do direito aplicável.
9. Assim o Tribunal competente para dirimir este pleito é o Tribunal comum, e não o Tribunal Administrativo, o competente em razão da matéria, o que se pretende seja declarado assim se fazendo a habitual JUSTIÇA.”
Os réus, com excepção do Estado, contra-alegaram pugnando pela confirmação da decisão recorrida.
Remetidos os autos a este Tribunal, foram os memos distribuídos à D.ª Joana Salinas em 29/3/2012, a qual se limitou a proferir o despacho liminar e, por impossibilidade desta, acabaram por ser redistribuídos em 1/2/2013.
Foi dado cumprimento ao disposto no art.º 707.º, n.º 2, 2.ª parte, do CPC.
Tudo visto, cumpre apreciar e decidir o mérito do presente recurso.
Sabido que o seu objecto está delimitado pelas conclusões do recorrente (cfr. art.ºs 684.º, n.º 3 e 685.º-A, n.ºs 1 e 2, ambos do CPC, este na redacção introduzida pelo DL n.º 303/2007, de 24/8, aqui aplicável, visto que a propositura da acção é posterior a 1/1/2008 – cfr. art.º 12.º do mesmo diploma), e não podendo este Tribunal de 2.ª instância conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser em situações excepcionais que aqui não relevam, a única questão a dirimir consiste em saber se o tribunal comum (da Comarca de Valpaços) é incompetente, em razão da matéria, para conhecer da acção, como decidiu a 1.ª instância, ou se é competente, devendo os autos prosseguir, como defende o apelante.
II. Fundamentação
1. De facto
Na resolução desta questão importa considerar os factos constantes do relatório acabado de elaborar, já que no despacho recorrido não foram dados como provados quaisquer factos, nem outros se mostram provados com interesse para a decisão.
2. De direito
Como é sabido, a competência do tribunal determina-se pelo pedido do autor e pela causa de pedir em que o mesmo se apoia, expressos na petição inicial, já que ela não depende nem da legitimidade das partes nem da procedência da acção, tal como é entendimento uniforme na doutrina e na jurisprudência (cfr., entre outros, Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, pág. 91; Miguel Teixeira de Sousa, Competência Declarativa dos Tribunais Comuns, pág. 36; e Acs. do STJ de 12/1/94, 2/7/96 e de 3/2/97, no BMJ, respectivamente, n.ºs 433, pág. 554, 459/444 e 364/591, de 5/2/2002, na CJ – STJ -, ano X, tomo I, pág. 68, de 18/3/2004, no processo n.º 04B873, de 13/5/2004, no processo n.º 04A1213 e de 10/4/2008, no processo n.º 08B845, estes três últimos disponíveis em www.dgsi.pt; do Tribunal de Conflitos, de 20/10/2011, proferido no processo n.º 13/11, disponível no mesmo sítio, e desta Relação de 7/11/2000, CJ, ano XXV, tomo V, pág. 184).
Dispõe o art.º 211.º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa que “os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal que exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”.
Estabelece-se aqui o princípio da competência jurisdicional residual dos tribunais judiciais, uma vez que ela se estende a todas as áreas que não sejam atribuídas a outras ordens judiciais.
Tal princípio encontra também consagração no art.º 66.º do CPC, segundo o qual “são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Preceito idêntico consta do art.º 18.º, n.º 1, da Lei n.º 3/99, de 13/1, e do art.º 26.º, n.º 1, da Lei n.º 52/2008, de 28/8, que aprovaram a organização e funcionamento dos tribunais judiciais.
Por sua vez, preceitua o n.º 3 do art.º 212.º da Constituição da República Portuguesa que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Em consonância com este normativo, estabelece o art.º 1.º, n.º 1, do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (novo ETAF), aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19/2, em vigor desde 1/1/2004, portanto já vigente na data da propositura da presente acção, que “os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
E o art.º 4.º do mesmo Estatuto, sob a epígrafe “âmbito da jurisdição”, exemplifica no n.º 1 casos da competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal e nos n.ºs 2 e 3 casos excluídos do âmbito dessa jurisdição.
Um dos objectivos da reforma dos tribunais administrativos e fiscais, operada pelo novo ETAF, foi eliminar o critério delimitador da natureza pública ou privada do acto de gestão gerador do pedido, causador de grandes incertezas na determinação do tribunal competente, resultante da al. h) do art.º 51.º do anterior ETAF, aprovado pelo DL 129/84, de 27/4.
Assim, por vontade expressa do legislador, o critério para a atribuição da competência em razão da matéria aos tribunais administrativos ou aos tribunais judiciais deixou de radicar na distinção entre gestão pública e gestão privada para passar a assentar no conceito de relação jurídica administrativa.
Pretendeu-se, deste modo, evitar que os tribunais administrativos constituíssem “foro especial” para as pessoas colectivas de direito público, recolocando a competência material no seu lugar próprio de pressuposto processual referente ao tribunal.
Por isso é que a competência material deve ser definida em função do conteúdo da relação material controvertida e não dos sujeitos dessas relações.
Torna-se, assim, primordial saber o que deve entender-se por relação jurídica administrativa.
Para Gomes Canotilho e Vital Moreira, «a qualificação de uma relação como jurídica administrativa implica duas dimensões caracterizadoras:
1.ª - As acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que pelo menos um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração);
2.ª- As relações jurídicas controvertidas são reguladas sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal.
Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza privada ou “jurídico civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo ou fiscal» (“Constituição da República Anotada, 3.ª ed., pág. 815”).
Freitas do Amaral define a relação jurídica administrativa como aquela que “por via de regra, confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração” (cfr. Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2001, pág. 518).
No presente caso, não se vislumbra a existência de qualquer relação jurídica administrativa!
Na decisão impugnada não foi indicada qualquer alínea do n.º 1 do citado art.º 4.º, para atribuir a competência aos tribunais administrativos, referindo-se ali, tão somente, o art.º 4.º, n.º 1, sendo que este é constituído por várias alíneas de a) a n) e abrangendo inúmeros litígios que tenham por objecto alguma das situações nelas referenciadas.
Mas já foi referido que a atribuição da competência se deveu ao facto de ter sido indicada como causa de pedir a impugnação da Portaria n.º 1125/2003, de 1/10, e, assim, de um “acto legislativo cujo processo de formação o autor pretende discutir e por entender que enferma de vícios, nenhuma legitimidade reconhece para a anexação do baldio à zona de caça F…”.
Ora, nada de mais errado!
Para além de a causa de pedir invocada não ser a impugnação da aludida Portaria, nem ter sido pedida, a sua impugnação está expressamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa pela alínea a) do n.º 2 do citado art.º 4.º, por se tratar de acto praticado no exercício da função legislativa, mais concretamente do Governo.
A causa de pedir invocada na presente acção é a propriedade comunitária e a detenção ilícita por parte dos demandados.
E os pedidos formulados são o reconhecimento desse direito de propriedade e a restituição da parte ocupada.
Estes pedidos são característicos da acção de reivindicação, prevista no art.º 1311.º do Código Civil e facultada ao proprietário como meio de defesa da sua propriedade.
Portanto, estamos perante uma típica acção de reivindicação e como tal foi configurada pelo autor, logo na petição inicial, onde faz referência ao preceito legal acabado de citar.
Ao meio escolhido, não obsta eventual indefinição de estremas, nem falta de coincidência com os limites das freguesias.
É que os limites dos baldios nada têm a ver com os limites das autarquias locais, pois podem não ser coincidentes, atentas as origens daqueles que são anteriores à divisão administrativa, com cujos limites não se devem confundir, podendo abranger mais do que uma freguesia ou concelho, como resulta hoje do n.º 2 do art.º 22.º da Lei n.º 68/93, de 4/9, onde expressamente se reconhece que a área do baldio se pode “situar nos limites territoriais de mais de uma freguesia” (cfr. Jaime Gralheiro, Comentário à Nova Lei dos Baldios, págs. 98 e 99).
O tribunal competente para conhecer e definir os limites dos baldios é o tribunal comum e nunca o tribunal administrativo, como decidiu, há muito, o STJ no seu acórdão de 28/1/75, publicado no BMJ n.º 243.º, pág. 227.
E por maioria ou identidade de razão o será também para reconhecer o domínio ou direito de propriedade sobre o baldio e a sua ocupação indevida.
Essa competência encontra-se expressamente consagrada no art.º 32.º, n.º 1, da citada Lei n.º 68/93, ao estabelecer que “É da competência dos tribunais comuns territorialmente competentes conhecer dos litígios que directa ou indirectamente tenham por objecto terrenos baldios, nomeadamente os referentes ao domínio, delimitação, utilização, ocupação ou apropriação, contratos de cessão, deliberações dos seus órgãos ou omissões de cumprimento do disposto na lei”.
A competência aqui prevista abrange todos os “litígios que directa ou indirectamente tenham por objecto terrenos baldios”, referindo-se ali casos a título exemplificativo, como decorre da palavra “nomeadamente”, ainda que neles caibam, praticamente, todos os tipos de litígios (cfr. Jaime Gralheiro, obra citada, págs. 99 e 190).
Deste modo, não temos dúvidas em afirmar que o tribunal competente, em razão da matéria, para apreciar e decidir a presente acção é o tribunal comum[1], no caso, o Tribunal Judicial da Comarca de Valpaços, sem prejuízo da apreciação da excepção da incompetência territorial, suscitada e ainda não decidida pela 1.ª instância.
Sumariando nos termos do n.º 7 do art.º 713.º do CPC para concluir:
Os tribunais comuns são competentes para decidir acções de reivindicação de terrenos baldios, ainda que haja indefinição de estremas e os seus limites não coincidam como os das freguesias.
Procede, pois, a apelação, pelo que o despacho impugnado não pode subsistir.
III. Decisão
Pelo exposto julga-se a apelação procedente e revoga-se o despacho recorrido, ordenando-se o prosseguimento dos autos, com apreciação das restantes questões que devam ser apreciadas no despacho saneador e que ainda não tenham sido, com a subsequente selecção dos factos assentes e organização da base instrutória.
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Custas pela apelada F…, não as pagando os restantes apelados por delas estarem isentos à data da propositura da acção e mantendo aqui a respectiva isenção (cfr. art.ºs 32.º, n.º 2, da Lei n.º 68/93, de 4/9, 2.º, n.º 1, al. b) do CCJ e art.º 8.º, n.º 4, da Lei n.º 7/2012, de 13/2).*
Porto, 26 de Fevereiro de 2013Fernando Augusto Samões
José Manuel Cabrita Vieira e Cunha
Maria das Dores Eiró de Araújo
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[1] Cfr., neste sentido, em situação algo idêntica, ainda que em parte, e com fundamentação nem sempre coincidente, o acórdão deste Tribunal, de 28/6/2012, proferido no processo n.º 1360/05.2TBBGC.P1, disponível em www.dgsi.pt.