Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 639/11.9TVPRT.P1 |  |
ACÇÃO DE REIVINDICAÇÃO
COMPETÊNCIA DOS TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS
Apelação
Processo n.º 639/11.9 TVPRT.P1
Varas Cíveis do Porto – 2.ª Vara Cível
Recorrente – B…, SA
Recorridos – Município e C…, SA
Relatora – Anabela Dias da Silva
Adjuntas – Desemb. Maria do Carmo Domingues
Desemb. Maria Cecília Agante
Acordam no Tribunal da Relação do Porto
I – C…, SA, com sede no Porto, intentou nas Varas Cíveis do Porto a presente acção de reivindicação, sob a forma processual experimental contra o Município …, com sede no Porto, e sociedade C…, SA, com sede no Porto, pedindo que seja declarado o direito de propriedade da autora sobre as parcelas de terreno identificadas com as letras B) e C) da planta junta como doc n.º 5 da P.I., pertencentes ao prédio rústico descrito na Conservatória do registo Predial sob o n.º 858 a que corresponde o artigo da matriz predial respectiva com o n.º 10399, condenando-se os réus no reconhecimento desse mesmo direito de propriedade da autora.
Pede ainda a condenação dos réus na restituição à autora dos aludidos imóveis livres e desimpedidos de qualquer edificação neles, efectuada.
Pede a condenação do réu C… a indemnizar a autora pela ocupação ilegal da parcela de terreno, identificada sob a letra C), na planta junta como doc n.º 5, no montante de €250.000,00, acrescido de €1.500,00 por cada mês de ocupação que decorra a partir de 31.8.2011 até efectiva devolução do terreno.
A título subsidiário, para o caso de se revelar impossível a restituição peticionada, a autora pede a condenação dos réus a indemnizarem a autora pela parte do terreno, não devolvida, calculada ao valor de €250/m2.
Havendo lugar a restituição parcial de qualquer um dos imóveis pede a condenação dos réus a indemnizarem a autora pela desvalorização da parte remanescente do terreno restituído em resultado da quebra da respectiva integralidade, nos termos a liquidar cm execução de sentença e finalmente nessas duas situações, peticiona a condenação dos réus no pagamento à autora de juros de mora sobre os montantes devidos, desde a citação até integral pagamento e na condenação do C… também no pagamento de juros de mora sobre os montantes devidos pela ocupação ilícita, desde a citação até integral pagamento.
Para tanto, alegou, em síntese, que as partes celebraram entre si, em 14.10.1997, o acordo plasmado no documento 6 da p.i, mediante o qual a autora se comprometeu a ceder gratuitamente ao Município … a parcela de terreno aí identificada que integra o prédio da propriedade da autora, no âmbito da operação de loteamento que viria a ser solicitada pela autora após essa cedência, o réu Município … deveria ceder à co-ré C… a mesma parcela.
Enquanto essas cedências não ocorressem, a ré C… ficava autorizada pela autora, gratuitamente, a utilizar a mesma, com vista nomeadamente à execução de vedações, infra-estruturas e pavimentações, utilização que vem sendo feita desde então até á data.
Por razões imputáveis ao réu Município …, a operação de loteamento projectada não chegou a concretizar-se nem poderá mais vir a ser concretizada, pelo que, sem prejuízo da indemnização que a autora entende ter direito (a reclamar no Tribunais Administrativos), verifica-se a caducidade da autorização gratuita de utilização da parcela de terreno em causa, devendo consequentemente a réus restituírem à autora as ditas parcelas de terreno.
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Os réus foram pessoal e regularmente citados e vieram contestar pedindo a improcedência da acção.O Município … começou por suscitar a questão prévia da suspensão da presente instância, dizendo em suma que corre termos no Tribunal Administrativo do Porto, o processo n.º 2659/11.4BEPRT, acção administrativa comum sob a forma ordinária contra si instaurada pela autora, onde a autora pretende efectivar a responsabilidade civil extracontratual que imputa ao réu pelo incumprimento do "acordo tripartido" e de outros compromissos que este não terá cumprido no âmbito do processo de licenciamento da operação de loteamento por si promovida.
Considerando que a ocupação que o C… vem fazendo das parcelas reivindicadas nesta acção assenta por um lado no aludido "acordo tripartido", e por outro, na autorização dada expressamente pela autora no âmbito do processo de licenciamento da operação urbanística que apresentou para o local, constitui questão prévia à decisão da presente acção, aferir a validade, vigência e incumprimento não só de tal acordo, mas também de um conjunto de actos e compromissos assumidos por todos os envolvidos no decurso do processo de licenciamento, pelo que entende o réu Município …, que a presente acção deverá ser suspensa até que haja decisão definitiva quanto àquelas questões.
Mais excepciona a incompetência absoluta do tribunal, dizendo que a autora assenta a sua causa de pedir no alegado incumprimento do "acordo tripartido", celebrado entre a autora, o réu Município e a ré C… e também no incumprimento de um conjunto de compromissos que o réu Município terá assumido no decurso do processo de licenciamento da operação de loteamento prevista para o local, com a consequente impossibilidade de concretização do projecto para aí previsto, conducente à nulidade e ou caducidade do aludido acordo, pelo que a decisão da presente acção de reivindicação implica um juízo e julgamento prévio sobre a validade e vigência do aludido "acordo tripartido", assim como a violação dos compromissos invocados pela autora e das vicissitudes ocorridas no decurso do processo de licenciamento da operação de loteamento, isto é, implicam a apreciação da validade de um contrato/acordo que reveste a natureza de contrato de direito administrativo e ainda a formulação de juízo sobre eventual responsabilidade civil extracontratual por actos de gestão publica relativamente ao réu Município ….
Mais alega que a aprovação da minuta do "acordo tripartido" pelo órgão executivo do réu Município … e a assumpção de compromissos daí decorrentes consubstanciam também um acto de gestão pública como resulta quer do seu objecto quer das respectivas cláusulas, pelo que entende que, relativamente aos pedidos contra si dirigidos, está-se perante uma relação jurídica administrativa típica, pelo que a competência para a apreciação da presente acção pertence aos Tribunais Administrativos, sendo este tribunal absolutamente incompetente.
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Por seu turno, o C…, SA veio alegar que o assunto encontra-se já a ser discutido na acção administrativa com o processo n.º 2659/11ABEPRT a correr termos no Tribunal Administrativo do Porto, acção onde se trata de aferir se no relacionamento entre a autora e o primeiro réu houve incumprimento e quem terá a responsabilidade desse incumprimento, pelo que a presente instancia está condenada a ficar suspensa até haver decisão definitiva transitada em julgado naquele processo, já que se trata de questão prejudicial relativamente a esta causa. Mais veio excepcionar a incompetência absoluta do tribunal dizendo que os pedidos formulados pela autora "assentam na suposta quebra pelo réu Município … dos compromissos que havia assumido com a autora", e por não se verificar o licenciamento do loteamento pretendido pela autora para os outros terrenos, o acordo seria nulo.
Pelo que a questão relevante para o litígio sub judice, ou seja, a de saber a quem é imputável a não emissão do alvará de loteamento, é da competência da jurisdição administrativa e fiscal, pelo que o conhecimento do objecto desta acção depende da prévia decisão de uma questão que é da competência dos Tribunais administrativos, concluindo pela incompetência absoluta deste tribunal.
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A autora veio replicar pugnando pela improcedência quer da suspensão da instância, quer da excepção da incompetência invocada, dizendo que esta acção não é uma acção de responsabilidade civil por actos de gestão pública, é sim uma acção de reivindicação. Que a autora é proprietária dos terrenos em causa, que o acordo através do qual conferiu a detenção desses terrenos acha-se caduco, em virtude da verificação da condição resolutiva nele expressamente estabelecia, ainda que sob a referência imprecisa de uma nulidade superveniente e nenhuma situação especialmente prevista na lei permite fundar uma recusa de entrega de tais parcelas de terreno à autora.
Concluiu assim que não está em causa nesta acção a verificação dos pressupostos de responsabilidade civil extracontratual do réu Município …, não está em causa a nulidade do contrato celebrado entre a autora e réus mas apenas a sua vigência ou a cessação deste, não estando a validade dos contratos na dependência da vontade das partes, e finalmente, o contrato em causa não se apresenta como contrato administrativo para os efeitos do art.º 4.º n.º 1 al f) do ETAF, concluindo pela inexistência de normas de direito publico que regulem aspectos específicos do regime substantivo deste acordo de vontades, que constitui um contrato atípico, autorizativo do uso das parcelas do terreno em causa.
Mais alega ainda que o acordo de vontades das partes não podia ser substituído por um acto administrativo e que não existem normas de direito público que regulem aspectos específicos do regime substantivo do acordo de vontades sub judice, nem as partes submeteram tal regime às normas de direito público.
Quanto á questão da suspensão da instância, defende que não assiste razão aos réus, já que a questão da validade/vigência do aludido "acordo tripartido" não é, de todo, matéria abrangida na controvérsia submetida ao Tribunal Administrativo no processo n.º 2659/11.4BEPRT. Nesse processo averigua-se se a actuação do réu Município … deve ser considerada ilícita e culposa e se se acha relacionada com os prejuízos cuja indemnização aí peticiona, pelo que se tratam de questões substancialmente autónomas da que é passível de decisão nesta acção, não havendo por isso fundamento para subordinar processualmente a presente acção, daquela outra a correr termo no Tribunal Administrativo.
Concluiu a autora pedindo que seja julgada improcedente a excepção da incompetência absoluta do tribunal e se decida pela improcedência do pedido de suspensão da instância.
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Foi depois proferido despacho saneador no âmbito do qual se decidiu - julgar improcedente o pedido de suspensão da instância e julgar procedente a excepção da incompetência absoluta, pelo que, ao abrigo do disposto nos art.ºs 105.º, n.º1, 493.º, 494.º, alínea a) e 288.º, n.º 1, alínea a), todos do C.P.C. julgou o tribunal absolutamente incompetente em razão da matéria para conhecer da acção e em consequência absolveu os réus da instância. *
Inconformada com tal decisão veio a autora recorrer de apelação pedindo a sua revogação e substituição por outra que julgue o tribunal a quo competente e determine a prossecução da ação até final. A apelante juntou aos autos as suas alegações que terminam com as seguintes conclusões:
1. Ao decidir como decidiu, o tribunal a quo laborou em erro quanto à exata configuração do objecto da lide, além de ter, também erroneamente, qualificado como de direito administrativo um mero contrato de direito privado.
2. A competência dos tribunais administrativos para conhecer da controvérsia em torno do acordo tripartido dos autos dependeria do efectivo preenchimento de uma das alíneas b), e) e f) do n.º 1 do artigo 4.º do atual ETAF, o que não sucede no caso concreto, razão pela qual o Tribunal a quo decidiu mal.
3. Assim, importa ter presente, desde logo, que a Autora, manifestamente, não põe em causa a validade do acordo celebrado com os Réus, muito menos na modalidade de invalidade derivada de acto administrativo no qual tenha assentado a respetiva celebração - cf. alínea b) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF. 4. Já na alínea e) do mesmo preceito legal, estão em causa os contratos celebrados através de procedimentos pré-contratuais especificamente instituídos pelo legislador para assegurar a concorrência no acesso ao fornecimento de bens e serviços à Administração.
5. No caso concreto, porém, é inequívoco que o acordo tripartido não foi celebrado na decorrência de um procedimento de contratação pública, ou seja, que não teve em vista a prestação ou fornecimento de qualquer bem ou serviço pela Autora, ora Recorrente.
6. Da mesma forma, o acordo em causa também não se apresenta como um contrato administrativo, para os efeitos do artigo 4.º, n.º 1, alínea f), do ETAF. De facto, esse acordo de vontades não podia ter sido substituído por um acto administrativo, porque nenhuma norma legal habilita os municípios a impor, por via autoritária e unilateral, a cedência antecipada, ainda que precária, de parcelas de terreno, em fase anterior ao licenciamento de operações de loteamento: neste sentido, não se trata de um contrato com objecto passível de acto administrativo, conforme se exige na alínea f) do n.º 1 do artigo 4.º do ETAF.
7. Também não existem quaisquer normas de direito público que regulem aspetos específicos do regime substantivo deste acordo de vontades, tal como se prevê, igualmente, nessa alínea.
8. Finalmente, é manifesto que as partes não submeteram tal acordo, de forma expressa, a um regime substantivo de direito público, de modo que qualquer tentativa de fundar a decisão do tribunal a quo neste último critério de atribuição de jurisdição aos tribunais administrativos brigaria, abertamente, com o propósito de certeza e segurança jurídicas que norteou o legislador na exigência de manifestação expressa de uma vontade das partes a tanto dirigida.
9. Em função das conclusões anteriores, não podia o Tribunal a quo ter entendido que a competência para a apreciação da questão suscitada em torno do referido acordo tripartido pertencia à jurisdição administrativa, razão pela qual se impõe a revogação da sentença recorrida.
10. Para o caso de assim não se entender - o que se admite, sem conceder, por mero dever de patrocínio -, a qualificação do acordo de vontades em causa como um contrato administrativo não determinaria a incompetência material do Tribunal a quo - o que constitui razão adicional para que se entenda que a sentença recorrida não pode subsistir.
11. Na verdade, nos termos do n.º 1 do artigo 96º do CPC, a competência do tribunal abrange, além da pretensão do autor, não apenas os incidentes (stricto sensu) da acção, mas também as questões que o réu suscite como meio de defesa.
12. Na verdade, o tribunal a quo não é chamado a decidir, a título principal, se o acordo tripartido foi validamente celebrado ou se se mantém em vigor, tendo apenas de avaliar, a título incidental, se dele deriva, ao dia de hoje, um direito dos Réus que obste à devolução dos terrenos.
13. E, tendo apenas que conhecer dessa matéria a título incidental, é evidente que o tribunal a quo dispõe de competência material para o efeito.
14. A decisão recorrida, além de qualificar, erroneamente, o acordo tripartido como contrato administrativo, não teve em conta que esta matéria, no quadro da presente acção de reivindicação, reveste dimensão meramente prejudicial ou incidental, devendo o Tribunal a quo, mesmo a entender-se que está em causa um contrato administrativo, conhecer dela, nos termos do artigo 96.º do CPC.
15. Também desta perspetiva não pode, pois, manter-se a decisão recorrida, que deve ser revogada e substituída por outra que julgue o tribunal a quo competente e determine a prossecução da ação até final.
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Os apelados juntaram aos autos as suas contra-alegações onde pugnam pela confirmação da decisão recorrida.II – Da 1.ª instância chegam-nos assentes os seguintes factos:
1. Entre a Câmara Municipal …, o C…, SA e a D…, Ld.ª, actualmente com a denominação social de B…, SA foi, em 14 de Outubro de 1997 celebrado o denominado "Acordo" junto por cópia como doc 6 da p. i, cujo teor se dá aqui por reproduzido;
2. Corre termos no Tribunal Administrativo do Porto, o processo n.º 2659/11.4BEPRT, que se trata de uma acção administrativa comum sob a forma ordinária instaurada pela aqui A. B…, SA, contra o Município …, na qual pede a condenação do R a pagar-lhe uma indemnização no montante de €2.995.587,03 bem como juros de mora sobre este montante desde a citação até integral pagamento, com os fundamentos constantes da p.i junta por cópia a fls. 414 e ss, cujo teor se dá aqui por reproduzido.
III – Como é sabido o objecto do recurso é definido pelas conclusões do recorrente (art.ºs 684.º n.º3, 684.º-B, n.º 2 e 685.º-A, todos do C.P.Civil), para além do que é de conhecimento oficioso, e porque os recursos não visam criar decisões sobre matéria nova, ele é delimitado pelo conteúdo da decisão recorrida. Sendo que ao presente recurso já é aplicável o regime processual estabelecido pelo DL 303/2007, de 24.08, por respeitar a acção instaurada depois de 1 de Janeiro de 2008, cfr. n.º 1 do artº 11.º e art.º 12.º do citado DL.
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Ora, visto o teor das alegações da apelante é questão a apreciar neste recurso:– O tribunal recorrido (comum) é materialmente competente para conhecer da presente acção.
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Como bem se qualifica na decisão recorrida a presente acção apresenta-se como uma acção de reivindicação, cfr. art.º 1311.º do C.Civil, a que acresce pedido de indemnização pela ocupação. Trata-se de uma acção petitória que «tem por objecto o reconhecimento do direito de propriedade por parte do autor e a consequente restituição da coisa por parte do possuidor ou detentor dela», cfr. Profs. Pires Lima e A. Varela in “Código Civil Anotado”, Vol. III, pág.112.São requisitos de procedência deste tipo de acções, com fundamento no direito de propriedade, a prova da titularidade desse direito sobre a coisa reivindicada e a sua ocupação pelos demandados.
A demonstração da titularidade do direito de propriedade deve fazer-se pela prova do facto jurídico constitutivo do mesmo, o que implica a demonstração da aquisição originária desse direito, ou pela prova de factos que a lei reconheça como suficientes para presumir a existência dessa titularidade – a posse, cfr. art.º 1268.º nº 1 do C.Civil e o registo, cfr. art.º 7.º do C.R.Predial.
Reconhecido este direito, os demandados só podem evitar a procedência do consequente pedido de restituição da coisa reivindicada, se demonstrarem a existência duma situação jurídica que lhes permita o seu gozo.
Na verdade, desde logo a autora peticiona, a título principal, que seja declarado o seu direito de propriedade sobre certas parcelas de terreno que identifica, pertencentes ao prédio rústico descrito na Conservatória do registo Predial sob o n.º 858, e inscrito na respectiva matriz predial respectiva sob o art.º 10399, condenando-se os réus a reconhecerem esse mesmo direito. Mais pede a autora a condenação dos réus a restituírem-lhe as referidas parcelas livres e desimpedidos de qualquer edificação nelas efectuadas.
A título subsidiário, e na hipótese de não ser possível a restituição pedida, a autora pede a condenação dos réus no pagamento da indemnização pela parte do terreno não devolvido, calculada ao valor de € 250/m2. Ou havendo restituição parcial, pede a autora a condenação dos réus no pagamento de indemnização pela desvalorização da parte remanescente do terreno restituído em resultado da quebra da respectiva integralidade, a liquidar em execução de sentença
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Para fundamentar essas pretensões, a autora arroga-se proprietária dos referidos imóveis, decerto por os mesmos estarem inscritos a seu favor na respectiva Conservatória do Registo Predial, cfr. art.º 7.º do C.R.Predial, e que as parcelas de terreno em causa estão ocupadas pela ré C…. Mais dizendo que tem direito à restituição das mesmas porque caducou o acordo de autorização gratuita de utilização das mesmas, consubstanciado no acordo, que as partes denominam de "tripartido", e pelo qual a autora se comprometeu a ceder gratuitamente ao Município … a parcela de terreno aí identificada que integra o prédio da propriedade da autora, no âmbito da operação de loteamento que viria a ser solicitada pela autora, e que após essa cedência, o Município … deveria ceder essa mesma parcela ao C…, mais se tendo acordado que enquanto essas cedências não ocorressem, o C… ficava autorizada pela autora a utilizar gratuitamente a mesma, com vista nomeadamente á execução de vedações, infra-estruturas e pavimentações, utilização que vem sendo feita desde então até à presente data. Mais expõe a autora que a caducidade do dito acordo ocorreu por incumprimento por parte do réu Município … das obrigações por si assumidas relativamente ao licenciamento do loteamento daquele local, estando inviabilizado o cumprimento do mesmo acordo. *
Como está hoje pacífico, para determinação da competência em razão da matéria, é necessário atender-se ao pedido e especialmente à causa de pedir formulados pelo autor, pois é desta forma que se pode caracterizar o conteúdo da pretensão do demandante, ou nas palavras de Alberto Reis, é assim que se caracteriza o “modo de ser do processo”, in “Comentário ao C.P.Civil”, vol.I, pág.110. Ou seja, para se fixar a competência dos tribunais em razão da matéria, deve atentar-se à relação jurídica material em debate nos autos e ao pedido dela emergente, segundo a versão apresentada em juízo pelo demandante. Veja-se o Ac. do S.T.J. de 13.03.2008, in www.dgsi.pt, onde se referiu que “Para decidir a matéria da excepção, da incompetência material há que considerar a factualidade emergente dos articulados, isto é, a causa pretendi e, também o pedido nos precisos termos afirmados pelo demandante” e mais adiante” no fundo, o que sucede com a competência do tribunal, sucede também com outros pressupostos processuais (legitimidade, forma de processo), ou seja, é a instância – no seu primeiro segmento consubstanciado no articulado inicial do demandante – que determina a resolução desses pressupostos”.*
No art.º 211.º n.º 1 da C.R.Portuguesa consagra-se a competência residual dos tribunais comuns: os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais. Por sua vez, o art.º 212.º n.º 3 da mesma Lei Fundamental preceitua que compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.Como referem Gomes Canotilho e Vital Moreira, in C.R.Portuguesa, Anotada, pág. 815, estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais), sendo que esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras, a saber:
1) as acções e os recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão do poder público (especialmente administração);
2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal.
Pelo que, em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil” e, em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal.
Também o art.º 26.º da LOFTJ (Lei da Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, Lei 52/2008 de 28.08) estabelece que as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional são da competência dos tribunais judiciais. E isto, porque, como acima já se referiu e resulta da Lei Fundamental, os tribunais judiciais, constituindo os tribunais-regra dentro da organização judiciária, gozam de competência não descriminada, gozando os demais, competência em relação às matérias que lhes são especialmente cometidas, daí que se afirme que a competência dos tribunais judiciais se determina por um critério residual, sendo-lhes atribuídas todas as matérias que não estiverem conferidas aos tribunais de competência especializada.
No mesmo sentido preceitua o art.º 66.º do C.P.Civil que “são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Por seu turno o art.º 1.º n.º 1 do ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - Lei 13/2002 de 19.02 – com as alterações pela Lei 4-A/2003 de 19.02, 107-D/2003 de 31.12 e Dec-Lei 116/2009 de 31.07) dispõe que “os tribunais administrativos e fiscais são os órgãos de soberania com competência administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações administrativas e fiscais”.
Podendo concluir-se deste preceito e do preceito correspectivo da Lei Fundamental e acima citado que a competência dos tribunais administrativos e fiscais dependerá da ponderação sobre se está, ou não, perante litígios derivados de relações jurídicas-administrativas (e fiscais), pois que apenas quanto às primeiras se verificará a competência dos tribunais administrativos e fiscais.
Sobre o que é e como se caracteriza uma relação jurídico-administrativa ou jurídico-tributárias?
Freitas do Amaral in “Lições de Direito Administrativo”, vol. III, pág. 439, definiu a relação jurídica administrativa como sendo “aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à administração perante particulares, ou aquela que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a administração”.
Segundo Mário Aroso de Almeida, in “Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, pág. 57,“as relações jurídico-administrativas não devem ser definidas segundo critério estatutário, reportado às entidades públicas, mas segundo um critério teológico, reportado ao escopo subjacente às normas aplicáveis”.
Ou, como se definiu no Ac. do STJ de 16.10.2012, in www.dgsi.pt, “serão relações jurídicas administrativas as derivadas de actuações materialmente administrativas, praticadas por órgãos da Administração Pública ou equiparados”.
Segundo o n.º 1 do art.º 4.º do ETAF, no que concerne à jurisdição dos tribunais administrativos e fiscais, compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:
“a)-Tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal;
b) -Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos emanados por pessoas colectivas de direito público ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal, bem como a verificação da invalidade de quaisquer contratos que directamente resulte da invalidade do acto administrativo no qual se fundou a respectiva celebração;
c)-Fiscalização da legalidade de actos materialmente administrativos praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das regiões autónomas, ainda que não pertençam à Administração Pública;
d)- Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos praticados por sujeitos privados, designadamente concessionários, no exercício de poderes administrativos;
e)- Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público;
f)- Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público;
g)- Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa;
h)- Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos;
i)- Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público;
j)- Relações jurídicas entre pessoas colectivas de direito público ou entre órgãos públicos, no âmbito dos interesses que lhes cumpre prosseguir;
1)- Promover a prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens constitucionalmente protegidos, em matéria de saúde pública, ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando cometidas por entidades públicas, e desde que não constituam ilícito penal ou contra-ordenacional: m) Contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas colectivas de direito; público para que não seja competente outro tribunal; n) Execução das sentenças proferidas pela jurisdição administrativa e fiscal”.
E assim, como é sabido, face ao disposto no n.º1 do art.º 4.º do ETAF, deixou hoje de fazer sentido para efeitos de competência dos tribunais administrativos e fiscais, a distinção, que outrora era feita entre actividade de gestão privada e a de direito público, atribuindo-se a competência a esses tribunais apenas nesta última hipótese.
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Regressando ao caso dos autos, temos que o tribunal recorrido entendeu que “a questão da restituição das parcelas de terreno em causa, que como vimos constitui o objecto principal desta acção, surge no âmbito de uma relação jurídico-administrativa (o "acordo tripartido" de fls. 46 e ss), estando por isso subtraída a apreciação do litígio em apreço dos tribunais comuns, cabendo o seu julgamento aos Tribunais Administrativos, nos termos da alínea f) do n.º 1 do artigo 4.º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais” e consequentemente julgou procedente a excepção da incompetência em razão da matéria do tribunal “a quo”. *
A apelante, aceitando que a procedência da sua pretensão depende, logicamente, da interpretação do mencionado “acordo tripartido” e da posição que se adopte quanto à respetiva caducidade ou subsistência, defende que a determinação da jurisdição competente depende do preenchimento de um dos requisitos objetivamente estabelecidos nas alíneas b), c) e f) do n.º 1 do art.º 4.º do ETAF, o que “in casu” não ocorre e, ainda que assim fosse, sempre seria o tribunal comum o competente para conhecer destas questões a título incidental, nos termos do art.º 96.º do C.P.Civil.*
As apeladas, por seu turno, defendem que a base da relação entre as partes (B…, SA, Município … e C…, SA) se encontra num “acordo tripartido” celebrado entre elas que necessariamente tem de ser visto como um contrato administrativo, ainda que atípico, e a causa de pedir nesta acção é, exactamente, a suposta violação ou incumprimento desse contrato, nomeadamente no que a um processo de licenciamento de um loteamento diz respeito e das obrigações que competiriam num processo de licenciamento de um loteamento alegadamente previsto no acordo por parte do Município …. Também por o Município … ser uma pessoa colectiva de direito público e principalmente, pela circunstância de a aprovação da minuta do “acordo tripartido” ter sido efectuada pelo órgão executivo do Município, e a assumpção dos compromissos daí decorrentes, consubstanciarem um acto de gestão pública. E finalmente, por esse “acordo tripartido” ter tido na sua génese a necessidade de efectuar um conjunto de infra-estruturas públicas, designadamente a construção de diversas vias rodoviárias e ferroviárias e respectivos acessos.*
Como inteiro fundamento pode ler-se na decisão recorrida que “A questão principal a dirimir apresenta-se assim primordialmente como uma questão de direito privado, questão que versa o direito de propriedade da Autora (…) nas acções de reivindicação de propriedade, o pedido a formular em acção de reivindicação de propriedade divide-se em dos pedidos: o de reconhecimento do direito de propriedade e o de restituição do objecto desse direito, constituindo este último o objecto desta acção (…) a apreciação deste pedido de restituição da coisa, objecto do invocado direito de propriedade do A encontra-se intimamente conexo com a validade da "autorização de utilização" das parcelas de terreno efectuada no âmbito do "Acordo tripartido" supra referido, implicando a sua apreciação, tal como defendem os RR um juízo e julgamento sobre a validade e vigência do acordo tripartido, assim como a violação dos compromissos invocados pela A. e das vicissitudes ocorridas no decurso do processo de licenciamento da operação de loteamento, isto é implicam a apreciação da validade de um contrato/acordo que reveste a natureza de contrato de direito administrativo e de actos administrativos.Uma das partes, é com efeito um ente público (o Município …) que actua naquele acordo com vista á realização de interesse público legalmente definido.
Subjacente ao presente litígio está assim a apreciação de uma relação de natureza jurídico-administrativa e não uma questão meramente de direito privado”.
Na verdade, vendo a causa de pedir formulada nos autos, temos que a presente acção pressupõe um juízo e julgamento sobre a validade/vigência de referido “acordo tripartido”, sendo um dos contraentes, o Município … ser uma pessoa colectiva de direito público, que o outorgou na prossecução de atribuições e competências que lhe estavam legalmente atribuídas.
Esse “acordo tripartido”, junto a fls. 46-47 dos autos, teve a ver com o projecto de expansão das instalações do C… e com o seu relacionamento com obras públicas que se encontravam projectadas para as zonas confinantes, pelo que a celebração de tal acordo teve por objectivo evidente a prossecução de interesses predominantemente públicos, como é o do planeamento urbanístico do local.
Mas mais, a autora chama também à colação, como fundamento do seu pedido, o alegado incumprimento, por parte do Município …, das obrigações que lhe competiriam num processo de licenciamento de um loteamento alegadamente previsto no mesmo acordo, ou seja, a eventual responsabilidade extracontratual imputável ao Município … pelo seu incumprimento, exigindo a devolução de uma parcela de terreno que se comprometeu a ceder gratuitamente no âmbito de uma operação de loteamento ao domínio privado da Câmara Municipal …., e cuja utilização gratuita autorizou que fosse efectuada, desde então, pelo C….
Ora do exposto resulta que, como se referiu na decisão recorrida, a apreciação e decisão do pedido de restituição das parcelas de terreno em causa pressupõe o apuramento da validade da “autorização de utilização” das ditas parcelas de terreno constante do “acordo tripartido” o que implica necessariamente um julgamento sobre a validade e vigência desse acordo, assim como da alegada violação dos compromissos assumidos pelo Município …, e das vicissitudes ocorridas no decurso do processo de licenciamento da operação de loteamento, sendo que tudo isto envolve a apreciação da validade de um contrato/acordo que reveste a natureza de contrato de direito administrativo, de actos administrativos e mesmo da responsabilidade extracontratual do Município ….
Daí que por força do disposto nas alíneas f) e g) do n.º1 do art.º 4.º do ETAF a apreciação e julgamento do presente pleito caiba aos tribunais administrativos e fiscais.
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Finalmente sempre se dirá que é manifesto que não se trata de uma mera questão incidental que por força do disposto no art.º 96.º do C.P.Civil coubesse ao tribunal comum, pois que basta ver os termos em que a petição inicial está elaborada para se concluir que se algo ali é incidental é o pedido de reconhecimento do direito de propriedade da autora aos imóveis referidos e a condenação do C…, na devolução das parcelas em causa, pois que o que essencialmente está em causa nos autos é a apreciação da validade/vigência do “acordo tripartido”, que só pode ser qualificado como um contrato administrativo.Pelo que improcedem as conclusões da apelante.
IV – Pelo exposto acordam os Juízes desta secção cível em julgar a presente apelação improcedente, confirmando a decisão recorrida.
Custas pela apelante.
Porto, 2013.03.05
Anabela Dias da Silva
Maria do Carmo Domingues
Maria Cecília Agante