Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 1439/11.1TBPRD-A.P1 |  |
ACÇÃO POPULAR
FUNDAMENTAÇÃO DA CONDENAÇÃO EM CUSTAS
Só é necessário fundamentar, com autonomia, a condenação em custas se existir controvérsia no processo a esse propósito.
Do 3º Juízo Cível de Paredes.
REL. N.º 731
Relator: Henrique Araújo
Adjuntos: Fernando Samões
Vieira e Cunha
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ACORDAM NO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DO PORTO:I. RELATÓRIO
B…, viúvo, residente na Rue …, …, …, em França, C… e mulher D…, residentes na Rua …, n.º …., ..º Dto, em …, Paredes, E… e mulher F…, residentes na Rua …, n.º .., ..º, Dto, em …, Paredes, G…, residente em …, …, na Holanda, H… e mulher I…, residentes na Rua …, n.º …, ..º Dto, em Vila Nova de Gaia, J… e mulher K…, residentes em .., …, em …, França, e L… e marido M…, residentes na Rua …, n.º …, ..º Esq., em Vila Verde, propuseram contra N…, Lda., com sede na Rua …, n.º …, em …, Paredes, Junta de Freguesia …, com sede em …, Paredes, e o Município …, com sede na …, em Paredes, acção com processo comum, sob a forma sumária, ao abrigo do disposto no artigo 42.º, n.º 3 da Constituição da República Portuguesa e dos artigos 12.º e seguintes da Lei n.º 83/95, de 31/08.
Alegaram para o efeito, que:
- São donos e legítimos possuidores de um prédio que confronta com a Rua … e cujo acesso sempre foi feito por tal arruamento, público, cuja designação foi atribuída pela Junta de Freguesia …, e que sempre fora usado pela generalidade da população, cadastrado como caminho público vicinal e como arruamento da freguesia de …;
- Essa via consta como arruamento público nos levantamentos topográficos da Câmara Municipal ….
- Em 2008, a 1.ª Ré decidiu edificar duas moradias num prédio que confronta a norte com o prédio dos Autores, tendo apresentado licenciamento junto da Câmara Municipal …, o qual foi aprovado, tendo-se dado início às obras;
- Em Abril de 2010, a 1.ª Ré construiu um muro na confrontação com o caminho, estreitando-o e avançando para cima do leito da berma do caminho público, impedindo que, no futuro, os Autores pudessem voltar a abrir um acesso ao seu prédio.
- Essa ocupação ainda se mantém.
Concluem esse articulado, pedindo que:
a) Os Réus sejam condenados a reconhecer a existência do caminho público, Rua …, que ficou desenhado nos artigos 5º a 9º da petição inicial, a dominialidade pública do mesmo e a sua imprescritibilidade, integrado pela parcela de terreno a que aludiam no artigo 29º da petição inicial;
b) Os Réus sejam condenados a repor o leito desse caminho no estado anterior à construção do muro e demais trabalhos nele realizados, recuando-o, por forma a deixar livre e desimpedida a parcela de terreno referida no artigo 29º da petição inicial, reputando-se como adequado para a prestação de tais factos o prazo de 15 dias;
c) Os Réus sejam condenados a restituir o caminho ao domínio do povo de …;
d) Os Réus sejam condenados a abster-se da prática de quaisquer actos que
atentem contra o direito do uso do referido caminho pelo público em geral e pelos
Autores em particular, por forma a que estes possam aceder ao seu prédio da forma como descreveram
A Junta de Freguesia de … e o Município … contestaram, arguindo, entre outras excepções, a incompetência material do Tribunal Judicial de Paredes com o argumento de que previamente a qualquer demolição, sempre terá que proceder-se à revogação das licenças que estariam na sua origem, o que implica a anulação de um acto administrativo de licenciamento, cuja competência está cometida aos tribunais administrativos.
O Município … arguiu também a excepção da ineptidão da petição inicial, sustentando haver contradição entre o pedido e a causa de pedir.
Os Autores responderam à matéria da defesa por excepção.
Foi proferido o despacho saneador, no qual se julgaram improcedentes, entre outras, as duas excepções acima referida, tendo-se condenado o Réu Município … no pagamento das custas do incidente relativamente à improcedência da excepção da ineptidão da petição inicial.
Não se conformando com essa decisão, esse Réu interpôs recurso de apelação, que foi admitido, sendo com efeito devolutivo em relação à excepção da incompetência e com efeito suspensivo quanto à condenação no incidente – v. fls. 78.
Nas respectivas alegações de recurso, o apelante pede que se revogue a decisão da 1ª instância na parte impugnada, com base nas seguintes conclusões:
1. O douto despacho saneador julgou “ … improcedente, por não provada, a ajuizada excepção de incompetência em razão da matéria deste Tribunal Judicial – incompetência absoluta – para conhecer dos pedidos aqui deduzidos”;
2. Para o efeito, o douto despacho fundou-se nos artigos 4º, al. b), do ETAF e nos artigos 62º, n.º 2, 101º, 102º, 105º, n.º 1, 288º, n.º 1, al. a), 493º, 494º, al. a), 495º do CPC.
3. O douto despacho recorrido julgou, ainda, improcedente a excepção da nulidade do processo, decorrente da alegada ineptidão da petição inicial apresentada pelos Autores, suscitada pelo Réu Município …, tendo condenado este em custas do incidente em 1 Uc.
4. O douto despacho não fundamentou tal condenação em custas do incidente.
5. Quanto à invocada excepção de incompetência em razão da matéria deste Tribunal Judicial – incompetência absoluta – para conhecer dos pedidos aqui deduzidos, considerou o Mmº Juiz a quo que, “no caso em apreço, os pedidos formulados não incidem sobre qualquer acto administrativo ou acto de gestão pública”.
6. Segundo o Mmº Juiz a quo, “o que os Autores pedem é que os Réus sejam condenados a reconhecer a dominialidade de uma parcela de terreno que identificaram e, bem assim, a tomarem uma série de medidas tendentes a evitar que as obras edificadas prejudiquem a livre circulação do povo de ... pelo dito caminho”.
7. A argumentação seguida no douto despacho, com o devido respeito, não leva em devida conta o que ela própria refere e mesmo cita.
8. Tal como se refere na douta sentença, nomeadamente nos trechos que se transcreveram, o que os Autores pedem é que os Réus sejam condenados a reconhecer a dominialidade de uma parcela de terreno que identificaram e, bem assim, a tomarem uma série de medidas tendentes a evitar que as obras edificadas prejudiquem a livre circulação do povo de … pelo dito caminho.
9. Ora, um tal pedido dos AA., tal como o douto despacho descreve, a determinada altura, como o caminho alternativo A), tem por objecto, precisamente, um arruamento público, ao qual foi atribuída a designação toponímica pela Junta de Freguesia de …. Donde, quer do ponto de vista da tutela jurídica subjectiva, quer do ponto de vista da tutela jurídica objectiva, teria natureza administrativa. Competentes seriam, pois, os Tribunais Administrativos.
10. O que os AA. pedem é, precisamente, que se reconheça a existência do caminho público que indicam, com a configuração que referem; que seja reposto e restituído o leito desse caminho público supostamente ocupado, procedendo-se às demolições que se revelarem necessárias.
11. Hoje em dia, depois da reforma do contencioso administrativo em 2004, como aliás bem refere o douto despacho, não há dúvidas de que a competência para apreciar questões de qualificação e delimitação de domínio público pertence aos tribunais administrativos.
12. É o próprio despacho que nos dá a fundamentação, processual, jurisprudencial e doutrinal para que se conclua estarmos perante um claro caso de incompetência material do douto Tribunal a quo.
13. A excepção de incompetência material do Tribunal Judicial de Paredes (absoluta), apesar de ter sido invocada, sempre seria matéria de conhecimento oficioso.
14. De qualquer forma, o facto de os AA. pedirem a condenação dos RR. a repor, no prazo de 15 dias, o leito do caminho público, procedente às demolições que se mostrem necessárias, na medida em que tal pressupõe um pedido de anulação do acto administrativo de licenciamento (da construção a demolir), tal pedido é, claramente, matéria da competência da jurisdição administrativa (cfr. art. 4º, n.º 1, als. a) e l) do ETAF e 46º, n.º 2, al. b), do CPTA).
15. Nos termos dos supra referidos artigos (cfr. art. 4º, n.º 1, als. a) e l) do ETAF e 46º, n.º 2, al. b), do CPTA) e ainda do disposto no art. 66º do CPC, o tribunal competente para o presente litígio é o Tribunal Administrativo e Fiscal de Penafiel.
16. Pela mesma ordem de razões, estaremos perante um erro na forma de processo na medida em que, tratando-se manifestamente de matéria da competência dos tribunais administrativos, a acção popular em causa é administrativa e não civil tal como a configuraram os Autores.
17. Tal como se referiu supra, o douto despacho recorrido julgou, ainda, improcedente a excepção dilatória da nulidade do processo, decorrente da alegada ineptidão da petição inicial apresentada pelos Autores, suscitada pelo Réu Município …, tendo condenado este em custas do incidente em 1 Uc.
18. Tal decisão não vem acompanhada de qualquer fundamentação, desconhecendo-se quais as excepcionais razões que poderão ter levado o douto Tribunal a quo a condenar o ora recorrente em multa pela mera improcedência de uma excepção por si invocada.
19. O douto despacho em crise é nulo, nos termos do disposto no art. 668º, n.º 1, al. b) do CPC, na medida em que não especifica os fundamentos, de facto e de direito, que justifiquem a condenação do aqui recorrente em custas do incidente.
Nas contra-alegaçõs, os Autores sustentam a confirmação da decisão recorrida.
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Sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões do recorrente – artigos 684º e 685º-A, n.º 1, do CPC – as duas questões que importa dirimir são:a) A competência para conhecer do objecto da acção é dos tribunais administrativos?
b) O despacho que condenou o recorrente em custas do incidente é nulo por falta de fundamentação?
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II. FUNDAMENTAÇÃOOS FACTOS
Os factos que interessam à decisão do recurso são os que constam do antecedente relatório.
O DIREITO
a)
A competência em razão da matéria é a que diz respeito às diversas ordens de tribunais dispostas horizontalmente, isto é, no mesmo plano, não havendo entre elas uma relação de supra-ordenação e subordinação.
Na definição desta competência a lei atende à matéria da causa, quer dizer, ao seu objecto (quid disputatum), encarado sob um ponto de vista qualitativo – o da natureza da relação substancial pleiteada[1].
Ora, nesta acção pedem os Autores, fundamentalmente, a condenação dos Réus no reconhecimento de que o caminho em causa pertence ao domínio público e que seja reposto o estado em que o mesmo se encontrava antes das obras realizadas pela 1ª Ré, abstendo-se todos os Réus da prática de quaisquer actos que atentem contra o direito do uso do referido caminho pelo público em geral.
De acordo com o artigo 211º, n.º 1, da Constituição, “os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outra ordem jurisdicional”. Esta norma da lei fundamental encontra eco nos artigos 66º do CPC e 18º, n.º 1, da LOFTJ, nos quais se dispõe que “são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Já o artigo 212º, n.º 3, da Constituição estabelece: “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
E o artigo 1º do ETAF[2] (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais) determina que “os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
A relação jurídica administrativa analisa-se na disciplina do contacto entre a Administração e os cidadãos pelo direito administrativo, definindo-se, na doutrina, como a relação que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração[3]. Para Vieira de Andrade[4] a relação jurídica administrativa é “aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”.
Esta qualificação permite lobrigar duas dimensões no domínio da aferição da competência: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público; (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo (ou fiscal).
Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”; Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal.
“É preciso, porém, não confundir os factores de administratividade de uma relação jurídica com os factores que delimitam materialmente o âmbito da jurisdição administrativa, pois … há litígios que o legislador do ETAF submeteu ao julgamento dos tribunais administrativos independentemente de haver neles vestígios de administratividade ou sabendo, mesmo, que se trata de relações ou litígios dirimíveis por normas de direito privado. E também fez o inverso: também atirou relações onde existiam factores indiscutíveis de administratividade para o seio de outras jurisdições”[5].
O ETAF clarificou os critérios de delimitação da jurisdição administrativa com o propósito de facilitar o efectivo acesso à tutela jurisdicional dos interessados e de evitar conflitos de competência que sempre acabam por retardar o funcionamento da Justiça. Nesse sentido, abandonou-se o critério delimitador da natureza pública ou privada do acto de gestão[6] que gera o pedido, passando o artigo 4º a enunciar, exemplificativamente, as questões ou litígios, sujeitos ou excluídos do foro administrativo, umas vezes de acordo com a cláusula geral do referido artigo 1º, outras em desconformidade com ela.
Aquele normativo define no âmbito da competência dos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, além de outras, a competência para apreciação de litígios que tenham por objecto a tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal – alínea a).
Posto isto, vejamos o presente caso.
Os autos respeitam a uma acção popular, regulada pela Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto, na qual os Autores materializam a pretensão primeira de assegurar a defesa de um caminho que entendem ser de domínio público e que foi, alegadamente, obstruído em parte pela realização das obras realizadas pela 1ª Ré.
O âmbito de tais acções vem definido no artigo 1º desse diploma:
“1 - A presente lei define os casos e termos em que são conferidos e podem ser exercidos o direito de participação popular em procedimentos administrativos e o direito de acção popular para a prevenção, a cessação ou a perseguição judicial das infracções previstas no n° 3 do artigo 52° da Constituição.
2 - Sem prejuízo do disposto no número anterior, são designadamente interesses protegidos pela presente lei a saúde pública, o ambiente, a qualidade de vida, a protecção do consumo de bens e serviços, o património cultural e o domínio público”.
São titulares do direito procedimental de participação popular e do direito de acção popular quaisquer cidadãos no gozo dos seus direitos civis e políticos e as associações e fundações defensoras dos interesses previstos no artigo 1º da referida lei, independentemente de terem ou não interesse directo na demanda – artigo 2º, n.º 1.
No acórdão relatado no processo n.º 017/08 do Tribunal de Conflitos[7], escreveu-se sobre esse tipo de procedimento:
“O objecto da acção popular é, antes de mais, a defesa de interesses difusos. Com efeito, em virtude do feixe de interesses que converge ou pode convergir sobre determinado bem, há que distinguir: (1) o interesse individual isto é, o direito subjectivo ou interesse específico de um indivíduo; (2) o interesse público ou interesse geral, subjectivado como interesse próprio do Estado e dos demais entes territoriais, regionais e locais; (3) o interesse difuso, isto é, a refracção em cada indivíduo de interesses unitários da comunidade, global e complexivamente considerada; (4) o interesse colectivo, isto é, interesse particular comum a certos grupos e categorias”.
Sendo considerada, primacialmente, como um meio processual do contencioso administrativo, a acção popular pode também ser utilizada – como bem se diz na decisão recorrida – numa dimensão cível (artigo 12º, n.º 2, e 22º e seguintes) e até numa dimensão penal (artigo 25º).
Mas é, de facto, na dimensão administrativa que a acção popular tem o seu campo principal de intervenção.
Pese embora, esta peculiar natureza da acção popular, a que subjaz a defesa de interesses públicos, não pode considerar-se que, no caso vertente, esteja em causa uma relação de natureza administrativa, nem quanto aos sujeitos, nem quanto ao objecto, mau grado a conexão que existe com o interesse público e a defesa de interesses difusos que a acção postula.
De facto, a pretensão dos Autores é exercida, em primeira linha, contra um particular (a 1ª Ré), visando a defesa do que considera um bem do domínio público autárquico, mas esse facto não permite que se conclua que o litígio emerge de uma qualquer relação jurídica administrativa. Foram as obras levadas a cabo pela 1ª Ré – que, segundo o alegado, ocuparam parte do caminho público – que estiveram na origem da presente acção.
O envolvimento na demanda dos 2º e 3ºs Réus é motivado, apenas – segundo parece transparecer da petição inicial – pela localização do questionado caminho na respectiva circunscrição territorial e na inércia desses Réus relativamente às denúncias apresentadas pelos Autores quanto à indevida ocupação do caminho (cfr. artigo 42º da petição). Em nenhum momento da causa se ataca qualquer acto administrativo levado a efeito por esses Réus.
Reafirma-se, por conseguinte, a competência material do Tribunal Judicial de Paredes[8].
b)
A condenação do 3º Réu, Município …, nas custas do incidente, em resultado da improcedência da excepção da ineptidão da petição inicial é, segundo o recorrente, nula, por falta de fundamentação – artigo 668º, n.º 1, alínea b), do CPC.
A condenação em custas acresce, por imposição da lei, à decisão que “julgue a acção ou algum dos seus incidentes e recursos” (n.º 1 do artigo 446.º do CPC). Em princípio, não carece de fundamentação específica, com explicitação autónoma das razões de facto e direito que a justificam, porque não recai “sobre qualquer pedido controvertido ou sobre alguma dúvida suscitada no processo” (n.º 1 do artigo 158.º do CPC). Pode dizer-se que, de um modo geral, a fundamentação da condenação em custas está implícita no decaimento da acção, incidente ou recurso, não sendo necessária a explicitação da base legal para que um destinatário normal saiba as razões pelas quais lhe foi imposto o pagamento das custas. O seu montante é, depois, liquidado, com especificação das parcelas que o compõem, na conta de custas elaborada pela secretaria, contra a qual o interessado pode reclamar se ela não se mostrar efectuada de acordo com as prescrições legais[9].
A fundamentação autónoma da condenação em custas só se tornará necessária se existir controvérsia no processo a esse propósito.
Por aqui se vê que, no que respeita ao despacho em crise, não está o mesmo afectado do vício que lhe assaca o recorrente.
Todavia, porque o princípio do conhecimento oficioso do direito[10] nos impõe o dever de conferir a conformidade desse trecho da decisão com as normas legais aplicáveis, podemos desde já adiantar que a condenação em custas não pode manter-se.
É que a arguição da ineptidão da petição inicial configura defesa por excepção dilatória e não um incidente processual.
Assim, inserindo-se essa excepção no amplo conceito de defesa estatuído no artigo 487º do CPC, não poderia o 3º Réu ser condenado em custas por ter visto cair um dos fundamentos em que a mesma defesa se erigia[11].
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III. DECISÃONestes termos, julga-se parcialmente procedente a apelação, ainda que por motivo diverso do invocado pelo recorrente, revogando-se a decisão recorrida na parte em que condenou o 3º Réu, Município …, no pagamento das custas do incidente, mantendo-se, quanto mais, a douta decisão recorrida.
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Sem custas, uma vez que o apelante delas está isento – artigo 4º, n.º 1, alínea g), do Regulamento das Custas Processuais.*
PORTO, 28 de Março de 2012Henrique Luís de Brito Araújo
Fernando Augusto Samões
José Manuel Cabrita Vieira e Cunha
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[1] Manuel da Andrade, “Noções Elementares de Processo Civil”, edição de 1963, páginas 89 e 92.
[2] Aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, com as alterações produzidas pela Lei 4-A/2003, de 19 de Fevereiro, e pela Lei 107-D/2003, de 31 de Dezembro.
[3] Freitas do Amaral, “Direito Administrativo”, Volume III, páginas 439/440.
[4] “A Justiça Administrativa”, Lições, 2000, página 79.
[5] Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, “Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, Volume I, páginas 26/27.
[6] O critério material de distinção assenta, agora, em conceitos como relação jurídica administrativa e função administrativa - conjunto de relações onde a Administração é, típica ou nuclearmente, dotada de poderes de autoridade para cumprimento das suas principais tarefas de realização do interesse público.
[7] Acórdão de 9 de Dezembro de 2009, em www.dgsi.pt.
[8] No mesmo sentido do decidido, para além do acórdão do Tribunal de Conflitos acima referido, ver também os acórdãos proferidos nos processos nºs 02/09, 03/09, 08/09, 16/09 e 23/09, datados, respectivamente, em 14 de Maio, 25 de Março, 7 de Julho e 19 de Novembro de 2009 e de 28 de Setembro de 2010, todos em www.dgsi.pt.
[9] Cfr. acórdão do Tribunal Constitucional de 14.07.2010, no processo n.º 862/07, da 3ª secção, em www.tribunalconstitucional.pt
[10] Anselmo de Castro, “Direito Processual Civil Declaratório”, Volume III, página 155.
[11] E isto, independentemente da isenção de custas de que goza o Município de Paredes, ao abrigo do disposto no artigo 4º, n.º 1, alínea g), do Regulamento das Custas Processuais