Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
FUNÇÃO LEGISLATIVA
Decisão Recorrida: Proc. n.º ………/06.7TVPRT da ….ª S. da ….ª Vara Cível do Porto.
Recorrente: B……………………
Recorrido:C………………., EPE e Estado Português
Relator: Cristina Coelho
Adjuntos: Desemb. Rodrigues Pires e Desemb. Canelas Brás
Acordam nesta Secção Cível do Tribunal da Relação do Porto:
RELATÓRIO.
B........................, intentou a presente acção declarativa de condenação, com processo ordinário, contra C……………….., E.P.E. e Estado Português, pedindo que a R. seja condenada a pagar-lhe a quantia de € 36.343,75, acrescida de juros de mora desde a citação e até integral pagamento.
A fundamentar o peticionado, alegou, em síntese, que:
- A A. exerceu as funções de vogal do conselho de administração do C1…………………, S.A. (C1…, S.A. ) de 16.12.2002 até 30.12.2005.
- No dia 15.04.2005, reuniu-se a Assembleia Geral daquele, tendo a A. sido reconduzida no cargo de vogal do conselho de administração, mandato cuja duração, de acordo com os Estatutos, seria de 3 anos, pelo que a A. deveria exercer as suas funções até 15.04.08, o que não sucedeu.
- O referido Instituto foi transformado em entidade pública empresarial pelos DL n.º 93/05 de 7.06 e n.º 233/05 de 29.12, e, com a entrada em vigor deste último diploma, cessaram automaticamente todos os mandatos dos membros do conselho de administração, de acordo com o estatuído no art. 21º do DL em último lugar mencionado, muito antes do decurso do período normal de mandato, existindo a obrigação de indemnizar nos termos do Estatuto do C1......, S.A..
- Recaindo essa obrigação sobre o C…………., EPE, como decorre do art. 2º do DL. 233/05 de 29.12..
- A indemnização será a equivalente às remunerações devidas por 12 meses de trabalho efectivo, incluindo subsídios de férias e de Natal, deduzido das remunerações nesse período auferidas pela A.
- A cessação do mandato da A. operou ope legis, não sendo consequência de qualquer facto que seja imputável à A., mas sim da transformação do C1….., S.A. em entidade pública empresarial, tendo, ao nível das consequências, os mesmos efeitos da destituição.
- Tendo a 1ª R. sucedido nos direitos e obrigações do C1…….., S.A., é responsável pelo pagamento da indemnização.
- E dado que a cessação do mandato da A. operou por via de alteração legislativa, a obrigação de indemnização poderá estar também a cargo do Estado, enquanto responsável último pela alteração legislativa, pelo que deverá a presente acção proceder também quanto ao 2º R., aplicando-se, com as devidas adaptações, as considerações tecidas nesta petição inicial quanto à 1ª R..
Regularmente citados, os RR. contestaram:
- o C…………….., E.P.E., por excepção, alegando a incompetência do tribunal em razão da matéria, a inexigibilidade da obrigação por falta de vencimento e a insubsistência do direito invocado, e por impugnação, propugnando pela improcedência da acção;
- o Estado Português, por excepção, alegando a incompetência do tribunal em razão da matéria e ser parte ilegítima na acção, e por impugnação, propugnando pela improcedência da acção.
A A. replicou, propugnando pela improcedência das excepções invocadas, e ampliou a causa de pedir e o pedido, pelo que termina pedindo que os RR. Sejam solidariamente condenados ao pagamento das custas, procuradoria, honorários e despesas que a A., relativamente ao processo pendente, tiver de suportar com mandatários, com o montante final a ser apurado em sede de execução de sentença.
Os RR. treplicaram, propugnando pela inadmissibilidade da ampliação peticionada.
Foi proferido despacho saneador, no qual se julgou procedente a excepção de incompetência deduzida, declarou o tribunal incompetente, em razão da matéria, para conhecer da acção e absolveu os RR da instância.
Não se conformando com o teor deste despacho, recorreu a A., formulando, a final, as seguintes conclusões:
I – DA INCOMPETÊNCIA MATERIAL - O OBJECTO DO LITÍGIO
A) Considerou a sentença a quo que estaríamos perante a responsabilidade civil extracontratual por acto legislativo do Estado, a qual determinaria igualmente a incompetência do tribunal por ser da competência dos tribunais administrativos;
B) Ora, o acto legislativo a que se reporta procedeu à reestruturação orgânica da ré C…………, EPE, transformando-a em entidade pública empresarial cujo capital é detido pelo Estado, tendo sido em resultado da transformação do C1………, SA, em C……….., EPE, que o mandato cessou;
C) Ora, embora a cessação não resulte de uma decisão expressa de um órgão do IPO, a verdade é que a alteração da natureza jurídica deste resulta da vontade do Estado que é seu accionista único, nos termos do artigo 3.º do DL n.º 233/2005 e do artigo 6.º do DL 282/2002;
D) Ou seja, para efeitos da cessação da relação de mandato que se estabelece com a recorrente, o que releva é que foi a transformação do C………., determinada em virtude da actuação exclusiva do seu accionista único, que cessou o mandato;
E) O que implica que, tendo o C………. determinado a alteração da sua natureza jurídica, da qual resulta a cessação dos mandatos dos membros dos seus órgãos, não estamos perante qualquer acto legislativo gerador de responsabilidade;
F) Pelo contrário, ainda que camuflada por uma norma legal, estamos perante uma actuação do accionista Estado que, pretendendo (legitimamente) uma nova configuração jurídica para a pessoa colectiva em causa, quis também com isso colocar nos órgãos de gestão e administração novos titulares;
G) Isto é, sem qualquer fundamento de justa causa, o C…………. (através, repita-se, do seu accionista Estado que aqui assume um papel privilegiado de legislador), através desta actuação, determinou em concreto a cessação do mandato dos membros dos conselhos de administração (previamente determinados) entre os quais se inclui a recorrente;
H) Tudo se passa, por conseguinte, como se o C………… tivesse informado a recorrente que não pretendia mais manter a relação de mandato até então vigente;
I) Na verdade, em ambos os casos estamos perante a mesma situação, isto é, perante uma pessoa colectiva que não quer manter a relação de mandato que tem com os membros do seu conselho de administração;
J) Dessa vontade resultou, portanto, a cessação do mandato da Recorrente, sem qualquer justificação a não ser a de conveniência de serviço o que não integra o conceito de justa causa;
K) E, tal situação deve, para o que nos autos se discute, assumir os mesmos contornos, independentemente do modo pelo qual essa vontade de cessação de manifestou, isto é, camuflada por um diploma legal, ou através de uma simples notificação;
L) Mais acresce que, se assim não se entendesse, estaríamos a prejudicar de forma irreparável, por violação do princípio da igualdade, aqueles que em virtude desta reestruturação da Ré C…………, EPE não vão ter direito imediato à indemnização por cessação sem justa causa do seu mandato, mas estarão dependentes da verificação dos requisitos da responsabilidade civil extracontratual do Estado;
M) Ao passo que todos aqueles que viram os seus mandatos cessar em momento anterior ou posterior a essa nomeação apenas tinham de invocar os Estatutos;
N) Em suma, a alteração/transformação da natureza jurídica da recorrida C……………, EPE tem, ao nível das consequências, exactamente as mesmas que uma cessação ilícita por invocação de justa causa infundada;
O) De facto, é entendimento unânime que o direito à indemnização por cessação do mandato opera quer nos casos em que há uma vontade expressa infundada de cessação, quer nos casos em que a cessação resulta da transformação de uma entidade pública, operada através de um diploma da autoria do Estado, accionista único dessa entidade pública, como sucede no caso em apreço – (cfr. Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República n.º 2391, de 20.05.2004);
P) Do mesmo modo, o STJ entende que “o Governo sabe que extingue a relação jurídica do gestor da empresa, que destitui das suas funções o gestor antes do fim do mandato”, o que implica que “na perspectiva do gestor que cessa funções, ele vê prejudicada, sem que de algum modo contribuísse, uma expectativa de cumprir um mandato de três anos”. (Acórdão do STJ de 25.11.91, processo n.º 082602)
Q) Já que, o elemento relevante a considerar na análise do direito à indemnização não deve ser, de facto, o acto em concreto do qual resulta a cessação, mas sim a consequência ao nível da frustração das expectativas de cumprimento integral do mandato;
R) Pelo que, quer no caso da destituição directa infundada, quer no caso em que o mandato cessa em resultado da transformação da entidade jurídica com a qual a relação de mandato foi estabelecida, o gestor vê prejudicada a expectativa de cumprir os três anos de mandato para o qual foi nomeado;
S) A obrigação de indemnizar resulta, portanto, da quebra de mandato, por causa não imputável ao administrador, sendo que quaisquer que sejam as razões em concreto determinantes dessa quebra, e o modo formal pelo qual ela se manifesta, o que deve relevar é a protecção devida às legítimas expectativas do gestor/administrador;
T) Em suma, incorreu a sentença a quo em erro de julgamento ao considerar que estamos face a uma efectivação de responsabilidade civil extracontratual, tendo o acto que a originou sido praticado pelo Governo no exercício da sua função legislativa;
U) Pelo contrário, o que se discute é apenas e só a cessação do mandato da recorrente, e a indemnização pela mesma devida, operada pelo C……………, EPE, pessoa colectiva que alterou a sua natureza jurídica (através do seu accionista Estado) e que com a mesma quis cessar os mandatos dos membros do conselho de administração.
V) Pelo que, deve a sentença a quo ser revogada, determinando-se a baixa dos autos e o seu normal desenvolvimento para conhecimento do direito da recorrente.
II – DA INCOMPETÊNCIA MATERIAL – NATUREZA JURÍDICA DA RECORRIDA C……………………….., EPE
W) De acordo com o artigo 5º do Decreto-Lei n.º 233/2005 de 29 de Dezembro, os hospitais E.P.E. regem-se pelo regime jurídico aplicável às entidades públicas empresariais, com as especificidades previstas no presente decreto-lei e nos seus Estatutos;
X) Estamos perante pessoas colectivas de direito público de natureza empresarial, as quais, de acordo com o artigo 7.º, n.º 1 do Decreto-Lei n.º 558/99, se regem pelo direito privado;
Y) Desta natureza padece, também, a recorrida C………………, EPE;
Z) A qual, na relação de mandato estabelecida com a recorrente, está vinculada, no que à questão em apreço nos autos respeita, ao direito privado;
AA) Com, efeito, nos termos do n.º 1 do artigo 1.º do Decreto-Lei n.º 464/82, de 9 de Dezembro, os gestores públicos são indivíduos nomeados para os órgãos de gestão das empresas públicas;
BB) Do mesmo modo, o n.º 3 do artigo 3.º deste diploma legal estabelece que “em tudo o que não for ressalvado expressamente no presente diploma aplicam-se, ao regime do mandato, as disposições da lei civil para o contrato de mandato.”;
CC) O estatuto da recorrente, na relação que manteve com o extinto C1……………. Era de gestora pública, sendo que o artigo 39.º do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de Abril, remete e manda aplicar o regime do DL n.º 464/82;
DD) O que, necessariamente, implica que estamos perante uma relação do foro jurídico-privatístico.
EE) Como é jurisprudência assente, “O pedido de indemnização por alegada exoneração ilegal desse “gestor” consubstancia, assim, uma questão de direito privado, ainda que a parte passiva seja uma pessoa colectiva de direito público, questão essa por sua natureza arredada da jurisdição especial dos tribunais administrativos (…)” (Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 23-10-2003, processo 03B3146 in www.dgsi.pt).
FF) Não estamos, por isso, perante qualquer uma das situações que confira competência jurisdicional aos tribunais administrativos;
GG) Sendo que o facto de a recorrida C………….., EPE ser uma pessoa colectiva de direito público, para efeitos da relação controvertida e discutida nos autos, não é determinante dessa competência;
HH) O litígio emergente da relação jurídica estabelecida entre a recorrente e a recorrida C………….., EPE, no que à cessação do mandato concerne, é da competência dos tribunais comuns;
II) Pelo que, ao contrário do afirmado na sentença recorrida, mesmo estando perante uma pessoa colectiva de direito público, nem por isso se poderá afastar a competência do Tribunais comuns, de resto aliás em conformidade com o artigo 4º, n.º 1, alínea f) ETAF, e como é jurisprudência assente na matéria.
Termina pedindo a revogação da decisão recorrida, com fundamento em erro de julgamento, determinando-se a descida do processo ao tribunal recorrido e o seu normal desenvolvimento para conhecimento do direito da recorrente.
Contra-alegou o Estado Português, pronunciando-se no sentido da improcedência do agravo.
O Mmo Juiz recorrido proferiu despacho, mantendo a decisão recorrida.
QUESTÕES A DECIDIR.
Sendo o objecto do recurso balizado pelas conclusões da recorrente ( arts. 684º, n.º 3 e 690º, n.º 1 do CPC ), a única questão a decidir é se o tribunal Cível do Porto é ou não competente, em razão da matéria, para conhecer da presente acção.
Corridos os vistos, cumpre decidir.
FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO.
A matéria de facto é a já referida supra, tendo em conta o alegado pela A. na P.I.
FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO.
Os tribunais judiciais são tribunais comuns em matéria civil e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais, conforme dispõe o art. 211º, n.º 1 da Constituição.
Este princípio constitucional tem tradução na norma geral sobre a competência material do tribunais judiciais, que consta do art. 18º, n.º 1 da LOFTJ aprovada pela L. 3/99 de 13.01 – “são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional ” -, e, também, com a mesma redacção, do art. 66º do CPC.
A competência do tribunal comum é, pois, residual, sendo competente se um tribunal de outra ordem de jurisdição não for.
In casu, a decisão recorrida entendeu ser competente para conhecer da acção o tribunal administrativo.
Estatui o art. 212º, n.º 3 da Lei Fundamental que “compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações administrativas e fiscais ”.
Por seu turno, o ETAF, aprovado pela L. 13/2002 de 19.02, no seu art. 1º, estabelece que “os tribunais de jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações administrativas e fiscais ”.
J. C. Vieira de Andrade, in “A Justiça Administrativa”, Lições, 2000, pág. 79, define a relação jurídica administrativa como sendo “ aquelas em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”.
Mas no art. 4º do ETAF enunciam-se, exemplificativamente, as questões ou litígios sujeitos ou excluídos do foro administrativo, umas vezes de acordo com a cláusula geral do referido art. 1º, outras em desconformidade com ela.
A este propósito escrevem Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, in “Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Vol. I, págs. 26 e 27, que “ é preciso, porém, não confundir os factores de administratividade de uma relação jurídica com os factores que delimitam materialmente o âmbito da jurisdição administrativa, pois, como já se disse, há litígios que o legislador do ETAF submeteu ao julgamento dos tribunais administrativos independentemente de haver neles vestígios de administratividade ou sabendo, mesmo, que se trata de relações ou litígios dirimíveis por normas de direito privado. E também fez o inverso: também atirou relações onde existiam factores indiscutíveis de administratividade para o seio de outras jurisdições ”.
A competência do tribunal em razão da matéria afere-se pela natureza da relação jurídica tal como ela é apresentada pelo A. na petição inicial, ou seja, analisando o que foi alegado como causa de pedir e, também, o pedido formulado pelo demandante.
Refere o Prof. Manuel de Andrade, in “Noções Elementares de Processo Civil”, 1979, pág. 91 que “a competência do tribunal – ensina Redenti – “afere-se pelo quid disputatum (quid decidendum, em antítese com aquilo que será mais tarde o quid decisum)”; é o que tradicionalmente se costuma exprimir dizendo que a competência se determina pelo pedido do Autor. E o que está certo para os elementos objectivos da acção está certo ainda para a pessoa dos litigantes. A competência do tribunal não depende, pois, da legitimidade das partes nem da procedência da acção. É ponto a resolver de acordo com a identidade das partes e com os termos da pretensão do Autor (compreendidos aí os respectivos fundamentos), não importando averiguar quais deviam ser as partes e os termos dessa pretensão”.
In casu, a A. intentou a presente acção contra o C…………, E.P.E. e contra o Estado Português, com vista a obter o pagamento de uma indemnização, em virtude de ter cessado o mandado que vinha exercendo como vogal do Conselho de Administração no C1……………, S.A., na sequência de transformação deste em empresa pública empresarial.
Atenta a natureza da relação jurídica tal como ela é apresentada pela A. na petição inicial, não poderemos deixar de concordar com a posição tomada em 1ª instância, de que, in casu, está em causa a “efectivação da responsabilidade civil extracontratual do Estado, sendo que o acto que a originou foi praticado pelo Governo, no exercício da sua função legislativa”.
Em 15.04.05, a A. foi reconduzida no cargo de vogal do Conselho da Administração do C1…………, S.A., devendo tal mandato durar, de acordo com os Estatutos, 3 anos.
Contudo, o C1……………, S.A. extinguiu-se e foi transformado em entidade pública empresarial, pelos DL. n.º 93/2005 de 7.06 e DL n.º 233/05 de 29.12.
E, com a entrada em vigor deste último diploma, cessaram automaticamente todos os mandatos dos membros do Conselho de Administração, nos termos do seu art. 21º, n.º 1, aí se estipulando, concretamente, que “ com a entrada em vigor do presente decreto-lei cessam automaticamente os mandatos dos membros dos conselhos de administração e dos órgãos de direcção técnica das unidades abrangidas pelo artigo 1º, mantendo-se os mesmos em gestão corrente até à nomeação dos novos titulares ”.
Isto mesmo alega a recorrente na P.I., nomeadamente no seu artigo 21º, onde refere, expressamente, que a cessação do seu mandato ocorreu ope legis.
E, de facto, assim foi.
O mandato da recorrente cessou por força do estatuído na lei, que não visava, directamente, regular as relações contratuais com aquela, mas tiveram consequências nas mesmas.
Defende a recorrente no seu recurso que a decisão de pôr fim ao mandato embora não resulte de uma decisão expressa de um órgão do C……….., resulta da vontade do Estado que é seu único accionista, decisão essa camuflada por uma norma legal, estando-se, pois, no âmbito do direito privado; tudo se passa como se o C………….. tivesse informado a recorrente que não pretendia mais manter a relação de mandato até aí existente.
Salvo o devido respeito, afigura-se-nos não assistir razão à recorrente, sendo as suas alegações diferentes do por si invocado em sede de P.I..
É um facto que o Estado era o único accionista do C1…………, S.A., de acordo com o disposto no art. 6º do DL. 282/2002 de 10.12, e continua a ser o único accionista do C…………., E.P.E., nos termos do art. 3º do DL. 233/2005 de 29.12.
Mas não foi no âmbito de tal qualidade que transformou o C1………….., S.A. em entidade pública empresarial.
Foi o Estado ( Governo ), no âmbito dos seus poderes executivos, e de acordo com os seus objectivos programáticos, que legislou no sentido da transformação de 31 unidades de saúde ( incluído o C…………), que tinham o estatuto de sociedades anónimas de capitais exclusivamente públicos, em entidades públicas empresariais.
Conforme se escreve no preâmbulo do DL. 233/05 de 29.12, “ ..., deve ser inequívoca a natureza pública das instituições do Estado prestadoras de cuidados de saúde, havendo que compatibilizar este princípio com os instrumentos de gestão mais adequados à natureza específica das suas actividades. .... Com efeito, o modelo mais adequado à prossecução daqueles objectivos é o de entidade pública empresarial, .... ”.
Foi o Estado, revestido do seu jus imperium, que legislou no sentido da transformação da natureza do C1………, S.A. ( e de outras ), e foi esse o seu objectivo, e não o de pôr fim aos mandatos em causa, como alega a recorrente, que foram mera consequência daquelas alterações.
Não está em causa um accionista que resolve alterar a natureza jurídica do C…………, como alega a recorrente, mas toda uma política de saúde que determina a adequação das unidades de saúde existentes aos seus objectivos, o que só pode ser levado a efeito pelo Governo, enquanto poder executivo.
O que está na base da cessação do mandato da recorrente é uma disposição legal que altera a natureza do C……………… e determina, por força da entrada em vigor das alterações, a cessação automática dos mandatos dos membros do conselho de administração, o que abrange a A., ou seja, a cessação do mandato da A. ocorreu ope legis, e como resultado de alterações legislativas com um âmbito de aplicação que extravasam as meras relações entre a A. e o C………..
Curiosamente, a recorrente, nas suas alegações de recurso, vai em sentido diverso ao alegado na P.I. e ao defendido no parecer que juntou aos autos com aquela, em que se escreve que “ a cessação de funções da Requerente não se baseou num qualquer acto de destituição propriamente dito, mas decorreu, sim, da transformação, através de DL, do C1……………., S.A. em Entidade Pública Empresarial .... 32. Foi a extinção ope legis do C1…………., S.A., ..., que teve como consequência a cessação do mandato da Requerente. 33. A cessação resultou, pois, directamente daquela transformação e, nesse sentido, da Lei, e não de uma qualquer manifestação expressa de vontade.... 36. Como é óbvio, a cessação das funções da Requerente, enquanto administradora, decorreu, directa e necessariamente, daquela transformação e extinção, extinguindo-se o seu cargo por caducidade ou impossibilidade superveniente ... ”.
Frustradas as expectativas da A., em consequência das alterações legislativas efectuadas, pretende, com a presente acção ver-se ressarcida dos danos resultantes daquelas.
O que está em causa é, pois, a efectivação da responsabilidade civil extracontratual do Estado resultante da sua função legislativa.
E dispõe o art. 4º, n.º 1, al. g) do ETAF (na redacção dada pela L. 107-D/20003 de 31.12 que “ compete aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: g) questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa ”.
Demandados são o C…………, E.P.E. e o Estado Português.
Quanto ao 2º não se suscitam dúvidas quanto à sua natureza pública, e tanto bastaria para determinar a competência do tribunal administrativo.
Quanto ao 1º, alega a recorrente que se trata de pessoa colectiva de direito público de natureza empresarial que se rege pelo direito privado, de acordo com o art. 7º, n.º 1 do DL. 558/99 de 17.12.
Ora, ao invés do que acontecia com o anterior regime do ETAF, a lei alargou o âmbito de jurisdição administrativa a todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas colectivas de direito público, independentemente da questão de saber se as mesmas são regidas por um regime de direito público ou por um regime de direito privado.
Improcedem, pois, as conclusões da recorrente, entendendo-se, com os fundamentos que se deixaram explanados, que bem decidiu o tribunal de 1ª instância.
DECISÃO.
Pelo exposto, nega-se provimento ao agravo, mantendo-se a decisão recorrida.
Custas pelo Recorrente.
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Porto, 2007.11.27Cristina Maria Nunes Soares Tavares
Eduardo Manuel B. Martins Rodrigues Pires
Mário João Canelas Brás