Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 322850/09.3YIPRT.P1 |  |
Tribunal Judicial de Bragança
Relatora: Maria Amália Santos
1º Adjunto: Desembargador Pinto de Almeida
2º Adjunto: Desembargador Teles de Menezes
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Acordam no Tribunal da Relação do Porto:*
“B…, S.A.”, com sede na …, Nº .. - Vila Real instaurou a presente providência de injunção contra “Município …” com sede em …, Bragança.Alega para o efeito que:
A requerente foi criada pelo Decreto-lei nº 270-A/2001 de 6 de Outubro e tem como objecto social a captação, tratamento, distribuição de água para consumo público bem como a recolha, tratamento e rejeição de efluentes dos municípios de Boticas, Bragança, Alijó, Chaves, Vila Real, Valpaços entre outros.
No âmbito da sua actividade a requerente procedeu à recolha e tratamento de efluentes das Etar`s de … e … o que deu origem á factura nº …….509 no valor de 69.837.11 €, emitida em 28.02.2009 e com data de vencimento em 29.04.2009; à factura nº …….590 no valor de € 68.285.46, emitida em 31.03.2009 com data de vencimento em 30.05.2009; factura nº …….619 no valor de 70.304.86€, emitida em 30.04.2009 com data de vencimento em 29.06.2009; factura nº …….675 no valor de 73.270.96€, emitida em 31.05.2009 e com data de vencimento em 30.07.2009, facturas essas no valor total de 281.698.39€.
Tais facturas venceram juros calculados à taxa legal de 1% ao mês no valor de 3.491.85€; 2.731.40€; 2109.15€ e 1.465.42€, respectivamente, o que perfaz a quantia total de 9.797.82€.
Perfazem facturas e respectivos juros a quantia total de 291.496.21€.
A requerida apesar de ter sido interpelada por diversas vezes para efectuar o pagamento das facturas em dívida, o certo é que não o fez até à presente data, o que motivou o presente requerimento de injunção.
Para o efeito, a requerente teve necessidade de efectuar o pagamento da taxa de justiça inicial no valor de 76.50€, quantia que de igual modo reclama.
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Deduzida oposição pela requerida, nos termos vertidos a fls. 4 e seguintes, foram os autos remetidos à distribuição, seguindo os seus termos como acção de processo comum ordinária.A fls. 100 e seguintes dos autos, veio a Autora concretizar a factualidade alegada e juntar as facturas a que se reporta no respectivo requerimento injuntivo.
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Findos os articulados foi proferido despacho que declarou a incompetência absoluta do Tribunal em razão da matéria para conhecer do presente litígio, por para tal serem competentes os Tribunais Administrativos – artigo 101º do CPC. - e, em consequência, absolveu o Réu da instância.*
Inconformada com a decisão proferida, a recorrente “B…, S.A.”, veio dela interpor Recurso de Apelação, apresentando Alegações, nas quais formula as seguintes Conclusões:A-A recorrente tem por objecto social exclusivo a exploração e gestão do sistema Multimunicipal de … para captação, tratamento e distribuição de água para consumo público e para recolha, tratamento e rejeição de efluentes dos municípios de Alfandega da Fé, Alijó, Armamar, Boticas, Bragança, Chaves, Vila Real, Tabuaço, Montalegre entre outros.
B-A recorrente é concessionária da exploração e gestão do referido sistema multimunicipal nos termos do decreto-lei 270-A/2001 de 6 de Outubro e nos termos estipulados no contrato de concessão celebrado entre o estado e a autora em 26 de Outubro de 2001.
C-O recorrido é utilizador do sistema Multimunicipal de …….
D- No exercício da sua actividade a recorrente celebrou com o recorrido um contrato de fornecimento e um contrato de recolha e tratamento de efluentes, nos quais se obriga a fornecer-lhe água destinada ao abastecimento público, e a recolher e tratar efluentes provenientes do sistema próprio do recorrido, mediante o pagamento de tarifas devidas.
E- Por força dos aludidos instrumentos contratuais, recorrente e recorrido atribuíram ao foro de Vila Real competência para dirimir todas as questões relativas á facturação emitida pela recorrente e ao pagamento ou falta dele.
F- Compete aos tribunais administrativos e fiscais a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto questões relativas á interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos, uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público, nos termos do disposto da alínea f) do artº 4 do ETAF.
G- A Recorrente é concessionária de um serviço público e actua “in casu” no âmbito da concessão que lhe foi atribuída pelo Estado Português, peticionando o pagamento dos serviços prestados ao recorrido de recolha e tratamento de efluentes.
H- A recorrente aparece destituída de qualquer poder de autoridade não se encontrando munida de “ius imperi”.
I- A relação jurídica estabelecida entre recorrente e recorrido que está subjacente á causa de pedir nos presentes autos, não é regulada por normas de direito público.
J- Recorrente e Recorrido não submeteram expressa ou tacitamente os litígios emergentes da facturação emitida pela recorrente e ao pagamento ou falta dele a um regime substantivo de direito público.
L- Recorrente e recorrido afastaram a aplicação de um regime substantivo de direito público aos litígios emergentes da falta de pagamento de facturas, ao convencionarem o foro de Vila Real como sendo o competente para dirimir tais litígios.
M-A submissão expressa das partes a aspectos do contrato a regimes substantivos (específicos) do direito administrativo verifica-se com a indicação expressa da sujeição do contrato a uma determinada lei (contratual) administrativa (ou a certos preceitos seus); com a remissão, total ou parcial, para o regime do artº 180 do C.P.A; com a qualificação expressa do contrato, pelas partes, como sendo administrativo ou com a introdução de cláusulas que só são concebíveis numa relação jurídica em que seja parte a administração.
N- Recorrente e Recorrido não fizeram uso de uma fórmula ou modelo contratual regulado na lei administrativa.
O- Não se mostram preenchidos os requisitos de atribuição da competência aos tribunais administrativos nos termos supra expostos.
P- A decisão “a quo” violou assim o disposto nos artºs 66 do C.P.C. e 18 nº 1 da LOFTJ; artº 221nº 3 da C.R.P.; art. 1º nº 1 e art nº 4 alínea f) do ETAF; artº 178 e 179 do C.P.A; artº 105, 288 nº 1 alínea a) e artº 493 do C.P.C.
Pede, a final, que o presente recurso seja julgado procedente e, em consequência, revogado o despacho proferido e substituído por outro que considere o tribunal civil competente para julgar o litigio em causa nos presentes autos, seguindo-se ulteriores termos até final.
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Não foram apresentadas contra-alegações.*
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir:*
O objecto do recurso está delimitado pelas conclusões da recorrente, acima transcritas, sendo que se apreciam apenas as questões invocadas e relacionadas com o conteúdo do acto recorrido e não sobre matéria nova, excepção feita para o que for do conhecimento oficioso.*
Nessa linha de orientação, a questão a apreciar é apenas a de saber se o Tribunal Judicial de Bragança é o competente (materialmente) para apreciar e decidir a questão suscitada nos autos.*
Com interesse para a apreciação da excepção de incompetência do tribunal em razão da matéria há que ter em consideração os seguintes factos, aceites pelas partes:
A. A Autora foi criada pelo Decreto-Lei n.º 270-A/2001.
B. Entre a Autora e o Estado Português, representado pelo Ministro do Ambiente e do Ordenamento do Território, foi celebrado um contrato de concessão, mediante o qual o Estado atribuiu à Autora a concessão da exploração e gestão do sistema multimunicipal de …, conforme documento a fls. 38 a 65 cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais.
C. Com o contrato de concessão referido em B., a Autora passou a assegurar, em exclusivo, a captação, tratamento e distribuição de água para consumo público e para recolha, tratamento e rejeição de efluentes dos municípios de Boticas, Bragança, Alijó, Chaves, Vila Real, Valpaços, entre outros.
D. No dia 26 de Outubro de 2001, foi celebrado entre o Réu e a Autora o contrato denominado “contrato de recolha de efluentes entre o Município … e a B…, S.A.”, conforme documento a fls. 32 a 36 cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais.
E. No âmbito do contrato referido em D., a Autora procedeu à recolha e tratamento de efluentes das Etar`s de … e ….
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É ponto já assente, quer na doutrina, quer na jurisprudência, o de que a competência em razão da matéria deve ser aferida em função do pedido e da causa de pedir da acção. Ora, no caso dos autos, a Autora, “B…, S.A.”, demandou no tribunal judicial de Bragança o “Município …”, pedindo a sua condenação no pagamento de 291.496.21€, alegando que no âmbito da sua actividade celebrou com o réu um contrato de fornecimento e um contrato de recolha e tratamento de efluentes, mediante o pagamento de tarifas devidas, tendo procedido à recolha e tratamento de efluentes das Etar`s de … e … o que deu origem á emissão de várias facturas, no valor peticionado, que o ré não lhe pagou.
Desde logo, no que à causa de pedir diz respeito, o fundamento da pretensão da A. reconduz-se à responsabilidade contratual da Câmara Municipal …, em razão da falta de pagamento dos serviços que lhe foram fornecidos pela A.
Está assim em causa nos autos a efectivação da responsabilidade contratual do R., enquanto parte interveniente nos contratos de fornecimento, de recolha e tratamento de efluentes, celebrados com a A.
O tribunal judicial de Bragança declarou-se incompetente em razão da matéria para conhecer da presente acção, atribuindo a competência da mesma aos Tribunais Administrativos e Fiscais.
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Para a resolução da questão em análise impõe-se fazer uma leitura atenta do artº 4º, al f) do novo ETAF, resultante da Lei n° 13/02 de 19/2, à luz do conteúdo do art 212° CRP e do próprio art l° desse diploma.Será então à luz do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) decorrente da Lei nº 13/02 de 19/2 que a questão tem de ser decidida, tendo-se presente que sendo residual a competência dos tribunais comuns (cfr art 66º CPC e 18º LOFTJ, Lei 3/99, de 13/1), a não subsunção do litígio em apreço na competência dos tribunais administrativos e fiscais, implicará que a competência para a apreciação do mesmo radique naqueles.
Ora estabelece o artigo 4º, alínea f) do ETAF que “- Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público.
Como refere Maria João Estorninho - “A reforma de 2002 e o âmbito da jurisdição administrativa”-, “O critério para a delimitação da competência dos Tribunais administrativos parece passar a ser, nesta matéria da actividade contratual (…), o da sujeição a normas de direito público: ou relativas à própria execução do contrato ou relativas aos procedimentos pré-contratuais, caso em que (…) essa sujeição a normas procedimentais jurídico-públicas acaba por contagiar todo o regime jurídico aplicável aos contratos, nomeadamente para efeitos de contencioso administrativo”.
Um dos objectivos da reforma dos Tribunais Administrativos e fiscais foi, de facto, eliminar o critério delimitador da natureza pública ou privada do acto de gestão que gera o pedido, causador de grandes incertezas na determinação do tribunal competente, resultante da al h) do art 51º do anterior ETAF, aprovado pelo DL 129/84 de 27/4.
O art 212º/3 da CRP dispõe que “compete aos tribunais administrativos e ficais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”, e, em consonância, refere o art 1º do (novo) ETAF, que os tribunais administrativos “são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas e fiscais”.
A leitura coordenada das normas mencionadas afasta a ideia de que “todas” as questões referentes às pessoas colectivas de direito público são forçosamente da competência dos tribunais administrativos, permitindo atribuir a estes tribunais apenas, dessas questões, as que se analisem numa relação jurídica administrativa.
Com este entendimento, evita-se que os tribunais administrativos passem a constituir “foro especial” para as pessoas colectivas de direito público, recolocando-se a competência material no seu lugar próprio de pressuposto processual referente ao tribunal.
A competência material deve, pois, ser definida em função do conteúdo da relação material controvertida e não dos sujeitos dessas relações.
Do que vem de se dizer resulta que, se no âmbito do antigo ETAF a pedra de toque para a atribuição de competência em razão da matéria aos tribunais administrativos ou aos tribunais judiciais se encontrava nos conceitos de gestão pública e gestão privada, hoje, na intenção do legislador, para se fugir a essa dicotomia e às zonas cinzentas da mesma, passar-se-á a utilizar o conceito de relação jurídica administrativa, tido como conceito/quadro muito mais amplo.
Assim, é agora primordial saber o que se deve entender por relação jurídica administrativa.
Gomes Canotilho e Vital Moreira (“Constituição da República Anotada, 3ª ed, p 815”), referem que «a qualificação de uma relação como jurídica administrativa implica duas dimensões caracterizadoras:
1ª As acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que pelo menos um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração);
2ª- As relações jurídicas controvertidas são reguladas sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal.
Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza privada ou “jurídico civil”; Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo ou fiscal».
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Aplicando as normas e os princípios mencionados ao caso dos autos, vemos que o contrato celebrado entre A. e R. se deve incluir no conceito de relação jurídica administrativa, a ser apreciada e decidida pelos Tribunais Administrativos.Como se refere no requerimento injuntivo, a Autora foi criada através do DL 270-A/2001, aí se prevendo os respectivos estatutos e objecto.
Estipula, de resto, o artigo 10º n.º 2 do mencionado Decreto-Lei que “a articulação entre o sistema explorado e gerido pela concessionária e o sistema correspondente de cada um dos municípios utilizadores será assegurado através de contratos de fornecimento e de recolha a celebrar entre a concessionária e cada um dos municípios.”
De facto, com a aprovação do Decreto-Lei n.º 372/93, de 29 de Outubro, consagrou-se a possibilidade de participação de capitais privados, embora sob a forma de concessão, a empresas intervenientes no sector da captação, tratamento e distribuição da água para consumo público, recolha, tratamento e rejeição de efluentes e recolha e tratamento de resíduos sólidos, criando-se a distinção entre sistemas multimunicipais e sistemas municipais.
Nos termos do art.º 4º n.º 2 deste diploma legal, os sistemas multimunicipais são aqueles que servem pelo menos dois municípios e que exigem um investimento predominante a realizar pelo Estado em função de razões de interesse nacional e os sistemas municipais são todos os outros.
Por força do n.º 3 desta norma legal permite-se a concessão, pelo Estado Português, da exploração e gestão dos sistemas multimunicipais a empresas de capitais maioritariamente públicos.
O Decreto-Lei n.º 294/94, de 16 de Novembro, veio estabelecer o regime jurídico da concessão da exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de tratamento de resíduos sólidos urbanos e o Decreto-Lei n.º 319/94, de 24 de Dezembro, veio estatuir o regime jurídico da construção, exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de captação e tratamento de água para consumo público, quando atribuídos por concessão e aprovar as respectivas bases.
Por sua vez, o Decreto-Lei n.º 162/96, de 4 de Setembro, veio regular o regime jurídico da construção, exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de recolha, tratamento e rejeição de efluentes municipais e aprovar as bases dos respectivos contratos.
Revelando nesta sede sobremaneira o regime contido no Decreto-Lei n.º 162/96 de 4 de Setembro, entretanto, alterado e aditado pelos Decretos-Lei n.º 223/2003 de 20 de Setembro e 195/2009 de 20 de Agosto, o qual estabelece o regime jurídico da construção, exploração e gestão dos sistemas multimunicipais de recolha, tratamento e rejeição de efluentes. Ali se regula o contrato administrativo de concessão a celebrar entre o Estado Português e uma empresa pública ou uma sociedade de capitais exclusiva ou maioritariamente públicos nos termos das bases anexas ao referido diploma.
De igual forma, se estipula no seu artigo 4º n.º 3 que a articulação entre o sistema multimunicipal de recolha, tratamento e rejeição de efluentes, explorado e gerido pela concessionária, e o sistema correspondente de cada um dos municípios utilizadores será assegurado através de contrato de recolha a celebrar entre a concessionária e cada um dos municípios.
No mencionado diploma, ao regular-se o contrato de concessão, regula-se também as relações com os utilizadores - obrigando-se a concessionária a recolher de cada um dos utilizadores, mediante contrato, os efluentes e estabelecem-se normas relativas a este último – pagamento, medição e facturação dos efluentes, mora.
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Há que referir desde logo que à data da celebração do contrato de recolha de efluentes relevava o capítulo III do Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 442/91, de 15 de Novembro, o qual previa, nos artºs 178º a 189º o regime geral dos contratos administrativos (Tais disposições legais foram revogadas pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de Janeiro, diploma legal que aprovou o Código dos Contratos Públicos).O n.º 1 do artigo 178º do Código do Procedimento Administrativo definia, como contrato administrativo, o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa.
Por sua vez, o n.º 2 dessa disposição legal, previa um leque, não taxativo, de contratos que classificava como sendo administrativos, entre os quais, os contratos de concessão de serviços públicos, de fornecimento contínuo e de prestação de serviços para fins de imediata utilidade pública.
O artigo 179º do Código do Procedimento Administrativo, previa, expressamente, que os órgãos administrativos podiam celebrar contratos administrativos na prossecução das atribuições da pessoa colectiva em que se integravam.
No caso em análise, os serviços contratados com a Autora enquanto empresa concessionária encontram-se directamente relacionados com as atribuições próprias do Município, designadamente, a gestão do sistema municipal e cujo funcionamento depende da articulação com o sistema multimunicipal gerido pela Autora.
Com efeito, nos termos do disposto no n.º 1, do artigo 26º, da Lei n.º 159/99, de 14 de Setembro, é da competência dos órgãos municipais o planeamento, a gestão de equipamentos e a realização de investimentos nos seguintes domínios: a) Sistemas municipais de abastecimento de água; b) Sistemas municipais de drenagem e tratamento de águas residuais urbanas; c) Sistemas municipais de limpeza pública e de recolha e tratamento de resíduos sólidos urbanos.
Estas atribuições enquadram-se no conjunto dos poderes funcionais conferidos por lei a um órgão administrativo com vista ao exercício da capacidade (atribuições e posições jurídicas subjectivas) da pessoa colectiva em que esteja integrado, pelo que se incluem na designada competência pública (Mário Esteves de Oliveira, in Direito Administrativo, Vol. I, 2.ª Ed., pg. 237), constituindo tais atribuições poderes/deveres impostos ao Órgão Administrativo Câmara Municipal - a fim de executar a capacidade da pessoa colectiva que integra – o Município.
O Município é, disso não restam dúvidas, um ente público, actuando no uso do seu poder administrativo que lhe advém do facto de pertencer à Administração Local do Estado (cfr., arts. 237.º e seguintes, da Constituição da República Portuguesa), sendo certo que podemos entender a administração pública (em sentido material), como a "actividade típica de serviços e agentes administrativos desenvolvida no interesse geral da colectividade, com vista à satisfação regular das necessidades colectivas de segurança, cultura, bem-estar, obtendo para o efeito os recursos mais adequados e utilizando as formas mais convenientes,” Freitas do Amaral, in Direito Administrativo, III, Lições 1984/1985, Lisboa, pg. 34.”
Concluímos do que fica dito que há uma conexão directa entre o objecto dos contratos e as atribuições legais acima referidas.
Nesta medida, quer o contrato de fornecimento de água, quer o contrato de recolha de efluentes celebrados entre a Autora e o Réu se enquadram no conceito de contratos administrativos, logo sujeitos ao regime do direito público.
Ora, tal como referido, nos termos do artigo 4º, n.º 1, alínea f), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, compete aos tribunais de jurisdição administrativa a apreciação de litígios que tenham por objecto as questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime.
Donde se conclui, como se decidiu na 1ª Instância, que o Tribunal comum é incompetente, em razão da matéria para dirimir o conflito dos autos, sendo competente para o efeito o Tribunal Administrativo.
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Decisão:Pelo exposto, Declara-se Improcedente a Apelação, e, em consequência, mantém-se, na íntegra a decisão recorrida.
Custas a cargo da recorrente.
Porto, 13.10.2011.
Maria Amália Pereira dos Santos Rocha
Fernando Manuel Pinto de Almeida
Trajano A. Seabra Teles de Menezes e Melo