Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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ADMINISTRAÇÃO
CESSAÇÃO
Junta de Freguesia de Santa Leocádia [na qualidade de órgão em que foram delegados os poderes de administração dos baldios da mesma Freguesia] intentou, em 6.12.2000, pelo Tribunal Judicial de Viana do Castelo – 1º Juízo Cível - acção declarativa de condenação, com processo comum ordinário, contra:
Estado Português - Ministério da Agricultura e Pescas.
Em síntese, alegou que naquela Freguesia existem alguns baldios cuja administração é feita em regime de associação entre os compartes e o Estado, desde 14.11.1976, por deliberação da Assembleia de Compartes e aceitação do Instituto Florestal;
Pretendendo pôr fim a esse regime de administração, e porque não foi estabelecido qualquer prazo para a sua duração, denunciou-o em 2.7.1995, acto que não foi aceite pelo Estado.
Concluiu pedindo que, julgada procedente e provada:
a) – se declare que o regime de administração dos baldios em Associação do Estado com a Junta de Freguesia, se extinguiu em 11 de Novembro próximo passado, em virtude da tempestividade da denúncia feita pela Junta de Freguesia, mais de 6 meses antes daquela data;
b) – se condene o Estado a reconhecer a extinção ou caducidade desse regime e, consequentemente, a entregar imediatamente à Assembleia de Compartes, na pessoa da Junta de Freguesia ou seu representante, os referidos lotes.
Contestou o Réu, aceitando os factos alegados na p.i, mas defendendo que o regime de administração em associação, só se extingue passados que sejam 20 anos sobre a comunicação da intenção de lhe pôr fim.
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Foi proferido despacho saneador-sentença, julgando a acção totalmente improcedente e absolvendo o Réu do pedido, essencialmente, por entender que a cessação da exploração dos baldios, em associação com o Réu, só finda 20 anos após a “denúncia”, prazo que se conta a partir da notificação exprimindo tal propósito.
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Inconformado recorreu o Autor que, alegando, formulou as seguintes conclusões:
1) - Nos presentes autos discute-se a validade e eficácia da denúncia que a Junta de Freguesia de Sta. Leocádia, em representação da Assembleia de Compartes dos Baldios da mesma freguesia e com poderes delegados do respectivo Conselho Directivo, promoveu, respeitante à administração daqueles mesmos baldios no regime de associação com o Estado.
2) - A Assembleia de Compartes em deliberação de 14 de Novembro de 1976 optou por uma administração no regime de associação com o Estado, que o mesmo Estado aceitou.
3) - Todavia, aquela mesma Assembleia, em reunião de 2 de Junho de 1995, deliberou denunciar este regime para o termo do respectivo prazo.
4) - E a Junta de Freguesia no uso dos poderes que lhe foram delegados na Assembleia de Compartes de 26 de Fevereiro de 1995 comunicou essa denúncia ao Sr. Ministro da Agricultura, em 31 de Julho de 1995.
5) - Tendo-se iniciado o regime de Associação, por força do que se refere nas conclusões anteriores, em 14 de Novembro de 1976, os 20 anos do regime prescrito no n°4 do art. 10° da Lei dos Baldios, extinguiu-se em 14 de Novembro de 1996.
6) - Todavia, a Junta de Freguesia com poderes delegados e em execução da deliberação da Assembleia de Compartes de 2 de Junho de 1995, denunciou em 31 de Junho de 1995 aquele regime.
7) - Assim, tem de entender-se que a denúncia foi valida e eficaz e, consequentemente, deveria considerar cessado aquele regime em 14 de Novembro de 1996.
8) - Ao decidir de forma diferente, a douta sentença violou o disposto no art. 37°, n°1, als. a) e b) e fez errada interpretação do art. 1094° e 1095° do C.C., devendo, em consequência, ser revogada e substituída por outra que julgue a acção procedente.
Nestes termos deve dar-se provimento ao presente recurso e, em consequência, revogar-se a douta sentença apelada e substituindo-a por outra que julgue a acção procedente, como é de Direito e Justiça.
O Réu contra-alegou, pugnando pela confirmação do Julgado.
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Colhidos os vistos legais cumpre decidir tendo em conta a seguinte matéria de facto.
1) - Existem na freguesia de Santa Leocádia os baldios formados pelos prédios rústicos inscritos na competente matriz sob os arts.7, 15, 19, 20, 21, 22, 23, 28, 30, 228, 230, 241, 243, 245, 247, 249, 251, 271, 358, 390, 393, 396, 398, 400, 402, 404, 407, 410, 418, 495, 502, 504, 511, 515, 517, 519, 524, 526, 528, 542, 544, 546, 550, 558, 625, 627, 674, 694, 696, 876, 1085, 1090, 1094, 1097, 1100, 1104, 1120, 1160, 1163, 1168, 1272, 1284, 1289, 1292, 1295, 1302, 1454, 1479, 1482, 1490, 1492, 1496, 1499, 1514, 1592, 1595, 1597, 1714, 1727, 1730, 1740, 1878, 1929 e 1891;
2) - Os baldios indicados em 1) fazem parte integrante do Perímetro Florestal de Entre Lima e Neiva e foram submetidos ao regime de Florestação Parcial em 2 de Janeiro 1945, conforme consta do Decreto Regulamentar de 10 de Maio de 1945, publicado no Diário do Governo nº107;
3) - Em 14 de Novembro de 76, a Assembleia de Compartes dos Baldios da Freguesia de Santa Leocádia, na sua reunião desse dia, procedeu à eleição do Conselho Directivo, e deliberou que a Administração dos Baldios passasse a ser feita em regime de associação entre os compartes e o Estado, nos termos da al.b) do art.9° DL 39/76, de 19 de Janeiro.
Tal foi aceite pelo Instituto Florestal, que desde aí passou a ocupar-se do ordenamento e exploração dos povoamentos florestais daqueles baldios de acordo com as funções que a lei lhe cometeu;
4) - A Assembleia de Compartes, quando deliberou que a Administração dos Baldios passasse a ser feita em regime de Administração com o Estado, não estabeleceu prazo algum;
5) - Aquela mesma Assembleia de Compartes, na sua reunião de 26 de Fevereiro de 1995, procedeu à eleição do novo órgão representativo (Conselho Directivo) e deliberou delegar os poderes de Administração dos Baldios na Junta de Freguesia, ao abrigo do preceituado no art.22°-1, da Lei 68/93, de 4 de Setembro;
6) - Em 2 de Junho de 1995, a mencionada Assembleia de Compartes deliberou denunciar o regime de administração em associação com o Estado. Em execução desse acto, em 31 de Julho de 95, a Junta de Freguesia, mandatada para o efeito, comunicou essa deliberação ao Sr. Ministro da Agricultura, nos termos que constam da cópia do ofício junto com a p.i. como doc.11 (cujo teor dou aqui por reproduzido).
Como não obteve resposta, pediu os bons ofícios da Provedoria da Justiça, de quem recebeu o ofício junto com a p.i. como docs.12, 13 e 14 ( aqui por reproduzidos).
Fundamentação:
A questão objecto do recurso – equacionada pelas conclusões do recorrente que delimitam o respectivo âmbito – arts. 680, nº3, e 690, nº4, do Código de Processo Civil – consiste em saber se, não tendo sido estipulado prazo, inicialmente, para a exploração dos baldios em associação com o Estado, a denúncia por iniciativa do Autor, opera de imediato, ou apenas desde a data da respectiva notificação, a 20 anos.
Para a questão não releva embrenharmo-nos na consabida polémica acerca da natureza jurídica dos baldios.
Diremos, sucintamente, na esteira da doutrina e jurisprudência mais relevantes que os baldios são coisas fora do comércio jurídico, inalienáveis e imprescrítiveis; são terrenos fruídos colectivamente por comunidades e que integram o sector comunitário dos meios de produção –art. 82º, nº4, al. b) da Constituição da República.
Para aprofundado conhecimento sobre a natureza dos terrenos baldios – cfr. Ac do STJ, de 20.1.99, in BMJ 483-201.
O estatuto jurídico dos baldios é enformado pelas suas singulares características, pelo que é na Lei especial, que deve buscar-se o essencial do seu regime jurídico.
Sendo bens que estão na posse de comunidades, através dos seus representantes, a estes – com as limitações constantes da Lei – cabe geri-los e administrá-los.
O art. 9º do DL. 39/76, de 19.1, em vigor ao tempo em que Autor e Réu celebraram o negócio jurídico a que o primeiro quer pôr termo, estabelecia:
(Formas de administração dos baldios):
“Os terrenos baldios podem ser administrados por uma das seguintes formas, a escolher pela assembleia de compartes:
a) Exclusivamente pelos compartes, através de um conselho directivo composto por cinco compartes eleitos pela assembleia;
b) Em regime de associação entre os compartes e o Estado, através de um conselho directivo composto por quatro compartes eleitos pela assembleia e um representante do Ministério da Agricultura e Pescas”.
“A lei abriu duas hipóteses de administração dos baldios pelos compartes: uma exclusiva dos próprios compartes e outra em associação com o Estado.
Estas duas possibilidades não foram reconhecidas legalmente, por acaso, mas para responder a situações concretas muito distintas e sob a pressão da vontade popular que esteve sempre presente na elaboração dos Decs.-Lei nºs 39/76 e 40/76 através de formas directas de democracia, expressa em numerosos plenários feitos entre os órgãos do poder local de então (Comissões Administrativas das Juntas de Freguesia e das Câmaras) e as populações locais(...)”.- cfr. “Comentários À(s) Lei(s) dos Baldios”, edição de 1990 de Jaime Gralheiro, págs. 105 e 106.
No caso dos autos, foi pela Assembleia de Compartes, em deliberação de 14.11.1976, que decidiu explorar os terrenos baldios, em regime de associação com o Estado, através do Instituto Florestal.
A opção foi feita pelo regime de “associação” e feita sem prazo que, aliás, a Lei 39/76, nem sequer previa.
Esta figura da “associação” para fins de exploração dos baldios, de modo algum se pode confundir com a figura da cessão de exploração, inviável não só por causa do estatuto jurídico dos baldios, como por se tratar de figurino legal não compatível com o estatuído nos arts. 12º e 13º da citada Lei que, de algum modo, ajudam a compreender o conteúdo de tal figura ou instituto.
Assim, de harmonia com estes normativos, ao Conselho Directivo competia exercer a “plenitude dos poderes de administração do baldio” – art.12º, a) – competindo ao Estado assegurar, através dos serviços competentes do Ministério da Agricultura e Pescas, o apoio técnico necessário, propor e zelar pelo cumprimento do plano de utilização dos recursos e verificar a aplicação de técnicas convenientes de instalação e povoamento- al. b) do citado art. 12º.
Nos termos do art. 13º, nos casos em que a modalidade de administração fosse a associação entre os compartes e o Estado, o Conselho Directivo exercia os poderes de administração que não estivessem abrangidos pela al. b) de tal normativo, que estabelece, essencialmente, que ao Estado, através do seu órgão competente, incumbia aprovar e executar os planos de utilização dos recursos, gerir a aplicação dos fundos, obter créditos para a concretização dos planos, vender os produtos, gerir o pessoal florestal, informar o conselho directivo sobre a gestão do património florestal e apresentar relatórios e contas anuas da sus actividade.
Diríamos, de modo resumido, que, enquanto no Conselho Directivo radicava a competência para a administração, ao Estado competia gerir e fornecer os meios técnicos, de modo a uma profícua utilização dos recursos, devendo prestar contas da sua actividade ao órgão que exercia a “plenitude dos poderes de administração” – o Conselho Directivo.
A função do Estado era, pois, a de fornecer apoio técnico na “parceria” constituída para a exploração, em regime de associação.
A Lei, no art. 15º als. b) e c), estabelecia, no caso de a opção de exploração ser em regime de associação, as formas de compensação pecuniária dos encargos suportados pelo Estado.
Entretanto, os DL 39/76 e 40/76, foram expressamente revogados pela Lei 68/93, de 4 de Setembro - cfr. seu art.42º.
O art. 37º da Lei 68/93, pretendeu regular as situações que advinham de contratos celebrados na vigência da lei revogada, quanto ao regime de exploração em regime de associação.
Assim estatui:
- Administração em regime de associação -
“1. Os baldios que à data da entrada em vigor da presente lei estejam a ser administrados em regime de associação entre os compartes e o Estado, previsto na alínea b) do artigo 9.° do Decreto-Lei nº 39/76, de 19 de Janeiro, continuarão a ser administrados com esse regime até que ocorra um dos seguintes factos:
a) O termo do prazo convencionado para a sua duração;
b) A comunicação pela assembleia de compartes ao Estado, na pessoa ou entidade que para o efeito o represente, de que deve considerar-se findo aquele regime a partir de prazo não inferior ao máximo, sem renovação, previsto no nº4 do artigo 10.°, contado da notificação.
2. Findo o regime de associação a que se refere o número anterior, poderá o mesmo ser substituído por delegação de poderes nos termos dos artigos 22.° e 23.°
3. Quando o regime de associação referido no número 1 não chegar ao termo dos prazos ali previstos, as partes regularão por acordo, ou na falta dele, por recurso a juízo, as compensações que no caso couberem”.
No caso em apreço, não tendo sido estabelecido no acordo de 1976, prazo para a vigência da exploração em regime de associação, está fora de hipótese a aplicação da al. a) deste art.37º, ou seja, a administração não cessa no fim do prazo convencionado, porque não houve qualquer convenção nesse sentido.
Está em causa o regime da al. b) do citado normativo, que não é de interpretação fácil.
Com efeito, nem a Lei 39/76 estabelecia, ainda que supletivamente, um prazo de duração, caso a opção de administração adoptada fosse em regime de associação com o Estado, nem tão pouco previa, como a actual lei não prevê, um prazo de denúncia da relação jurídica estabelecida.
A al. b) remete para o art. 10º, nº4, que consigna:
Cessão da exploração dos baldios.
“1. Os baldios podem ser objecto, no todo ou em parte, de cessão de exploração, nomeadamente para efeitos de povoamento ou exploração florestal, salvo nas partes do baldio com aptidão para aproveita- mento agrícola.
2. Pode ainda a assembleia de compartes deliberar a cessão de exploração de partes limitadas do respectivo baldio, para fins de exploração agrícola, aos respectivos compartes, sem prejuízo do princípio da igualdade de tratamento dos propostos cessionários.
3. A cessão de exploração deve efectivar-se, tanto quanto possível, sem prejuízo da tradicional utilização do baldio pelos compartes, e tendo em conta o seu previsível impacte ambiental.
4. A cessão de exploração, nos termos dos números anteriores, pode efectivar-se por períodos até 20 anos, sucessivamente prorrogáveis por períodos até igual tempo”.
A Lei, actualmente em vigor, estabelece para os casos de cessão de exploração dos baldios – para os fins visados nos seus nºs 1 e 2 – um prazo de vigência, definindo apenas o seu limite máximo - “até 20 anos, sucessivamente prorrogáveis por período até igual tempo”.
O art. 37º, nº1, b), ao remeter para o prazo previsto no art. 10º, nº4, implica que se a Assembleia de Compartes quiser pôr termo à administração em regime de associação com o Estado, em contrato que não tinha prazo, tal equivale a dizer que se aplica aquele prazo de 20 anos, contados da data da “notificação” e, portanto, que o contrato só cessa volvidos 20 anos sobre a data, em que através de notificação, é comunicado ao Estado a intenção de extinguir a administração, em regime de associação.
Dissemos, antes, que a interpretação do normativo do art. 37º é melindrosa, porquanto é, desde logo, incongruente que a al. a) do nº1 se refira ao “termo do prazo convencionado para a sua duração”, quando a Lei revogada nem sequer previa qualquer prazo para a duração do “contrato”.
O art. 37º,nº1, a) da Lei 68/93, objectivamente, estabelece um prazo de 20 anos de “pré-aviso”, o que não deixa de ser um regime severo quando é certo que Lei não previa nenhum prazo de pré-aviso com vista à denúncia.
Na recente obra “Comentário à Nova Lei dos Baldios” de Jaime Gralheiro – [Edição Almedina - Janeiro 2002]- o citado Comentador escreve –págs. 201/202 em anotação ao art. 37º:
“(...) Claramente, os Srs. Legisladores estavam a pensar nos prazos das “cessões de exploração” referidas no art. 10° desta Lei, para onde esta acaba por remeter na al. b) do nº1 em análise.
Só que o art. 10° esta referência só faz sentido quando com ela se pretende, exactamente, fixar o fim do prazo da associação obrigatória entre os compartes e o Estado. Nada mais.
Ora, de acordo com a al. b) do nº1, para que tal “associação” termine deve a assembleia de compartes (AC), através do conselho directivo (CD), notificar o representante do Estado de que a partir da data coincidente com o dia em que se perfaçam vinte anos, contados daquela notificação, se considera findo aquele regime de associação.
E só nessa data a associação terminará.
Este prazo é longo, mas com ele pretendeu a lei acautelar os interesses do Estado, no que respeita às eventuais plantações ou benfeitorias que, nos termos da al. b) do art. 13º do DL nº39/76 haja feito no(s) baldio(s).”
Sustenta a apelante que deveriam ser aplicáveis os arts. 1094º e 1095º do Código Civil.
Certamente, por lapso, aludiu a tais normativos que foram revogados pelo RAU, e a que correspondem neste diploma, os arts. 65º e 68º, respectivamente.
O art. 65º é total irrelevante, porquanto versa sobre a caducidade de pedir o direito de resolução do arrendamento.
Já o art. 68º do RAU, versando sobre a denúncia e estabelecendo que o arrendatário pode impedir a renovação automática do contrato, procedendo à denúncia regulada no art. 1055º do Código Civil, poderia pensar-se ser aplicável.
Este normativo estabelece os prazos a que tem de obedecer a comunicação da denúncia, no contrato de locação; prazos de pré-aviso cuja variabilidade tem a ver com a duração do contrato.
Mas tais normativos – o do art. 68º do RAU e o que citámos, nem sequer, supletivamente, são aplicáveis ao caso dos autos.
Desde logo, porquanto o regime de administração dos baldios, em associação com o Estado, nada tem de comum com o contrato de locação, nem sequer com o de arrendamento rural.
Com efeito, a Assembleia de Compartes exerce poderes de administração dos baldios que pertencem à comunidade o que nenhuma afinidade tem com a posição de locador ou locatário; depois, porque, enquanto no contrato de locação tem de ser estabelecido prazo de duração, na vigência da Lei 39/76 não se estabelecia, nem as partes convencionaram, qualquer prazo para a duração da administração em regime de associação.
O apelante parece entender que, analogicamente, se devia aplicar o prazo de renovação ano a ano do contrato - art. 1054º, nº2, do Código Civil – tal como sucede com a locação.
Dispõe o art. 10º do Código Civil:
“1. Os casos que a lei não preveja são regulados segundo a norma aplicável aos casos análogos.
2. Há analogia sempre que no caso omisso procedam as razões justificativas da regulamentação do caso previsto na lei.
3. Na falta de caso análogo, a situação é resolvida segundo a norma que o próprio intérprete criaria, se houvesse de legislar dentro do espírito do sistema”.
A analogia pressupõe a existência de um caso omisso e a semelhança entre ele e um outro que a lei prevê. A aplicação analógica consiste em estender àquele as disposições do caso regulado, com base na semelhança ou identidade apresentadas.
“Essencial para a aplicação analógica é que a razão substantiva justificativa da solução contida na norma proceda em relação ao caso omisso, mesmo que entre este e o caso regulado existam diferenças formais ou substanciais irrecusáveis”- Antunes Varela, RLJ, 115-348.
Ora, não existe qualquer identidade, entre o contrato de locação e negócio jurídico que as partes celebraram, ao abrigo do art.9º, b) do DL. 39/76, de 19 de Janeiro, pelo que não é cabível a aplicação analógica das citadas normas aplicáveis ao contrato de locação.
Decisão:
Nestes termos, acorda-se em negar provimento ao recurso, confirmando-se o saneador-sentença recorrido.
Sem custas, por delas estar isento a apelante.
Porto, 15 de Abril de 2002.
António José Pinto da Fonseca Ramos
José da Cunha Barbosa
José Augusto Fernandes do Vale