Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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JURISDIÇÃO ADMINISTRATIVA
TRIBUNAL COMUM
PESSOA COLECTIVA DE DIREITO PÚBLICO
RESPONSABILIDADE EXTRA CONTRATUAL
II - Não sendo clara a competência da jurisdição administrativa para apreciação dos litígios que tenham por objecto a responsabilidade extracontratual de tais pessoas pelos danos decorrentes da sua actividade, não pode deixar de valer a regra geral da competência residual dos tribunais judiciais comuns.
III - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa a apreciação do litígio que tenha por objecto a efectivação do direito de indemnização decorrente de acidente de viação provocado por existência de lama e água na via pública, pois trata-se de apurar a responsabilidade extracontratual de uma pessoa colectiva de direito público (E.P.-Estradas de Portugal) por omissão do seu dever de manutenção, fiscalização e administração, deveres esses que exerce no âmbito da sua “auctoritas pública” (ius imperii).
I. RELATÓRIO:
No Tribunal Judicial de Arouca B………. instaurou contra E.P.-Estradas de Portugal, EPE, acção declarativa de condenação sob a forma ordinária, pedindo a condenação do réu a pagar-lhe uma indemnização pelos danos que sofreu em consequência de um acidente de viação que descreve e cuja responsabilidade atribui à ré -- e subsidiariamente a outros réus--, alegando, em síntese, que o acidente ocorreu por na via por onde circulava se encontrar lama e água, decorrentes da falta de manutenção, fiscalização e administração que à ré compete.
A ré contra E.P.-Estradas de Portugal contestou, excepcionando a incompetência material do tribunal, entendendo que a competência para a apreciação do pedido pertence aos tribunais administrativos e não aos tribunais judiciais.
Foi proferido despacho a julgar improcedente a deduzida excepção da incompetência material, por se entender ser competente o tribunal judicial (a quo) para a apreciação da questão de mérito suscitada nos autos.
Inconformada com este despacho, dele recorreu a ré, apresentando alegações que remata com as seguintes
CONCLUSÕES:
“1. Como é pacífico na doutrina e na jurisprudência a competência do tribunal, em razão da matéria afere-se, em princípio, tomando em linha de conta os termos em que o A. fundamenta ou estrutura a pretensão que quer reconhecida em tribunal (cfr. entre outros, Ac. STJ de 413197 in CJ/STJ, 1997, 1, 125).
2. Como configurados pelo A., na sua petição inicial, na presente acção dirimem-se factos relativos à boa conservação e exploração de uma estrada, ín casu, da E.N. …, mais concretamente junto ao Km. 38+040.
3. A EP trata-se de uma pessoa colectiva pública, que representa o Estado como autoridade nacional de estradas em relação às infra-estruturas rodoviárias concessionadas e não concessionadas (cfr. n.° 1 do art.° 80 do Decreto-Lei n.° 239/2004 de 21 de Dezembro).
4. São da competência dos tribunais administrativos as acções tendentes a efectivar a responsabilidade civil da ora agravante EP, ou dos seus orgãos, por prejuízos emergentes de actos de gestão pública de onde possa resultar a responsabilidade civil extracontratual do Estado.
5. A atribuição de determinadas competências ao foro administrativo radica na presunção de uma melhor preparação dos respectivos orgãos para conhecer determinados litígios relacionados com o funcionamento dos serviços públicos e com a posição da administração com vista à realização de uma função pública.
6. A competência dos Tribunais Administrativos de Círculo encontrava-se - ao contrário do defendido na douta decisão recorrida - definida no art.° 51° do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, al. h) do n.° 1, na versão do Decreto-Lei n.° 129/84 de 27 de Abril.
7. Diploma entretanto alterado pela Lei n.° 13/2002, de 19 de Fevereiro que aprovou o novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais na redacção que lhe foi conferida pela Lei n.° 4-A/2003, de 19 de Fevereiro (doravante designado ETAF) e que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2004.
8. Ora, hoje são, inapelavelmente, da competência dos tribunais administrativos as acções tendentes a efectivar a responsabilidade civil da ora agravante, EP, assim, a presente acção é da competência dos tribunais administrativos, por ser esta a via processual adequada para o apuramento da responsabilidade civil da EP por actos lícitos ou ilícitos.
9. De facto, de acordo com art.° 4º, n.° 1, ai. g) do ETAF, versão emergente da Lei n.° 13/2002, de 19 de Fevereiro, "compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: questões em que, nos termos da lei haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdícional e da função legislativa" (sublinhado e negrito nosso).
10. No caso vertente, estamos perante a apreciação de uma questão que diz respeito à eventual responsabilidade civil extracontratual de uma pessoa colectiva de direito público, sendo certo que, não se verifica nenhuma das situações de exclusão previstas nos n.°s 2 e 3 do ute supra referido art.° 4°, e que já não há que analisar, se a R. actuou ou não na veste de "auctoritas pública".
11. Pelo que são, em consequência, absolutamente incompetentes, em razão da matéria, os tribunais cíveis,
12. Constituindo tal incompetência uma excepção dilatória que implica a imediata absolvição da R. da instância (cfr. os art.°s 105°, 288° n.° 1, alínea a), 493° n.°s 1 e 2, 494° alínea a), 495° e 510° n.° 1, alínea a), todos do C.P.C.).
Nestes termos, e nos mais de Direito, que serão por Vossas Excelências doutamente supridos, deve ser considerado absolutamente incompetente para dirimir o presente litígio o Tribunal Judicial de Arouca.”
O Mmº Juiz a quo manteve o despacho recorrido.
Foram colhidos os vistos legais.
Cumpre apreciar e decidir, sendo que a instância mantém a sua validade.
II . FUNDAMENTAÇÃO
II. 1. OS FACTOS:
A factualidade a ter em conta é, essencialmente, a supra referida que ora nos dispensamos de repetir.
II. 2. AS QUESTÕES:
Tendo presente que:
- O objecto dos recursos é balizado pelas conclusões das alegações dos recorrentes, não podendo este Tribunal conhecer de matérias não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (arts. 684º, nº3 e 690º, nºs 1 e 3, do C. P. Civil);
- Nos recursos se apreciam questões e não razões;
- Os recursos não visam criar decisões sobre matéria nova, sendo o seu âmbito delimitado pelo conteúdo do acto recorrido,
a questão suscitada pela agravante restringe-se à procedência da excepção que invocara na sua contestação, de incompetência absoluta, em razão da matéria, do Tribunal judicial (no caso Arouca) para conhecer do pedido formulado contra si, por entender que a competência, para o efeito, pertence apenas e só ao Tribunal Administrativo.
Ou seja, pretende-se saber se o pedido indemnizatório decorrente da (invocada) responsabilidade civil extracontratual da Ré pode ser apreciado e decidido no tribunal comum, ou, ao invés, se tal apreciação é da competência dos tribunais administrativos.
Quid juris?
Segundo o art. 209º da CRP, “1.- Além do Tribunal Constitucional, existem as seguintes categorias de Tribunais:
a)- O Supremo Tribunal de Justiça e os Tribunais Judiciais de primeira e de segunda instância:;
b)- O Supremo Tribunal Administrativo e os demais tribunais administrativos e fiscais;
c) O tribunal de contas.”.
Por sua vez, o art. 212º, nº3 daquela Lei Fundamental diz que «compete aos Tribunais Administrativos e Fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais».
Na base da repartição da competência está o princípio da especialização, reservando para órgãos judiciários diferenciados o conhecimento de certos sectores do Direito (A. Varela, Manual Proc. Civil, pág. 194, 195 e 207).
"Ex vi" da anterior lei ordinária do art. 51º-1 h), ETAF (Dec. Lei nº 129/84. de 27.4, alterado pelo Dec. Lei nº 228/96, de 29.11), «compete aos Tribunais Administrativos de Círculo, conhecer das acções sobre a responsabilidade civil extracontratual dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes, por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso».
Por sua vez, o seu (ainda anterior) art. 4º, nº1, al. f), definindo os limites desta jurisdição, dizia que estavam excluídos da jurisdição administrativa e fiscal, os recursos e as acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público.
O conhecimento destas questões é que cabe aos Tribunais Judiciais, porque “ex vi” art. 211, nº1, da CRP; 18º, nº1, LOFTJ; e 66º, CPC , são os Tribunais comuns em matéria cível e criminal que exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais.
Dito de outra forma, tais acções caem na competência residual dos tribunais judiciais, pois que, segundo os artsº 18º da Lei nº 3/99, de 13.01 e já citado artº 66º do CPC, são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.
Assim sendo, a verem-se as coisa à luz do anterior ETAF, logo ressalta que teríamos, essencialmente, de averiguar se a responsabilidade que o autor assaca à agravante estava no âmbito da gestão pública (citado art. 51º do ETAF) ou privada (seu art. 4º).
Esta era, à luz do anterior ETAF, de facto, a questão central,-- e, então, entendendo-se que estava em causa nesta demanda uma conduta ou omissão da Ré/agravante por acto de gestão pública, era o Tribunal Administrativo respectivo o competente para conhecer do mérito da causa; não o estando, a competência pertenceria ao Tribunal judicial (Comum)-- in casu o Tribunal Judicial de Arouca.
As coisas, porém, mudaram com o novo ETAF, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro[1].
E, atenta a data da prática dos facto, logo se vê ser aplicável ao caso sub judice a nova redacção do ETAF.
O que significa, desde logo—e em primeiro lugar – que para se distinguir o âmbito de competência dos tribunais administrativos dos tribunais judiciais comuns, parece ter deixado de ter interesse a tão discutida questão da qualificação entre actos de gestão pública e/ou privada.
Parece haver, agora, então apenas que recorrer aos critérios que vêm plasmados, quer na lei ordinária (o aludido ETAF na actual redacção), quer, obviamente, na Constituição (cit. nº 3 do artº 212º).
Mas será mesmo assim?
Já abordámos esta questão no acórdão desta Relação lavrado no processo 4470/06, de que fomos relator, pelo que, quanto a este primeiro aspecto-- se com o novo ETAF deixou de ter interesse a discutida questão da qualificação entre actos de gestão pública e/ou privada -- seguiremos de perto a posição que ali sustentámos.
Assim-- como naquele aresto referimos--, é um facto que a reforma do contencioso administrativo alargou a jurisdição administrativa.
Efectivamente, dispõe o actual artº 4º do ETAF que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:
“g) Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa”—alteração decorrente da Lei nº 107-D/2003, de 31.12;
“h)- Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos”.
Comparando a anterior redacção, parece (cfr. citada al. g)) ter pretendido o legislador cometer aos tribunais administrativos a apreciação e decisão de todas as questões em que esteja em causa a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas públicas, independentemente de emergirem de actos de gestão pública ou de actos de gestão privada.
Parece—repete-se -- que foi essa a intenção ou pretensão do legislador.
Com efeito, como refere o Prof. Dr. Mário Aroso de Almeida— principal redactor do texto do novo ETAF--, in O Novo Regime do Processo dos Tribunais Administrativos, Almedina, 2003, pág. 85--: “Compete à jurisdição administrativa apreciar toda e qualquer questão de responsabilidade civil extracontratual emergente de actuação de órgãos da Administração Pública. É o que claramente decorre do artº 4º, nº1, al. g), do ETAF, [……………].”.
A questão que se põe, porém, é saber se, apesar de a aludida al. g) do nº1 do artº 4º do ETAF ter deixado de fazer qualquer referência aos actos de gestão pública, tal significa que já não importa que as “questões” ali referidas sejam regidas por um regime de direito público ou de direito privado.
Não cremos, porém, que tal seja indiferente, desde logo porque a aludida alínea não prima, de forma alguma, pela clareza neste domínio. Antes nos parece que continua a ter interesse a qualificação do acto lesivo das aludidas “pessoas colectivas”, as quais, portanto, sendo demandadas com base na responsabilidade civil extracontratual, continuam a ser demandadas na jurisdição administrativa apenas no caso de o acto lesivo dos interesses do terceiro demandante ser qualificado como acto de gestão pública—devendo, ao invés, tal demanda ocorrer nos tribunais comuns no caso de tal acto ser qualificado como de gestão privada.
Com efeito, a letra da lei (aludida al. h) não basta para afastar este entendimento, pois para tal deveria o legislador ser mais cuidadoso na alteração, mencionando, de forma expressa e clara—até pelo facto de terem corrido rios de tinta à volta da aludida questão gestão pública/gestão privada -- que a jurisdição dos tribunais administrativos era “indiscutível” independentemente da possível qualificação do acto lesivo dos interesses de terceiro como de gestão pública ou de gestão privada.
Não o disse—repete-se! E não o dizendo, não se vê razões para tal entendimento, metendo as situações…. No “mesmo saco”.
Não parece correcto, por outro lado, aceitar-se privilegiar a incidência do mero factor subjectivo para a determinação da competência no domínio que ora nos ocupa. Isto é, não basta, para a determinação da aludida competência, que seja pública a personalidade da entidade alegadamente responsável ou da entidade em que se integram os titulares de órgãos ou servidores públicos[2]. Tal não resulta, pelo menos de forma clara da lei e não se almejam razões válidas que o imponham.
Nesta senda está, v.g., o entendimento do Prof. Dr. Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa (Lições), 4ª ed., Almedina, Coimbra, 2003, pp. 123-124—citado, aliás, pelo agravante--, que expressa algumas reservas relativamente à solução que “boa parte da doutrina” tem dado à pergunta sobre se também passa a competir à jurisdição administrativa a apreciação dos litígios que tenham por objecto a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público pelos danos decorrentes da sua actividade de gestão privada.
Este Ilustre Professor chama à atenção o facto de que, ao contrário do que acontece com a função política e legislativa, “não é expressamente afirmado pelo preceito” que os tribunais administrativos passam a ser competentes para conhecer da responsabilidade das pessoas colectivas públicas por actos de gestão privada. E acrescenta que “em seu abono”—deste alargamento de competência da jurisdição administrativa, entenda-se—“apenas se pode esgrimir com o elemento histórico”—o qual, como ali bem se ressalta, “não é decisivo” --“e com a circunstância de o ETAF deixar de excluir expressamente o conhecimento das questões de direito privado - um argumento que provaria demais”. E acrescenta o mesmo autor que “em sentido contrário poderia argumentar-se precisamente com a cláusula geral do artº 1º, interpretada em termos estritos, que constituiria a regra delimitadora do âmbito da jurisdição administrativa - na dúvida, valeria a regra geral de competência, carecendo as adições de serem expressamente determinadas”—sublinhado nosso[3].
Do explanado se conclui, portanto, que, apesar da alteração do ETAF referida supra, continua a não ser indiferente a qualificação dos actos das pessoas colectivas de direito público—tal como dos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes.
Ou seja, não aceitamos como líquido que com o novo ETAF tenha passado, sem mais, a competir à jurisdição administrativa a apreciação dos litígios que tenham por objecto a responsabilidade extracontratual de tais pessoas pelos danos decorrentes da sua actividade de gestão… privada.
Pelo contrário, continuamos a entender que a qualificação (como de gestão pública ou privada) dos actos por elas praticados (e de seus órgãos, funcionários ou agentes) continua a ser da maior relevância para a questão que ora nos ocupa (competência da jurisdição administrativa ou da jurisdição comum para a apreciação da responsabilidade civil extracontratual).
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Neste entendimento, vejamos, então, a questão da distinção entre acto de gestão pública e acto de gestão privada. Muito se tem discutido a tal respeito e só não citamos aqui inúmeros arestos sobre tal distinção porque tal se tornaria fastidioso e cremos ser desnecessário.
Diremos, porém, que se gerou uma base de consenso na nossa doutrina e jurisprudência, quanto à citada distinção, podendo afirmar-se que as ideias básicas consensuais a tal respeito são estas:
- Actos de gestão pública são os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público, ou seja, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, ainda que não envolvam ou representem o exercício de meios de coerção;
- Actos de gestão privada são os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração em que esta aparece despida do poder público (o ius imperii), e, portanto, numa posição de paridade com o particular ou os particulares a que os actos respeitam, e, daí, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com inteira submissão às normas do direito privado.
No entanto, esta ideia de nos actos de gestão pública haver a submissão às mesmas regras que vigorariam para o caso de serem praticados por meros particulares tem de ser entendida dando atenção à verdadeira realidade que pretende exprimir, pois a sua formulação pode prestar-se com alguma facilidade a uma menos correcta interpretação e conduzir a resultados que ultrapassam aquilo que a ideia realmente deseja traduzir.
Mais expressivamente, diremos que o acto é de gestão pública se for “praticado no exercício de um poder público, isto é, na realização de uma função pública para os fins de direito público da pessoa colectiva; isto é, regidos pelo direito público e, consequentemente, por normas que atribuem à pessoa colectiva pública poderes de autoridade (“ius imperii”) para tais fins” (Vaz Serra, Rev. Leg. Jur., ano 110, 315; Ac. STJ de 19.03.1998, agravo nº 800/97), independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção ou de regras técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devam ser observadas (Ac. Trib. de Conflitos de 12.05.1999, AD STA, nº 455, XXXVIII, pág. 1459; Ac. STA, de 30.10.83, BMJ 331-587; Ac. STA de 05.12.1989, proc. nº 25 858, DR (Ap) de 30.12.94, pág. 6 939).
Acto de gestão privada é, ao invés, aquele que for praticado no quadro de uma actuação nos termos do Direito Privado, despido de “auctoritatis”, isto é, numa posição de paridade com os particulares, sujeito às mesmas regras que vigoram para a hipótese de esse acto ser praticado por estes, no desenvolvimento de uma actividade exclusivamente sob a égide do Direito Privado (Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, II, ed. brasileira, pág. 1311 e segs.. Ainda, Antunes Varela, Das Obrigações em Geral, 9ª ed., pág. 671).
Diga-se, desde já, que, segundo cremos, a entrega, aos tribunais administrativos, da competência para conhecer dos pedidos de indemnização formulados à Administração por danos causados por actos dos seus órgãos e agentes, emergentes de actos de gestão pública, radica na presunção de que aqueles órgãos judiciários se encontram melhor preparados para a apreciação de tais litígios, resultante da sua especialização.
O que leva a concluir que a atribuição de tal competência assenta na presunção de uma certa conexão das matérias aí a decidir com a organização e o funcionamento dos serviços públicos, ou com o conhecimento de relações jurídico-administrativas, e, ao mesmo tempo, na assunção pela Administração, naqueles casos, da sua veste de poder público, para a realização de uma função pública (Marcelo Caetano, Manual cit., Tomo II, pág. 1198, e Vaz Serra, Revista de Leg. e Jur., Ano 103º, págs. 348 e 349).
No entanto, porém, esta conclusão tão só respeita à justificação da solução legal, abstractamente considerada, não servindo para definir—pelo que supra já se disse--, em cada caso concreto, a jurisdição competente, pela natureza das normas ou pelas razões que a decisão do litígio irá pôr em causa.
Sem embargo de todo o explanado supra, por outro lado, não se pode olvidar que, como é sabido, a competência material do tribunal depende, sempre, do thema decidendum concatenado com a causa de pedir, ou seja, do quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum).
Ou seja, existe uniformidade no sentido em que a competência se afere pelo pedido do autor e que, não cabendo uma causa na competência de outro Tribunal, ela é da competência do Tribunal Comum (ver Ac. do STJ de 3/2/87 in BMJ, 364.º-591 e 596 e doutrina aí indicada e Bol. M.J. 459-449).
Escreve MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, que a competência do tribunal não depende da legitimidade das partes nem da procedência da acção, não havendo, para tanto, que averiguar quais deviam ser as partes e os termos da pretensão formulada em juízo.
Portanto a competência que ora nos ocupa—tal como ocorre com qualquer outro pressuposto processual—afere-se em face da natureza da relação jurídica material em litígio, tal como a apresenta o autor na demanda.
Importa, assim, ver se a conduta da ré/agravante integrante da causa petendi, tal como a configura o autor na acção, se integra, ou não, no supra aludido conceito de acto de gestão pública. Ou melhor, há que ver se a responsabilidade assacada à ré/agravante, em face da factualidade alegada na petição inicial como causa de pedir da demanda, se insere no quadro ou âmbito da gestão privada ou da gestão pública.
Cremos que se insere no âmbito da gestão pública.
Efectivamente, face à factualidade alegada pelo autor na acção ordinária instaurada contra a ora agravante para alicerçar o seu pedido, vemos que este é consubstanciado na existência de danos sofridos pelo autor por omissão do dever de cuidado da agravante, na medida em que não agiu de forma a remover a água e a lama existentes na via pública que provocaram o acidente de viação. A responsabilidade da ré/agravante está, assim, não numa conduta activa, mas passiva: falta de manutenção, fiscalização e administração que lhe compete exercer sobre a via pública onde o acidente ocorreu.
Ora, parece, com efeito, que esses actos (omissões) praticados pela agravante, embora causadores dos danos sofridos pelo autor/agravado -- o que na acção se averiguará-- se integram numa relação jurídica administrativa, regulada pelo direito público.
Efectivamente, a manutenção (ou conservação), fiscalização e administração da via pública -- imputados à agravante e que se alega serem causadores do acidente que deu origem aos danos cuja indemnização vem peticionada-- são actos de gestão pública, pois estão no âmbito das competências atribuídas por lei à agravante.
Efectivamente, a agravante representa o Estado como autoridade nacional de estradas em relação às infra-estruturas rodoviárias concessionadas e não concessionadas (cfr. nº1 do artº 8º do Dec.-Lei nº 239/2004, de 21.12).
Veja-se que o autor expressamente alega que foi vítima de um acidente de viação “por na via por onde circulava se encontrar lama e água, decorrente da falta de manutenção, fiscalização e administração que à R. compete”.
Assim, em causa está a responsabilidade extracontratual da agravante por prática omitiva de actos de gestão pública-- para apuramento da qual o novo ETAF atribui competência aos tribunais… administrativos.
É certo que a gestão pública pressupõe uma actuação correspondente ao exercício do poder da autoridade e exige que os meios utilizados sejam adequados ao prosseguimento das atribuições conferidas por lei ao agente.
Ora, in casu, a agravante, procedendo à conservação (manutenção, limpeza, …) das estradas actua precisamente munida desse poder de autoridade, e não como qualquer particular, no âmbito das incumbências que a lei lhe confere.
Assim sendo, a reacção contra a ofensa que diz ter sofrido tem que ser feita nos tribunais administrativos e não nos judiciais comuns -- por (como ficou acima demonstrado) haver jurisdição especial (ver o Bol. M.J. 364-603).
Já sssim não seria, v.g., se a agravante, recorrendo a empreiteiro, na abertura de uma estrada viesse a causar danos a proprietários de prédios vizinhos por actuação indevida do empreiteiro, designadamente terraplenando prédios rústicos alheios sem autorização do respectivo dono.
Pois que, como se escreveu no Ac. STJ, in Acs. Col. Jur./ STJ, 94-I-114, “Uma coisa é proceder à abertura de uma estrada, expropriando os terrenos necessários à sua implantação e realizando por administração directa ou por empreitada, a obra, e outra é invadir prédio alheio, terraplenar e causar danos, sem autorização dos donos ou prévia expropriação”(Ac. STJ/Col. Jur. STJ, 94-I-114).
Portanto, os actos omissivos da agravante que teriam causado os peticionados danos ao agravado pertencem ao âmbito duma gestão pública, nos termos que supra a configurámos.
Não é qualquer pessoa, pública ou privada, singular ou colectiva, que pode praticar tais actos (limpeza e fiscalização das estradas). O que requer, por consequência, tratamento diferente, maxime em sede da competência material do Tribunal.
O acto concreto gerador de responsabilidade civil extracontratual é exclusivo do exercício das funções da agravante —de titular de órgão público.
Estamos, por isso, em face de uma causa de pedir que se traduz numa actividade que se desenvolveu no âmbito e pelas formas próprias do direito público; tal como temos um pedido que, por sua vez, também é fundamentado exclusivamente em regras de direito público[4].
Ou seja, a responsabilidade assacada à agravante, em face da factualidade alegada na petição inicial como causa de pedir da demanda, insere-se no quadro ou âmbito da gestão pública.
Percute-se: a “manutenção, fiscalização, administração” da via pública-- cuja omissão se alega ter sido a causa dos danos do autor-- são trabalhos praticados no exercício de um poder público, visando a prossecução de um interesse público.
Situação idêntica teríamos, também, v.g., se A sofresse danos por falta ou deficiente sinalização permanente da via pública de trânsito. Também aí era competente, em razão da matéria, o Tribunal Administrativo, pois a violação do dever funcional do ICOR de sinalizar adequadamente, v.g., o local onde está aberta uma vala/buraco, inscreve-se, sem dúvida, na gestão pública do que lhe cabe– como se entendeu por exemplo no Ac. desta Relação do Porto de 2004.02.05, Proc. nº 338.3.2004. Também aqui estávamos em face de uma situação em que o ente público/ICOR se encontrava numa posição que não pode ser qualificada e reputada de paridade em relação a qualquer particular. Pelo que nessa situação, obviamente que, tal como no caso sub judice, se podia afirmar estar o ICOR a agir no âmbito da gestão pública.
Na verdade, na situação sub judice-- tal como na outra que acabámos de retratar-- era o interesse e ordem públicas que estavam em causa (no exemplo acabado de dar, o interesse de regulamentação do tráfego rodoviário; no caso sob apreciação, o interesse de manutenção e fiscalização das estradas), sendo o órgão competente (para satisfação desses objectivos) em ambos os exemplos dotado de “ius imperii”. A actividade funcional desses órgãos constitui actos de gestão pública, uma vez que a lei lhes confere tais poderes para o prosseguimento do interesse público de sinalização e fiscalização das estradas sob a sua jurisdição.
Tal específica competência é uma actividade regulada pelo Direito Administrativo.
Os actos omissivos da agravante— eventualmente causadores dos danos alegados pelo autor e que este pretende ver ressarcidos--, qualificam-se como de gestão pública por se compreenderem, portanto, no exercício de um poder público, na realização de uma função pública, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independentemente, ainda, das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devem ser observadas.
Trata-se de actos que se compreendem na realização de uma função pública, integrando, eles mesmos, essa realização.
Assim sendo, a conclusão a extrair é que no caso sub judice a competência para o conhecimento do mérito da causa pertence, não ao tribunal a quo (Judicial de Arouca), mas, sim, ao Tribunal Administrativo. O que impunha que a agravante fosse absolvida da instância (ut arts. 101º, 105º, 493º, 494º, 495º e 510º-1-a), do CPC).
CONCLUINDO:
- Apesar da reforma do contencioso administrativo ter alargado o âmbito da jurisdição administrativa, deixando a al. g) do nº1 do artº 4º do novo ETAF (Lei nº 13/2002, de 19.02 com subsequentes alterações) de fazer qualquer referência aos actos de gestão pública, continua a não ser indiferente que as “questões” ali referidas sejam regidas por um regime de direito público ou de direito privado.
- Pelo contrário, continua a ter interesse a qualificação do acto lesivo das “pessoas colectivas de direito público”. E daí que, sendo demandadas com base na responsabilidade civil extracontratual, devem sê-lo na jurisdição administrativa no caso de o acto lesivo dos interesses do terceiro demandante ser qualificado como acto de gestão pública—devendo, ao invés, tal demanda ocorrer nos tribunais comuns no caso de tal acto ser qualificado como de gestão privada.
- Não sendo clara a competência da jurisdição administrativa para apreciação dos litígios que tenham por objecto a responsabilidade extracontratual de tais pessoas pelos danos decorrentes da sua actividade, não pode deixar de valer a regra geral da competência residual dos tribunais judiciais comuns.
- Compete aos tribunais da jurisdição administrativa a apreciação do litígio que tenha por objecto a efectivação do direito de indemnização decorrente de acidente de viação provocado por existência de lama e água na via pública, pois trata-se de apurar a responsabilidade extracontratual de uma pessoa colectiva de direito público (E.P.-Estradas de Portugal) por omissão do seu dever de manutenção, fiscalização e administração, deveres esses que exerce no âmbito da sua “auctoritas pública” (ius imperii).
III. DECISÃO:
Termos em que acordam os Juízes da Secção Cível do Tribunal da Relação do Porto em, concedendo provimento ao agravo, revogar a decisão recorrida que deverá ser substituída por outra que, julgando procedente a suscitada excepção dilatória de incompetência absoluta, em razão da matéria, do Tribunal Judicial da Comarca de Arouca, absolva a Ré/agravante da instância.
Sem custas.
Porto, 12 de Abril de 2007
Fernando Baptista Oliveira
José Manuel Carvalho Ferraz
Nuno Ângelo Rainho Ataíde das Neves
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[1] Rectificada pela Declaração de Rectificação nº 14/2002, de 20 de Março e alterada pelo artº 1º da Lei nº 4-A/2003, de 19 de Fevereiro, e pelo artº 1º da Lei nº 107-D/2003, de 31 de Dezembro, que a republicou em anexo (artº 3º).
[2] Assim nos permitindo discordar—obviamente com o devido respeito-- do entendimento do Prof. Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administrativo, I, Editora Lex, Lisboa, 2005, 714.
[3] Sobre esta matéria, cremos ser relevante citar o Ac. da Rel. do Porto, de 23.02.2006, in www.dgsi.pt, citado no despacho recorrido, onde se escreveu:
“Não se desconhece que a Reforma do Novo Contencioso Administrativo pretendeu estender a competência da jurisdição administrativa a algumas questões que anteriormente lhe estavam vedadas, nem que algumas posições doutrinárias, vieram já tomar partido e considerar que os Tribunais Administrativos serão competentes para conhecer de todas as questões relativas à responsabilidade civil extracontratual de qualquer entidade pública seja ela emergente de uma relação jurídica de direito público ou de direito privado.
Não estão ainda debatidas estas questões, pelo menos de forma pública e suficiente ao nível da jurisprudência que permitam estabelecer que efectivamente o legislador do Etaf pretendeu, pelo menos em matéria de responsabilidade civil extracontratual converter os Tribunais Administrativos nos Tribunais privativos de quem desempenha funções públicas quer essa responsabilidade tenha algo a ver, pouco, ou nada com esse desempenho de funções. No limite esta interpretação levará a uma alteração completa da definição da competência material dos Tribunais em função do objecto do processo para a deslocar para a qualidade das partes que titulam a relação material controvertida. Ou seja, com esta interpretação, em sede de responsabilidade civil extracontratual, mesmo que esteja em causa apenas uma questão de direito privado, os Tribunais comuns conhecerão das questões entre os particulares, excepto se uma das partes exercer qualquer função pública, porque isso implicará que só perante o Tribunal Administrativo se poderá colocar a questão, mesmo que os factos geradores dessa responsabilidade nada tenham a ver com o exercício de funções públicas. Admitindo-se que da especialização possa resultar algum melhor conhecimento das matérias, não se compreende como da qualidade dos intervenientes processuais – entes que desempenham funções públicas versus entes particulares – alheada em absoluto dos conteúdos a discutir, possa resultar a definição da competência material dos Tribunais, pelo menos numa interpretação conforme à Constituição da República Portuguesa, sob pena de se estabelecer que os Tribunais Administrativos, dotados além do mais de um corpo privativo de juízes, recrutados de forma diversa daquela em que o são os juízes da Magistratura Judicial comum, e em que é factor preferencial o exercício anterior de cargos administrativos, são os únicos onde podem ser demandados os cidadãos que exerçam qualquer cargo público.
Por se tratar da norma primária de legislação, e dado o texto do artº 212, nº 3 da Constituição da República Portuguesa – Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais – sempre a interpretação de todas as disposições do art. 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais terá que ser conforme à Constituição da República Portuguesa, nessa medida se limitando a competência dos Tribunais Administrativos apenas aos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas”.
[4] Sobre a matéria cremos ser de especial relevo o Ac. do STJ, de 20.10.2005, in www.dgsi.pt, onde se escreveu:
“O verdadeiro distinguit - para efeitos da apreciação/avaliação de um certo acto, ou facto, causador de prejuízos a terceiros (particulares) numa ou noutra das aludidas categorias (gestão privada / gestão pública) reside em saber se as concretas condutas alegadamente ilícitas e danosas se enquadram numa actividade regulada por normas comuns de direito privado (civil ou comercial) ou antes numa actividade disciplinada por normas de direito público administrativo.”.
Cremos que in casu, pelo que já dissemos, do que se trata é de uma actividade, acto, comportamento ou conduta, vista da perspectiva de um lesado (terceiro) particular, cuja avaliação, para efeitos do apuramento da respectiva responsabilidade civil é regulada por normas, princípios e critérios de direito público.
A uma tal apreciação/avaliação subjaz, no nosso entender, um relação jurídico-administrativa, uma relação jurídica regulada pelo direito público, e não uma mera relação jurídico-privada, como tal regulada pelo direito privado.
Neste domínio, rege o princípio de que os tribunais de jurisdição ordinária-- na circunstância o tribunal judicial de Arouca--, são os tribunais-regra por força da delimitação negativa do nº 1 do art. 18º da LOFTJ e do art. 66º do C.Proc.Civil, nos termos dos quais "são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional".
Só que neste caso, como vimos, a causa está por lei atribuída à jurisdição dos tribunais administrativos. É que a agravante, na “manutenção, fiscalização e administração” das estradas, sem dívida que actua na sua veste de auctoritas publica.
Ao contrário do que defende o despacho recorrido, com a presente acção o autor visa a responsabilização da ré/agravante por actos de gestão pública, exercida de acordo com o seu jus imperii.