Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
II – No que se refere à responsabilidade civil dos sujeitos privados, a jurisdição administrativa só será competente para a apreciar quando a esses sujeitos for aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público.
I.
B……………… intentou acção, com processo sumário, contra C……………, Lda e Câmara Municipal de Santo Tirso.
Pediu a condenação solidária das rés a pagar-lhe o montante de € 4.000,00, a título de danos não patrimoniais causados por condutas omissivas ilícitas.
Como fundamento, alegou que é invisual e que ao circular a pé sofreu uma queda numa rampa de acesso a garagens, por falta de construção pela primeira ré de um muro de protecção previsto no projecto aprovado pela Câmara, tendo esta concedido a respectiva licença de utilização do edifício sem detectar a falta do referido muro, como lhe competia.
A Ré Câmara Municipal contestou, excepcionando, para além do mais a incompetência do tribunal em razão da matéria, alegando que em causa está a responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito, praticado por um servidor público, o que é da competência dos Tribunais Administrativos e Fiscais.
Respondeu o Autor, pugnando pela improcedência da referida excepção.
No saneador, o Sr. Juiz julgou verificada a excepção dilatória de incompetência absoluta do Tribunal, absolvendo a R. Câmara Municipal de Santo Tirso da instância.
Discordando desta decisão, dela interpôs recurso o autor, de agravo, tendo apresentado as seguintes
Conclusões:
1. O Meritíssimo Juiz a quo, salvo o devido respeito, parte da premissa errada de que o alegado acto lesivo é um acto de gestão pública.
2. O ora agravante intentou acção declarativa de condenação para efectivação de responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito de que resultou a violação da sua integridade física, solidariamente contra as rés.
3. Embora também seja demandada a Câmara de Santo Tirso, o litígio emerge de facto jurídico civil, ou seja, a violação do direito de personalidade, mormente o direito à salvaguarda da integridade física do Autor.
4. Existe uniformidade no sentido em que a competência se afere pelo pedido do Autor e que não cabendo uma causa na competência de outro Tribunal, ela é da competência do Tribunal Comum.
5. O critério determinante para se aferir da competência do tribunal não é tanto o de saber quem pratica o acto ou omissão mas qual a natureza do acto em causa. Temos que ter em consideração os termos em que a acção é proposta e a natureza do acto praticado.
6. Ora, para apreciar o direito de personalidade (art. 70º do CC) e a responsabilidade extracontratual por ofensa dela, em tais condições, regulam de modo completo as normas da lei civil a aplicar pelos tribunais comuns.
7. A decisão recorrida viola o artigo 4º, n° 1 al. f) do ETAF.
8. Por outro lado, sustenta o douto despacho recorrido que, não se tratando de um litisconsórcio necessário passivo, não é de equacionar a questão de sobreposição da regra do artigo 28° do CPC às regras sobre a repartição das competências dos tribunais em razão da matéria.
9. Salvo o devido respeito, determina o artigo 497° do Código Civil que, se forem vários os responsáveis, é solidária a sua responsabilidade.
10. Hipoteticamente, o Agravante poderá demandar separadamente em duas acções diferentes e em dois tribunais diferentes, o que poderá acarretar decisões contraditórias e que em nada abona em prol da justiça e mormente de economia processual, nem em prol de uma justiça que se quer ágil e útil.
11. Daí que compete ao julgador, agilizar, salvaguardando como é obvio o que é importante, questões que no concreto se colocam, quando a rigidez do abstracto das leis não conseguiu prever.
12. Pelo que o Meritíssimo Juiz a quo não fez uma adequada interpretação do artigo 26º e n° 2 do artigo 28° e artigo 66º do CPC.
Termos em que deve ser concedido provimento ao recurso, revogando-se a decisão recorrida, com as legais consequências.
Não foram apresentadas contra-alegações.
O Sr. Juiz sustentou a sua decisão.
Após os vistos legais, cumpre decidir.
II.
Discute-se se o Tribunal Judicial é materialmente competente para julgar a acção proposta contra a Câmara Municipal de Santo Tirso.
III.
Os elementos a considerar na decisão são os que constam do relatório precedente.
IV.
No plano interno, como ensina Antunes Varela, o poder jurisdicional começa por ser dividido por diferentes categorias de tribunais, de acordo com a natureza da matéria das causas[1], [2].
Quanto à competência de cada uma das categorias dos tribunais, distingue a Constituição:
- Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas as outras ordens judiciais – art. 211º nº 1;
- Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais – art. 212º nº 3.
Em anotação a este preceito (então art. 214º), afirmam Gomes Canotilho e Vital Moreira [3] que estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público; (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza “privada” ou “jurídico-civil”. Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal.
Segundo Vieira de Andrade [4], o referido preceito constitucional, introduzido na revisão de 1989, explica-se historicamente na sequência da intenção de consagrar a ordem judicial administrativa como uma jurisdição própria, ordinária, e não como uma jurisdição especial ou excepcional em face dos tribunais judiciais [5].
Acrescenta o mesmo Autor que aquele preceito serve ainda para delimitar o sentido da parte final do nº 1 do art. 211º (continuado no art. 66º do CPC), que atribui aos tribunais judiciais uma competência jurisdicional residual, de modo que uma questão de natureza administrativa passa a pertencer à ordem judicial administrativa quando não esteja expressamente atribuída a nenhuma jurisdição.
Na lei ordinária, será ainda de observar o disposto nestes artigos do novo ETAF:
Art. 1º
1. Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Art. 4º
1. Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: (...)
g) Responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício da função política e legislativa, nos termos da lei, bem como a resultante do funcionamento da administração da justiça;
h) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos;
i) Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público.
Assiste-se actualmente, na determinação da competência dos tribunais de jurisdição administrativa, ao abandono do critério delimitador da natureza pública ou privada do acto de gestão que gera o pedido (cfr. artigos citados do novo ETAF [6]), assentando o critério material de distinção em conceitos como relação jurídica administrativa e função administrativa – conjunto de relações onde a Administração é, tipicamente ou nuclearmente, dotada de poderes de autoridade para cumprimento das suas principais tarefas de realização do interesse público [7].
Apreciando o regime do novo ETAF, afirmam Freitas do Amaral e Aroso de Almeida que compete à jurisdição administrativa apreciar todas as questões de responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública (segundo o critério objectivo da natureza da entidade demandada), independentemente da questão de saber se essa responsabilidade emerge de uma actuação de gestão pública ou de uma actuação de gestão privada, distinção que deixa de ser relevante [8].
Neste sentido se pronunciaram claramente os Acórdãos do STJ de 12.2.2007 e de 8.5.2007[9], tendo-se concluído que à jurisdição administrativa incumbe o julgamento de quaisquer acções que tenham por objecto litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, ou seja, litígios originados no âmbito da administração pública globalmente considerada.
Irreleva para a determinação da competência que os actos praticados sejam qualificados de gestão pública ou de gestão privada, apenas bastando estar-se em presença de uma relação jurídica administrativa, sendo certo que esta constitui um conceito quadro muito mais amplo do que acto de gestão pública.
No caso dos autos reconhece-se que, como afirma o Agravante, o litígio emerge de facto jurídico civil, que se traduziu na violação do direito à integridade física daquele.
Porém, no que respeita ao Município, a responsabilidade que lhe é imputada decorre de alegado incumprimento de atribuições que integram a competência da Câmara Municipal – a concessão de licença e o inerente dever de fiscalização da obra licenciada, invocando-se em concreto o dever de fiscalização previsto no art. 51º do DL 445/91, de 20/11, então em vigor – cfr. arts. 34º e 38º da p.i..
Assim, trata-se de efectivar a responsabilidade aquiliana de uma autarquia, estando em causa a aplicação de normas de direito administrativo (fonte de responsabilidade).
Para tal efeito, como parece evidente, são competentes os tribunais administrativos.
O Agravante argumenta que, com base no entendimento da decisão recorrida, pode demandar separadamente em duas acções diferentes e em dois tribunais diferentes, o que poderá acarretar decisões contraditórias e que em nada abona em prol da justiça e mormente de economia processual.
Trata-se de problema que não terá sido resolvido pelo legislador.
Como refere Vieira de Andrade[10], é legítima a atracção para os tribunais administrativos da resolução global do litígio, alargada aos aspectos de direito privado, seja para prevenir dúvidas, seja para evitar a duplicação de processos, independentemente da manutenção de uma diferença de regimes jurídicos aplicáveis.
Porém, acrescenta o mesmo Autor, apesar de o novo ETAF ter deixado de excluir expressamente da jurisdição administrativa "as questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja uma pessoa de direito público", também não optou por incluir essas questões, o que significa que estarão excluídas por natureza.
Certo é que, no que se refere à responsabilidade civil dos sujeitos privados, como estabelece o citado art. 4º nº 1 i), a jurisdição administrativa só será competente para a apreciar quando a esses sujeitos for aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público[11].
Improcedem, por conseguinte, as conclusões do recurso.
V.
Em face do exposto, decide-se negar provimento ao agravo, confirmando-se a decisão recorrida.
Custas pelo agravante.
Porto, 06 de Dezembro 2007
Fernando Manuel Pinto de Almeida
Trajano A. Seabra Teles de Menezes e Melo
Mário Manuel Baptista Fernandes
___________________
[1] Manual de Processo Civil, 2ª ed., 207.
[2] Segue-se nesta parte a fundamentação do Ac. de 1.7.2004, que proferimos no proc. nº 896/04 – 3ª (publicado em www.dgsi.pt).
[3] Constituição da República Portuguesa Anotada, 3ª ed., 815.
[4] A Justiça Administrativa, 5ª ed., 113.
[5] Neste sentido também Gomes Canotilho e Vital Moreira, Ob. Cit., 814; João Caupers, Direito Administrativo, 121; Freitas do Amaral e Aroso de Almeida, Reforma do Contencioso Administrativo, 3ª ed., 25 e segs, onde aludem à constitucionalização da jurisdição administrativa.
[6] Cfr. Reforma do Contencioso Administrativo, ed. do Ministério da Justiça, 13.
[7] Vieira de Andrade, Ob. Cit., 60; também Margarida Cortez, Responsabilidade Extracontratual do Estado, Trabalhos Preparatórios da Reforma, 258; já Marcello Caetano se referia criticamente à utilização das expressões gestão privada e gestão pública, afirmando que as mesmas deveriam significar apenas que, no primeiro caso, a Administração procede segundo o Direito privado e, no segundo, à luz do Direito público – Manual de Direito Administrativo, I, 10ª ed. 464.
[8] Ob. Cit., 34 e 36. Esta solução não será, no entanto, inteiramente isenta de dúvidas, como nos dá conta Vieira de Andrade, Ob. Cit, 125 a 127
[9] Ambos em www.dgsi.pt.
[10] Ob. Cit., 61.
[11] Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, Ob. Cit., 38 e 39.