Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 0556713 |  |
TRIBUNAL COMUM
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
PROCEDIMENTOS CAUTELARES
II– A providência requerida e os fundamentos invocados inserem-se no âmbito das reclamações previstas no art. 4° do Dec. Lei n°181/70, de 28/4, que têm a ver, directamente, com a relação jurídico-administrativa a constituir ou constituída, prévia ao estabelecimento do direito a indemnização, por expropriação, ou constituição de servidão administrativa por utilidade pública.
III– Tal competência material radica na jurisdição administrativa.
1. Relatório:
No ...º Juízo do Tribunal Judicial de Lamego, sob o nº ..../05.4TBLMG, foram instaurados uns autos de procedimento cautelar não especificado, por B......., Ldª, contra C........., S.A., em que se formula o seguinte pedido:
«Nos termos expostos deve deferir-se ao requerido e intimar-se a requerida a abster-se de entrar, aceder, transitar, implantar ou construir ou fazer quaisquer obras nos prédios dos autos, seja a que título for, sem ter sido feita a respectiva expropriação, ou acautelados os meios legais que permitam tais actos».
Fundamenta tal pedido, alegando, em essência e síntese, que:
- A requerente é dona e possuidora de vários prédios mistos e rústicos, devidamente identificados no artigo 1º do requerimento inicial;
- A requerida projectou e pretende levar a cabo a implantação de uma linha eléctrica de muito alta tensão que atravessa estes prédios;
- Tal projecto inviabiliza a utilização, por parte da requerente, de tais prédios, quer para a exploração agrícola com árvores de médio porte quer para a implantação de construções urbanas;
- O empreendimento da requerida ocupa particularmente os terrenos denominados ‘D.......’, mas com extensões e apoios previstos para os outros terrenos;
- Tal empreendimento irá inviabilizar a concretização de projecto imobiliário e turístico da requerente, para aquela zona, que foi já objecto de parecer e decisão favorável das entidades competentes e envolve investimentos muitíssimo elevados, com os inerentes e previsíveis proveitos;
- O funcionamento da própria requerente ficará inviabilizado, na medida em que os terrenos sobrantes, atravessados a meio pela referida linha, ficam directamente inutilizados e fraccionados, tornando a exploração agrícola não rentável;
- A requerente tem ao seu serviço, directa e indirectamente, cerca de 40 trabalhadores, que perante a inviabilidade do seu empreendimento vão ficar no desemprego;
- A requerida começou já a limpar e demarcar os terrenos para construção das sapatas para implantação dos postos, em terrenos próximos, alguns dos quais com uma área de base de 15 metros por 15 metros;
- É possível o afastamento da linha para local onde caso menor dano.
Conclui pela procedência do requerido.
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A requerida deduziu oposição em que, em essência e síntese, alega que:- Vai construir a linha ‘Bodiosa-Valdigem’ a 400Kv, que passará sobre terrenos que admite serem da requerente;
- Nessas propriedades será instalado um poste, com o nº 104 e que ocupará uma área de 36,82 m2, sendo que o comprimento total das linhas sobre a dita propriedade é de 662 metros;
- A constituição e construção das linhas está autorizada pelo Ministério da Economia e tem parecer favorável do Instituto do Ambiente;
- As condições actuais da topografia do terreno conjugadas com a altura das árvores e com a distância dos cabos ao solo, obrigam a que se estabeleça uma faixa de protecção, com o consequente abate de árvores, numa área de 11.250 m2;
- Tendo em conta a topografia do terreno e o projecto licenciado, será possível construir até uma altura máxima entre 12 e 24 metros, já considerando a distância de segurança de 6 metros;
- À data do licenciamento da linha, bem como na fase de consulta pública, que decorreu de 9 de Fevereiro a 2 de Abril de 2004, não constava na C.M. de Tarouca qualquer projecto de licenciamento do projecto turístico invocado;
- A instalação da linha não interfere minimamente com a actividade agropecuária existente, desde logo, porque, na zona de pasto, a altura das linhas é de 30 metros;
- Da instalação da linha não resultarão os riscos referidos pela requerente relativamente a radiações e campos electromagnéticos, já que a sua construção respeitará os níveis de segurança estabelecidos legalmente;
- A requerida apenas deu início aos trabalhos nos prédios em que houve já acordo com os respectivos proprietários.
Conclui pela improcedência da providência requerida.
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Produzida a prova oferecida, proferiu-se decisão quanto à matéria de facto alegada e, bem assim, se apreciaram os pressupostos processuais, em função do que se proferiu a seguinte decisão:«... Atento todo o acima exposto, e ao abrigo das disposições conjugadas dos arts. 101º, 102º, nº 1, 288º, nº 1, al. e), 493º, nº 1 e 2, 494º, alínea a), todos do Código de Processo Civil, e 4º, alíneas a), d) e f) do ETAF, declaro o presente tribunal incompetente em razão da matéria, e, em consequência, absolvo a requerida da instância. ...».
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Não se conformando com tal decisão, dela a requerente interpôs recurso de agravo e, tendo alegado, formulou as seguintes conclusões:1ª - Salvo o devido respeito existe, na decisão recorrida, quanto à matéria de direito, interpretação errónea dos arts. 4º, nº 1 al. a) e d) do ETAF e 66º do CPC e arts. 1º e 4º do Dec. Lei nº 181/70 e art. 54º, nº 1 e 2 do C.Exp. e quanto à matéria de facto, erro notório na apreciação da prova, designadamente da prova documental constante dos autos e mormente da prova testemunhal produzida em audiência de julgamento.
2ª - No que respeita à matéria de direito, andou mal o Mmº Juiz a quo, na medida em que o proprietário que queira discutir a atribuição de indemnização decorrente do sacrifício que lhe é imposto pela ocupação do seu prédio pelo estabelecimento de linhas de muito alta tensão, deve fazê-lo nos tribunais comuns, nos termos do art. 66º do CPC.
3ª - O pedido de intimação da requerida para se abster de ocupar os prédios da requerente, nos presentes autos, insere-se no âmbito de um processo indemnizatório e tem por fundamento a existência de ilegalidade praticada pela requerida.
4ª - De todo o modo, sempre o TAF seria materialmente incompetente para conhecer de uma providência cautelar intentada pelo proprietário de um prédio em que seja pedido que a REN seja intimada a abster-se de ocupar, sem que esta tenha dado cumprimento ao disposto nos arts. 1º e 4º do Dec. Lei nº 181/70.
5ª - A servidão administrativa não pode ser imposta quando falta o requisito da audiência do interessado para apresentar a reclamação, designadamente por excessiva amplitude ou onerosidade.
6ª - O conhecimento das irregularidades, praticadas no processo administrativo, está cometido ao juiz de direito da comarca da situação dos bens, por analogia com o disposto no art. 54º nº 1 e 2 do C.Exp..
7ª - No que concerne à fixação da matéria de facto não provada, entende a recorrente terem sido mal julgados os factos incluídos nos arts. 1º, 8º, 9º, 11º, 13º, 14º, 17º, 18º e 22º, do requerimento inicial.
8ª - Consequentemente deve alterar-se a resposta aos factos incluídos nos arts. 1º, 8º, 9º, 11º, 13º, 14º, 17º, 18º e 22º, do requerimento inicial, que deverão ser considerados provados.
9ª - Assim, não se entendendo, na decisão de facto e de direito violou-se o estabelecido nas citadas disposições legais referidas na conclusão 1ª.
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A requerida apresentou contra-alegações em que, em essência e síntese, pugna pela manutenção do decidido.*
Mostram-se colhidos os vistos legais, cumprindo decidir.Assim:
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2. Conhecendo do recurso (agravo):
2.1 – Dos factos:
Com relevância para o conhecimento do recurso, tem-se que foram alegados os factos constantes do requerimento inicial e da oposição deduzida, respectivamente, pela requerente e requerida, cujo teor se dá aqui por reproduzido.
2.2 – Dos fundamentos do recurso:
De acordo com as conclusões formuladas, as quais delimitam o objecto do recurso – cfr. arts. 684º, nº 3 e 690º do CPCivil, temos que a questão a resolver é a de saber se a competência, em razão da matéria, para conhecer da pretensão formulada pela requerente cabe ao tribunal comum ou ao tribunal administrativo.
É certo que a agravante impugna, também, a decisão proferida pelo tribunal de 1ª instância quanto á matéria de facto, pretendendo ver a mesma alterada, designadamente no que se refere aos factos incluídos nos artigos 1º, 8º, 9º, 11º, 13º, 14º, 17º, 18º e 22º (cfr. conclusão 8ª das alegações de recurso).
Tal impugnação justificar-se-ia em função da decisão que, por mero acréscimo (como resulta da decisão impugnada), foi proferida quanto ao mérito da providência e após o tribunal de 1ª instância se ter considerado incompetente, em razão da matéria, para conhecer da providência cautelar requerida.
Porém, sem questionar da bondade da intenção e da pretendida economia que lhe subjaz, a decisão de mérito proferida apenas servirá como argumento para o convencimento das partes e por excesso, que já não como uma verdadeira decisão de mérito, porquanto, tendo o tribunal recorrido se considerado incompetente para conhecer em razão da matéria, vedado lhe estava a prolação de uma decisão com tal objecto – mérito da providência requerida – cfr. arts. 101º, 105º, nº 1, 493º, nº 2 e 494º, al. a) do CPCivil.
Posto isto, analisemos, então, a única questão que, face à decisão proferida e impugnada, podia ter sido suscitada – incompetência em razão da matéria, e, consequentemente, pode ser conhecida.
Entendeu-se, na decisão sob recurso, que o tribunal comum, face à relação material tal como emerge dos articulados apresentados pelas partes, era incompetente, em razão da matéria, para conhecer da providência requerida, sendo que, para tanto, o era o tribunal administrativo.
Será que assim é? Vejamos.
Como resulta do requerimento inicial apresentado, a requerente pretende que a requerida seja intimada «...a abster-se de entrar, aceder, transitar, implantar ou construir ou fazer quaisquer obras nos prédios dos autos, seja a que título for, sem ter sido feita a respectiva expropriação, ou acautelados os meios legais que permitam tais actos», tendo, para tanto, alegado que é dono e legítima possuidora de vários prédios, pretendendo a requerida, que já projectou, levar a cabo a implantação de uma linha eléctrica de muito alta tensão que atravessa tais prédios, o que inviabilizará a utilização, por parte da requerente, dos mesmos, quer para a exploração agrícola quer para a implantação de construções urbanas, na medida em que, por virtude da condução de electricidade a muito alta tensão, a existência destas linhas cria campos eléctricos de baixa frequência que penetram no corpo humano ou animal, facto que é preocupante para as populações sujeitas a tais efeitos
Mais invoca que a implantação daquela linha de transporte de electricidade, tal como está projectada, ocupará particularmente os terrenos denominados ‘Monte do Ladário’, mas com extensões e apoios previstos para os outros terrenos, e irá inviabilizar a realização do projecto imobiliário e turístico da requerente para aquela zona, que já obteve parecer prévio favorável da Câmara Municipal de Tarouca e envolve investimentos muitíssimo elevados, com os inerentes e previsíveis proveitos, e, bem assim, inviabilizará o funcionamento da própria requerente, tornando a exploração não rentável, sendo que esta tem ao seu serviço, directa e indirectamente, cerca de 40 trabalhadores que vão ficar no desemprego.
Invoca, por fim, que a requerida já começou, em terrenos próximos, a proceder à limpeza dos terrenos para construção das sapatas para implantação dos postes, sendo que costuma entrar nos prédios de forma abusiva, isto é, sem consulta ou negociação prévia com os donos dos terrenos que atravessa, quando é certo que a requerente não dará autorização a não ser que seja expropriada a totalidade dos referidos prédios e não apenas a zona onde passa a linha, para além de que, no seu entender, se impunha o afastamento da linha para local onde cause menor dano.
Da factualidade acabada de referir, haver-se-á de concluir que a providência requerida – intimação da requerida para que se abstenha de entrar, aceder, transitar, implantar ou fazer quaisquer obras nos prédios dos autos, seja a que título for – visa obstar a que pela requerida seja praticado qualquer acto jurídico-material que se insira na constituição de servidão administrativa (ou qualquer outro direito ou ónus) sobre os prédios da requerente, com fundamento em ilegalidade (ou inexistência) do acto administrativo que o consentiria, pois não foi consultada e/ou ouvida (cfr. artigos 22º, 23º e 29º do requerimento inicial), e, bem assim, por excessiva onerosidade que dela resultaria para a requerente (cfr. artigos 4º a 16º do requerimento inicial).
A requerida é concessionária do serviço público de transporte de energia eléctrica, porquanto, como resulta do disposto no art. 16º, nº 2 do Dec. Lei nº 185/95, de 27/7 (diploma este alterado pelo art. 4º do Dec. Lei nº 56/97, de 14/3), a concessão «…é exercida em regime de serviço público, sendo as suas actividades consideradas, para todos os efeitos de utilidade pública» - cfr., ainda, art. 3º daquele diploma legal e Base IV das ‘Bases da concessão da Rede Nacional de Transporte de Energia Eléctrica’, publicadas em anexo ao mesmo.
Sucede que, nos termos do disposto no art. 51º do Dec. Lei nº 43335, de 19.11.1960, a declaração de utilidade pública confere ao concessionário, entre outros, o direito de «atravessar prédios particulares com canais, condutas, caminhos de circulação necessários à exploração, condutores subterrâneos e linhas aéreas, e montar nesses prédios os necessários apoios», sem embargo de esse direito, como se dispõe no § 1º do mesmo normativo, só poder ser exercido «…quando o concessionário tiver obtido a necessária licença de estabelecimento da instalação respectiva e sempre com as restrições impostas pelos regulamentos de segurança e pelo Regulamento de Licenças para Instalações Eléctricas, aprovado pelo Dec. Lei nº 26852, de 30.7.1936» (cfr., ainda, Bases XII e XIII das ‘Bases da concessão da Rede nacional de Transporte de Energia Eléctrica’).
Por sua vez, no art. 1º, nº 1 do Dec. Lei nº 181/70, de 28.4.1970, dispõe-se que «Sempre que a constituição de uma servidão administrativa exija a prática de um acto da Administração, deverá este ser precedido de aviso público e ser facultada a audiência aos interessados», designadamente para que estes possam apresentar as suas reclamações que, nos termos do disposto no art. 4º do mesmo diploma legal, podem ter por objecto «… a ilegalidade ou inutilidade da constituição ou alteração da servidão ou a sua excessiva amplitude ou onerosidade».
Do regime jurídico-legal exposto, resulta que a actividade da requerida, no que concerne designadamente à instalação de linhas para transporte de energia eléctrica, se deve ter por inserida numa actividade de cariz ou natureza administrativa, precedida de acto administrativo de atribuição de licença, relativamente ao que se impõe a audição dos interessados, designadamente, os que possam ser afectados nos seus direitos pela implantação dos projectos de instalação de linhas eléctricas para transporte de energia eléctrica.
Ora, a providência requerida e os fundamentos invocados inserem-se abertamente no âmbito das reclamações previstas no art. 4º do Dec. Lei nº 181/70, de 28/4, as quais têm a ver directamente com a relação jurídico-administrativa a constituir ou constituída, prévia ao estabelecimento do direito a indemnização por expropriação ou constituição de servidão administrativa por utilidade pública.
Daí que se não possa, como pretende a recorrente, defender a aplicação do disposto no art. 54º, nº 1 do CE99 (Lei nº 168/99, de 18/9), porquanto a reclamação aí prevista tem a ver com as irregularidades cometidas na primeira fase do processo expropriativo, de cariz administrativo e natureza procedimental, com vista à constituição e realização da arbitragem para fixação da indemnização devida pela expropriação ou constituição de servidão administrativa, sendo-lhe prévia a declaração de utilidade pública a ser concretizada por acto administrativo, cujos vícios devem ser suscitados na jurisdição administrativa, com a excepção da sua caducidade que pode ser requerida perante o tribunal competente para conhecer do recurso da decisão arbitral (portanto, o tribunal comum) – cfr. art 13º, nº 4 do CE99.
Assim, os vícios do acto administrativo a concretizar, como pressuposto da actividade de utilidade pública a realizar pela requerida, resultantes dos fundamentos de facto invocados pela requerente (inexistência, falta de audição do interessado, excessiva amplitude e/ou onerosidade), tendo a ver com a relação administrativa propriamente dita, são de conhecimento da jurisdição administrativa que não do tribunal comum; efectivamente, como refere Jonatas E. M. Machado [‘In’ Breves Considerações em torno do âmbito da justiça administrativa. Reforma da Justiça Administrativa, Boletim da Faculdade de Direito / Universidade de Coimbra, Studia Juridica 86, Colloquia 15, 2005, pág. 93;]
«A doutrina entende que devem ser consideradas relações jurídicas administrativas as relações interpessoais e interadministrativas em que de um dos lados da relação se encontre uma entidade pública, ou uma entidade privada dotada de prerrogativas de autoridade pública, tendo como objecto a prossecução do interesse público, de acordo com as normas de direito administrativo. ...».
Assim, a competência em razão da matéria, no caso ‘sub judice’, cabe aos tribunais administrativos por força do disposto no artº 4º , nº 1, al. d) do ETAF, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19/2, rectificada pela Declaração de Rectificação nº 14/2002, de 20/3 e alterada pela Lei nº 4-A/2003, de 19/2 e Lei nº 107-D/2003, de 31/12 – (cfr., ainda e por mero acréscimo, os arts. 37º, nº 2 , als. c) e d), e 112º, nº 2, al. f) do CPTA); a propósito do art. 4º, nº 1, al. d) do ETAF, com relevância para a questão que nos ocupa, afirma Jonatas E. M. Machado [Ob. cit., pág. 107;] que «Nos termos do artigo 4º/1/b)/c)/d) do ETAF, a justiça administrativa compreende um controlo de legalidade por acção, ou seja, da dimensão negativa da legalidade. Em causa está a garantia da prevalência da lei, da coerência interna do ordenamento jurídico e das posições jurídicas legalmente tuteladas dos particulares. ... Este controlo começa por abranger, em primeiro lugar, as normas e demais actos jurídicos emanados por pessoas colectivas de direito público ao abrigo de disposições de direito administrativo, bem como por sujeitos privados, designadamente concessionários, no exercício de poderes administrativos. ...».
Porém, mesmo a considerar-se que a actuação da requerida se insere no domínio da mera responsabilidade civil extracontratual, por ameaça ou concretização de violação do direito de propriedade privada (da requerente), sempre a competência seria dos tribunais administrativos, por força do disposto no art. 4º, nº 1, als. a) e i) do ETAF, conjugado esta última alínea com o disposto nos arts. 3º e 16º, nº 2 do Dec. Lei nº 185/95, de 2/7 e 51º do Dec. Lei nº 43335, de 19.11.1960, na medida em que nenhum particular pode ser afectado, com limitação ou oneração, no seu direito de propriedade por actuação da administração ou sujeitos privados, cuja actuação geradora de responsabilidade se insira no exercício de actividade administrativa atribuída, sem que seja precedida da observância do respectivo procedimento administrativo, por forma a garantir a legalidade daquela, ouvindo-se, no mínimo, os interessados e permitindo que, por estes, seja deduzida a defesa consentânea e oportuna dos seus direitos legalmente (até com garantia constitucional) acautelados.
No que se refere à competência dos tribunais administrativos para conhecer da responsabilidade civil extracontratual enunciada na al. i) do art. 4º do ETAF, afirma J. C. Vieira de Andrade [A Justiça Administrativa (Lições), 7ª ed., pág. 125] que «... a alínea i) limita o conhecimento pelos tribunais administrativos da acção de responsabilidade de sujeitos privados – entre os quais parecem estar incluídos os entes privados de acção pública’ (os ‘falsos privados’) e os privados que exerçam poderes públicos, designadamente os concessionários – em função da aplicabilidade do regime substantivo respectivo de responsabilidade de direito público. ...» [Cfr., no mesmo sentido, Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, Grandes Linhas da Reforma do contencioso administrativo, 3ª ed. revista e actualizada, págs. 34 a 39], deixando, em nota, referido expressamente que «...talvez se deva presumir a aplicabilidade do regime substantivo de direito público pelo menos relativamente à responsabilidade pelo exercício de poderes públicos por concessionários ...» [Ob. cit., nota 189, pág. 125].
A tudo quanto se deixa exposto é irrelevante a manutenção da competência do tribunal comum para o conhecimento do processo de expropriação e irregularidades ou vícios ocorridos na sua primeira fase - constituição, funcionamento e realização da arbitragem -, ainda que de carácter administrativo e natureza procedimental mas posterior à declaração de utilidade pública, e, bem assim, da caducidade da declaração de utilidade pública, por atribuição específica da lei – cfr. Lei nº 168/99, de 18/9, tanto mais que esta se insere num momento posterior à concretização do acto administrativo de que resulta a afectação do bem ao prosseguimento de fim de interesse público e tem a ver, essencialmente, com a fixação da indemnização devida em consequência daquela.
Assim, a decisão recorrida não merece reparo, impondo-se a improcedência do recurso interposto pela requerente.
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3. Decisão:Nos termos supra expostos, acorda-se em:
a) - negar provimento ao agravo, mantendo-se a decisão recorrida;
b) - condenar a agravantes nas custas do recurso.
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Porto, 13 de Fevereiro de 2006José da Cunha Barbosa
José Augusto Fernandes do Vale
António Manuel Martins Lopes