Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 71/07.9TBMCN-A.P1 |  |
COMPETÊNCIA MATERIAL
NULIDADE
ABUSO DE DIREITO
II- A falta de declaração na sequência da notificação prevista no n.º 1 do art.º 856.º do CPC gera apenas uma presunção da existência do crédito, ilidível pelo devedor na oposição à execução contra ele instaurada nos termos do n.º 3 do art.º 860.º do mesmo código.
III- Não configura a excepção do abuso de direito a invocação pelo executado da nulidade de uma deliberação que aprovou a concessão de um subsídio a um terceiro, por não estar em contradição com qualquer comportamento anteriormente por ele assumido perante o exequente, ainda que tenha aprovado o projecto de construção e emitido a respectiva licença.
IV- Os efeitos putativos de um acto nulo são apenas os derivados da sua efectivação prática por um período prolongado de tempo.
Proc. nº 71/07.9TBMCN-D.P1 – 3ª Secção (Apelação)
Oposição à Execução Comum – 1º Juízo do Tribunal Judicial de Marco de Canavezes
Rel. Deolinda Varão (700)
Adj. Des. Freitas Vieira
Adj. Des. Carlos Portela
Acordam no Tribunal da Relação do Porto
I.
O MUNICÍPIO de MARCO DE CANAVESES deduziu oposição à execução comum contra ele instaurada por B.....LDA.
Como fundamento, alegou, em síntese, que o crédito exequendo é nulo por corresponder a um subsídio camarário que não tinha cabimento orçamental.
A exequente contestou, alegando, em síntese que o executado não pode impugnar a existência do crédito na oposição, que o tribunal é materialmente incompetente para julgar a validade do acto administrativo decorrente da atribuição do crédito exequendo, que, ainda que o mesmo seja nulo, o executado é por ele responsável e que a invocação da nulidade pelo executado configura abuso de direito.
De seguida, foi proferido despacho saneador, com valor de sentença, que julgou improcedente a excepção de incompetência material do Tribunal e, conhecendo do mérito da causa, julgou a oposição procedente e, em consequência, determinou a extinção da execução.
A exequente recorreu, formulando as seguintes
Conclusões
1ª – Por serem importantes para a boa decisão da causa no que concerne à questão do abuso do direito, devem ser levados à matéria de facto provada nos autos de oposição à execução os seguintes factos:
1. Por deliberação da CM do Marco de Canavezes de 05.06.89, o Município interveniente aprovou o projecto de construção do "Centro Desportivo de ….”, apresentado pelo réu, emitindo a respectiva licença de obra (al. B) dos factos assentes);
2. Em 27.07.05, a CM do Marco de Canavezes aprovou a concessão de um subsídio ao réu no valor de € 229.903,60 "para conclusão das obras daquele Centro Desportivo", "quando as obras forem iniciadas e de acordo com o andamento das mesmas" (al. C) dos factos assentes);
3. O prédio urbano e logradouro destinado a pavilhão do Centro Desportivo sito no lugar de …., nesta comarca, a que corresponde o artigo matricial 528, mostra-se inscrito no Serviço de Finanças do Marco de Canavezes em favor do aqui interveniente Município do Marco de Canavezes (al. D) dos factos assentes).
2ª – A prova destes factos resulta da resposta a esta matéria de facto dada nos autos principais de acção declarativa em que a recorrente era autora e o recorrido era interveniente.
3ª – Por serem importantes para a boa decisão da causa no que concerne à questão da possibilidade do recorrido impugnar a existência do crédito devem ser levados à matéria de facto provada nos autos de oposição à execução os seguintes factos:
1. Por carta registada com aviso de recepção expedida pela Solicitadora de Execução nomeada nos autos datada Paredes, 31.05.11 e recebida em 02.06.11, o recorrido foi notificado nos seguintes termos:
“Nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 856.º do C.P.C., fica V. Exa. expressamente notificada de que, para pagamento e garantia da quantia de 345.393,51€, correspondente à quantia Exequenda de 328.946,20€, acrescida de 5%, nos termos do art.° 821.° do C.P.C., sem prejuízo de ulterior correcção, fica penhorado e à ordem da Agente de Execução, o crédito, vencido e/ou vincendo, que a Executada Centro Desportivo de Pavões, N.IP.C.: 500 983 712, detém sobre o Município do Marco de Canaveses, correspondente a um subsídio no valor de 229.903,60 € atribuído pela Câmara Municipal de Marco de Canaveses à Executada em Reunião Ordinária da Câmara Municipal de Marco de Canaveses de 27 de Julho de 2005 — Acta número Dezasseis /Dois Mil e Cinco que, para melhor identificação, se junta.
Deverão declarar, no prazo de 10 dias, se o crédito existe, quais as garantias que o acompanham, em que data se vence e quaisquer outras circunstâncias que possam interessar à execução.
Na data do vencimento da dívida, deverão proceder ao depósito do respectivo valor na conta-cliente aberta no Banco Comercial Português, com o NIB 0033.0000.45248056862.05, indicando como referência de depósito o número do processo em epígrafe, sendo o original do comprovativo do depósito remetido directamente para o escritório da Solicitadora de Execução.
Ficam advertidos que:
a)Na falta de declaração, entende-se que reconhecem a existência da obrigação no termos estabelecido na nomeação do Crédito à Penhora — art.º 856.º C.P.C.
b)Não sendo cumprida a obrigação, o devedor responde pelos danos causados, nos termos do art.º 860º, n.º4 do C.P.C.”;
2. Por notificação de 05 de Julho de 2011 efectuada pela Solicitadora de Execução nomeada nos autos e recebida em 2-6-2011[1] o Mandatário da Exequente foi notificado nos seguintes termos:
Fica V.Exa. notificado, na qualidade de Mandatário da Exequente, relativamente ao processo à margem referenciado, que procedi, conforme requerido, à notificação da Entidade "CAMARA MUNIPAL DO MARCO DE CANAVESES." para efeitos de penhora de créditos , e que a mesma, apesar de advertida para o efeito cominatório a que alude o art.º 856.º do C.P.C., nada declarou dentro do prazo de 10 dias, nem posteriormente.
Fica também V.Exa. notificado, como Mandatário dos Exequentes, que pode, sem mais, instaurar acção executiva contra a entidade acima referida, nos termos do art.º 860.º, n.º 3 do C.P.C.”.
4ª – Estes factos resultam provados dos doc.s de fls….insertos nos autos de execução.
5ª – Quando se questiona a competência material de um Tribunal, cumpre salientar, em primeiro lugar, que a regra fundamental é a de que por força do princípio da especialização o tribunal judicial (comum) só será competente se a causa não estiver atribuída por lei a outra jurisdição (no caso presente, a administrativa). Vale isto por dizer que a competência da jurisdição comum é sempre residual (artºs 211º, nº 1, da CRP, 18º, nº 1, da LOFTJ, aprovada pela Lei 03/99, de 13.01, e 66º do CPC).
6ª – O artº 212º, nº 3, da CRP e o ETAF (aprovado pela Lei 13/02, de 19.02, com a redacção dada pelas Leis 4-A/03, de 19.02 e 107-D/03, de 31.12), estabelecem a regra genérica segundo a qual “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” (art. 1º, nº 1).
7ª – Revertendo para este caso, a questão essencial (não uma questão acessória lateral ou complementar) colocada na oposição à execução (validade da deliberação do recorrido que atribuiu o subsídio ao Centro Desportivo de ….) é configurada como uma questão de direito administrativo.
8ª – Na verdade, olhando à forma como foi estruturada a oposição à execução e às disposições legais que foram invocadas na respectiva petição inicial, como fundamento da acção sem dúvida que estamos em presença de uma relação jurídica administrativa, fluindo dos termos da relação jurídico-processual, tal como apresentada em juízo, pelo que em causa não está o conhecimento de questões de direito privado.
9ª – Logo, considerando que a competência em razão da matéria se afere em função dos termos e relação jurídica em que o autor aqui oponente fundamenta ou estrutura a pretensão que quer ver judicialmente reconhecida, conclui-se que o tribunal comum não tem competência em razão da matéria para apreciar a pretensão que foi deduzida contra a recorrente de nulidade da deliberação de atribuição do subsídio ao Centro Desportivo de …..
10ª – Porém, argumenta a decisão recorrida que nos termos do nº 1 do artº 97º do CPC “Se o conhecimento do objecto da acção depender da decisão de uma questão que seja da competência do tribunal criminal ou do tribunal administrativo, pode o Juiz sobrestar até que o tribunal competente se pronuncie”. Daí entender o Mº Juiz a quo ter o tribunal comum competência para julgar da nulidade da deliberação de atribuição do subsídio ao Centro Desportivo de …., por se tratar de uma questão prejudicial.
Terá razão? Adiantamos já que a resposta tem de ser não, porque não estamos perante uma questão prejudicial.
11ª – Na verdade “Questão prejudicial” ocorre quando o conhecimento do objecto de uma causa depende da decisão de uma questão que seja da competência de um tribunal administrativo (no caso), ou seja quando existe relativamente a uma causa uma questão prejudicial que seja da competência de um tribunal administrativo.
12ª – Temos assim que por definição a “questão prejudicial “não pode ser nem o objecto da causa, nem a própria causa sob pena de estarmos perante a questão essencial ou principal.
13ª – Ora, o que se verifica neste caso é que o recorrido não arguiu uma questão prejudicial numa causa ou processo em curso. Pelo contrário intentou uma acção ou uma causa declarativa autónoma, enxertada por apenso na acção executiva e seguindo os termos do processo sumário de declaração (artº 817º, nºs 1 e 2 do CPC), cujo objecto é a declaração da nulidade de um acto administrativo. Ou seja não estamos perante uma “questão prejudicial” mas perante uma acção/causa - a oposição à execução – intentada com o fim de declarar nulo um acto administrativo.
14ª – Pelo que, se, pelo artº 97º do CPC, o tribunal comum até poderia ter competência se se tratasse de uma questão prejudicial, o certo é que não se tratando de uma questão prejudicial mas sim de uma acção intentada com o objecto fim de declarar nulo um acto administrativo a competência material é do tribunal administrativo.
15ª – O Tribunal recorrido é assim incompetente em razão de matéria para julgar a questão da nulidade da deliberação de atribuição do subsídio ao Centro Desportivo de Favões. (cfr. al. b) do nº1 do artigo 4 do ETAF).
16ª – O efeito cominatório para o silêncio previsto no artº 856º, nº 4 do CPC não é desproporcional. À semelhança de outros efeitos cominatórios absolutos, como é o caso daquele que sanciona a revelia, previsto no artº 484º do CPC, tais efeitos impõem-se por razões de eficácia, celeridade e certeza do direito.
17ª – A CRP garante a oportunidade de defesa mas não a dupla oportunidade de defesa. Assim, uma vez concedida essa oportunidade de defesa não aproveitada nada impede que se verifiquem os efeitos cominatórios para o silêncio.
18ª – Acresce que os tribunais devem aplicar a lei. Assim sendo se inequivocamente o artº 856º, nº 4 do CPC diz que “Se o devedor nada disser, entende-se que ele reconhece a existência da obrigação, nos termos da indicação do crédito à penhora” não tendo tal norma até agora sido revogada ou declarada inconstitucional, o tribunal recorrido só tinha de a aplicar.
19ª – Se o Mº Juiz a quo entende que a norma do artº 856º, nº 4 do CPC não está conforme à CRP devia ter declarado a respectiva inconstitucionalidade. Como não o fez, deveria ter aplicado a norma.
20ª – Não podia, por isso, o recorrido impugnar a existência do crédito na execução que lhe é movida ao abrigo do nº 3 do artº 860° do CPC.
21ª – Mesmo que assistisse qualquer razão, que não assiste, ao recorrido no que tange à nulidade da atribuição do subsídio, ao aproveitar-se de tal instituto com vista a eximir-se ao pagamento sempre estaria o recorrido a agir com manifesto abuso de direito.
22ª – Nos termos do artº 334º do CC, existirá abuso de direito quando, admitido em tese geral o mesmo como válido, todavia em concreto surge exercitado em termos clamorosamente ofensivos da justiça, ainda que ajustados ao conteúdo formal do direito.
23ª – Para que haja abuso de direito, na concepção objectiva, não se exige que o titular do direito tenha consciência de que o seu procedimento é abusivo, basta que tenha a consciência de que, ao exercer o direito, está a exceder os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes e pelo seu fim social ou económico, basta que objectivamente esses limites tenham sido excedidos de forma evidente.
24ª – O abuso de direito na sua vertente de “venire contra factum proprium”, pressupõe que aquele em quem se confiou viole com a sua conduta os princípios da boa fé e da confiança em que aquele que se sente lesado assentou a sua expectativa relativamente ao comportamento alheio. A proibição da conduta contraditória em face da convicção criada implica que o exercício do direito seja abusivo ou ilegítimo.
25ª – Sem prescindir, dispõe o artigo 134º do CPA que podem ser atribuídos certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais do direito. Assim,
26ª - Considerando que decorreram mais de 6 anos entre a data de atribuição do subsídio e a data em que recorrido, com a oposição à execução vem pedir a declaração de nulidade da atribuição e o princípio da boa-fé da Administração; e considerando que o princípio da protecção da confiança nos remete para a tutela da estabilidade dos actos da Administração Pública, como condição indispensável à segurança dos cidadãos e à permanência e estabilidade da ordem jurídica, que o princípio da materialidade exige que a actividade administrativa seja orientada para a tutela substancial das situações jurídicas, em vez de ser direccionada para as formalidades e que o princípio da transparência convoca o direito e o dever de informação, de fundamentação e de participação dos cidadãos, face ao disposto no artº 134º, nº 3 do CPA conjugado com o disposto no artº 6º-A do CPA e 266º da CRP, sempre a deliberação de atribuição de subsidio teria de produzir os seus efeitos normais.
27ª – Finalmente, nos termos do artigo 459º do CC, o recorrido Município sempre estaria obrigado à atribuição do subsídio no quadro da promessa pública que fez a da atribuição do subsídio.
28ª – Termos em que, revogando-se o saneador/sentença recorrido e proferindo-se acórdão que acolha as conclusões precedentes, julgando-se a oposição à execução improcedente por não provada e ordenando-se o prosseguimento da execução contra o recorrido, se fará Justiça.
Não foram apresentadas contra-alegações.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
II.
O saneador-sentença recorrido considerou provados os seguintes factos:
1. Na reunião ordinária da CM de Marco de Canavezes, que se realizou em 27.07.05, deliberou-se atribuir ao Centro Desportivo de …. um subsídio no montante de € 229.903,60.
2. Em sede de acção executiva apensa, penhorou-se o subsídio referenciado em 1.
3. O subsídio mencionado em 1. não tinha dotação orçamental para o exercício de 2005.
Com interesse para a decisão do recurso, estão ainda provados os seguintes factos:
4. A acção declarativa (processo principal) foi instaurada pela ora exequente contra o Centro Desportivo de …. e o ora executado foi chamado àquela acção através de incidente de intervenção acessória. (fls. 2 e 91 e seguintes dos autos principais)
5. Na sentença proferida nos autos principais, foram considerados provados os seguintes factos:
«2. Por deliberação da CM do Marco de Canavezes de 05.06.89, o ora executado aprovou o projecto de construção do "Centro Desportivo de ….”, apresentado pelo este, emitindo a respectiva licença de obra (al. B) dos factos assentes);
3. Em 27/07/2005 a Câmara Municipal de Marco de Canavezes aprovou a concessão de um subsídio ao réu no valor de 229.903,60€ "para conclusão das obras daquele Centro Desportivo", "quando as obras forem iniciadas e de acordo com o andamento das mesmas" (al. C) dos factos assentes);
4. O prédio urbano e logradouro destinado a pavilhão do Centro Desportivo sito no lugar de …., nesta comarca, a que corresponde o artigo matricial 528, mostra-se inscrito no Serviço de Finanças do Marco de Canavezes em favor do aqui interveniente Município de Marco de Canavezes. (al. D) dos factos assentes);
5. A autora é uma sociedade comercial que se dedica, com intuito lucrativo à actividade de construção civil e obras públicas (resposta ao art. 1º da BI);
6. Em 08 de Agosto de 2005, o réu ajustou com a autora a execução de pavimento desportivo do Pavilhão Gimnodesportivo de …. (resposta ao factos 2 e 3 da BI);
(…)
7. Aos trabalhos referidos em 2 e 3 a autora e réu fixaram o preço global de 250.847,59 (resposta ao facto 5º da BI);
9. Autora e réu acordaram que o montante referido em 8) seria pago por este aquela, parcelarmente, 30 dias após a emissão de cada factura, relativa a autos de medição que a A. e Ré iam verificando e executando em obra (resposta ao facto 6 da BI);
10. No dia 8 de Agosto de 2005 a Ré conferiu à autora a posse dos terrenos e locais onde as obras referidas em 6) iriam decorrer (resposta ao facto 7 da BI);
(…)
55. Concluída a obra resultante dos acordos referidos em 6) a autora entregou ao réu as chaves (resposta ao facto 67 da BI);
56. Desde que lhe foi entregue a obra o réu utiliza o pavilhão gimnodesportivo de ….. – Marco de Canavezes e demais instalações, desenvolvendo a prática diária e semanal de modalidades desportivas, actividades culturais e outras (resposta ao facto 68 da BI);
(…);».
6. Por carta registada com aviso de recepção expedida pela Solicitadora de Execução nomeada nos autos datada de 31.05.11 e recebida em 02.06.11, o recorrido foi notificado nos seguintes termos:
“Nos termos e para os efeitos do disposto no art.º 856.º do C.P.C., fica V. Exa. expressamente notificada de que, para pagamento e garantia da quantia de 345.393,51€, correspondente à quantia Exequenda de 328.946,20€, acrescida de 5%, nos termos do art.° 821.° do C.P.C., sem prejuízo de ulterior correcção, fica penhorado e à ordem da Agente de Execução, o crédito, vencido e/ou vincendo, que a Executada Centro Desportivo de Pavões, N.IP.C.: 500 983 712, detém sobre o Município do Marco de Canaveses, correspondente a um subsídio no valor de 229.903,60 € atribuído pela Câmara Municipal de Marco de Canaveses à Executada em Reunião Ordinária da Câmara Municipal de Marco de Canaveses de 27 de Julho de 2005 — Acta número Dezasseis /Dois Mil e Cinco que, para melhor identificação, se junta.
Deverão declarar, no prazo de 10 dias, se o crédito existe, quais as garantias que o acompanham, em que data se vence e quaisquer outras circunstâncias que possam interessar à execução.
Na data do vencimento da dívida, deverão proceder ao depósito do respectivo valor na conta-cliente aberta no Banco Comercial Português, com o NIB 0033.0000.45248056862.05, indicando como referência de depósito o número do processo em epígrafe, sendo o original do comprovativo do depósito remetido directamente para o escritório da Solicitadora de Execução.
Ficam advertidos que:
a)Na falta de declaração, entende-se que reconhecem a existência da obrigação no termos estabelecido na nomeação do Crédito à Penhora — art.º 856.º C.P.C.
b)Não sendo cumprida a obrigação, o devedor responde pelos danos causados, nos termos do art.º 860º, n.º4 do C.P.C.”. (fls. 9 dos autos de execução – apenso C)
7. Por notificação de 05.07.11, efectuada pela Solicitadora de Execução nomeada nos autos, o Mandatário da exequente foi notificado nos seguintes termos:
“Fica V.Exa. notificado, na qualidade de Mandatário da Exequente, relativamente ao processo à margem referenciado, que procedi, conforme requerido, à notificação da Entidade "CAMARA MUNIPAL DO MARCO DE CANAVESES." para efeitos de penhora de créditos , e que a mesma, apesar de advertida para o efeito cominatório a que alude o art.º 856.º do C.P.C., nada declarou dentro do prazo de 10 dias, nem posteriormente.
Fica também V.Exa. notificado, como Mandatário dos Exequentes, que pode, sem mais, instaurar acção executiva contra a entidade acima referida, nos termos do art.º 860.º, n.º 3 do C.P.C.”. (fls. 8 dos autos de execução – apenso C)
*
III.As questões a decidir – delimitadas pelas conclusões da alegação da apelante (artºs 684º, nº 3 e 685º-A, nºs 1 e 3 do CPC) – são as seguintes:
- Incompetência em razão da matéria;
- Admissibilidade dos fundamentos da oposição;
- Abuso de direito;
- Produção de efeitos jurídicos do acto administrativo nulo do executado;
- Obrigação do executado conceder o subsídio por força da existência de uma promessa pública.
1. Incompetência em razão da matéria
No artº 211º, nº 1 da CRP consagra-se a competência residual dos tribunais comuns – Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais – que é reafirmada nos artºs 66º do CPC e 18º, nº 1 da Lei 3/99 de 13.01 (LOFTJ), segundo os quais, são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional.
Por sua vez, diz o artº 212º, nº 3 da CRP que compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Repetindo-se no artº 1º, nº 1 do ETAF, aprovado pela Lei 13/02 de 19.02, que os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira[2] que estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: 1) as acções e os recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão do poder público (especialmente administração); 2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal.
Como se diz no Ac. do STJ de 07.10.04[3], a verdadeira “pedra de toque” para efeitos de determinação da competência material dos tribunais administrativos reside assim no critério plasmado no citado artº 212, nº 3 da CRP.
Diz o artº 133º do CPA que são nulos os actos a que falta qualquer dos elementos essenciais ou para os quais a lei comina expressamente essa forma de invalidade.
Nos termos do artº 134º, nº 2 do mesmo Diploma, a nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada também, a todo o tempo, por qualquer órgão interessado ou qualquer tribunal.
A propósito do alcance da norma do nº 2 do artº 134º, diz Esteves Oliveira[4] que: a) a declaração administrativa (erga omnes) da nulidade dum acto pressupõe procedimento que corra perante ou no confronto do seu autor ou de órgão que esteja em posição supra-ordenada em relação a ele (em termos de legalidade); outros órgãos poderão duplicar o acto num caso concreto sobre da sua alçada mas não declará-lo nulo em termos vinculativos para a autoridade que o praticou ou para terceiros, para tribunais etc.; b) a declaração de nulidade (ou de desaplicação do acto nulo) por órgão administrativo tem de ser entendida como um acto administrativo, impugnável contenciosamente, de acordo aliás com o que tem sido decidido pela jurisprudência; c) qualquer tribunal pode desaplicar o acto nulo em processo que perante ele corra se não quiser remeter as partes para tribunal administrativo; mas, caso julgado (geral) sobre a sua invalidade só em processo contencioso perante os tribunais administrativos.
Segundo José Luís Araújo[5], o que se prevê no nº 2 do artº 134º é a hipótese de um outro órgão que não o autor do acto e de um outro tribunal distinto daquele que no caso concreto tiver jurisdição própria para apreciar tal vício, poder incidentalmente reconhecer e assim declarar a nulidade do acto. Não se trata, pois, nesta hipótese, de reconhecer ao órgão hierarquicamente superior ou ao tribunal competente para declarar em processo próprio a nulidade do acto, mas sim em processo ou procedimento distinto, decidir incidente onde a questão da validade ou invalidade do acto surja como pressuposto ou fundamento de uma outra questão ou litígio a apreciar, ou de um outro procedimento a resolver.
Entende-se assim que a norma do nº 2 do artº 134º do CPA não pode ser interpretada no sentido de dar a qualquer órgão administrativo ou a qualquer tribunal a competência para declarar erga omnes a nulidade de um acto administrativo, mas sim no sentido de que o legislador administrativo pretendeu estender a competência do tribunal comum quando o acto administrativo se apresente como questão incidental, ou seja, quando caia no âmbito da previsão dos artºs 96º e 97º do CPC[6].
Diz o nº 1 do artº 96º do CPC que o tribunal competente para a acção é também competente para conhecer dos incidentes que nela se levantem e das questões que o réu suscite como meio de defesa.
Por seu turno, estipula-se no nº 1 do artº 97º do CPC que, se o conhecimento do objecto da acção depender de uma questão que seja da competência do tribunal criminal ou do tribunal administrativo, pode o juiz sobrestar na decisão até que o tribunal competente se pronuncie.
Portanto, no âmbito da previsão do artº 96º, nº 1 do CPC incluem-se as questões incidentais (no sentido rigoroso do termo) e as suscitadas como meio de defesa que, constituindo questões prejudiciais, por delas depender o conhecimento do objecto da acção, caibam no âmbito da competência dos tribunais administrativos (e fiscais) ou criminais[7].
È questão jurídica prejudicial toda aquela cuja solução constitua pressuposto necessário da decisão de mérito, quer esta necessidade resulte da configuração da causa de pedir, quer da arguição ou existência duma excepção (peremptória ou dilatória), quer ainda do objecto de incidentes em correlação lógica com o objecto do processo, e seja mais ou menos directa a relação que ocorra entre essa questão e a pretensão ou o thema decidendum[8].
Aplica-se, pois, o artº 97º quando, para o conhecimento autónomo de algumas dessas questões indispensável para a decisão de outra que constitui objecto de acção instaurada perante tribunal judicial, no âmbito da jurisdição civil, é competente o tribunal criminal ou administrativo[9].
Segundo Lebre de Freitas[10], nesta matéria, confrontam-se as exigências contraditórias da celeridade processual, aconselhando a que as questões incidentais (lato sensu) sejam desde logo decididas pelo juiz da causa, embora com o risco de serem objecto de apreciação mais ligeira, e da justiça e do acerto da decisão, recomendando o seu exaustivo conhecimento em acção própria, com o inconveniente do protelamento da acção onde a questão é incidentalmente suscitada.
A fim de limitar esse risco de uma decisão mais ligeira e/ou menos acertada, dispôs-se no artº 96º, nº 2 do CPC que a decisão da questão incidental ou prejudicial constitui apenas caso julgado formal, isto é, só tem força obrigatória dentro do processo (artº 672º do CPC). E que o caso julgado só pode ter natureza material obrigando fora do processo (artº 671º, nº 1 do CPC) se alguma das partes requerer o julgamento com essa amplitude, o que só é possível se o tribunal for competente do ponto de vista internacional e em razão da matéria e da hierarquia.
O que significa que, se a questão incidental ou prejudicial for da competência do foro administrativo ou criminal, não é possível requerer o seu julgamento com a amplitude da constituição de caso julgado material, pelo que a sua decisão no foro comum apenas tem força obrigatória dentro do processo, remetendo-se para o foro próprio a sua decisão com força de caso julgado material (cfr. também o nº 2 do artº 97º do CPC).
Sendo suscitada no tribunal comum uma questão prejudicial que seja da competência do tribunal administrativo ou criminal, pode este tomar uma de duas atitudes:
a) conhecer da questão prejudicial – artº 96º, nº 1 do CPC;
b) sobrestar na decisão, até que o tribunal competente se pronuncie, no prazo e nos termos dos artºs 97º, nºs 1 e 2 do mesmo Diploma.
A opção por qualquer uma daquelas atitudes depende do prudente arbítrio do juiz, não sendo necessário que qualquer das partes lhe requeira o uso da faculdade de suspender a causa e deferir ao tribunal competente o conhecimento da questão prejudicial; o juiz pode tomar essa resolução por sua iniciativa[11].
A execução de que os presentes autos são dependência foi instaurada ao abrigo do disposto no artº 860º, nº 3 do CPC, ou seja, tendo sido penhorado um crédito em execução movida contra um credor do ora executado, este não deu cumprimento ao disposto no nº 1 do mesmo artº 860º, passando, por isso, a execução a correr contra ele nos termos do citado preceito.
O crédito penhorado resulta de um subsídio atribuído por deliberação da CM de Marco de Canavezes e, na oposição à execução, o executado Município veio invocar a nulidade de tal deliberação camarária.
Face ao que acima se expôs, não oferece dúvidas que a competência para declarar erga omnes a nulidade da deliberação que atribuiu o subsídio pertence aos tribunais administrativos, como sustenta a exequente e como se reconheceu no saneador-sentença recorrido – pelo que nos dispensamos de mais considerações a este respeito.
O que se pretende saber é se o Tribunal recorrido pode conhecer da nulidade da deliberação, como questão incidental ou prejudicial, ao abrigo do disposto nos citados artºs 134º, nº 2 do CPA e 96º e 97º do CPC – tal como se conheceu no saneador-sentença recorrido.
Face ao que acima se expôs, não podemos deixar de responder positivamente a tal questão.
A invalidade da deliberação da CM de Marco de Canavezes que atribuiu o subsídio de que resultou o crédito penhorado é um pressuposto necessário à decisão sobre a inexistência de tal crédito que constitui o objecto da oposição à execução.
E foi como pressuposto da questão principal que a invalidade da deliberação foi suscitada na oposição, pese embora tenha sido o único fundamento invocado.
O tribunal recorrido é, assim, competente por conexão para conhecer da invalidade da deliberação em causa, ao abrigo do disposto no artº 96º, nº 1 do CPC, com as consequências previstas no nº 2 do mesmo preceito (a decisão constitui apenas caso julgado formal).
2. Admissibilidade do fundamento da oposição
Segundo o artº 856º, nº 1 do CPC, a penhora de créditos consiste na notificação ao devedor, feita com as formalidades da citação pessoal e sujeita ao regime desta, de que o crédito fica à ordem do agente de execução.
Cumpre ao devedor declarar se o crédito existe, quais as garantias que o acompanham, em que data se vence e quaisquer outras circunstâncias que possam interessar à execução – declarações essas que, se não puderem ser efectuadas no acto da notificação, serão prestadas por escrito ao agente de execução, no prazo de 10 dias (nºs 2 e 3 do preceito citado).
Diz o nº 4 do mesmo artº 856º do CPC que se o devedor nada disser se entende que reconhece a existência da obrigação nos termos da indicação do crédito à penhora.
Logo que a dívida se vença, se o devedor que não a haja contestado não der cumprimento ao disposto no nº 1 do artº 860º do CPC, maxime, ao depósito da respectiva importância, pode ser contra ele instaurada a execução prevista no nº 3 do mesmo artº 860º.
Finalmente, diz o nº 4 do artº 860º que, verificando-se, em oposição à execução, no caso do nº 4 do artº 856º, que o crédito não existia, o devedor responde pelos danos causados, nos termos gerais, liquidando-se a sua responsabilidade na própria oposição, quando o exequente faça valer na contestação o direito à indemnização.
O citado nº 4 do artº 860º do CPC foi introduzido pela reforma processual operada pelo DL 38/03, de 08.03 e veio tornar claro que o silêncio do devedor nos termos do nº 4 do artº 856º do CPC não faz precludir o seu direito a invocar a inexistência do crédito em sede de oposição à execução contra ele instaurada nos termos do nº 3 do artº 860º do mesmo Diploma.
O nº 4 do artº 856º do CPC estabelece uma presunção de que o devedor reconhece a existência do crédito[12].
Até à reforma da acção executiva, essa presunção era inilidível, só susceptível de ser questionada no plano da inconstitucionalidade[13]. No regime instituído pelo DL 38/03, passou a ser uma presunção ilidível mediante prova do contrário[14].
Como salienta Remédio Marques[15], referindo-se à norma do nº 4 do artº 856º do CPC, a confissão ficta (efeito cominatório pleno) não possui um efeito constitutivo, a ponto de poder ser invocada fora da execução em que foi produzida. Não desfruta, de facto, esta confissão de eficácia confessória extraprocessual, não constituindo fonte de pretensões ou de obrigações legitimadas no mero silêncio.
Isto permite que o terceiro devedor do executado possa questionar posteriormente, fora da acção executiva, a existência do crédito ou contra ele invocar alguma excepção, na eventual execução que contra ele posteriormente seja movida pelo exequente, ao abrigo do artº 860º, nº 3.
No caso, resulta da factualidade provada que, na execução em que foi penhorado o crédito, a ora executada tenha sido notificada, na qualidade de devedora, com as formalidades previstas no nº 1 do artº 856º do CPC e com a cominação do nº 4 do mesmo preceito; e não se discute que, perante tal notificação, a ora executada não emitido qualquer declaração nem no acto da mesma nem nos 10 dias subsequentes.
Porém essa falta de declaração gerou apenas uma presunção da existência do crédito que, por todas as razões expostas, a executada não está impedida de ilidir na oposição à execução contra ela movida nos termos do nº 3 do artº 860º do CPC.
3. Abuso de direito
A nossa lei civil salvaguarda o exercício abusivo de um direito licitamente reconhecido ao seu titular.
Diz o artº 334º do CC que é ilegítimo o exercício de um direito, quando o titular exceda manifestamente os limites impostos pela boa fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico desse direito.
Consagrou-se naquele preceito uma concepção objectiva do abuso do direito. Não é necessária a consciência de se excederem, com o exercício do direito, os limites impostos pela boa-fé, pelos bons costumes ou pelo fim social ou económico; basta que se excedam esses limites.
A pedra de toque da figura do abuso do direito reside no uso ou utilização dos poderes que o direito concede para a prossecução de um interesse que exorbita do fim próprio do direito ou do contexto em que ele deverá ser exercido[16].
Como refere Almeida Costa[17], as normas jurídicas, enquanto gerais e abstractas, atendem ao comum dos casos. Consequentemente, pode acontecer que um preceito legal, certo e justo perante situações normais, venha a revelar-se injusto na sua aplicação a uma hipótese concreta, por virtude das particularidades ou circunstâncias especiais que nela concorram.
Ora, o princípio do abuso do direito constitui um dos expedientes técnicos ditados pela consciência jurídica para obtemperar, em algumas dessas situações particularmente clamorosas, aos efeitos da rígida estrutura das normas legais. Ocorrerá abuso de direito quando um determinado direito, em si mesmo válido, seja exercido de modo que ofenda o sentimento de justiça dominante da comunidade social.
Se para determinar os limites impostos pela boa fé e pelos bons costumes, há que atender de modo especial às concepções ético-jurídicas dominantes na colectividade, já a consideração do fim económico e social do direito apela de preferência para os juízos de valor positivamente consagrados na própria lei.
Em qualquer dos casos, não se podem excluir os factores subjectivos nem afastar-se a intenção com que o titular tenha agido (apesar da concepção objectiva consagrada no artº 334º). A consideração daqueles factores pode interessar, quer para determinar se houve ofensa da boa fé ou dos bons costumes, quer para decidir se se exorbitou do fim social ou económico do direito[18].
Menezes Cordeiro[19] sustenta que o artº 334º é a codificação de decénios de doutrina germânica e o abuso do direito, na versão germânica, induz-se de uma série de regulações típicas de comportamentos abusivos, as quais, por serem típicas, não permitem uma classificação, uma vez que ora se sobrepõem parcialmente – um mesmo acto pode ser objecto de várias regulações – ora deixam por cobrir espaços abusivos possíveis.
Uma das regulações típicas do abuso de direito é o venire contra factum proprium, que traduz o exercício de uma posição jurídica em contradição com o comportamento assumido anteriormente pelo exercente e que, por isso é tido como inadmissível[20].
E a tal não obsta o facto de se tratar da invocação da nulidade de um acto ou de um negócio jurídico.
Como refere Menezes Cordeiro[21], o venire contra factum proprium é uma expressão da confiança, situado embora já numa linha de concretização da boa fé. Perante comportamentos contraditórios, a ordem jurídica não visa a manutenção do status gerado pela primeira actuação, que o direito não reconheceu, mas antes a protecção da pessoa que teve por boa, com justificação, a actuação em causa.
No caso, a exequente pretende existir uma actuação contraditória da ora executada ao vir invocar a nulidade da deliberação que concedeu o subsídio para conclusão das obras do Centro Desportivo de …., após ter aprovado o projecto de construção do mesmo e de ter emitido a respectiva licença da obra, sendo ainda de considerar que o prédio urbano e logradouro destinado a pavilhão daquele Centro Desportivo se encontra inscrito no Serviço de Finanças de Marco de Canavezes em favor do executado.
Da factualidade acima descrita resulta que o contrato de empreitada cujo preço a ora exequente reclamou na acção declarativa foi celebrado entre ela e o Centro Desportivo de …., sem qualquer intervenção do ora executado Município – aliás, de acordo com a posição que a exequente assumiu na réplica que apresentou naquela acção.
Os factos de o ora executado (através do seu órgão Câmara Municipal) ter aprovado o projecto de construção e de ter emitido a respectiva licença nada significam pois que tais actos foram praticados no âmbito das atribuições próprias da Câmara Municipal relativamente à execução de qualquer obra (cfr. artº 64º, nº 1, al. q) e nº 5, al. a) da Lei 169/99, de 18.09 – Lei das Autarquias Locais).
Também do facto de a obra ter sido construída em terreno pertencente ao Município não se pode inferir qualquer ligação da executada ao exequente.
Da mesma factualidade nada resulta no sentido de que o contrato de empreitada celebrado entre a ora exequente e o Centro Desportivo de …. o tivesse sido no pressuposto da concessão a este do subsídio aprovado pelo ora executado; como se escreveu na sentença recorrida, “(…) o Exequente configura um terceiro relativamente à atribuição de subsídio, (…)”.
Não se vislumbra, pois, que a executada tenha tido para com a exequente qualquer comportamento que pudesse ter suscitado nesta uma legítima expectativa de que o preço da obra iria ser pago por força da concessão do subsídio ao dono da obra, que é o Centro Desportivo de …..
E, sendo assim, a invocação pela executada da nulidade da deliberação que aprovou tal subsídio não está e contradição com qualquer comportamento anteriormente por ela assumido perante a exequente, pelo que não se configura a excepção do abuso de direito, nem na modalidade de venire contra factum proprium nem em qualquer outra.
4. Falta de produção de efeitos do acto nulo
Sustenta a exequente que a deliberação de atribuição o subsídio, embora nula, não deve produzir efeitos por força do decurso do tempo – para tal invocando o disposto no artº 134º, nº 3 do CPA.
Diz aquele preceito que o disposto nos números anteriores [nulidade do acto administrativo] não prejudica a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito.
Trata-se dos chamados efeitos putativos de um acto nulo que são apenas os derivados do decurso do tempo, ou seja, os que resultam da efectivação prática dos efeitos do acto nulo por um período prolongado de tempo, embora possa haver também efeitos putativos ligados a outros factores de estabilidade das relações sociais, como os da protecção da confiança, da boa-fé, do suum cuique tribuere, da igualdade, do não locupletamento, e até da realização do interesse público – princípios que podem, todos, ser chamados a colmatar situações de injustiça derivadas da aplicação estrita do princípio da legalidade e da “absolutidade”[22].
Não se trata ali de sanar um acto por natureza insanável, mas sim de atribuir efeitos ao tempo decorrido[23].
No caso, já vimos a propósito da questão anterior, que, relativamente à atribuição do subsídio para conclusão das obras do Centro Desportivo de …., não se gerou entre a exequente e o executada qualquer relação de confiança, merecedora de protecção segundo os ditames da boa fé.
A construção do Centro Desportivo de …. e a sua utilização não constituem, assim, uma situação de facto susceptível de produzir os efeitos putativos previstos no citado nº 3 do artº 134º do CPA.
Além de que o tempo decorrido entre a data em que a exequente alegou ter entregue a obra ao Centro Desportivo de ….. (12.01.06) e a data da penhora do crédito (31.05.11) foi de cerca de cinco anos – o que se nos afigura ser manifestamente insuficiente para constituir o “período prolongado de tempo” a que se reporta o preceito em análise.
5. Promessa pública
Diz o artº 459º, nº 1 do CC que aquele que, mediante anúncio público, prometer uma prestação a quem se encontre em determinada situação ou pratique certo facto, positivo ou negativo, fica vinculado desde logo à promessa.
Na noção dada por Antunes Varela[24], diz-se promessa pública a declaração, feita mediante anúncio divulgado entre os interessados, na qual o autor se obriga a dar uma recompensa ou gratificação a quem se encontre em determinada situação ou pratique certo facto (positivo ou negativo).
Não cremos que a deliberação de atribuição de um subsídio a uma pessoa determinada se enquadre na noção de promessa pública acima descrita, a qual tem como pressuposto a realização da prestação prometida a qualquer pessoa que cumpra a condição anunciada (mesmo que o faça sem ter atender à promessa ou na ignorância dela – cfr. nº 2 do citado artº 459º).
Porém, ainda que a deliberação em causa pudesse ser tida como uma promessa pública, nada impede que a mesma seja impugnada nos termos gerais do direito, maxime, pela invocação da sua nulidade, obstando-se assim a que a mesma venha a produzir quaisquer efeitos (artº 289º do CC) – tal como sucedeu no caso em apreço.
Improcedem assim todas as conclusões da apelante, pelo que resta confirmar na íntegra o saneador-sentença recorrido.
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IV.Pelo exposto, acorda-se em julgar improcedente a oposição e, em consequência:
- Confirma-se o saneador-sentença recorrido.
Custas pela apelante.
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Porto, 02 de Maio de 2013Deolinda Maria Fazendas Borges Varão
Evaristo José Freitas Vieira
Carlos Jorge Ferreira Portela
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[1] Há evidente lapso nesta data, uma vez que uma notificação datada de 05.07.11 (como se comprova a fls. 8 do apenso C), não pode ter sido recebida a 02.06.11. Não é possível comprovar a data de recebimento da notificação porque não conta dos autos. De qualquer forma, o que releva para a decisão do recurso, como veremos, é apenas o conteúdo da notificação, na parte em que se refere que a executada foi notificada da penhora do crédito e não fez qualquer declaração.
[2] CRP Anotada, 3ª ed., pág. 815.
[3] www.dgsi.pt.
[4] CPA Comentado, II, pág. 163.
[5] CPA Anotado, pág. 633.
[6] Na jurisprudência, destacamos os acórdãos do STJ de 18.01.96, CJ/STJ-96-I-45, desta Relação de 24.10.06 e 30.01.07, da RC de 22.11.05 e da RE de 03.12.98 e 21.04.05, todos em www.dgsi.pt.
[7] Lebre de Freitas, CPC Anotado, I, pág. 170.
[8] Lebre de Freitas, Introdução ao Processo Civil, pág. 116.
[9] Lebre de Freitas, obra citada, pág. 174.
[10] CPC Anotado, obra citada, pág. 170.
[11] Alberto dos Reis, CPC Anotado, I, 3ª ed., pág. 237.
[12] Lopes Cardoso, Manual da Acção Executiva, pág. 475.
[13] Cfr. Lebre de Freitas, “O Silêncio do Terceiro Devedor”, ROA-Ano 62-Abr. 2002-II, págs. 411 e seguintes.
[14] Neste sentido, ver Lebre de Freitas, CPC Anotado, 3º, págs. 449 e 459; Januário Gomes, “Penhora de Direitos de Crédito, Breves Notas”, Revista Themis-Ano IV-Nº 7-2003, págs. 110-112; Remédio Marques, “A Penhora de Créditos na Reforma Processual de 2003, Referência à Penhora de Depósitos Bancários”, Revista Themis-Ano V-Nº 9-2004, págs. 152-155; e os Acs. desta Relação de 18.11.08, www.dgsi.pt e da RC de 06.12.05 e 20.11.07, CJ-05-V-23 e CJ-07-V-23, respectivamente.
[15] Estudo citado na nota anterior, págs. 154 e 155.
[16] Pires de Lima e Antunes Varela, CC Anotado, I, 3ª ed., págs. 296 e 297.
[17] Direito das Obrigações, 6ª ed., pág. 64.
[18] Antunes Varela, obra citada, I, 2ª ed., 423 e 424.
[19] Da Boa-Fé no Direito Civil, págs. 717 e 718.
[20] Menezes Cordeiro, obra citada, pág. 742.
[21] Obra citada, 753 e 769.
[22] Cfr. Mário Esteves de Oliveira e Outros, CPA Comentado, 2ª ed., pág. 655 e os Acs. do STA de 16.01.03, 07.11.06, 08.01.09 e 09.12.09, todos em www.dgsi.pt..
[23] Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, I, pág. 421.
[24] Das Obrigações Em Geral, I, 10ª ed., págs. 442 e 443.