Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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TRIBUNAL COMUM
TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
I. Relatório
B....., viúvo, residente na freguesia de....., ....., intentou a presente acção declarativa, com processo sumário,
contra
ICOR – INSTITUTO PARA A CONSTRUÇÃO RODOVIÁRIA, com sede Praça da Portagem, Almada, pedindo que:
a) seja reconhecido como legítimo proprietário de determinado prédio urbano;
b) e o réu seja condenado a pagar-lhe a quantia de 5. 237,38 €, acrescida de juros de mora até efectivo e integral pagamento;
Alega no essencial, e no que ao caso agora interessa, que a ré está a levar a efeito a construção da variante de...... Na efectivação destas obras, tem procedido a escavações nos terrenos envolventes, utilizando máquinas de grande porte e ainda explosivos na remoção de terras e pedras. Estas escavações, aliadas às constantes vibrações provocadas pelas máquinas de transporte, causaram abalos na sua casa, chegando mesmo a afectar as fundações e pilares, provocando-lhe danos vários. E com base em todos estes danos, encontra o montante peticionado.
Contestou o réu, começando por arguir a incompetência em razão da matéria do Tribunal para conhecer desta acção, porquanto os eventuais danos terão sido causados na execução de uma infra-estrutura rodoviária em regime de empreitada de obras públicas. Logo, conclui, este acto cai sob a alçada de actos de gestão pública, pelo que serão os Tribunais Administrativos os competentes para a acção.
E provocou a intervenção da empresa a quem foi adjudicada a execução desta obra e que assumiu contratualmente a responsabilidade pela execução dos trabalhos incluídos na empreitada.
O autor pronunciou-se pela improcedência desta excepção.
Após algumas incidências processuais, o Mmº Juiz proferiu despacho em que julgou o tribunal comum incompetente em razão da matéria para conhecer desta acção, por entender que estavam em causa actos de gestão pública, e absolveu o réu da instância.
Inconformado com o assim decidido, agravou o autor, pugnando pela revogação da decisão recorrida por continuar a entender que o tribunal comum é o competente em razão da matéria para conhecer desta acção.
Contra-alegou o réu em defesa da manutenção do decidido.
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Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. II. Âmbito do recurso
A- De acordo com as conclusões, a rematar as suas alegações, verifica-se que o inconformismo do agravante radica no seguinte:
1-O Tribunal a quo entendeu que no caso sub judice era materialmente incompetente para o conhecimento da causa transferindo-se, no seu entendimento, essa competência para o Tribunal Administrativo porquanto a presente acção teria como objecto a responsabilidade civil extra-contratual por factos ilícitos resultante da verificação de actos danosos da propriedade de terceiro – não tendo porém como devia, com o devido respeito, em atenção a ofensa do direito de propriedade deste – na prática de um acto de gestão pública por parte da Agravada e como realização de uma função pública de pessoa colectiva.
2- Ora tal decisão, salvo o devido respeito e melhor opinião é injusta e inadequada ao direito tendo em atenção toda a factualidade existente porquanto e sem qualquer espécie de rebuço, é da responsabilidade da Agravada como dona da obra o manter, preservar e diligenciar pelo bom estado de todas as construções e edificações circundantes ao empreendimento por si efectuado.
3- Não se consumindo na verificação da ilegalidade da conduta o requisito da ilicitude no domínio da responsabilidade de entes públicos, podendo ainda compreender a inobservância de regras técnicas ou cânones de prudência comum.
4- A Agravada apesar de se constituir como uma pessoa colectiva do direito público não significa que não esteja sujeita ao regime do direito privado respondendo civilmente perante ofensas de direitos de terceiros designadamente por actos de gestão privada na realização dos fins de interesse público a elas cometidos.
5- Assim de acordo com o disposto no artigo 34°., n°. l, alínea f) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais estão excluídos da jurisdição administrativa os recursos e acções que tenham por objecto questões de direito privado ainda que qualquer das partes seja pessoa colectiva de direito público sendo por isso da competência doas Tribunais Judiciais a competência residual de tais acções.
6- Do disposto no artigo 212°., n°. 3 da nossa Lei Fundamental porque compete aos Tribunais Administrativos o julgamento de acções que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas resultou esvaziado do seu conteúdo o conceito tradicional de acto de gestão pública.
7- No direito hodierno é muito mais importante conhecer o conceito de relação jurídica administrativa só relevando para a justiça publicista as relações jurídicas administrativas públicas, as reguladas por normas de direito administrativo aquelas em que um dos sujeitos pelo menos actue na veste de ius imperii no sentido da realização do interesse público legalmente definido.
8- Nem todos os actos da ora Agravada são de gestão pública como nem todos os actos que integram a gestão pública haverão de representar todos o exercício imediato do ius imperii ou reflectirão directamente o poder de soberania do próprio Estado e das demais pessoas colectivas.
9- Os actos praticados pela Agravada consubstanciam-se em actos violadores do direito de propriedade e são geradores da obrigação de indemnizar sendo que não se integram em qualquer relação jurídica administrativa regulada pelo direito público.
10- Pode-se afirmar, aliás, na sequência de vários arestos e do dito pelos Profs. Osvaldo Gomes e Alves Correia que uma coisa é proceder à abertura de uma estrada expropriando os terrenos que são mister à sua implantação e realizando por administração directa ou por empreitada a obra, coisa bem diferente é causar danos em propriedade alheia sem autorização dos donos ou prévia expropriação.
11- Se a deliberação da realização da obra, a aprovação do respectivo projecto e a sua concretização devem qualificar-se como actos de gestão pública, no que concerne à execução prática da estrada, mormente os eventuais danos para terceiros decorrentes dessa execução já não se afigura assim.
12- Ademais mesmo que se entendesse que devido à situação de estarmos perante um acto de gestão pública ser competente na sua veste de Tribunal Especial, o Tribunal Administrativo para apreciar o presente dissídio, o simples facto da conduta em que incorreu in casu a Agravante ter na sua génese a omissão de um dever de cuidado e vigilância a que a aquela se encontrava adstrita, originou a sua colocação num plano de paridade e igualdade de tratamento com o particular e o cidadão, adquirindo esta sua redita omissão a natureza de um acto de gestão privada.
13- Para que então se possa assim evitar que do alto do seu “ius imperium”, o ente público não se sinta constantemente tentado por via da sua superior posição a “desleixar-se” nos cuidados e deveres a que se encontra vinculado, tendente à prossecução dos interesses públicos que terá de realizar.
14- Assim sendo como é, face ao anteriormente expendido, com o devido respeito, é competente para apreciar a questão em mérito o douto Tribunal Judicial de 1ª Instância, tal qual como foi configurado pelos Agravados ab initio na sua Petição Inicial, por via dos artigos 18°, n°. 1 da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, e 66°., 67°. e 74°., n°. 2 do Código de Processo Civil.
B- A verdadeira e única questão controvertida a dilucidar consiste em saber se o tribunal judicial é competente para conhecer da acção em que um particular pretende ser ressarcido dos prejuízos sofridos numa sua casa, causados por um Instituto Público, na execução de uma obra -estrada- em regime de empreitada de obras públicas.
III. Fundamentação
A- Os factos
Com interesse para decisão da questão controvertida, há a considerar a seguinte factualidade alegada na petição:
1- O autor é proprietário de uma casa de habitação, sita no lugar das....., freguesia de....., ......
2- O réu ICOR está a levar a efeito a construção da variante de....., próximo do local onde se situa aquela casa do autor.
3- Na efectivação dessas obras, tem procedido a escavações nos terrenos envolventes, utilizando máquinas de grande porte e ainda explosivos na remoção de terras e pedras.
4- Estas escavações, aliadas às constantes vibrações provocadas pelas máquinas de transporte, causaram abalos na casa do autor, chegando mesmo a afectar as fundações e pilares, provocando-lhe danos vários.
5- Danos estes que acabaram por desvalorizar o imóvel.
B- O direito
Para apreciar a questão da competência em razão da matéria cumpre ter em conta os termos em que a acção é proposta, nomeadamente, o pedido e causa de pedir, factores fundamentais para que se possa determinar qual o tribunal materialmente competente. Teremos, assim, que atender à estrutura da relação jurídica material, em apreço, segundo a versão apresentada em juízo pelo autor.
Nos termos do art. 212º, nº3 da CRP, cabe aos tribunais administrativos o julgamento das acções e dos recursos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.
Quanto à competência em razão da matéria rege o princípio fundamental de que “as causas que não sejam atribuídas por lei a alguma jurisdição especial são da competência do tribunal comum”, que é o civil –arts. 66º e 67º C.Pr.Civil.
Ao tribunal comum é, nestes termos, atribuída uma competência residual.
Segundo o disposto no art° 6º do Dec.-Lei nº 237/99, de 25 de Junho, são da competência dos tribunais administrativos ... as acções tendentes a efectivação da responsabilidade do ICOR ou dos seus órgãos, emergentes de actos de gestão pública.
Mas sem prejuízo de, nos termos do nº 2 do mesmo art., caber aos tribunais comuns o conhecimento das questões decorrentes das relações regidas pelo direito privado nas quais sejam parte o ICOR e mais institutos sucessores da extinta JAE.
Constituem atribuições fundamentais do ICOR a construção de estradas e celebração dos respectivos contratos - art. 4º, nºs 1, al. a) e 2, al. a) do mencionado dec-lei 237/99.
De acordo com o disposto nos arts. 1º e 3º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (dec-lei 129/84, de 25 de Abril, aplicável na situação vertente, embora posteriormente revogado pela Lei 13/02, de 19 de Fevereiro), incumbe aos tribunais administrativos e fiscais dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais.
Distribuindo a competência pelos diversos tribunais administrativos, dispõe-se no art. 51°, nº 1, al. h) que compete aos tribunais de círculo conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso.
Encontrando-se excluídos da jurisdição administrativa e fiscal os recursos e as acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público –art. 4º, nº 1, al. f) ETAF.
Tem-se entendido que a distinção entre jurisdição comum e jurisdição administrativa está na diferença entre actos de gestão pública e actos de gestão privada
Esta delimitação tem vindo a ser elaborada pela doutrina e jurisprudência.
Utilizando as palavras do Prof. Antunes Varela [Das Obrigações em Geral, 10ª ed., pág. 648] diremos que são actos de gestão pública os que, visando a satisfação de interesses colectivos, realizam fins específicos do Estado ou outro ente público e assentam sobre o “jus auctoritatis” da entidade que os pratica.
Enquanto actos de gestão privada serão, de um modo geral, aqueles que, embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do Estado ou de outras pessoas colectivas públicas, estão sujeitos às mesmas regras que vigorariam para a hipótese de serem praticados por simples particulares. São actos em que o Estado ou pessoa colectiva pública intervém como um simples particular, despido do seu poder de soberania.
Para Freitas do Amaral [Curso de Direito Administrativo, I, 1991, pág. 134] a gestão privada é a actividade da administração pública desenvolvida sob a égide do Direito privado; e a gestão pública é a actividade da Administração desenvolvida sob a égide do Direito administrativo.
Também a jurisprudência não se tem afastado destes princípios, adoptando os mesmos critérios [cfr., entre outros, ac. S.T.J., de 97/02/04, in B.M.J., 464º-473].
Os tribunais administrativos, escreve-se no acórdão do Supremo de 97/03/04 [in C.J.,V-1º,125(acs. S.T.J.)], só dirimem litígios emergentes das relações jurídicas administrativas, e nunca questões de direito privado; daí que o embargo de obra nova que envolva só questões de direito privado seja da competência dos tribunais comuns.
O critério determinante para se aferir da competência do tribunal não é tanto o de saber quem pratica o acto ou omissão, mas qual a natureza do acto em causa.
Há que ter em consideração os termos em que a acção foi proposta e a natureza do acto praticado.
Explanados estes princípios elementares, apreciemos o caso em apreço.
Pretende o autor que o ICOR seja condenado a indemnizá-lo pelos danos que lhe causou na sua habitação, danos esses provocados pelos escavações e rebentamentos a que vem procedendo na abertura de uma estrada.
O autor, além de invocar um direito de propriedade de que se diz titular, afirma ainda que esse seu direito foi violado por uma actuação do réu. Tendo em vista a reconstituição da situação anterior ao evento danoso, pretende o ressarcimento dos danos sofridos em consequência da actuação que tem por ilícita do réu.
Uma das funções do ICOR, Instituto Público, é precisamente a construção de estradas. Ao proceder à construção da variante de..... estava a actuar na sua qualidade de ente público e na prossecução de um interesse público. A construção desta estrada insere-se claramente no âmbito das funções do réu.
Mas como emerge do art. 266º da Constituição da República a gestão publica pressupõe uma actuação correspondente ao exercício do poder da autoridade e exige que os meios utilizados sejam adequados ao prosseguimento das atribuições conferidas por lei ao agente.
Quando, correlacionado com esta actividade e na sua execução material, o agente viola ilicitamente o direito de outrém não está a agir investido de qualquer poder de autoridade, nem ao abrigo de normas de direito público. Uma actuação que não se conforma com a lei, que exorbita dela, extravasa do âmbito do exercício da função administrativa, estando então o agente a actuar ao nível de um qualquer particular.
É precisamente com base nesta actuação tida por ilícita e violadora do seu direito de propriedade que o autor pede a tutela judiciária para ver reconhecido e ressarcido esse seu direito.
A petição inicial não invoca, nem aponta para qualquer violação de uma relação jurídico-administrativa do ICOR. Não é posta em causa a substância da actuação do réu no que à construção da estrada diz respeito. O que se ataca é o acto causador do dano, que não se contém naquela relação jurídica.
Ora, para apreciar o direito de propriedade e a responsabilidade extracontratual pela ofensa dela, em tais condições, regulam de modo completo as normas da lei civil a aplicar pelo tribunal comum.
Se assim se não entendesse e sendo indubitavelmente competente o foro comum para conhecer do pedido de reconhecimento do direito de propriedade, pedido formulado em primeiro lugar pelo autor, o réu teria de ser demandado perante os tribunais comuns para este pedido, mas já teria que ser demandado perante os tribunais administrativos para efectivação do pedido de indemnização. Nas palavras apropriadas vertidas no douto ac. R.P., de 00/11/07 [ in C.J.,XXV-5º,185] esta solução não abonaria nada em favor dos Tribunais de qualquer Ordem. Todos administram justiça em nome do Povo (art. 202, n° 1) que, incrédulo, andaria de Anás para Caifás à procura de Justiça, confundindo incompetência em razão da matéria com incompetência de quem assim o tratava.
São, portanto, os tribunais comuns os competentes, em razão da matéria, para conhecer da responsabilidade extracontratual do ICOR por alegados danos patrimoniais causados numa casa do autor no decurso de execução de obras de construção de uma estrada.
Este nos parece ser o melhor entendimento, não obstante as posições contrárias assumidas e defendidas com brilhantismo em outros acórdãos [cfr, entre outros, ac. S.T.J., in B.M.J., 475º-322 ].
IV. Decisão
Em face do exposto, e no provimento do agravo, decide-se que o tribunal recorrido é o competente em razão da matéria para conhecer desta acção, devendo a mesma aí prosseguir os seus termos normais.
Sem custas por delas estar isento o réu agravado
Porto, 27 Abril de 2004
Alberto de Jesus Sobrinho
Durval dos Anjos Morais
Mário de Sousa Cruz