Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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CONFLITO DE DEVERES
1. Relatório
No 1º Juízo Criminal do Tribunal Judicial de Santa Maria da Feira, recurso de contra-ordenação n.º …../05.4 TBVFR, procedeu-se ao julgamento de “B……… DE SANTA MARIA DA FEIRA”, tendo sido proferida decisão julgando improcedente a impugnação apresentada e, consequentemente, mantida a decisão da autoridade administrativa que condenou a recorrente na coima de €15.000,00, pela prática da contra-ordenação p. e p. pelos arts. 36º a 40º e 86º, nº. 1, al. v) e nº. 2, al. c) do DL nº 46/94 de 22.02.
Inconformada com tal decisão, a arguida recorreu para esta Relação, formulando extensas conclusões, defendendo, em síntese:
- Não cometeu qualquer contra-ordenação, designadamente a prevista no art. 86º, 1, al. v) do Dec. Lei 46/94, de 22 de Fevereiro, uma vez que não é ela a autora da situação de facto reportada, nem a entidade responsável para lhe por termo, ou seja não é a recorrente que tinha obrigação de construir as estações de tratamento de águas residuais;
- Não lhe sendo imputável qualquer actuação ou omissão que, de forma directa ou indirecta, tenha contribuído para a construção colocação em funcionamento e/ou manutenção das redes de saneamento e do emissário em causa, também não se torna possível a qualificação da sua actuação ou omissão como dolosa ou negligente;
- Além disso, a impossibilidade de a recorrente obter o licenciamento para as descargas de águas residuais efectuadas, nas actuais circunstâncias, exclui a ilicitude, uma vez que não lhe era exigível que, nas circunstâncias descritas, agisse de outro modo;
- Acresce que a recorrente apenas procedeu à descarga de águas residuais não tratadas para o rio para afastar perigo maior, que seria a cessação do abastecimento de água a todos os utentes da bacia parcial do Rio Uíma;
Respondeu o M.P na 1ª instância, pugnando pela manutenção da sentença recorrida. Em suma, defende que a recorrente poderia, a todo o tempo, denunciar o contrato celebrado com a Câmara Municipal; não o tendo feito, deve cumprir as obrigações aí assumidas, com as inerentes consequências legais. A recorrente bem sabia que, ao não obter licença para proceder às descargas das águas residuais, cometia a transgressão prevista no art. 36º, 1, al. v) do Dec. Lei 46/94, de 22 de Fevereiro, pelo que não tem razão de ser o seu recurso.
O Ex.º Procurador-geral Adjunto nesta Relação nesta Relação foi de parecer que o recurso não merece provimento.
Cumprido o disposto no art. 417º, 2 do CPP a recorrente respondeu, mantendo a posição já defendida nos autos.
Colhidos os visto legais, procedeu-se a audiência de julgamento.
2. Fundamentação
2.1. Matéria de facto
A decisão recorrida considerou assentes os seguintes factos:
Factos provados:
1 – No dia 02 de Junho de 2004, através da linha SOS Ambiente, foi recepcionada a reclamação 178/04 pelo Serviço de Protecção à Natureza e Ambiente da GNR, Grupo Territorial de S. João da Madeira, Destacamento Territorial de Oliveira de Azeméis, dando conta serem efectuadas descargas de águas residuais no Lugar da ….., …., Santa Maria da Feira, através de um tubo da rede de saneamento na margem esquerda do rio Uíma, encaminhando os efluentes não tratados para o dito rio.
2 – Efectuadas diligências de inspecção foi constatada a veracidade de denúncia apresentada, sendo a aqui recorrente a responsável por essas descargas, tendo sido tiradas as fotografias juntas com o auto de notícia.
3 – A sociedade recorrente celebrou com o Município de Santa Maria da Feira um contrato de concessão de exploração e gestão de serviços públicos municipais de abastecimento de água e saneamento no concelho de Santa Maria da Feira, por escritura datada de 03.12.99, a qual foi alvo de posterior aditamento, encontrando-se o mesmo junto, por cópia, aos presentes autos, dando-se aqui por integralmente reproduzido.
4 – A sociedade recorrente não dispunha, à data dos factos e presentemente, de licença de descarga de águas residuais.
5 – Com vista a dirimir as divergências surgidas entre o Município de Santa Maria da Feira e a sociedade recorrente decorrentes do (in)cumprimento do contrato referido em 3), nomeadamente o atraso no cumprimento do Programa de Investimento Municipal por parte do Município, o Instituto Regulador de Águas e Resíduos encetou uma mediação entre as duas entidades.
6 – A sociedade recorrente tinha conhecimento das obrigações cujo cumprimento omitiu, sabendo que a sua actuação referida em 1), 2) e 4) era contrária à lei e por isso punida, tendo agido representando, aceitando e conformando-se que estaria a desobedecer a imposição legal.
7 – A sociedade recorrente declarou, em sede de IRC, relativamente ao exercício do ano de 2003, um prejuízo fiscal de € 4.806,15.
Factos não provados:
Da discussão da causa em audiência de julgamento não resultaram provados quaisquer outros factos a considerar, nomeadamente contrários aos mencionados na factualidade provada.
2.2. Matéria de direito
A sentença recorrida condenou a arguida pela prática da contra-ordenação que lhe fora imputada, confirmando assim a decisão da autoridade administrativa. Já então o tribunal refutou a tese que a recorrente retoma neste recurso, de que a impossibilidade de evitar a descarga de águas residuais no Rio Uíma, sem licença, exclui a ilicitude ou a culpa da sua conduta (arts. 34º/1, 36º/1 e 35º do Código Penal).
Na verdade, a recorrente não põe em causa que tenha efectuado as descargas de águas residuais no Rio Uíma, sem prévia autorização ou licenciamento. O que a recorrente defende é que não é a si que compete a criação das infra-estruturas necessárias ao tratamento dessas águas, as quais são imprescindíveis para que possa obter o licenciamento em falta. Por outro lado, a recorrente não podia evitar tais descargas, sob pena de deixar de fornecer água aos consumidores da bacia do Rio Uíma. Entende, assim, ter agido sem dolo, ou a coberto de uma causa de justificação da ilicitude ou de exclusão da culpa.
A sentença recorrida abordou as questões nos seguintes termos:
“(…) Como resulta da factualidade provada verifica-se que a sociedade recorrente procedia, sem para tal se encontrar habilitada com licença que lhe permitisse efectuar a descarga, à rejeição de águas residuais no meio hídrico, no rio Uíma em concreto.
Constata-se, assim, que a recorrente, ao proceder da forma descrita, enquanto entidade gestora e exploradora dos serviços públicos municipais de abastecimento de Água e Saneamento deste Concelho, preencheu os elementos objectivos da contra-ordenação imputada.
Defende-se a recorrente, alegando que, não obstante a admissão de tal materialidade, à mesma não poderá imputar-se a prática da contra-ordenação em questão dado que, por imperativo legal e contratual, não lhe cabia a realização de actos necessários à obtenção de licença, e dos quais se encontra dependente a sua concessão, ou seja, a feitura de rede de tratamento de tais águas rejeitadas, sendo que sem tratamento adequado das mesmas a licença nunca seria concedida.
De acordo com o contrato de Concessão celebrado entre o Município e a recorrente o primeiro obrigou-se a, até determinada data já ultrapassada (finais de 2000), construir estações de tratamento, as quais iriam garantir o tratamento dos efluentes. Acresce que a recorrente recepcionou, aquando do início da execução do contrato, a rede de abastecimento de água e de saneamento já existente e até então utilizada, não podendo a mesma impedir a descarga directa de efluentes para o rio como tem sido efectuado, pois, de contrário, tal provocaria o bloqueio da rede.
Segundo a recorrente tal facto impede a responsabilização da recorrente dado que a existência, funcionamento e/ou manutenção do emissário em causa e a impossibilidade inerente de obtenção da licença exclui a ilicitude do seu acto, não lhe sendo exigível que actuasse de modo diverso.
Invoca, ainda, a recorrente, que a não se concluir da forma por si invocada dever-se-á considerar que a ilicitude da sua condução se encontra excluída pelo preceituado no art. 34º do Código Penal, atendendo a que a única forma de que a recorrente dispõe para assegurar o abastecimento de água a toda a população implica a manutenção da realização de tais descargas de águas residuais não tratadas no rio Uíma. Ou seja, a ilicitude da actuação da recorrente estaria afastada dado que com a mesma se visaria afastar um perigo maior consistente na cessação de abastecimento de água à população.
Mais refere a recorrente que, caso assim não se entenda, dever-se-á concluir que a sua actuação cabe na previsão do art. 36º do CP uma vez que entre o dever de prestar o serviço público de abastecimento de água e o dever de respeitar o disposto no diploma legal mencionado a recorrente deve manter a prestação do serviço público essencial à população.
Por fim, alude a recorrente que procedeu da forma descrita, efectuando descargas de efluentes no rio sem estar munida de licença, dado estar obrigada a cumprir as obrigações decorrentes do contrato que subscreveu mas também dado que o incumprimento contratual do cedente (Município) impede que se verifiquem os requisitos de que depende o licenciamento.
Importa, pois, apreciar da argumentação explanada pela recorrente na impugnação judicial por si apresentada.
Impõe-se, assim, aferir da existência de uma qualquer causa de exclusão da ilicitude ou da culpa na actuação descrita da recorrente.
De salientar é o facto da recorrente ter assumido contratualmente, através do contrato de Concessão que celebrou com o Município desta cidade, certas obrigações com vista à exploração e gestão conjunta dos serviços públicos de tratamento e distribuição de água para consumo público e da recolha, tratamento e rejeição de efluentes no concelho de Santa Maria da Feira, sendo este o objecto da concessão.
Resulta claro que aquando da celebração do dito contrato e seu início de execução, tal como alega a recorrente, a mesma recebeu as infra-estruturas de rede de água e saneamento existentes e até então exploradas pelo Município directamente. Ou seja, já aquando da celebração e início de execução do contrato de concessão estava a recorrente ciente da inexistência de licenças para descargas de efluentes no meio hídrico e que, à data, eram inexistentes igualmente centros de tratamento de águas, cuja construção ainda não se havia iniciado.
Não obstante tal situação a recorrente outorgou o contrato em causa, iniciou a sua execução, sabendo da impossibilidade, já à data, de cumprir os ditames legais que lhe determinavam a obrigação de obter licença para efectuação das descargas.
Sucede que a recorrente, como a mesma alega, tinha a perspectiva, diga-se fundamentada, de que a situação se alteraria, atendendo a que o Município se reservou o dever de proceder à construção de instalações de tratamento de águas e efluentes de modo a que até ao fim do ano de 2000, tais instalações estivessem concluídas, permitindo o tratamento de águas residuais e com isso viabilizando a obtenção das licenças inerentes às respectivas descargas no meio hídrico.
Por cumprimento tardio por parte do Município tal não sucedeu até ao momento, mantendo-se a situação inicial do cumprimento do contrato de concessão, ou seja, a manutenção da efectivação de descargas de águas residuais no meio hídrico sem licença e sem tratamento prévio.
Diga-se que a recorrente assumiu contratualmente e com contrapartidas várias, nomeadamente económicas, a prestação de serviços à população, cuja prestação cabe embrionariamente ao Estado e órgãos autárquicos e não à sua pessoa.
Fê-lo sabendo que originariamente e durante um período temporal previsível de, pelo menos, 1 ano, não poderia conjugar a manutenção na execução do contrato com o cumprimento das imposições de carácter legal que determinam a obtenção prévia de licença para proceder a descargas de águas.
Sabia, ainda, à partida, a recorrente da existência de uma incompatibilidade na satisfação de deveres por si assumidos: os de carácter legal e os de cariz contratual.
Acresce, ainda, que a compatibilização no cumprimento simultâneo de tais obrigações encontrava-se, com o conhecimento da sociedade recorrente, na dependência do cumprimento atempado por parte do Estado e do Município da obrigação de construir as infra-estruturas necessárias para tratamento de águas e sua recolha.
Perante estas considerações, entendemos que inexiste qualquer causa de exclusão de ilicitude ou culpa, contrariamente ao invocado pela sociedade recorrente.
Com efeito, não cabe à mesma originariamente a satisfação das exigências de fornecimento de água e saneamento à população, as quais veio a assumir por opção contratual e com a correspondente contrapartida económica.
De salientar que perante um alegado conflito de deveres de cumprir as obrigações contratualmente por si assumidas e cumprir os ditames legais que têm em vista a preservação ambiental e que determinam o sancionamento contra-ordenacional da sua violação, impõe-se claramente à recorrente, a satisfação destas últimas exigências, mesmo que com sacrifício financeiro.
Não se concebe que a recorrente defenda que as obrigações por si assumidas contratualmente se sobreponham ao interesse de todos na preservação ambiental.
Com efeito, se a execução inicial de um contrato e a sua manutenção, dado não estarem reunidas todas os pressupostos para o cumprimento das exigências legais do respectivo funcionamento do serviço, violam uma norma de carácter penal ou contra-ordenacional, deveria, desde logo, a recorrente abster-se de iniciar tal contrato ou accionar os mecanismos legais de resolução contratual ou de imposição do cumprimento do contrato pelo outro outorgante.
Não podem, pois, os interesses económicos, de carácter particular, “justificar” a omissão de regras cuja observância visa acautelar interesses fundamentais que a todos visam proteger e, por esse motivo, de relevância manifestamente superior.
Não se verificam, portanto, as invocadas causas de exclusão da ilicitude ou culpa, nem qualquer outra (…)”.
No recurso para esta Relação a recorrente retoma os mesmos argumentos, considerando que o tribunal “a quo” ignorou as circunstâncias que estiveram na origem da prática da infracção, realçando sobretudo a impossibilidade de poder obter o licenciamento e, dessa forma, cumprir a lei, por não terem sido construídas as estações de tratamento de águas residuais.
A sentença recorrida (como decorre da transcrição feita) não ignorou as circunstâncias invocadas pela recorrente. Entendeu sim que as mesmas não eram suficientes para afastar o elemento subjectivo da infracção (dolo) e não integravam qualquer causa de justificação da ilicitude ou de exclusão da culpa.
O art. 36º/ 2 do Dec. Lei 46/94, de 22 de Fevereiro, diz-nos que “a rejeição de águas residuais na água e no solo está sujeita à obtenção de licença, que pode ser outorgada pelo prazo máximo de 10 anos …”, acrescentando o nº 3 do mesmo normativo legal que “a licença referida no número anterior tem por finalidade o sistema público e particular de eliminação de águas residuais na água e no solo”.
Não existindo dúvidas de que a recorrente efectuou descargas de águas residuais no Rio Uíma, sem prévio licenciamento, é óbvio que a mesma praticou factos que integram a previsão da referida norma.
Ao proceder à descarga de águas residuais, naquelas circunstâncias (sem licença), a recorrente sabia o que estava a fazer e sabia também que era exigível uma prévia licença que não possuía e, sem dúvida alguma, quis proceder dessa forma. Agiu por isso com dolo, pois sabia e queria realizar os factos descritos na norma que define a infracção. A própria recorrente alega que “informalmente contactou os responsáveis pelos serviços competentes para tal licenciamento, sempre lhe tendo sido referido o óbvio, a saber, que seria impossível obter tal licenciamento, por frontal violação do disposto nos artigos 36º a 40º do Dec. Lei 46/94, de 22/2, na medida em que se tratava de uma descarga de águas residuais não tratadas” (conclusão 43ª). É assim certo e seguro que a recorrente sabia que o seu comportamento era ilícito e, apesar disso, procedeu à descarga das águas residuais no rio, sem licença. Deste modo, estão verificados os elementos objectivos e subjectivos do tipo.
Tal verificação não impede que, apesar disso, ocorram circunstâncias que possam excluir a ilicitude ou a culpa. E, em boa verdade, é isso que a recorrente pretende demonstrar no presente recurso.
Vejamos então se ocorreu alguma circunstância que afaste a ilicitude ou a culpa.
Como já referimos, a recorrente defende a exclusão da ilicitude da sua conduta, invocando, sem prejuízo das respectivas relações de prejudicialidade: (i) o disposto no art. 31º do C. Penal; (ii) o estado de necessidade previsto no art. 34º do C. Penal, (iii) o conflito de deveres (art. 36º do C. Penal) e (iv) o estado de necessidade desculpante (art. 36º do C. Penal).
O facto relevante para esta “exclusão da ilicitude” (art. 31º CP) decorria da existência de um contrato de concessão celebrado com o Município de Santa Maria da Feira, de onde emergia o dever de (a recorrente) abastecer água aos residentes do concelho. Contudo, desse mesmo contrato decorria também o dever de o Município construir as estações de tratamento de águas residuais, sem as quais a recorrente não poderia obter o licenciamento para efectuar tais descargas no rio. Assim e em seu entender, a recorrente agiu no estrito cumprimento dos seus deveres contratuais, só se verificando a materialidade da contra-ordenação porque a outra outorgante no contrato de concessão (o Município) não cumpriu aquilo a que se obrigara. Não era possível à recorrente deixar de proceder à descarga das águas residuais, sem ao mesmo tempo deixar de fornecer água aos habitantes do concelho.
Vejamos.
Julgamos indubitável que a conduta da recorrente não integra a causa de justificação prevista no art. 31º, 2, al. c) do C. Penal, onde se diz que o facto não é ilícito quando for praticado no “cumprimento de um dever imposto por lei ou ordem legítima da autoridade”.
O que a recorrente alega é o cumprimento de um dever jurídico imposto por contrato, sendo por isso evidente que não preenche o requisito que exige que o dever jurídico seja “imposto por lei”. Pensamos que não poderia deixar de ser assim, pois seria incompreensível que duas pessoas, por contrato, pudessem afastar a ilicitude dos seus actos, através da criação de deveres incompatíveis com a Ordem Jurídica.
Também nos parece indiscutível que a conduta da recorrente não integra a causa de exclusão da ilicitude prevista no art. 34º do C. Penal (direito de necessidade), uma vez que não se pode dizer, sem mais, que a eminência de deixar de fornecer água seja um perigo sensivelmente superior ao que resulta da descarga de águas residuais não tratadas no Rio Uíma. Falta assim demonstrar, além do mais, o requisito previsto no art. 34º/al.b) CP (“haver sensível superioridade do interesse a salvaguardar relativamente ao interesse sacrificado”), pelo que não se torna necessário indagar a falta de qualquer outro requisito de tal causa de exclusão da ilicitude.
Haverá então um “conflito de deveres” excludente da ilicitude (art.36ºCP)? A recorrente entende que sim: “Com efeito (argumenta), entre o dever de prestar o serviço público de abastecimento de água e o dever de respeitar o disposto no Dec. Lei 46/94, de 22 de Fevereiro, a recorrente não tem outra alternativa que não seja a de prestar um serviço público essencial à população de Santa Maria da Feira, tanto mais que apenas não obteve a licença legalmente exigida por razões única e exclusivamente imputáveis à C. Municipal de Santa Maria da Feira”.
“Não é ilícito – diz-nos o art. 36º do C. Penal – o facto de quem, em caso de conflito no cumprimento de deveres jurídicos ou de ordens legítimas da autoridade, satisfizer dever ou ordem de valor igual ou superior ao do dever ou ordem que sacrificar”.
A fundamentação ou justificação da acção lesiva, nestas condições, decorre da impossibilidade de cumprir os dois deveres em conflito. Não se exige que os interesses a salvaguardar sejam superiores aos interesses sacrificados e, por isso, nos casos em que a Ordem Jurídica não ofereça qualquer critério de escolha, fica ao critério do agente a escolha do dever a cumprir – TAIPA DE CARVALHO, Direito Penal, Parte Geral II, Teoria Geral do Crime, pág. 256.
Segundo o citado autor, são pressupostos da justificação (exclusão da ilicitude) por conflito de deveres:
- a impossibilidade de cumprir os dois (ou mais) deveres jurídicos e o
-cumprimento do dever jurídico superior (quando os deveres em conflito forem de hierarquia diferente), ou o cumprimento de qualquer um dos deveres (quando os deveres em conflito forem da mesma hierarquia) – ob. cit. pág. 245.
No caso dos autos, os deveres em causa são de hierarquia jurídica diversa: o dever de fornecer água aos habitantes do concelho tem uma génese contratual e o dever de actuação em conformidade com a lei, na descarga de efluentes, tem uma génese legal. Os deveres são assim de hierarquia diferente, devendo o dever de base contratual ceder perante o dever legal.
O “conflito de deveres” pressupõe ainda que o agente se veja na impossibilidade de alternativa. O fundamento da justificação da ilicitude radica, como dissemos acima, “na impossibilidade de cumprir os dois deveres”, o que pressupõe a impossibilidade de encontrar uma terceira via, através da qual o agente não tenha que violar qualquer dever…
Ora, também esse pressuposto se não verifica no caso dos autos. A recorrente podia, a todo o tempo, rescindir o contrato com o Município (perante o incumprimento deste, não construindo as estações de tratamento de águas residuais) e deixar de estar vinculada ao dever de fornecer água.
É certo que esta solução é economicamente muito complexa (e certamente contrária aos interesses da recorrente), mas existe e evita a alternativa de a recorrente ter que cumprir o contrato ou infringir a lei.
Também não se verifica o “estado de necessidade desculpante” previsto no art. 35º do C. Penal, uma vez que (como acima se viu) há um comportamento alternativo possível, capaz de evitar a prática da infracção, sem ser o fim do fornecimento de água. A recorrente podia rescindir o contrato de concessão, passando o Município a ficar com tal encargo (e a praticar ele a infracção, ou criar as infra-estruturas necessárias…).
O art. 35º do C. Penal exige ainda que o “perigo” a afastar seja actual e não removível de outro modo. No presente caso, para além de haver um comportamento alternativo possível, a recorrente não praticou o facto ilícito (descarga de efluentes) para evitar um perigo actual (cessação do fornecimento de água), uma vez que, quando outorgou o contrato de concessão, já sabia que não existiam estações de tratamentos de águas residuais e nunca pediu formalmente a licença para proceder à descarga de tais águas. A subsistência da situação de falta de licenciamento, ao longo do tempo, afasta claramente a aplicação de um estado de necessidade desculpante, que tem como pressuposto um “perigo actual” não removível de outra forma.
Nestes termos, julgamos que a sentença recorrida decidiu com acerto, impondo-se, em consequência, negar provimento ao recurso.
3. Decisão
Face ao exposto, os juízes da 1ª Secção Criminal do Tribunal da Relação do Porto acordam em negar provimento ao recurso.
Custas pela recorrente, fixando a taxa de justiça em 4 UC.
Porto, 10 de Maio de 2006
Èlia Costa de Mendonça São Pedro
António Augusto de Carvalho
António Guerra Banha
José Manuel Baião Papão