Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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TRIBUNAL COMPETENTE
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
I. Relatório
ANTÓNIO ............. e HÉLDER ..........., ambos residentes no ........., Rua do .........., casa .., ..........., instauraram, em 13/11/2002, no Tribunal Judicial da Comarca de .........., onde foi distribuída ao .. Juízo Cível, acção com processo sumário, contra o ESTADO PORTUGUÊS e EMANUEL ............., agente da PSP, com domicílio profissional na Esquadra de ........., sita no ............, naquela cidade, pedindo que os réus sejam condenados a pagarem solidariamente ao autor António a quantia de 7990,60 € e ao Hélder o montante de 2286,81 €, acrescidos dos juros de mora vincendos a partir da citação e até integral pagamento.
Para tanto, alegaram, em síntese, o seguinte:
No dia 21 de Novembro de 1999, pelas 11 horas, na ........., em ..........., ocorreu um acidente de viação entre o motociclo de matrícula ..-..-LA, conduzido pelo autor Hélder e pertencente ao autor António, e o motociclo de matrícula ..-..-NI, conduzido por Orlando ..........., quando ambos circulavam em sentidos contrários pela dita Avenida.
Tal acidente ficou a dever-se a culpa exclusiva do réu Emanuel que atravessou a viatura ligeira da PSP, carro patrulha de matrícula ..-..-JF, que tripulava, à frente do motociclo ..-..-LA, sem efectuar qualquer sinal de mudança de direcção ou de inversão de marcha, fazendo com que o condutor deste motociclo invadisse a faixa de rodagem do seu lado esquerdo e fosse aí embater no motociclo ..-..-NI.
Do acidente resultaram danos para ambos os autores nos valores totais supra referidos.
Ambos os réus contestaram, em termos que não importa aqui referir, tendo o Emanuel arguido a excepção da incompetência material daquele Tribunal, por entender que se trata de matéria da competência dos tribunais administrativos, dado conduzir o carro patrulha da PSP em cumprimento de ordens e no interesse do Estado, o que, na sua óptica, representa um acto de gestão pública.
Na resposta, os autores pugnaram pela improcedência da alegada excepção, na medida em que não se trata daquele tipo de acto e, tal como configuraram a acção, em nada a distingue das demais acções que visam a efectivação da responsabilidade civil decorrente de actos ilícitos praticados no âmbito da viação estradal.
A referida excepção foi julgada procedente, por douto despacho de fls. 59 a 63, por se ter entendido que o acidente ocorreu no exercício de um acto de gestão pública, tendo os réus sido absolvidos da instância.
Não se conformando com o assim decidido, os autores interpuseram recurso de agravo para este Tribunal e apresentaram a respectiva alegação com as seguintes conclusões:
1. O presente recurso visa deduzir oposição à douta decisão proferida de fls. 59 a 63 dos autos, pela qual o Tribunal “a quo” se declarou material e absolutamente incompetente para conhecer do mérito da presente acção;
2. A acção em causa tem como objectivo a efectivação da responsabilidade civil emergente de acidente de viação, na qual, segundo os termos da petição inicial, foi causa adequada do mesmo a conduta ilícita e negligente do réu Emanuel ......., agente da PSP, que conduzia a viatura policial referenciada nos autos, a qual se encontrava sob a direcção efectiva do réu Estado Português;
3. A configuração da acção ora expressa resulta do conteúdo da petição inicial, que é confirmada em relação a este aspecto pelo teor das contestações, sendo a respectiva apreciação procedimento idóneo para se determinar a (in)competência de um dado tribunal;
4. No que concerne à viação estradal, o Estado e os seus agentes encontram-se em posição de paridade, e não em supra infra ordenação, com os particulares com que se relacionem em razão dessa conduta, com idêntica e inteira submissão aos mesmos normativos legais;
5. Em consequência, e em harmonia com a pacífica generalidade da doutrina e da jurisprudência, os actos concomitantes a esse sobredito comportamento não devem ser tidos de autoridade e revestidos de imperium, pelo que devem ser qualificados de actos de gestão privada;
6. O Estado responde civilmente pelos danos causados a terceiros pelos seus agentes no exercício de actividade de gestão privada, nos termos em que os comitentes respondem pelos actos dos seus comissários (art.ºs 501º e 503º, n.ºs 1 e 3 do C. Civil);
7. Os tribunais administrativos não são competentes para conhecer de questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público (art.º 4º, n.º 1, al. f) do ETAF e “a contrario” os art.ºs 3º e 51º, n.º 1, al. h) do mesmo diploma legal);
8. De outro modo, os tribunais judiciais ou comuns, caso do Digno Tribunal “a quo” são competentes para conhecer de todas as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional (art.ºs 66º do CPC e 18º, n.º 1 da LOTJ);
9. No caso “sub judice” e no que concerne à questão da competência material, sendo o Tribunal de 1ª instância judicial ou comum, é competente para conhecer do mérito da presente acção (art.ºs 18º, n.º 1 da LOTJ, 66º e 67º do CPC e 4º do ETAF e ainda, se bem que sob uma perspectiva mediata ou de cariz substantivo, o art.º 501º do Código Civil, para além do art.º 503º, n.ºs 1 e 3 deste último diploma;
10. Em contrapartida, não são aplicáveis ao caso em apreço, a não ser por argumento “a contrario”, os art.ºs 3º e 51º, n.º 1, al. h) do ETAF;
11. Normas que foram violadas nos termos expressos no douto aresto sob apreciação;
12. Com a devida vénia, a douta sentença recorrida está viciada de erro de julgamento no que concerne à apreciação dos termos dos articulados, especialmente da petição inicial, e está inquinada de errada qualificação jurídica dos factos.
O agravado contra alegou pugnando pela manutenção do despacho recorrido.
A M.mª Juíza “a quo” sustentou, tabelarmente, o despacho impugnado.
Sabido que o âmbito do recurso é definido pelas conclusões do recorrente (artigos 684º, n.º 3, e 690º, n.º 1, do C.P.C.), a única questão a decidir consiste em saber se o Tribunal Judicial da Comarca de ........... é ou não competente em razão da matéria para conhecer desta acção.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
II. Fundamentação
Os factos a ter em consideração na decisão do recurso são apenas os constantes do relatório supra exarado, para os quais se remete e que aqui se dão por reproduzidos.
Sabe-se que a competência do tribunal se determina pelo pedido do autor e pela causa de pedir em que o mesmo se apoia, expressos na petição inicial, já que ela não depende nem da legitimidade das partes nem da procedência da acção, tal como é entendimento uniforme na doutrina e na jurisprudência (cfr., entre outros, Manuel de Andrade, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, pág. 91; Miguel Teixeira de Sousa, Competência Declarativa dos Tribunais Comuns, pág. 36; e Acs. do STJ de 12/1/94, 2/7/96 e de 3/2/97, no BMJ, respectivamente, n.º 433, pág. 554, 459/444 e de 5/2/2002, na CJ - STJ -, ano X, tomo I, pág. 68 e 364/591 e desta Relação de 7/11/2000, CJ, ano XXV, tomo V, pág. 184).
Dispõe o art.º 211º, n.º 1 da Constituição da República Portuguesa que “os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal que exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”.
Estabelece-se aqui o princípio da competência jurisdicional residual dos tribunais judiciais, uma vez que ela se estende a todas as áreas que não sejam atribuídas a outras ordens judiciais.
Tal princípio encontra também consagração no art.º 66º do CPC, segundo o qual “são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Preceito idêntico consta do art.º 18º, n.º 1 da Lei n.º 3/99, de 13/1, que aprovou a organização e funcionamento dos tribunais judiciais.
Por sua vez, preceitua o n.º 3 do art.º 212º da Constituição da República Portuguesa que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
O Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pelo DL n.º 129/84, de 27/4, e alterado pelo DL n.º 229/96, de 29/12, também veio estabelecer que a jurisdição administrativa é exercida por tribunais administrativos, aos quais incumbe, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas (art.ºs 1º e 3º).
Daqui resulta que para se determinar a competência dos tribunais administrativos é, desde logo, essencial a existência de uma relação jurídica administrativa.
Freitas do Amaral define a relação jurídica administrativa como aquela que “por via de regra, confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração” (cfr. Curso de Direito Administrativo, vol. II, 2001, pág. 518).
Vieira de Andrade, depois de afirmar que à justiça administrativa só interessam “as relações jurídicas administrativas públicas, ou seja, aquelas que são reguladas por normas de direito administrativo”, acentua que devem ser consideradas como tal “aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido” (cfr. A Justiça Administrativa – Lições, 3ª ed., pág. 79).
Nem todos os litígios com um ente público caem na alçada da jurisdição administrativa.
Ao referir-se a relações jurídicas administrativas, o legislador constitucional e ordinário quis apenas prever as relações emergentes do exercício da função administrativa.
Por isso é que no art.º 4º, n.º 1, al. f) do ETAF excluiu da jurisdição administrativa os recursos e as acções que tenham por objecto “questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público”.
E no art.º 51º, n.º 1, al. h) do mesmo diploma atribuiu a competência aos tribunais administrativos de círculo para conhecer “das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso”.
Por outro lado, já o DL n.º 48051, de 21/11/67, previa e regulamentava a responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de gestão pública (art.º 1º).
Daí que tenha sido entendimento tanto da doutrina como da jurisprudência que a distinção entre a jurisdição comum e a jurisdição administrativa está na diferença entre actos de gestão privada e actos de gestão pública.
Assim, se forem considerados actos de gestão pública, eles serão da competência dos tribunais administrativos, mas se forem actos de gestão privada já pertencerão ao foro dos tribunais comuns.
Pires de Lima e Antunes Varela definem, em geral, os actos de gestão privada como “aqueles que, embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, estão sujeitos às mesmas regras que vigorariam para a hipótese de serem praticados por simples particulares. São actos em que o Estado ou a pessoa colectiva pública intervém como um simples particular, despido do seu poder público. Tratando-se de actos de gestão pública, a responsabilidade daquelas entidades deve naturalmente obedecer a princípios muito diferentes, visto se admitir a responsabilidade do Estado pela prática de actos lícitos (...) e nem sempre se conceder ao Estado e demais pessoas públicas o direito de regresso contra os seus órgãos, agentes ou representantes.” (cfr. Código Civil Anotado, vol. I, 3ª ed., pág. 483).
Vaz Serra seguiu idêntico critério na RLJ ano 103, pág. 350 e ano 110, pág. 315, em comentário aos acórdãos do STJ de 16/5/69 e 19/5/75, respectivamente. Ali, escreveu a propósito de saber se o acto se integrava ou não numa actividade de direito público: “se ele se compreende numa actividade de direito privado duma pessoa colectiva pública, da mesma natureza da actividade de direito privado desenvolvida por um particular, o caso é de acto praticado no domínio dos actos de gestão privada; se, pelo contrário, o acto é praticado no exercício de um poder público, isto é, na realização de função pública, mas não nas formas e para a realização de interesses de direito civil, o caso é de acto praticado no domínio dos actos de gestão pública”.
Antunes Varela, no manual Das Obrigações em Geral, vol. I, 1991, pág. 643, considera “actos de gestão pública aqueles que, visando a satisfação de interesses colectivos, realizam fins específicos do Estado ou outro ente público e assentam sobre o jus auctoritatis da entidade que os pratica, enquanto que da gestão privada serão os actos que, embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, estão sujeitos às mesmas regras que vigorariam para a hipótese de serem praticados por simples particulares”.
E, na RLJ ano 124º, pág. 59, ensina que “tem-se entendido a este propósito, embora com formulações nem sempre claras e rigorosamente coincidentes, que actividades de gestão pública são todas aquelas em que se reflecte o poder de soberania próprio da pessoa colectiva pública e em cujo regime jurídico transparece, consequentemente, o nexo de subordinação existente entre os sujeitos da relação, característico do direito público.
Simplesmente, nem sempre todos os actos que integram a gestão pública representam o exercício imediato do jus imperii ou reflectem directamente o poder de soberania do próprio Estado e das demais pessoas colectivas.
Essencial para que seja considerada de gestão pública é que a actividade do Estado (ou de qualquer outra entidade pública) se destine a realizar um fim típico ou específico, com meios e instrumentos também próprios do agente público”.
Segundo Freitas do Amaral, gestão pública é uma expressão usada para designar a actividade pública da Administração, contraposta a gestão privada quando se visa designar a actividade por ela desempenhada, ainda e sempre para fins de interesse público, mas utilizando meios de direito privado. Assim, a gestão privada será “a actividade da Administração Pública desenvolvida sob a égide do direito privado, seja o direito civil, seja o direito comercial, seja o direito do trabalho; a gestão pública será a actividade da Administração desenvolvida sob a égide do direito administrativo” (cfr. Curso de Direito Administrativo, 1991, vol. I, pág. 134).
Jean Rivero já tinha estabelecido a mesma distinção ao afirmar que havia que repartir entre o juiz ordinário e o juiz administrativo os litígios nascidos da actividade administrativa, consoante pusessem em jogo a aplicação de regras de direito privado ou de direito administrativo (cfr. Direito Administrativo, pág. 197).
Cremos que grande parte da jurisprudência também não se afasta muito dos ensinamentos dos autores supra referidos, atendendo mais à natureza do acto e ao regime jurídico a que está subordinado do que à entidade que o pratica (cfr., entre outros, os acórdãos do Tribunal de Conflitos, de 5/11/81, no BMJ n.º 311, pág. 195, de 10/12/87, anotado por Afonso Queiró na RLJ ano 121, pág 237 e de 31/5/2001, citado no Ac. do STJ de 24/1/2002, na CJ – STJ -, ano X, tomo I, pág. 59, bem como este mesmo acórdão).
No primeiro destes acórdãos (de 5/11/81), afirmou-se, em brilhante síntese, que “a solução do problema da qualificação como de «gestão pública» ou de «gestão privada», dos actos praticados pelos titulares de órgão ou agentes de uma pessoa colectiva pública, reside em apurar:
- se tais actos se compreendem numa actividade da pessoa colectiva em que esta, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, e, portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas de direito privado;
- ou se, contrariamente, esses actos se compreendem no exercício de um poder público, na realização de uma função pública, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independentemente, ainda, das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devem ser observadas”.
Um acidente de viação provocado por veículo de um ente público não representa um acto de gestão pública, mas de gestão privada, já que em matéria de tráfego estradal a presença e a circulação de viaturas do Estado em nada difere da dos veículos particulares.
Com efeito, a sua circulação processa-se de forma idêntica à dos outros utentes da estrada e com submissão às normas de direito privado, sendo que os acidentes de viação resultam de actividades análogas às dos particulares e não originam situações que devam ser regidas pelo direito público, nem são acompanhadas de qualquer prerrogativa da autoridade pública.
Ainda que em serviço de policiamento, o acidente de viação em que foi interveniente um veículo do Estado, conduzido por um agente da PSP em infracção às regras do Código da Estrada, jamais pode ser considerado acto de gestão pública, pois a relação jurídica dele emergente não está submetida ao direito público, mas ao direito privado.
Daí que sejam competentes para dele conhecer os tribunais comuns.
Neste sentido, decidiram todos os acórdãos do STA, por nós conhecidos, como pode ver-se nos seguintes: de 25/4/58, 16/5/58, 17/10/69, 24/10/69, 7/10/93, 23/2/95, 25/3/98 e de 28/9/2000, publicados in http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/, respectivamente, processos n.ºs 005191, 005192, 007912, 007919, 031829, 036392, 042971 e 045960 e de 7/10/93, no BMJ n.º 430, pág. 493.
Para ser imputável ao Estado ou a outra pessoa colectiva de direito público a responsabilidade civil emergente de um acidente de viação era necessário alegar, para além da culpa funcional na actividade do órgão ou do agente produtor da ilegalidade e do consequente prejuízo, que a responsabilidade daí decorrente fosse específica da função administrativa.
Na acção em apreço, não foi alegado este tipo de responsabilidade, tendo apenas sido invocado, como causa de pedir, um vulgar acidente de viação, idêntico a tantos outros ocorridos com qualquer particular.
Os autores fundamentaram os seus pedidos não em actos de natureza administrativa, mas em actos e omissões de natureza meramente civil.
Está, portanto, excluída a competência dos tribunais administrativos para conhecer desta acção.
Logo, competente para dela tomar conhecimento é o .. Juízo Cível do Tribunal da Comarca de ..........., a quem foi distribuída, ao contrário do que decidiu a respectiva Mmª Juíza.
Procedem, pois, as conclusões dos agravantes, pelo que o agravo merece provimento.
III. Decisão
Por tudo o exposto, acordam os Juízes desta Relação em conceder provimento ao agravo e, consequentemente, revogar o despacho recorrido, declarando-se competente em razão da matéria o .. Juízo Cível do Tribunal Judicial da Comarca de .........., devendo o processo prosseguir aí os seus regulares termos.
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Custas pelo agravado Emanuel.*
Porto, 3 DE Junho de 2003
Fernando Augusto Samões
Alziro Antunes Cardoso
Albino de Lemos Jorge