Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 2452/12.7TJVNF-A.P1 |  |
ACTIVIDADES DE ANIMAÇÃO
REGIME DE CONTRATAÇÃO PÚBLICA
ARTº 4º DO ETAF
DL 18/2008 DE 29/10
II - A prestação de serviços por um particular, na esfera de atribuições da autarquia local, por solicitação desta e mediante o pagamento de um preço está subordinada ás normas de direito administrativo pelo que os litígios dela emergentes são da competência dos Tribunais Administrativos.
Trib Jud Vila Nova Famalicão-3ºJCv
Proc. 2452-12.7TJVNF
Proc.765-13-TRP
Recorrente: Câmara Municipal …
Recorrido: B…, Lda
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Juiz Desembargador Relator: Ana Paula AmorimJuízes Desembargadores Adjuntos: Soares Oliveira
Ana Paula Carvalho
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Acordam neste Tribunal da Relação do Porto (5ª secção – 3ª Cível)*
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I. Relatório
Na presente acção que segue a forma de processo ordinário em que figuram como:
- AUTORA: B…, Lda com sede na …, nº .., freguesia …, Vila Nova de Famalicão; e
- RÉ: Município … (rectificação à menção: Câmara Municipal …), com sede na Rua …, …3
pede a Autora a condenação da Ré no pagamento da quantia de € 28.380,00, acrescida de juros vencidos no montante de € 4.032,22 e vincendos até efectivo e integral pagamento.
Alegou para o efeito e em síntese, que no exercício da sua actividade e a pedido da Ré, em Junho e Julho de 2009, procedeu à realização de actividades de animação, actividades lúdicas e desportivas, espectáculos com música no concelho da Trofa e limítrofes, mediante o pagamento de uma contrapartida previamente acordada entre as partes.
Emitidas e enviadas as facturas à Ré, correspondentes aos serviços prestados, a Ré não procedeu ao respectivo pagamento, o que motivou a instauração da presente acção.
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Citada a Ré contestou, defendendo-se por excepção e por impugnação.Por excepção, suscita a incompetência em razão da matéria, por considerar que a questão em litígio é da competência dos Tribunais Administrativos, nos termos do art. 4º/1 e) e f) do ETAF.
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Na Réplica a Autora manteve a posição inicial, referindo, que o contrato em causa não foi submetido a qualquer procedimento prévio de natureza pública e as partes não convencionaram a aplicação de normas de direito público.-
Proferiu-se despacho que julgou competente o tribunal Judicial de Vila Nova de Famalicão para o julgamento da causa, com os fundamentos que se transcrevem:“O tribunal é competente em razão da nacionalidade.
Incidente da competência em razão da matéria.
A Ré Câmara Municipal …, excepcionou a incompetência material deste tribunal, alegando, em síntese, que a análise e decisão da situação fáctica descrita pela A., compete aos tribunais da jurisdição administrativa, pelo que deverá ser absolvida da instância.
Em resposta a A. sustentou a competência deste tribunal.
Cumpre apreciar.
A lei confere aos vários órgãos das pessoas colectivas públicas poderes funcionais a fim de prosseguirem as respectivas atribuições.
Em geral o conceito de competência é definido como o “complexo de poderes funcionais conferidos por lei a cada órgão ou cargo para o desempenho das atribuições da pessoa colectiva em que esteja integrado” (Marcelo Caetano, “Manual de Direito Administrativo”, 1° vol., Coimbra, 1991, pág. 223).
No âmbito da pessoa colectiva Estado e no quadro da clássica divisão de poderes ou funções - legislativa, administrativa e jurisdicional -, a questão da competência em apreço recorta-se, entre nós, na área jurisdicional, isto é, face às diversas ordens de tribunais.
Aos referidos tribunais — órgãos de soberania - compete administrar justiça em nome do povo (artigo 205°, n° 1, da CRP).
Os conceitos de jurisdição e de competência traduzem realidades conexas mas distintas, significando o primeiro o poder de julgar genericamente atribuído, na organização do Estado, ao conjunto de tribunais, e o último a medida de jurisdição legalmente atribuída a cada um deles (Alberto dos Reis, “Comentário”, 1°, págs. 103 e segs; Castro Mendes, “Direito Processual Civil — Lições ao 4° ano de 1969/70”—, Lisboa, 1969, pág. 318; Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, “Manual de Processo Civil”, 2a ed., Coimbra Editora, 1985, págs. 196).
A medida de jurisdição de cada um dos tribunais, ou seja, a sua competência é susceptível de variar em razão da matéria, do valor, da hierarquia e do território.
No caso vertente só releva a divisão interna do poder jurisdicional pelas diferentes categorias de tribunais segundo o critério da natureza dos litígios, isto é, a vertente da competência material.
A competência em razão da matéria fragmenta-se pelas diversas categorias de tribunais à luz do chamado princípio da especialização inspirado na ideia de vantagem de atribuir a determinados órgãos jurisdicionais o conhecimento de questões reguladas por específicas áreas do direito em razão da sua vastidão ou especificidade (Antunes Varela, J. Miguel Bezerra e Sampaio e Nora, ob. cit., pág. 207).
Na linha da lei fundamental estabelece o artigo 2° da LOTJ que aos tribunais judiciais comuns compete “assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade democrática e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados”.
Têm vocação para o exercício da jurisdição em geral, isto porque lhes cabe conhecer dos litígios cuja competência a lei não atribua a outra ordem de tribunais (artigo 14° da LOTJ).
Compete aos tribunais administrativos, segundo a referida matriz constitucional, o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais (art° 214°, n° 3, da CRP).
A jurisdição administrativa e fiscal é exercida por tribunais administrativos e fiscais, com o estatuto de órgãos de soberania com competência para administrar justiça em nome do povo (art° 1° do ETAF) Incumbe—lhes, em sede de administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas ( art° 3° do ETAF)
No quadro da competência material dos tribunais administrativos distingue-se entre o contencioso por natureza ou essencial e o contencioso por atribuição ou acidental, abrangendo o primeiro os actos e regulamentos administrativos e o último os contratos administrativos, a responsabilidade da administração, os direitos e interesses legítimos e as questões eleitorais – Importa ainda, caracterizar os conceitos de actos de gestão pública e de gestão privada, do que depende a determinação do tribunal competente para conhecer dos litígios deles derivados.
A gestão pública é (grosso modo) a actividade da administração regida pelo direito público, e a gestão privada aquela que é regida pelo direito privado (Marcelo Caetano, Manual de Direito Administrativo, Vol. 1, Coimbra, 1991, pág. 44; Freitas do Amaral, ob. cit., pág. 18, Pires de Lima e Antunes Varela, depois de referirem que os actos de gestão privada são, de um modo geral, os que embora praticados pelos órgãos, agentes, ou representantes dos entes públicos estão sujeitos ás mesmas regras que vigorariam se praticados por simples particulares (“Código Civil Anotado”, Vol. 1, Coimbra, 1987, págs. 510 e 511).
Vaz Serra, partindo da ideia de que a distinção entre actos de gestão pública e de gestão privada deve atender à circunstância de o acto se integrar ou não numa actividade de direito público da pessoa colectiva pública, refere que se o acto se compreende numa actividade de direito privado idêntica à desenvolvida pelos particulares é de gestão privada, e se se compreender no exercício de um poder público, à margem da realização de interesses de direito civil é de gestão pública (Revista Legislação e de Jurisprudência, Ano 103°, págs. 350 e 351).
Nessa linha de entendimento tem a jurisprudência vindo a decidir serem actos de gestão pública os praticados pelos órgãos e agentes da administração no exercício de um poder público, ou seja, no exercício de uma função pública, sob o domínio de normas de direito público, ainda que não envolvam ou representem o exercício de meios de coerção, e que são actos de gestão privada os praticados pelos órgãos e agentes da administração em que esta aparece com os particulares a que os actos respeitem, e, dai, nas mesmas condições e no regime em que poderia proceder um particular, com inteira submissão às normas de direito privado — cir. Ac. Tribunal de Conflitos de 5.11.1981. pubi. no B.M.J., no 311, 195; Ac. do S.T.A., de 10.12.85, pubi. in “Acórdãos Doutrinais”, Ano XXV, n° 298, págs. 1117 a 1123; Ac. do Tribunal de Conflitos de 10.02.83, de 26.06.86, de 12.01.89, pubi., os dois primeiros no BMJ, n°s 324, pág. 403, e 359, pág. 332, respectivamente, e o último em “Acórdãos Doutrinais”, Ano XXVIII, no 330, págs. 849; S.T.J. de 7.11.85, de 6.05.86 e de 2.12.86, pubi. no BMJ, n°s 351, pág. 381, 357, pág. 392 e 362, pág. 514, respectivamente; S.T.A. de 24.07.86, publ. in BMJ, n° 360, pág. 389.
Urge, agora, apurar se os factos narrados pela A. configuram uma situação da competência dos tribunais comuns ou dos tribunais administrativos. Ou seja, importa considerar se os direitos reclamados pela A. emergem de um acto de gestão pública ou de gestão privada.
Analisando a petição inicial, a factualidade alegada, parece indiscutível estarmos perante direitos reclamados que emergem de um acto de gestão privada, em que a Câmara Municipal da Trofa contratou como um outro particular qualquer.
Nesta conformidade, e por tudo quanto fica exposto, julgo competente em razão da materia este tribunal para o julgamento da causa.
Notifique.
Transitado, conclua.”
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A Ré veio interpor recurso do despacho. -
Nas alegações que apresentou a apelante formulou as seguintes conclusões:“1. O despacho recorrido encerra um enquadramento normativo insuficiente (e erróneo) da questão relativa à competência, em razão da matéria, do Tribunal a quo para conhecimento do litígio configurado pela Recorrida, ignorando-se as normas previstas no artigo 4º, alíneas e) e f) do ETAF, em conjugação com o disposto no artigo 26º, nº 1, da Lei nº 52/2008, de 28 de agosto (a Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais), e no artigo 66º do Código de Processo Civil.
2. A Recorrida configura um litígio resultante de invocados incumprimentos contratuais por parte do Recorrente – mais concretamente, de contratos (celebrados por ambos) reconduzíveis aos tipos de aquisição de bens móveis / aquisição de serviços; estes contratos configuram contratos públicos – uma vez que uma das partes assume a qualidade de entidade adjudicante (autarquia local), conforme se prevê nos artigos 1º, nº 2, e 2º, nº 1, alínea c), do Código dos Contratos Públicos (CCP), aprovado pelo Decreto-Lei nº 18/2008, de 29 de janeiro.
3. Assim, a formação dos referidos contratos públicos encontra-se (obrigatoriamente) sujeita às regras constantes da Parte II do Código dos Contratos Públicos, ou seja, aos procedimentos pré-contratuais de direito público nelas previstos (cf. artigo 1º, nº 2, do CCP).
4. Por seu turno, os aludidos contratos de aquisição de bens e serviços assumem, igualmente, a natureza de contratos administrativos, na medida em que são (in casu, foram) celebrados entre um contraente público (o Recorrente) e um co-contratante (a Recorrida), e são, por força do disposto no Código dos Contratos Públicos, qualificados como contratos administrativos e submetidos a um regime substantivo de direito público (cf. artigos 3º, nº 1, 1º, nº 6, alínea a), 437º e 450º, do CCP).
5. Neste contexto, pensa-se que a apreciação do litígio configurado pela Recorrida – respeitante à interpretação, validade e/ou execução de contratos de aquisição de bens móveis / aquisição de serviços – é, em razão da matéria, da competência dos tribunais da jurisdição administrativa e não dos tribunais judiciais, seja porque existe uma lei específica que submete a formação dos referidos contratos a procedimentos pré-contratuais de direito público (cf. artigo 4º, nº 1, alínea e), do ETAF), seja porque os contratos são, por força da lei, expressamente qualificados como contratos administrativos e regulados por normas substantivas de direito público (cf. artigo 4º, nº 1, alínea f), do ETAF).
6. Assim sendo, e em suma, o despacho recorrido padece de erros na determinação das normas jurídicas aplicáveis à questão (suscitada pelo Recorrente) da incompetência do Tribunal a quo, em razão da matéria, para conhecimento do litígio em apreço, razão pela qual deve ser revogado e, em consequência, ser o Recorrente absolvido da instância (cf. artigos 101º, 105º, nº 1, do Código de Processo Civil).”
Termina por pedir o provimento do presente recurso.
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Não foram apresentadas contra-alegações.-
O recurso foi admitido como recurso de apelação.-
Dispensaram-se os vistos legais.-
Cumpre apreciar e decidir.-
II. Fundamentação1. Delimitação do objecto do recurso
O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do recorrente não podendo este tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, sem prejuízo das de conhecimento oficioso – art. 685º- A CPC.
A questão a decidir consiste em saber se o tribunal judicial tem competência em razão da matéria para preparar, julgar e decidir a presente acção.
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2. Os factosCom relevância para a apreciação das conclusões de recurso cumpre ter presente os seguintes factos alegados pela Autora na petição:
1. A Autora é uma sociedade comercial que se dedica à realização de diversos serviços de animação, com fins lucrativos.
2. Encontra-se devidamente registada com a matrícula ……… na conservatória do Registo Comercial de Vila Nova de Famalicão desde a sua constituição, ou seja, 7 de Março de 2007. — Doc. 1
3. A Autora coloca sempre nos serviços que presta um elevado nível de profissionalismo e competência de modo a satisfazer o melhor possível os seus clientes.
4. O que, ao longo do tempo, foi materializando na sua área de actividade uma imagem de sucesso e (de satisfação garantida às entidades que lhe solicitam os seus serviços e que se espalhou por todo o território nacional.
5. Sendo os seus serviços solicitados não só por particulares e empresas privadas mas também por entidades publicas, tais como autarquias.
6. Foi o que sucedeu com a Ré que, ao longo do ano de 2009, solicitou diversos serviços à Autora, nomeadamente,
7. A realização de actividades de animação, actividades lúdicas e desportivas e espectáculos com música no concelho Trofa e limítrofes.
8. Todos estes serviços e actividades foram solicitados pela Ré à Autora, que os aceitou prestar, mediante o pagamento do respectivo preço, acordado previamente entre ambas as partes.
9. Assim, em datas diversas a Autora organizou, desenvolveu e prestou uma série de actividades e eventos de animação para a Ré, que se especificam da seguinte forma:
a) No dia 3 de Junho de 2009 colocação de dois insufláveis no Parque …,
b) Em 05 de Junho de 2009, colocação de uma parede de escalada e rapei na Escola …;
c) Entre 17 e 20 de Julho[2009], colocação de um camião palco com sistema de som e luz no evento Semana da Juventude;
d) Em 25 de Julho[2009], colocação de palco, com banda musical, som e luz no D…. — Doc. n°2
10. Para cada um dos eventos realizados pela Autora a pedido da Ré, esta emitiu as respectivas requisições com os números 255, 2427, 2102 e 2088. — Docs. 3 e 4
11. Recebidas as requisições mencionadas no artigo anterior a Autora emitiu as correspondentes e obrigatórias facturas com os números 834/2009, 841/2009 e 842/2009, estas em 16 de Setembro de 2009 e 1073/2010 em 15 de Abril de 2010, todas com vencimento apronto pagamento, conforme havia sido combinado com a Ré. — Docs. 5 a 8
12. No entanto, por acordo entre a Autora e a Ré foram acertados novos prazos de vencimento para as facturas supra mencionadas. — Doc. 9
13. Deste modo ficou assente entre ambas as partes que as facturas emitidas por conta dos serviços prestados pela Autora à Ré seriam pagas nas seguintes datas:
a) Factura n° 834/2009 no montante de € 22.140,00, com vencimento em 16/09/2010;
b) Factura n° 841/2009 no valor de € 1.200,00 com vencimento em 16/10/2010;
c) Factura no 1073/2010 na quantia de € 540,00 com vencimento em 16/10/2010;
d) Factura no 842/2009 na soma de € 4.500,00 com vencimento em 1 6/11/2010. — Cfr. Doc. 9
14. Ocorre que, ultrapassadas que foram as datas de vencimento estipuladas entre Autora e Ré, para pagamento das facturas em causa, os valores nelas constantes e devidos pelos serviços prestados pela Autora não foram liquidados pela Ré.
15. Certo é que os serviços solicitados pela Ré à Autora foram por esta prestados em conformidade com o que se havia comprometido.
16. Sem que tenha existido qualquer defeito nos serviços prestados ou qualquer reclamação por parte da Ré.
17. Assim quantificada a totalidade dos valores constantes das facturas vencidas e não pagas pela Ré à Autora apresenta aquela um débito à segunda em conta corrente no montante de € 28.380,00.
18. Tratando-se de um valor avultado e causador de dificuldades de liquidez para uma pequena/média empresa como é a Autora esta viu-se forçada a recorrer a unia estratégia de financiamento para garantir a liquidez necessória no período que decorreu entre a data dos serviços prestados à Ré e o momento em que as facturas peticionadas na presente acção se venceram.
19. Para tal celebrou um contrato de ‘factoring” com uma instituição financeira, a C…, - Doc. 10
20. mediante o qual aquela instituição adiantaria o valor titulado pelas facturas emitidas por conta dos serviços prestados pela Autora à Ré até ao prazo de vencimento acordado.
21. Valores esses que a Ré aceitou devidos, confirmando a prestação dos serviços por parte da Autora e aos quais se referiam as facturas cedidas, a título de factoring. — Cfr. Doc. 9
22. Acontece que, a Ré, nas datas de vencimento acordadas com a Autora não procedeu à liquidação das facturas conforme lhe competia.
23. Verificado esse incumprimento, o factor exigiu a devolução do capital antecipado à Autora, devolvendo-lhe as facturas objecto do contrato de factoring, com o consequente débito de despesas e juros de mora.
24. O que gerou prejuízos à Autora que se contabilizam no montante de € 1291,40. —Doc. 11
25. Face ao incumprimento da Ré, por diversas vezes a Autora, através do seu mandatário, contactou os serviços do município da Trofa solicitando o pagamento das facturas vencidas e não pagas. — Docs. 12 e 13
26. Sem que tivesse sequer obtido qualquer resposta ou justificação.
27. Numa atitude de total autismo e desrespeito para com a credora.
28. Resultante das quatro facturas vencidas e não pagas, apresenta a conta corrente da Ré um débito perante a Autora no montante de 28.380,00€.
29. A Ré recebeu as facturas que lhe foram imputadas não as tendo devolvido, nem delas reclamado, daí se presumindo a sua total aceitação, aliás conforme subscreveu na carta que remeteu ao factor — Cfr. doc. 9.
30. Ao valor vencido em conta corrente acrescem juros de mora que nesta data perfazem o montante de 4.032,22 € devendo os vencidos ser calculados até efectivo e integral pagamento.
31. Considerando as facturas vencidas e não pagas bem como os juros de mora entretanto vencidos, apresenta a Ré uma dívida total perante a Autora no montante de 32.412,22€.
32. Devendo a ainda a Autora ser ressarcida das despesas com o contrato de factoring resultantes do incumprimento da Ré, razão pela qual lhe são imputáveis e que perfazem o montante de € 1291,40.
33. Face à ausência de pagamento e de resposta por parte da Ré, não restou à Autora alternativa se não recorrer às vias judiciais para satisfação do seu crédito.
1) Do Direito
34. A Ré ao não liquidar as facturas emitidas pela Autora faltou culposamente ao cumprimento das suas obrigações, sendo responsável pelo prejuízo causado a esta — art.° 798° do Código Civil.
35. Uma vez que estamos perante obrigações pecuniárias, a indemnização a que a Autora tem direito da Ré, corresponde aos juros desde que esta se Constituiu em mora até efectivo e integral pagamento - arts.° 804° e 806° Código Civil.
36. As partes são legítimas e têm capacidade judiciária,
37. O Tribunal é competente por ser o da comarca onde a obrigação devia ser cumprida - art.° 74° n. °1 do Código de Processo Civil.
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3. O direitoA questão que se coloca na apelação consiste em determinar se o tribunal judicial é competente em razão da matéria para apreciar, julgar e decidir a presente acção.
O juiz do tribunal “a quo” considerou que o tribunal judicial é competente em razão da matéria, porque os direitos que a apelada reclama emergem de um acto de gestão privada no qual o Município …, representado pela Câmara Municipal, intervém como um outro qualquer particular.
A apelante nas conclusões de recurso, insurge-se contra a decisão e renova os argumentos que expôs na contestação.
Considera que os contratos celebrados revestem a natureza de contratos públicos e de contratos administrativos, porque foram celebrados por uma autarquia local – a entidade adjudicante – e por isso, estão subordinados ao regime do Código dos Contratos Públicos e submetidos a um regime de direito público.
Defende que nos termos do art. 4º/1 e) e f) do ETAF o tribunal administrativo é competente para julgar e decidir a presente acção, porque a lei submete a formação dos referidos contratos a procedimentos pré-contratuais de direito público e revestindo os contratos em causa a natureza de contratos administrativos, o seu regime substantivo está subordinado a normas de direito público.
Cumpre pois decidir se o presente litigio que opõe uma autarquia local a um particular constitui matéria da jurisdição administrativa, face aos critérios previstos no Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - Lei 13/2002 de 29/02.
A presente acção foi instaurada em 2013, pelo que, na aferição da competência material, no que aos Tribunais Administrativos respeita, cumpre ter presente o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela citada Lei 13/2002, de 19-02, mas alterado e rectificado pelos seguintes diplomas: Declaração de Rectificação nº 14/2002, de 20 de Março; Declaração de Rectificação nº 18/2002, de 12 de Abril; Lei n° 4-A/2003, de 19 de Fevereiro; Lei nº 107-D/2003, de 31 de Dezembro, Lei nº 1/2008, de 14 de Janeiro; Lei nº 2/2008, de 14 de Janeiro, Lei nº 26/2008, de 27 de Junho, Lei nº 52/2008, de 28 de Agosto, Lei nº 59/2008, de 11 de Setembro, Decreto-Lei nº 166/2009, de 31 de Julho – com entrada em vigor a partir de 1 de Janeiro de 2010; Lei nº 55-A/2010, de 31 de Dezembro, Lei n.º 20/2012, de 14 de Maio, com início de vigência em 15 de Maio de 2012 e DL 166/2009, de 31-01, entrado em vigor a 01-01-2010.
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A competência do tribunal em razão da matéria determina-se por referência à data da instauração da acção e afere-se em razão do pedido e da causa de pedir tal como se mostram estruturados na petição[1].A competência do tribunal constitui um pressuposto processual que resulta do facto do poder jurisdicional ser repartido, segundo diversos critérios, por numerosos tribunais.
A competência abstracta de um tribunal designa a fracção do poder jurisdicional atribuída a esse tribunal.
A competência concreta do tribunal, ou seja, o poder do tribunal julgar determinada acção, significa que a acção cabe dentro da esfera de jurisdição genérica ou abstracta do tribunal.
A competência em razão da matéria distribui-se por diferentes espécies ou categorias de tribunais que se situam no mesmo plano horizontal, sem nenhuma relação de hierarquia (de subordinação ou dependência) entre elas.
Neste domínio funciona o princípio da especialização, de acordo com o qual se reserva para órgãos judiciários diferenciados o conhecimento de certos sectores do direito[2].
A “insusceptibilidade de um tribunal apreciar determinada causa que decorre da circunstância de os critérios determinativos da competência não lhe concederem a medida de jurisdição suficiente para essa apreciação”, determina a incompetência do tribunal[3].
Nos termos do art. 211º da Constituição da República Portuguesa, os tribunais judiciais constituem a regra dentro da organização judiciária e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais. Gozam de competência não discriminada.
Daqui decorre que os restantes tribunais, constituindo excepção, têm a sua competência limitada às matérias que lhes são especialmente atribuídas.
Nos termos do art. 213º Constituição da República Portuguesa compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Este mesmo conceito - “litígios emergentes das relações jurídicas administrativas” - foi transposto para o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, como critério, para determinar a competência dos tribunais administrativos.
Desta forma, no art. 1º/1 do citado diploma, sob a epígrafe: “ Jurisdição administrativa e fiscal “ passou a prever-se que:
“Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
A competência dos tribunais administrativos passa, assim, pela interpretação do conceito: “litígios emergentes das relações jurídicas administrativas”.
Gomes Canotilho e Vital Moreira[4], em comentário ao artigo 212.º da CRP, referem: “a competência dos tribunais administrativos deixou de ser especial ou excepcional face aos tribunais judiciais, tradicionalmente considerados como tribunais ordinários ou comuns. A letra do preceito constitucional parece não deixar margem para excepções, no sentido de consentir que estes tribunais possam julgar outras questões, ou que certas questões de natureza administrativa possam ser atribuídas a outros tribunais. Nesta conformidade pode dizer-se que os tribunais administrativos passaram a ser verdadeiros tribunais comuns em matéria administrativa”.
Freitas do Amaral[5], por sua vez, defende que “relação jurídica administrativa é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração.
Este tipo de relação jurídica pressupõe, assim, a intervenção da Administração Pública investida do seu poder de autoridade “jus imperium”, impondo aos particulares restrições que não têm na actividade privada. É para dirimir os conflitos de interesses surgidos no âmbito destas relações e com vista à garantia do interesse público que se atribui competência específica aos tribunais administrativos”.
Vieira de Andrade[6] considera que o conceito de “relação jurídica administrativa“ consagrado na Constituição passa “pela distinção material entre o domínio público e o direito privado”.
Seguindo um critério estatutário que combina sujeitos, fins e meios defende o mesmo autor que “relações jurídicas públicas [são] aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, seja uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”[7].
A “ordem jurídica administrativa”, de acordo com um critério material, resultará da existência de “um regime de administração executiva, em que se define um domínio de actividade, a função administrativa, e, nesse contexto, um conjunto de relações onde a Administração, é, tipicamente ou nuclearmente, dotada de poderes de autoridade para cumprimento das suas principais tarefas de realização do interesse público”[8].
Os litígios emergentes de relações criadas neste contexto seriam assim “litígios emergentes de relações jurídicas administrativas”, que justificam a existência de uma ordem judicial diferente da ordem dos tribunais judiciais.
Mário Aroso de Almeida[9], na interpretação do art. 1º/1 ETAF defende que: “a atribuição de prerrogativas de autoridade ou a imposição de deveres, sujeições ou limitações especiais por razões de interesse público são os traços distintivos que permitem identificar as normas de Direito Administrativo, constitutivas de relações jurídico-administrativas“. O Direito Administrativo para este Autor, «“não regula apenas a actuação da administração pública em sentido orgânico”, mas regula para além disso, a actuação de todos os sujeitos jurídicos, ainda que não integrantes daquela, que exerçam a função administrativa, e ainda a actuação de todo e qualquer sujeito jurídico, quando e na medida em que se interseccione com o exercício da função administrativa ( … ) com o que assume um âmbito regulatório que ultrapassa em muito o da mera definição do estatuto da administração pública”».
A actual definição legal, na esteira da lei fundamental, deixou de estribar a delimitação da jurisdição administrativa na distinção entre actos de gestão pública e actos de gestão privada, deslocando o pólo aglutinador para o conceito de relação jurídica administrativa e de função administrativa, em que avulta a realização de um interesse público levado a cabo através do exercício de um poder público e, portanto, de autoridade, seja por uma entidade pública, seja por uma entidade privada, em que esta actua no uso de prerrogativas próprias daquele poder ou no âmbito de uma actividade regulada por normas do direito administrativo ou fiscal[10].
Neste contexto, o art. 4º do ETAF, visa ampliar e reduzir o âmbito da jurisdição, funcionando, como norma especial em relação ao art. 1º[11], mas também, como critério de interpretação no sentido de densificar o conceito de “relação jurídica administrativa” e desfazer dúvidas sobre a extensão da jurisdição administrativa a certas matérias[12].
Aroso de Almeida defende, assim, que:” pertence ao âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de todos os litígios que versem sobre matéria jurídica administrativa e fiscal e cuja apreciação não seja expressamente atribuída, por norma especial, à competência dos tribunais judiciais, assim como aqueles que, embora não versem sobre matéria jurídica administrativa ou fiscal, são expressamente atribuídos, por norma especial, à competência desta jurisdição – sendo que encontramos no art. 4º do ETAF algumas disposições especiais com este alcance”[13].
A apelante defende que de acordo com o critério dos art. 4º/1 e) e f) do ETAF os tribunais administrativos constituem a jurisdição própria para julgar e decidir a presente acção.
Com efeito, resulta do art. 4º/1/b), e) e f) do ETAF que também pertence ao âmbito da jurisdição administrativa a apreciação dos litígios relativos a contratos, segundo um critério do contrato administrativo, do contrato público e da invalidade consequente ou derivada[14].
Decorre do art. 4º/1 e) que compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto: questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público.
Na previsão da alínea e) do art. 4º integram-se os litígios emergentes de todos os contratos que a lei submeta, ou ainda que possam ser submetidos, a um procedimento de formação regulado por normas de direito público.
Em todo o contrato que esteja submetido a regras procedimentais de formação de Direito Administrativo, as questões que dele possam vir a emergir devem ser objecto de uma acção a propor perante os tribunais administrativos, independentemente da sua qualificação como contrato administrativo[15].
Nesta alínea atribui-se à jurisdição administrativa os litígios que tenham por objecto a interpretação, validade e execução de contratos, mesmo que puramente privados, desde que estejam submetidos a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público.
Vieira de Andrade tem defendido que “tais questões de interpretação, validade e execução do contrato têm de resultar ou de algum modo estarem associadas à adjudicação ou, em geral, ao procedimento, para pôr termos à incongruência de, por exemplo, o tribunal competente para anular o contrato ( privado ) poder ser de ordem diferente do tribunal competente para conhecer os vícios do procedimento ( público ) que geraram essa invalidade”[16].
Contudo, esta interpretação restritiva do preceito para além de não obter suporte no texto da lei, representaria uma sobreposição de regimes, quando resulta do art. 4º/1 b) do ETAF a atribuição à jurisdição administrativa dos litígios relativos à verificação da invalidade de qualquer tipo de contrato, que não apenas os contratos administrativos, desde que se trate de uma invalidade resultante da invalidade de um acto administrativo pré-contratual no qual se tenha fundado a celebração do contrato.
Na jurisprudência dos tribunais superiores não se conhecem decisões que acolham a interpretação restritiva, podendo mesmo concluir-se que de forma unânime na interpretação do preceito se “abstrai da natureza das normas que materialmente regulam o contrato, colocando-o na órbita dos tribunais administrativos, desde que a lei preveja a possibilidade da sua submissão a um procedimento pré-contratual de direito público. O acento tónico indiciador da natureza administrativa da relação jurídica é aqui colocado, não no conteúdo do contrato, nem na qualidade das partes, mas nas regras de procedimento pré-contratuais potencialmente aplicáveis”[17].
O facto do nosso ordenamento jurídico fazer depender a celebração de certos tipos de contratos, por certas entidades (públicas ou equiparadas), da prévia realização de um procedimento especificamente regulado por normas de direito público, justifica a atribuição à jurisdição administrativa da competência para dirimir os litígios que possam surgir no âmbito das correspondentes relações contratuais, ainda que essas relações não revistam, em si mesmas, natureza administrativa[18].
Cumpre ainda salientar, como de forma unânime se tem pronunciado a jurisprudência dos tribunais superiores[19] que para esses litígios contratuais ficarem sujeitos à jurisdição administrativa não é necessário que o respectivo contrato seja celebrado na sequência de uma pré-contratação administrativa, desde que haja uma lei que admita que o contrato seja submetido a esse procedimento de formação.
Em matéria “contratual” “a jurisdição administrativa vale, portanto, quer no caso de o procedimento prévio do contrato ter assumido a forma (fosse ou não obrigatória) de procedimento administrativo pré-contratual, quer no caso de a entidade administrativa contratante – por não ser tal norma obrigatória (só permitida) – ter optado legalmente por uma forma de pré-contratação de natureza privatista”[20].
Em conformidade com o Código dos Contratos Públicos os contratos de aquisição de serviços celebrados por autarquias locais estão sujeitos a um procedimento de formação regulado por normas de direito administrativo, como se passa a demonstrar.
Nos termos do art. 1º/1/2 do Código dos Contratos Públicos – DL 18/2008 de 29/01[21] - consideram-se contratos públicos todos aqueles que, independentemente da sua designação ou natureza, sejam celebrados pelas entidades adjudicantes, a que se reporta o diploma.
De acordo com o art. 2º/1 c) do Código da Contratação Pública as autarquias são entidades adjudicantes.
O regime da contratação pública estabelecido na parte II do Código dos Contratos Públicos é aplicável à formação dos contratos públicos – art. 1º/2 do Código dos Contratos Públicos.
De acordo com o art. 16º/1 do Código dos Contratos Públicos apenas estão sujeitos aos procedimentos de formação dos contratos públicos, os contratos cujo objecto abranja prestações que estão ou sejam susceptíveis de estar submetidas à concorrência de mercado.
Daqui decorre que mesmo os contratos celebrados pela Administração Pública no âmbito da gestão privada estão sujeitos ao procedimento de formação dos contratos públicos – ajuste directo, concurso público, concurso limitado por prévia qualificação, procedimento de negociação, diálogo concorrencial -, desde que o respectivo objecto esteja ou seja susceptível de estar submetido à concorrência[22].
Consideram-se submetidas à concorrência de mercado, nos termos do nº2 do art. 16º, independentemente da sua designação ou natureza, as prestações típicas abrangidas pelo contrato de aquisição de serviços.
No caso dos autos, a apelada peticiona o pagamento das quantias devidas a título de contrapartida pelos serviços prestados para a apelante Município … em eventos de animação – colocação de dois insufláveis no Parque …, colocação de uma parede de escalada e rapel na Escola …, colocação de um camião palco com sistema de som e luz no evento Semana da Juventude, colocação de palco, com banda musical, som e luz no D….
O fomento dos tempos livres e desporto constitui uma das atribuições dos Municípios, como decorre do art. 13º/1 f) da Lei 159/99 de 14/09.
A apelante, autarquia local, actuando no âmbito das suas atribuições celebrou com a apelada um contrato de prestação de serviços, assumindo no contrato a qualidade de entidade adjudicante, face ao critério previsto no Código dos Contratos Públicos e pela sua natureza – aquisição de serviços e pagamento do preço (prestações típicas) – o contrato está sujeito a um procedimento de formação regulado por normas de direito público.
Não resulta dos factos alegados que a celebração do contrato foi precedida de um concreto procedimento de formação, mas a lei impõe esse procedimento, sendo este o elemento relevante para atribuir a competência de acordo com o critério previsto no art. 4º/1 e) do ETAF.
Cumpre também salientar que apesar de na presente acção, não estar em causa a validade ou interpretação do contrato origem do crédito da autora, não deixa de estar em causa a execução do contrato, quando a Autora formula o pedido de pagamento do preço pelos serviços prestados. O pagamento é ainda execução do contrato, pelo cumprimento das obrigações dele emergentes para uma das partes[23].
Conclui-se, assim, que o litígio dos autos tem por objecto a execução de um contrato ou de contratos sujeitos a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público, pelo que é a jurisdição administrativa a competente para o dirimir, nos termos do art. 4º/1 e) ETAF.
Contudo, ainda, que assim não se entendesse, sempre estaria atribuída à jurisdição administrativa o julgamento e decisão do presente litígio, com fundamento no art. 4º/1 f) ETAF.
O art. 4º/1 f) do ETAF atribui à jurisdição administrativa a apreciação, julgamento e decisão de questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público.
Estão incluídos neste âmbito os litígios que têm por objecto contratos cujo regime substantivo das relações entre as partes é total ou parcialmente regulado por normas de Direito Administrativo, onde se incluem os contratos administrativos típicos, entre os quais os “contratos de aquisição de serviços”[24] – art. 1º/6 - a) CCP e art. 450º CCP[25].
Revestindo os contratos ou contrato em causa nos autos essa natureza, já que se trata da prestação de um serviço por um particular, na esfera de atribuições da autarquia local, por solicitação de uma autarquia local e mediante o pagamento de um preço, o litigio em causa está subordinado a normas de Direito Administrativo e desta forma, o julgamento e decisão está integrado na jurisdição administrativa.
Procedem, desta forma, as conclusões de recurso e nessa conformidade deve-se revogar o despacho recorrido e julgar procedente a excepção de incompetência material.
A incompetência absoluta do Tribunal é uma excepção dilatória que determina a absolvição da instância ou, no caso de ter sido decretada depois de findos os articulados, a remessa dos autos ao Tribunal competente, desde que a autora tal requeira, no prazo de 10 dias após o trânsito em julgado do presente acórdão e o réu esteja de acordo sobre o aproveitamento dos articulados (cfr. artºs 101º, 102º, nº 1, 103º, 105º, nºs 1 e 2, 493º, nºs 1 e 2 e 494º, al. a), todos do CPC).
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Nos termos do art. 446º CPC as custas são suportadas pela apelada.-
III. Decisão:Face ao exposto, acordam os juízes desta Relação julgar procedente a apelação e conceder provimento ao recurso, revogando-se, consequentemente, a decisão e nessa conformidade julga-se o Tribunal recorrido incompetente, em razão da matéria, para conhecer da presente acção.
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A incompetência absoluta do Tribunal é uma excepção dilatória que determina a absolvição da instância ou, no caso de ter sido decretada depois de findos os articulados, a remessa dos autos ao Tribunal competente, desde que a autora tal requeira, no prazo de 10 dias após o trânsito em julgado do presente acórdão e o réu esteja de acordo sobre o aproveitamento dos articulados (art. 101º, 102º, nº 1, 103º, 105º, nºs 1 e 2, 493º, nºs 1 e 2 e 494º, al. a), todos do CPC).-
Custas a cargo da apelada.*
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Porto, 09.09.2013*
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(processei e revi – art. 138º/5 CPC)
Ana Paula Pereira de Amorim
José Alfredo de Vasconcelos Soares de Oliveira
Ana Paula Vasques de Carvalho
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[1] Cfr. MANUEL A. DOMINGUES DE ANDRADE Noções Elementares de Processo Civil, reimpressão, Coimbra, Coimbra Editora, Limitada, 1993, pag. 91.
Na jurisprudência, entre outros, podem consultar-se: Ac. Rel. Porto 31.03.2011 – Proc. 147/09.8TBVPA.P1 endereço electrónico: www.dgsi.pt; Ac. STJ, CJ/STJ, 1997, I, 125; Ac. Rel Porto 07/11/2000, CJ, Tomo V/2000, pág. 184.
[2] Cfr. ANTUNES VARELA, J. MIGUEL BEZERRA, SAMPAIO E NORA, Manual de Processo Civil, 2ª edição Revista e Actualizada de acordo com o DL 242/85, Coimbra, Coimbra Editora, Limitada, 1985, pag. 195.
JOÃO DE CASTRO MENDES Direito Processual Civil, vol I, Lisboa, AAFDL, 1980, 646.
[3] MIGUEL TEIXEIRA DE SOUSA Estudos Sobre o Novo Processo Civil, 2ª edição, Lisboa, Lex, 1997, 128.
[4] GOMES CANOTILHO E VITAL MOREIRA Constituição da República Portuguesa Anotada, pag. 814 - citação obtida a partir do Ac. Rel. Porto 15.11.2011- Proc. 425824/10.1YIPRT.P1- endereço electrónico: www.dgsi.pt.
[5] FREITAS DO AMARAL Direito Administrativo, III vol., 423 e segs,; citação obtida a partir do Ac. Rel. Porto 15.11.2011- Proc. 425824/10.1YIPRT.P1- endereço electrónico: www.dgsi.pt
[6] JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE A Justiça Administrativa – Lições, 12ª edição, Coimbra, Almedina, 2012, pag. 49.
[7] JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE A Justiça Administrativa – Lições, ob. cit., pag. 49 – itálico no texto original.
[8] JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE A Justiça Administrativa – Lições, ob.cit., pag. 49-50 - itálico no texto original. .
[9] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA Manual de Processo Administrativo, Coimbra, Edições Almedina, SA, 2013, pag. 175.
[10] Acórdão do Tribunal de Conflitos de 16.02.2012, Proc. 021/11 e Acórdão do Tribunal de Conflitos de 21.02.2013, Proc. 027/12, ambos no endereço electrónico: http://www.dgsi.pt.
[11] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA Manual de Processo Administrativo, ob.cit., pag. 156.
[12] JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE A Justiça Administrativa – Lições, ob.cit., pag. 100.
[13] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA Manual de Processo Administrativo, ob.cit., pag. 157.
[14] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA Manual de Processo Administrativo, ob.cit., pag.161.
[15] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA Manual de Processo Administrativo, ob.cit., pag.166.
[16] JOSÉ CARLOS VIEIRA DE ANDRADE A Justiça Administrativa – Lições, ob.cit., pag. 103, nota 187.
[17] Citando-se, entre outros, os Ac. Tribunal de Conflitos de 11/03/2011 do Tribunal de Conflitos, Proc. n.° 028/09 e Ac. Tribunal de Conflitos de 16.02.2012, Proc. 021/11, ambos no endereço electrónico: www.dgsi.pt.
[18] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA Manual de Processo Administrativo, ob.cit., pag.166.
[19] Ac. Rel. Lisboa de 09.06.2009, Proc. 2679/08.6TVLSB.L1-1; Ac. Rel. Lisboa 14.09.2010, 353806/08.2YIPRT.L1-1, Ac. Rel. Lisboa 31.05.2012, Proc. 4443/09.6TCLRS-A.L1-8; Ac. Rel. Coimbra 23.08.2012, Proc. 1502/11.9TBGRD; Ac. Rel. Porto 02.05.2013, Proc. 38162/12.1YIPRT-A.P1– endereço electrónico: www.dgsi.pt.
[20] MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA E RODRIGUES ESTEVES DE OLIVEIRA CPTA e ETAF Anotados, vol I, 2004, em anotação ao art. 4º al e) do ETAF) a fls. 48 a 53), apud, Ac. Rel. Lisboa 09.06.2009, Proc. 2679/08.6TVLSB.L1-1 – endereço electrónico http://www.dgsi.pt.
[21] Diploma que procedeu à transposição das Directivas nº 2004/17/CE e 2004/18/CE, ambas do Parlamento Europeu e do Conselho, de 31 de Março, bem como da Directiva nº 2005/51/CE, da Comissão, de 07 de Setembro e ainda da Directiva nº 2005/75/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho de 16 de Novembro (art. 1º do DL 18/2008 de 29/01).
[22] JORGE ANDRADE DA SILVA Código dos Contratos Públicos, 4ª edição, Revista e Actualizada, Coimbra, Almedina, 2013, pag. 38.
[23] Neste sentido, entre outros, o Ac. Rel. Porto 02.05.2013, Proc. 38162/12.1YIPRT-A.P1– endereço electrónico: www.dgsi.pt.
[24] Art. 450º CCP: “ Entende-se por aquisição de serviços o contrato pelo qual um contraente público adquire a prestação de um ou vários tipos de serviços mediante o pagamento de um preço”.
[25] MÁRIO AROSO DE ALMEIDA Manual de Processo Administrativo, ob. cit., pag.162.