Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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GESTÃO PÚBLICA
GESTÃO PRIVADA
I.
Joaquim .......... e mulher Joaquina ........ instauraram a presente acção com processo ordinário contra ICOR – Instituto para a Construção Rodoviária pedindo a condenação do R. a pagar-lhes a quantia de esc. 3.535.000$00, acrescida de juros desde a citação, e ainda a quantia que vier a liquidar-se em execução de sentença, alegando, para tanto, e em síntese, que:
- Os AA. são donos de um prédio urbano, composto por rés-do-chão, andar e logradouro, sito no lugar do ......., freguesia da ......., ........;
- Junto a esse imóvel está o R. a efectuar uma Variante da E. N. ..... (........./.........);
- Devido às inúmeras escavações e explosões com dinamite, remoção de terras e escombros e movimentação de máquinas, o R. provocou graves danos no prédio dos Autores, tendo a própria estrutura e fundações ficado abaladas;
- Os AA. sofreram, por isso, elevados danos de natureza patrimonial e não patrimonial, da responsabilidade do R.
Em contestação, o R. invocou, além do mais, a excepção da incompetência em razão da matéria do tribunal a quo para apreciar a presente acção, defendendo caber tal competência ao tribunal administrativo.
Na réplica, os AA. pronunciaram-se pela improcedência dessa excepção.
De seguida, o M.mo Juiz proferiu despacho julgando o tribunal comum incompetente, em razão da matéria, para conhecer da acção e absolveu o R. da instância, por entender que estavam em causa actos de gestão pública, cabendo na esfera de competência material dos tribunais administrativos.
Inconformados, interpuseram os AA. recurso de agravo, em cujas alegações e respectivas conclusões defendem que a competência cabe, in casu, ao tribunal comum.
Contra-alegou o R., pugnando pela confirmação da decisão recorrida.
Corridos os vistos, cumpre decidir.
II.
A situação de facto a ter em consideração é a que se deixa descrita, nada mais relevante havendo a acrescentar.
III.
Como é sabido, na ordem interna o poder jurisdicional encontra-se organizado em diferentes categorias de tribunais.
Segundo o nº 1 do art. 213º da Constituição, “os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”.
Por sua vez, o nº 3 do art. 214º do mesmo diploma estabelece que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional – prescrevem os art. 66º do CPC e 18º, nº 1 da Lei nº 3/99, de 13.1 (Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais).
A competência em razão da matéria afere-se, em princípio, pelos termos em que o autor propõe a acção, definida esta pela causa de pedir, pelo pedido e pela natureza das partes, ou seja, em função dos termos em que o autor fundamenta ou estrutura a pretensão que quer ver reconhecida (entre outros, Ac. do STJ, de 20.5.98 e de 4.3.97, BMJ, 477º-389 e CJ/STJ, 1997, I, 125).
A atribuição da competência a tribunal de jurisdição comum depende da verificação de um duplo pressuposto: o objecto da acção e a sua configuração pelo autor e a inexistência de norma específica atributiva de competência à jurisdição especial.
Por isso se diz que os tribunais comuns gozam de competência genérica ou residual.
Atenta essa competência residual, há que ver se, no caso em apreço, alguma norma atribui a competência ao tribunal administrativo.
Somos, assim, levados a analisar o regime previsto no já citado nº 3 do art. 214º da Constituição e nos arts. 3º, 4º e 51º do ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo D.L. nº 129/84, de 27 de Abril, ainda em vigor, já que a Lei nº 13/2002, de 19/02, que aprovou o novo Estatuto, só entra em vigor um ano após a data da sua publicação).
De acordo com o disposto no citado art. 3º do ETAF, “incumbe aos tribunais administrativos e fiscais (...) dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
O art. 4º estabelece limites a tal jurisdição (estão excluídos da jurisdição administrativa ... os recursos e acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público – al. f) do nº 1).
Por sua vez, a al. h) do nº 1 do art. 51º estatui que compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso.
Resta referir que também o art. 6º do DL nº 237/99, de 25.6, atribui aos tribunais administrativos a competência para o conhecimento de acções tendentes a efectivação de responsabilidade do ICOR emergentes de actos de gestão pública.
Atentos os normativos citados, dir-se-á que a solução da questão que nos é posta radicará essencialmente no entendimento que se tenha do que sejam actos de gestão pública e actos de gestão privada.
Marcello Caetano (Manual de Direito Administrativo, 10ª ed., 464) escreveu que “o emprego das expressões gestão privada e gestão pública tem (...) de fazer-se apenas para significar que no primeiro caso a Administração procede segundo as normas do Direito privado e no segundo à luz do Direito público, quer neste último caso utilize ou não os seus poderes de autoridade mediante a prática de actos definitivos e executórios”.
Segundo A. Varela (Das Obrigações em Geral, I, 9ª ed., 671), são actos de gestão pública “os que, visando a satisfação de interesses colectivos, realizam fins específicos do Estado ou outro ente público e que muitas vezes assentam sobre o jus auctoritatis da entidade que os pratica”; actos de gestão privada “são, de modo geral, aqueles que, embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, estão sujeitos às mesmas regras que vigorariam para a hipótese se serem praticados por simples particulares. São actos em que o Estado ou a pessoa colectiva pública intervém como um simples particular, despido do seu poder de soberania ou do seu ius auctoritatis”.
Na jurisprudência, não há uniformidade sobre a distinção entre tais actos, como abundantemente nos dá conta o Ac. da RP, de 9.7.98, CJ, 1998, IV, 183.
É de salientar, no entanto, a definição sufragada pelo Tribunal de Conflitos, no seu acórdão de 5.11.1981, BMJ, 311º- 195, que considerou como actos de gestão privada “os que se compreendem numa actividade da pessoa colectiva em que esta, despida do poder público, se encontra e actua numa posição de paridade com os particulares a que os actos respeitam, e portanto, nas mesmas condições e no mesmo regime em que poderia proceder um particular, com submissão às normas de direito privado”; e actos de gestão pública os que “se compreendem no exercício de um poder público, na realização de uma função pública, independentemente de envolverem ou não o exercício de meios de coerção e independentemente, ainda, das regras, técnicas ou de outra natureza, que na prática dos actos devem ser observados”.
Feitas estas considerações, e reportando-nos ao caso dos autos, vemos que aqui estão em causa danos no prédio dos AA. alegadamente provocados pela construção de uma estrada. Construção que – não se ignora - se insere no âmbito das atribuições do ICOR.
Todavia, se, v. g. a deliberação de realização da obra, a aprovação do respectivo projecto e a sua concretização devem qualificar-se como actos de gestão pública, já se nos afigura que assim não será no que concerne à execução prática da estrada, e muito especialmente aos eventuais danos para terceiros decorrentes dessa execução.
Com efeito, embora destinados à execução da obra, os actos geradores da obrigação de indemnizar não se integram em qualquer relação jurídica administrativa. Ao executar a estrada, o ICOR actuou nas mesmas condições e sob o mesmo regime em que poderia proceder qualquer particular. Apenas está em causa, portanto, uma questão de direito privado, a dirimir segundo as regras do direito civil e não do direito público, e em que o ICOR está numa situação de paridade com a outra parte, despido de qualquer “ius imperii”.
Ora, como se escreveu no Ac. RP, de 7.12.2000, CJ, 2000, V, 184, “só interessam à justiça administrativa as relações jurídicas administrativas públicas, as reguladas por normas de direito administrativo, aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, actue na veste de autoridade pública, munido de um poder de «imperium», com vista à realização do interesse público legalmente definido”.
Os tribunais administrativos só têm competência para dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas (nº 3 do art. 214º da CRP), estando excluídas da sua jurisdição as acções que tenham por objecto questões de direito privado (art. 4, º 1 do ETAF) – cf. Ac. do STJ, de 4.3.1997, CJ/STJ, 1997, I, 125.
Os AA. alegam ter sido violado o seu direito de propriedade por uma actividade material que imputam ao ICOR. Mas não invocam, como geradores do seu alegado direito e para o qual pretendem a tutela judiciária, actos de gestão pública, nem reclamam uma responsabilidade civil administrativa.
É de concluir, por isso, serem os tribunais comuns os competentes para conhecer dessa questão.
IV.
Nestes termos, concede-se provimento ao agravo e, em consequência, decide-se ser o tribunal “a quo” o competente, em razão da matéria, para conhecer da presente acção, pelo que se revoga o despacho recorrido, devendo o processo prosseguir ali a sua tramitação.
Sem custas, por o agravado delas estar isento.
Porto, 9 de Maio de 2002
Estevão Vaz Saleiro de Abreu
Fernando Manuel de Oliveira Vasconcelos
José Viriato Rodrigues Bernardo