Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 0455501 |  |
PROCEDIMENTOS CAUTELARES
DEFESA DO AMBIENTE
TRIBUNAL COMUM
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
No Tribunal Judicial da Comarca de Castro Daire, B.........., Presidente da Câmara Municipal de .........., em representação do Município de .........., requereu providência cautelar não especificada contra C.........., pedindo que se proíba a recolha de pedra lascada na área do concelho de .......... sem que previamente seja a mesma autorizada pela Câmara Municipal de .......... .
Inquiridas as testemunhas oferecidas pelo Requerente, foi decretada a providência requerida.
Não tendo sido ouvido antes do decretamento da providência, o Requerido deduziu oposição, pedindo o seu levantamento.
Produzidas as provas, foi proferida decisão que manteve a providência anteriormente decretada.
Não se conformou, porém, o Requerido, que interpôs recurso de agravo de tal decisão, terminando a sua alegação com estas conclusões:
1.A providência cautelar não visou impedir ou proibir a apanha pelo requerido das pedras que comprou aos seus proprietários, antes visou apenas impedir que tal apanha fosse feita sem autorização da Câmara Municipal de .........., sendo que a actividade de apanha de pedra lascada é considerada uma actividade lícita, a qual se encontra dependente de uma autorização da respectiva Câmara Municipal.
2. Esta autorização consubstancia um acto administrativo, enquanto condição de eficácia do exercício dessa actividade, pelo que a sua sindicabilidade é da competência dos tribunais administrativos.
3.Assim, o Tribunal comum de Castro Daire é materialmente incompetente para decretar a providência requerida, no sentido da proibição do requerido proceder à recolha da pedra lascada na área do concelho de .........., sem que previamente seja a mesma autorizada pela Câmara, pelo que se verifica a excepção de incompetência absoluta, de conhecimento oficioso.
4.O requerido não apanhava todas as pedras que encontrava, mas somente aquelas que tinham a configuração de laje ou lancha, em média com a superfície de 30 a 40 cm2 e com 5 a 10 cm de espessura.
5.Dos autos não resulta que o requerido tenha exercido a actividade de apanha da pedra em qualquer monumento ou junto dele.
6.A decisão recorrida estriba-se em juízos abstractos e genéricos, traduzidos em meras possibilidades subjectivas, sem qualquer suporte factual mínimo, como se se pudesse aplicar o princípio in dúbio pro natura, com a consequência de inibir in totum qualquer actividade.
7.No corpo do art. 18° da L. n.º 11/87, de 7/4 (LBA) não se incorpora a actividade exercida pelo recorrido, bem como esta não é abrangida pelo artigo 33° da mesma lei, no qual se tipificam as actividades que estão dependentes do respectivo licenciamento.
8. O âmbito de aplicação do DL 270/2001, de 16/2, que revogou o DL 89/90, de 16/3, restringe-se à exploração das chamadas "massas minerais pedreiras", que no seu preâmbulo o denomina "lei das pedreiras", sendo que a actividade exercido pelo recorrido não pode subsumir-se aos critérios objectivos de exploração dessas unidades extractivas, nomeadamente por não se verificarem os requisitos previstos nomeadamente no art. 1 ° deste diploma, nem ao controlo licenciador por parte da Administração.
9.Neste enquadramento, também não se verifica nenhum dos pressupostos de salvaguarda definidos no art. 38° n.º 1 do DL 90/90, de 16 de Março ("Fica vedada a exploração de massas minerais em zonas de terreno que circundem edifícios, obras, instalações, monumentos, acidentes naturais, áreas ou locais classificados de interesse científico ou paisagístico, dentro dos limites que legalmente sejam definidos"), uma vez que em nenhum ponto da matéria assente se alude a qualquer destas construções ou locais que legalmente necessitem de protecção, e muito menos se refere qualquer área de protecção legal existente no que tange aos monumentos, que nem sequer são concretamente identificados.
10. Nos termos do DL 357/75, de 8 de Julho, o qual veio a ser revogado pelo DL 139/89, de 28 de Abril (Lei dos Solos), estão sujeitas a licença camarária as acções de destruição do revestimento vegetal, que não tenham fins agrícolas e as acções de aterro ou escavação que conduzam à alteração do relvo natural e das camadas do solo arável; daqui decorre que a actividade recolha manual de pequenas pedras que se encontram à superfície do solo não se subsume em nenhuma das aludidas acções.
11. Ao fundamentar a decisão no facto de que "a actividade do requerido poderá afectar ainda património arqueológico que possa existir na Serra .........., que por falta de levantamento, ainda não foi devidamente catalogado e demarcado", a decisão recorrida norteou-se por critérios puramente subjectivos, sem qualquer suporte jurídico-legal.
12. A decisão recorrida violou assim os artigos 101° e 102° do C.P.C., o art. 51° do DL 129/84, de 27.4 (ETAF), arts. 15°, 16°, 18° e 33° da L. n.º 11/87, de 7.4 (LBA), o art. 11° do DL n.º 270/2001, de 16.2, o art. 38° do DL 90/90, de 16.3, os arts. 1° e 5° do DL n.º 139/89, de 28.4 e os arts. 74°, 75° e 76° do DL 107/2001, de 8.9.
Não houve contra-alegações.
Foi emitido despacho tabelar de sustentação.
Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.
Foram dados como provados os seguintes factos:
Do requerimento inicial:
O requerido de forma concertada fez apanhar "pedra lascada" por diversos prédios rústicos sitos na área da freguesia de .......... do concelho de .......... .
Após o que organizou em "paletes" tal "pedra lascada".
E pretende agora o requerido fazer carregar tais paletes em camiões com destino a Espanha.
O requerido pretende continuar a exercer tal actividade lucrativa quer na freguesia de .........., quer noutros pontos do concelho de .......... .
A "pedra lascada" que o requerido pretende recolher para revenda encontra-se a esmo pela região de .......... .
E após a recolha de tal pedra a paisagem natural característica do concelho e região apresenta-se alterada.
Pois, é completamente diferente a paisagem dos prédios rústicos antes da recolha da pedra e após tal apanha.
Acresce que há outras alterações, é que a região de .......... tem na sua fauna espécies como o "lacrau" (buthus europeus), a "lagartixa" (lacerta muralis laur.) e a "perdiz" (caccabis kaup. c. rufa. lin) que vão sentir destruído o seu habitat.
Pois é por baixo das "pedras soltas" ou "lascadas" que os animais atrás indicados nidificam.
E se "aconchegam" para viver e fugir aos predadores.
Donde resulta que, de forma imediata, as espécies citadas serão destruídas pela recolha generalizada da "pedra lascada".
Também a cinegética sofrerá com a "limpeza" dos montes, porquanto as ervas rasteiras e arbustos- rosmaninhos, urzes, giestas… não terão onde se "escudar" enquanto nascem até ganharem raízes que as agarrem ao chão e lhes permitam enfrentar os ventos e chuvas sem serem levadas pelos mesmos.
O requerido aparenta pretender apanhar pedras em zonas contínuas de grandes dimensões, no concelho de .......... .
O que já ocorreu em zonas limítrofes ao concelho de .......... .
O requerido apanha pedras que têm, em si mesmas, valor incalculável por poderem integrar monumentos arqueológicos.
Existe grande variedade de monumentos megalíticos, antas, dólmens, crastos... por todo o concelho de .........., de valor incalculável, ainda nem todos objecto de levantamento, estudo ou classificação.
Tais monumentos são compostos por diversas "pedras lascadas".
O requerido não atribui valor ou significado ao património cultural pré-histórico.
O património arqueológico do concelho de .......... está em perigo de desaparecer, levado como "pedra lascada" em "paletes" para revestimento de moradias em Espanha.
Apesar das diligências dos Fiscais Municipais e dos Senhores Agentes da GNR da zona, não tem sido possível impedir a apanha da pedra que cada vez mais avança.
O requerido já negociou a apanha de "pedra de musgo", vulgo pedra lascada, "pelo prazo de doze meses com início de Junho de 2003", no lugar .......... .
Da oposição:
O negócio acima referido foi efectuado entre o Requerido e o Conselho Directivo dos Baldios da Freguesia de ..........;
Ao requerido apenas interessam pedras com a configuração de laje ou lancha, em média com a superfície de 30 a 40 cm2 e com 5 a 10 cm de espessura.
A área de intervenção do requerido não se inclui em Parque Nacional, Reserva Natural, Monumento Natural, Área Protegida de Interesse Local ou Regional.
Por decisão, datada de 28 de Outubro de 2003, o Município de .........., ordenou o arquivamento dos autos de contraordenação levantados ao requerido, com os n.ºs 4, 17 e 18 /2003 por entender que a conduta do requerido de proceder à apanha da pedra lascada não constitui ilícito contra-ordenacional, nos termos da alínea a), n.º 2, artigo 40 do Decreto Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, em consonância com decisões proferidas por este Tribunal em recursos de impugnação judicial de decisões administrativas que aplicavam uma coima pela prática de tal actividade sem licença e/ ou autorização.
Pela DRABL- Ministério da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas foi elaborado o projecto de investimento de medida 3 do programa "Agro" que tem por objectivo a re(arborização) de 35 hectares do Baldio de .......... - Perímetro Florestal de .......... .
O direito:
Vem o Requerido arguir, no recurso, a incompetência em razão da matéria do tribunal judicial para apreciar a presente providência cautelar comum, defendendo que a competência cabe ao tribunal administrativo, por estar em causa uma relação jurídica administrativa.
Trata-se de questão que só nesta fase foi arguida e sobre a qual não se pronunciou oficiosamente o tribunal.
Pelo que, dela cumpre conhecer (cfr. arts. 102, n.º 1 e 103 do CPC).
Estabelece o art. 66 do CPC que: “São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”.
Introduzido pelo DL n.º 329-A/95, de 12/12, este preceito, idêntico ao art. 18, n.º 1 da LOFTJ (Lei n.º 3/99, de 13/01), consagra a competência residual dos tribunais judiciais no confronto com as restantes ordens jurisdicionais (cfr. art. 209, n.º 1 da CRP).
Nos termos do art. 211, n.º 1 da CRP, “Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”.
Dispõe, por sua vez, o art. 212, n.º 3 da CRP que: Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Por outro lado, de harmonia com o disposto no art. 3 do ETAF, aprovado pelo DL n.º 129/84, de 27/04 (aplicável ao caso dos autos, porquanto, à data da propositura do presente procedimento cautelar comum (em Julho de 2003), ainda não vigorava o novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela lei n.º 13/02, de 19/02, que só entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2004), “Incumbe aos tribunais administrativos e fiscais, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Se bem que, como resulta do disposto no art. 4, n.º 1 do ETAF, haja recursos e acções que estão excluídos da jurisdição administrativa (e fiscal). Assim, entre outros, elencados nas alíneas desse n.º 1, os que tenham por objecto:
“(…)
f)Questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público;
g)Actos cuja apreciação pertença por lei à competência de outros tribunais”.
Escrevem Gomes Canotilho e Vital Moreira, in Constituição da República Portuguesa Anotada, 3.ª ed., p. 815, em anotação ao art. 214 (correspondente ao actual art. 212) que:
“Estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais) (n.º 3, in fine). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal”.
Segundo Vieira de Andrade, [Em “A Justiça Administrativa (Lições), 5.ª ed., p. 113] “…o referido preceito constitucional, introduzido na revisão de 1989, explica-se historicamente na sequência da intenção de consagrar a ordem judicial administrativa como uma jurisdição própria, ordinária, e não como uma jurisdição especial ou excepcional em face dos tribunais judiciais, na linha da alteração do artigo 211 (actual 209), que deixou de considerar os tribunais administrativos como tribunais facultativos”.
Acrescenta, mais adiante, o mesmo Autor, que “…aquele preceito serve ainda para delimitar o sentido da parte final do n.º 1 do artigo 211 (continuado no artigo 66 do Código de Processo Civil), que atribui aos tribunais judiciais uma competência jurisdicional residual, de modo que uma questão de natureza administrativa passa a pertencer à ordem judicial administrativa quando não esteja expressamente atribuída a nenhuma jurisdição”.
Ensina Freitas do Amaral [Em Direito Administrativo, vol. III, pág. 439] que a relação jurídica administrativa é “aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração”.
A verdadeira “pedra de toque” para efeitos de determinação da competência material dos tribunais administrativos reside, assim, no critério plasmado no art. 212, n.º 3 da Lei Fundamental (como se afirma no Ac. do STJ de 7-10-2004, de que foi Relator o Ex.m.º Juiz Conselheiro Ferreira de Almeida, publicado em www.dgsi.pt).
Posto isto, e sabido que a competência material é apreciada em função do objecto alegado pelo autor, vejamos se, no caso concreto, estamos ou não perante uma relação jurídico-administrativa.
Como referimos, através do presente processo cautelar, veio o Presidente da Câmara Municipal de .........., em representação do Município de .........., requerer contra o Requerido que se decrete a proibição deste de desenvolver a actividade de “apanha da pedra lascada”, na área do concelho de .........., sem que a mesma seja “autorizada” pela respectiva Câmara Municipal.
Baseou-se o pedido formulado, na defesa do ambiente e do património cultural, que ao Requerente incumbe nos termos da lei (invoca-se o disposto nos arts. 64 e 68, n.º 1 al. a) da Lei n.º 169/99, de 18 de Setembro e no art. 66, n.º 2 al. d) da CRP).
Por outro lado, enquadrando-se a actividade em causa no DL n.º 270/2001, de 6 de Outubro (que aprova o regime jurídico da pesquisa e exploração de massas minerais-pedreiras, revogando o DL n.º 89/90, de 16 de Março), é inegável que a mesma está sujeita a “licença” da competência da câmara municipal (arts. 10 e 11). [Acerca dos “actos permissivos”, fazendo a distinção entre a “autorização” e a “licença”, v. Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, p. 256; v. também, o estudo de Raquel Carvalho, Licença Ambiental como Procedimento Autorizativo, in Estudos de Direito do Ambiente, Porto 2003, Publicações Universidade Católica, p. 235 e ss.]
Assim, tratando-se de um litígio entre a Administração e um particular, respeitante à subordinação de uma actividade desse particular a um acto administrativo (um acto permissivo, licença), parece-nos estarmos, no caso, efectivamente, perante uma relação jurídico-administrativa.
Dada, no entanto, a incidência ambiental da questão jurídico-administrativa em causa, poderia entender-se que, atento o disposto no art. 45, n.º 1 da Lei de Bases do Ambiente (Lei n.º 11/87, de 7 de Abril), na sua versão originária (a nova redacção do preceito é a que foi estabelecida pelo art. 6 da Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, que só entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2004), a competência material para a presente providência cautelar caberia ao tribunal judicial e não ao tribunal administrativo.
Não é, porém, esse, o nosso entendimento.
O art. 45 da LBA, na sua versão primitiva, ao determinar a jurisdição competente para a apreciação de processos em questões ambientais, remetia a matéria, em bloco, para a jurisdição comum (entenda-se: para os tribunais judiciais).
Ora, como escreve Mário Aroso de Almeida, no estudo “O Novo Contencioso Administrativo em Matéria de Ambiente”, in Revista Jurídica do Urbanismo e do Ambiente, N.º 18/19, p. 116, tal solução, tributária da atitude tradicional de menorização da jurisdição administrativa, foi sendo progressivamente posta em causa.
“E, na verdade, ela nem se compaginava com a já referida constitucionalização da jurisdição administrativa que tinha resultado da revisão constitucional de 1989, nem com o regime entretanto introduzido pela Lei n.º 83/95, de 31 de Agosto, que tinha vindo instituir uma acção popular administrativa, susceptível de ser utilizada em defesa de valores ambientais, no âmbito de relações jurídicas administrativas.
Pese embora o teor literal do preceito, o entendimento da jurisprudência veio a ser, por isso, o de que, na ausência de outros dados normativos, deveria prevalecer o critério do art. 212, n.º 3, da Constituição, por força do qual é aos tribunais administrativos que compete o julgamento dos litígios emergentes de relações jurídicas administrativas”.
No mesmo sentido, Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 3.ª ed., p. 31, onde se citam (nota 17) o Ac. do Tribunal dos Conflitos de 11.1.2000, Conflito n.º 343, com anotação concordante de Miguel Teixeira de Sousa, em Cadernos de Justiça Administrativa n.º 23, p. 20 e ss. e, em matéria cautelar, o Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 18.11.2000, Conflito n.º 345.
Concluímos, portanto, pela competência do tribunal administrativo para conhecer da presente providência cautelar.
Decisão:
Acorda-se em conceder provimento ao recurso, revogando a decisão recorrida, que deve ser substituída por outra que declare incompetente o tribunal judicial e competente o tribunal administrativo para conhecer da presente providência cautelar não especificada, com as legais consequências.
Sem custas, pelo agravado, por delas estar isento.
Porto, 20 de Junho de 2005
Joaquim Matias de Carvalho Marques Pereira
Manuel José Caimoto Jácome
Carlos Alberto Macedo Domingues