Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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COMPETÊNCIA MATERIAL
CÂMARA MUNICIPAL
CONTRATO
ETAF84 ART3 ART4 N1 F ART9 N1 N2.
CONST97 ART211 ART212 N3.
DL 55/95 DE 1995/03/29 ART1 ART2 D ART31 N1 A.
I-Relatório:
No .. Juízo da Comarca de ......., M........., Lda propôs contra Município de ........... (representado pelo seu Presidente da Câmara) acção com processo ordinário, pedindo a sua condenação no pagamento da quantia de 7.310.536$00, mais 804.100$00 de juros de mora já vencidos, e ainda os vincendos até pagamento.
Para tanto, alega que a Ré lhe encomendou a microfilmagem e digitalização de documentos, trabalho que executou, remetendo-lhe as facturas que indica e que aquela não pagou, no valor global peticionado.
A Ré apresentou contestação, na qual, para além do mais, excepciona a incompetência absoluta do Tribunal Comum, sustentando que a mesma pertence ao Tribunal Administrativo, atento o facto de o contrato ter sido celebrado, pela Administração para fins de imediata utilidade pública, na sequência de concurso público, aberto com a publicação de anúncios, no D.R., ter sido visado pelo Tribunal de Contas.
A Autora apresentou réplica para, além do mais, responder à aludida matéria de excepção, defendendo, no essencial, que a competência em razão da matéria se determina pelo pedido.
A Ré, por sua vez, apresentou tréplica.
Por despacho de fls 315, foi decidido o que se transcreve: “Pelos fundamentos expostos, ao abrigo do disposto nos artºs 3º, 9º e 51º nº1 g) do ETAF, e nos artºs 62º nº2, 101º, 102º, 105º nº1, 288º nº1 a), 493º, nºs 1 e 2 e 494º a), todos do C.P.Civil, julgo procedente, por provada, a invocada excepção dilatória da incompetência em razão da matéria deste Tribunal Judicial para conhecer do pedido da acção e, em consequência, absolvo da instância o Réu Município de .........
Inconformada, a Autora interpôs recurso, o qual recebido como agravo e em cujas alegações conclui pela forma seguinte:
1. A competência dos tribunais determina-se pelo pedido da Autora.
2. É o próprio Réu que reconhece que o tribunal comum é o competente.
3. O Réu só beneficiou com este contrato, nunca directamente e expressamente os Munícipes de .........
4. A competência do tribunal só se afere pelo quid disputatum, pelo quid decindum e nunca pelo quid decisum.
5. O contrato junto aos autos não é um contrato administrativo.
6. Este contrato terminou, quer a Autora que executou os serviços contratados, quer o Réu que os pagou – vide BMJ 484,, pág. 292 e artº 762º do C.Civil.
7. Mas já não pagou 51.806,63 Euros de serviços prestados a mais.
8. O Réu nunca podia obrigar a Autora a contratar com ele, o contrato junto aos autos.
9. Quer a causa de pedir ou o pedido, nesta acção é o pagamento de serviços prestados pela Autora que o Réu não quer pagar.
10. O despacho recorrido violou o artº 66º do C.P.Civil e o artº 51º nº1 g) do ETAF.
Foram apresentadas contra-alegações, pugnando pela confirmação do despacho recorrido.
II-Fundamentos:
A) No despacho recorrido foram tidos por assentes, os seguintes factos relevantes:
1. Por anúncio publicado no Diário da República n° 82, 11 Série, de 08/04/99, a Câmara Municipal de ....... abriu um concurso público, n° ../.., nos termos do art. 38º do Dec. Lei n° 55/95, de 29 de Março, para «fornecimento de um sistema de arquivo digital, composto de hardware, software, formação e prestação de serviços de microfilmagem e digitalização de documentos de pequeno e grande formato (doc. de fIs. 16) ;
2. A fIs. 19/31, encontra-se fotocopiado o programa do referido concurso público, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, e a fIs. 32/46 encontra-se fotocopiado o caderno de encargos concernente a esse mesmo concurso, do qual consta, designadamente, que o contrato a celebrar «tem por objecto o fornecimento de um sistema de arquivo digital, composto de hardware, software e prestação de serviços de microfilmagem e digitalização de documentos de pequeno e grande formato, com vista à preservação de documentos, racionalização de espaços, modernização de sistemas e personalização de serviços, de modo a obter -se um acesso mais rápido à informação e uma economia de tempo/custo na análise dos processos para satisfação dos munícipes».
3. Consta, ainda, que «constituem tarefas prioritárias do projecto» «a microfilmagem e digitalização de processos de obras particulares que sejam regularmente consultadas» e a «possibilidade de consulta dos processos a partir do posto de consulta do sistema de arquivo digital ou de qualquer outro posto da rede informática, até ao máximo de 4 utilizadores em simultâneo» e «a impressão de documentos A4 directamente do sistema de arquivo e impressão de documentos de grandes formatos para periféricos já existentes nos serviços»;
4. Em 01/06/99, a Autora apresentou a sua proposta ao concurso público aludido em 1. -doc. de fIs. 47 -, tendo a mesma vindo a ser escolhida, por despacho de adjudicação de 27/06/2000 do Presidente da Câmara Municipal de ........ (doc. de fIs. 48/50);
5. Na sequência disso, em 14/07/2000, a Câmara Municipal de ........., representada pelo seu Presidente, e a Autora, celebraram um contrato de «fornecimento», titulado pelo doc. de fIs. 52/54, nos termos do qual esta última se obrigou a fornecer, pelo preço de 49.805.500$00, acrescido de IVA, «de acordo com a proposta apresentada, Programa de Concurso e Caderno de Encargos», «um sistema de arquivo digital, composto por hardware, software, formação e prestação de serviços de microfilmagem e digitalização de documentos de pequeno e grande formato», devendo os respectivos pagamentos serem «satisfeitos no prazo de trinta dias da data de emissão das correspondentes facturas, desde que o contrato tenha obtido o visto do Tribunal de Contas.
6. Tal contrato teve o visto do tribunal de Contas, em 17-8-2000 (doc. de fls 55)
B) Apreciação dos factos e decisão da questão suscitada:
É pelas conclusões que se delimita o objecto do recurso, nos termos dos artºs 684º e 690º do C.P.Civil.
A questão que se suscita respeita, apenas, à fixação da competência material para julgar a presente acção – se pertence aos Tribunais Comuns ou aos Tribunais Administrativos.
Reconhecemos tratar-se de questão não despida de dúvidas, por não se mostrarem, por vezes, suficientemente claros os contornos dos aspectos definidores das respectivas competências.
Nos termos do artº 66º do C.P.Civil e 211º da C. R. Portuguesa, estabelece-se a competência residual dos Tribunais Comuns, ao se estabelecer que estes exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judicias.
Por sua vez, segundo o artº 212º nº3 da mesma C. R. Portuguesa, compete aos tribunais administrativos, o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.
Da mesma forma, estabelece-se no artº 3º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (aprovado pelo Dec. Lei nº 129/84, de 27 de Abril, com as alterações introduzidas pelo Dec. Lei nº 229/96, de 29-11), que incumbe aos tribunais administrativos, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito da relação jurídica administrativa.
E, melhor esclarecendo os limites definidores da competência dos tribunais administrativos, refere-se no artº 4º nº1 f) do mencionado E.T.A.F. que estão excluídos da jurisdição administrativa e fiscal, os recursos e acções que tenham por objecto questões de direito privado, ainda que qualquer das partes seja pessoa de direito público.
Aqueles artºs 3º e 4º do E.T.A.F. contém a fixação da formulação positiva e negativa dos contornos definidores da competência dos tribunais administrativos, em consonância com a doutrina de Gomes Canotilho e Vital Moreira, segundo os quais, ao caracterizarem as relações jurídicas administrativas, concluem que, em termos negativos, não estão em causa litígios de natureza privada ou jurídico-civil e, em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas será uma controvérsia sobre relações disciplinadas pelo direito administrativo.
Em geral, tem-se entendido que a distinção entre a jurisdição comum e a jurisdição administrativa está na diferença entre actos de gestão privada e actos de gestão pública.
Segundo A Varela, in “Das Obrigações em Geral”, ed. 1991, vol I, pág. 643, “actos de gestão pública são aqueles que, visando a satisfação de interesses colectivos, realizam fins específicos do Estado ou outro ente público e assentam sobre o jus auctoritatis da entidade que os pratica, enquanto que da gestão privada serão os actos que, embora praticados pelos órgãos, agentes ou representantes do estado ou de outra pessoa colectiva pública, estão sujeitos às mesmas regras que vigorariam para a hipótese de serem praticados por simples particulares”
Ainda, para Freitas do Amaral, in “Curso de Direito Administrativo”, 1991, vol I, pág 134: “a gestão privada é a actividade da administração pública desenvolvida sob a égide do direito privado; a gestão pública é a actividade da Administração desenvolvida sob a égide do direito administrativo”.
A questão que é objecto do litígio nesta acção, diz respeito à execução do contrato celebrado entre a Autora e o Município de ........., pelo qual aquela se obrigou a realizar trabalhos de microfilmagem e digitalização de documentos pertencentes a esta entidade, mediante o pagamento de um preço.
Nos termos do artº 9º nº1 de E.T.A.F., ”para efeitos de competência contenciosa, considera-se como contrato administrativo o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica de direito administrativo” – v. também, artº 178º nº 1 do C.P.Administrativo.
Por “relação jurídica de direito administrativo” deve entender-se “aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração” – Freitas do Amaral, in “Direito Administrativo, vol III, pág. 439.
É sabido que a competência do tribunal se determina pelo pedido do Autor, mas harmonizado com a causa de pedir que é fundamento da acção.
No caso presente, a relação jurídica constituída pelo contrato celebrado entre a Autora e o Município de ........ foi submetida a concurso público prévio, a que a Autora se sujeitou, a fim de lograr celebrar o contrato, de harmonia com o seu interesse, por essa forma manifestado – procedimento este imposto pelo artº 31º nº1 a) do Dec. Lei nº 55/95, de 29-3; este diploma estabelece o regime a que hão-de submeter-se todos os contratos a celebrar entre as autarquias locais e os particulares, que envolvam despesas públicas, nomeadamente com prestação de serviços – v. artºs 1º e 2º d) deste diploma.
No entanto, este diploma não tem outro objectivo que não seja o de dar transparência e de controlar as despesas das pessoas colectivas de direito público - v. preâmbulo deste diploma, nomeadamente o seu nº8.
É certo que os serviços prestados visaram a satisfação de um interesse colectivo, traduzido na microfilmagem e digitalização de documentos, detidos pela entidade Ré, por, além do mais, integrar um arquivo destinado a facilitar a consulta e utilização do público, em geral – pelo contrário, como parece evidente, tais serviços não visaram, por si mesmos, fins de imediata utilidade pública, de modo a permitir a qualificação do contrato como administrativo, nos termos do nº2 do apontado artº 9º do E.T.A.F.
Quer dizer:
A celebração do contrato em análise teve a sua origem na livre iniciativa negocial das partes, no sentido da livre escolha, por ambas, da contra-parte contratante, da fixação do preço e das condições do contrato
Embora tenha sido celebrado na sequência de concurso público, não é este procedimento que lhe empresta carácter de relação jurídica administrativa - o prévio estabelecimento das clausulas contratuais, impostas pela Ré, a que a Autora teve de se submeter, para lograr celebrar o contrato e prestar os serviços, tal como se fez publicar no D.R., de 8-4-1999 (junto por fotocópia a fls 16) apenas pode significar, sem mais, a manifestação de contratar nos termos exarados na publicação (a que a Autora aderiu, livremente, oferecendo-se para efectuar o serviço pretendido) – ou seja: a Ré não interveio, agindo com vestes de autoridade e no exercício de um poder público pois, apesar do concurso público, ambas as partes acordaram nos termos do contrato, em posições de igualdade e com plena liberdade negocial.
Esta conclusão também se impõe, por não existir (que saibamos) norma que estabeleça a qualificação de relação jurídica administrativa a este tipo de contrato.
Reportando-nos, mais uma vez, à doutrina de A Varela atrás indicada - o contrato em questão assume a natureza de um acto de gestão privada, pois, apesar de visar fins específicos da autarquia outorgante, não assentou no “jus autoritatis” de uma entidade pública – antes se sujeitou às mesmas regras que vigorariam para a hipótese de ser praticado por simples particulares.
Pelo exposto, entendemos que as conclusões do recurso devem ser atendidas, pelo que, na consideração de que a competência material pertence aos Tribunais Comuns, dar-se-á provimento ao agravo.
III-Decisão:
Pelo exposto, acorda-se em dar provimento ao agravo, pelo que se revoga o despacho recorrido, determinando-se que seja substituído por outro em que se decida julgar o Tribunal Judicial de ....... competente, em razão da matéria, para decidir neste processo.
Sem custas, por a recorrida estar delas isenta.
Porto, 10 de Outubro de 2002
João Carlos da Silva Vaz
Trajano A. Seabra Teles de Menezes e Melo
Mário Manuel Baptista Fernandes