Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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MINISTÉRIO PÚBLICO
II- Há responsabilidade do Estado se a conduta (acção ou omissão) contraria norma ou princípio destinados a proteger interesses dos particulares.
III- Haverá culpa quando o comportamento do agente não corresponde ao normalmente esperado de um agente zeloso, diligente e competente, de quem é esperado uma actuação conforme às disposições legais e princípios informadores da actividade da administração.
1. No Tribunal Administrativo de Círculo de Coimbra, B........., Lda, com sede na Rua ....., nº ., freguesia de ......, Leiria, intentou acção contra o ESTADO PRTUGUÊS pedindo a condenação deste a pagar-lhe a quantia de € 28.579,17, acrescida dos juros desde 1997/08/22, sendo os vencidos de € 11.199,12, até efectivo pagamento, sem prejuízo da capitalização de juros a requerer oportunamente.
Fundamenta a sua pretensão em acto ilegal e culposo do Magistrado do Ministério Público, em autos de inquérito criminal, e que consistiu em ordenar, ilegal, injustificada e desnecessariamente, a destruição de todos os suínos e carcaças de suínos pertencentes à autora, e que haviam sido apreendidos pela Inspecção Geral das Actividades Económicas, o que determinou prejuízos naquele montante.
O MP, em representação do Estado contestou a acção.
Além de excepcionar a incompetência material do tribunal em que a acção foi proposta, afirma que nenhum acto ilícito e culposo foi praticado pela Magistrada do Ministério Público quando ordenou a apreensão e destruição referida, o que fez no cumprimento da lei.
E que não se verifica a existência de dano e sua conexão com o acto alegadamente ilícito da Magistrada do Ministério Público.
2. Decidida definitivamente a incompetência do foro administrativo, por acórdão do STA, e a requerimento da autora, foi o processo remetido ao tribunal judicial de Santa Maria da Feira que, julgando-se territorialmente incompetente, reencaminhou o processo ao tribunal judicial de Vila Nova de Famalicão.
O Mmo Juiz, nesse tribunal, afirmando a inviabilidade da pretensão da autora, por não se reunirem os pressupostos da responsabilidade civil, susceptíveis de conduzir à condenação do Estado, nomeadamente por não se estar perante acto ilícito nem existir o nexo psicológico entre o facto e a vontade da Magistrada que determinou a destruição das mercadorias, ou seja, a culpa, julgou a acção improcedente no despacho saneador.
3. Dessa decisão, e dela discordando, apela a autora que conclui conforme se segue:
“A)- Vem o presente recurso interposto da aliás douta sentença que julgou a acção improcedente e, consequentemente, absolveu o réu do pedido contra ele formulado;
B)- a sentença recorrida sustenta a absolvição do recorrido por considerar que o despacho da Digmª Magistrada do Ministério Público que ordenou a inutilização dos suínos e das carcaças dos suínos apreendidos não constitui um facto ilícito nem culposo;
C)- salvo o devido respeito por melhor opinião, afigura-se que a decisão ora em crise, julgando como julgou, não fez correcta interpretação e aplicação do direito atinente;
D)- a questão que fundamenta o presente recurso é, pois, a seguinte: saber se o despacho emanado da Digmª Magistrada do Ministério Público que rodeou a inutilização de todos os suínos e carcaças de suínos apreendidos pela Direcção Geral das Actividades Económicas é ilícito e culposo;
E)- o Decreto-Lei 48 051, de 21/11/1967, diploma que rege a responsabilidade civil extracontratual do estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de gestão pública, enuncia que acto ilícito é aquele que viole “normas legais e regulamentares ou princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devem ser tidas em consideração” (vide artº 6º do citado diploma legal),
F)- revela-se necessário para que se verifique o requisito da ilicitude, a presença nela de uma ilegalidade qualificada, ou seja, exige-se que as normas ou princípios violados revelem uma verdadeira intenção normativa de protecção dos interesses do particular (de fora ficam, pois, as ilegalidades decorrentes da violação de normas formais que regulem aspectos organizatórios, funcionais ou formais do exercício do poder, sendo relevantes para efeitos de determinação da ilicitude, as normas substantivas que definem medidas de satisfação ou o sacrifício consentido dos particulares) – em suma, a protecção de normas não pode ser reflexa ou ocasional (vide, neste sentido, Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 18/06/2003, de 05/11/2003 e 24/03/2004, todos in www.dgsi.pt);
G)- dos arestos jurisprudenciais tem-se constatado que a fronteira entre a ilicitude e a culpa é, porém, demasiado ténue. E certamente pela redacção que o legislador construiu no artigo 6º do Decreto-Lei 48 051. Com efeito, lê-se, in fine, “regras de ordem técnica ou de prudência comum que devem ser tidas em consideração” – o realce é nosso;
H)- mas, unanimemente tem-se enunciado que a conduta dos entes públicos é culposa quando não corresponda ao que seja exigível e esperado do agente diligente, zeloso e cumpridor que, face às normas de sentido claro e inequívoco tem o dever de interpretar de forma manifestamente acertada as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis;
I)- na aliás douta decisão recorrida, sobre o requisito da ilicitude sustenta-se que no caso sub iudice que a Digmª Magistrada do Ministério Público, face aos indícios que lhe foram ostentados, não poderia deixar de tomar a atitude que tomou por ser absolutamente conforme à lei. Mais refere aquele aresto que como resulta da instrução do processo criminal, o arguidos, entre os quais a agora recorrente, aceitaram ter cometido os crimes previstos e punidos pelo artº 23º, al. a) do Decreto Lei nº 24/84, de 20/01 e 269º, nº 2 do Código Penal, já que anuíram expressamente à suspensão provisória do processo, mediante as injunções determinadas pelo Mmº Juiz de Instrução Criminal;
J)- discordamos, desde já, com a posição assumida pelo ilustre juiz a quo. A presente acção sobre eventual responsabilidade civil extracontratual do Estado funda-se na decisão da Digmª Magistrada do Ministério Público que, em fase de inquérito, ordenou, ilegal, injustificada e desnecessariamente, a inutilização de todos os suínos e carcaças apreendidas pela Direcção Geral das Actividades Económicas;
L)- pelo que é absolutamente irrelevante, para a apreciação da obrigação de indemnizar do Estado fundado na prática deste acto de inquérito, os trâmites ulteriores do processo delitual instaurado;
M)- Mais refere a sentença recorrida que: “No entanto, a mera apreensão, face à natureza perecível dos bens apreendidos não era suficiente.
Daí a Magistrada do Mº Pº ter ordenado simultaneamente a respectiva inutilização, o que se insere perfeitamente no âmbito das previsões das normas jurídicas constantes dos artº 185º, do C.P.P., e 47º, do D.L. nº 28/84” – o escuro é nosso;
M)- atento o conceito físico de perecimento (deixar de ser ou de existir, acabar, morrer prematuramente ou fenecer), vislumbra-se que, da análise do artº 47º do Decreto-Lei nº 24/84, a noção jurídica não fica muito afastada;
N)- Salvo o devido respeito por melhor opinião, cremos afoitamente que face aos indícios que foram apresentados à Digmª Magistrada do Ministério Público e analisando as disposições legais supra citadas, não lhe era lícito ordenar a inutilização dos suínos e das carcaças apreendidas;
O)- com efeito, a ordem de inutilização das apreensões efectuadas, alicerçada em razões de saúde pública, estribou-se em dois motivos: o desconhecimento da origem e a possibilidade da existência da peste suína clássica;
P)- no que concerne ao desconhecimento da origem, a Digmª Magistrada do Ministério Público não podia deixar de ignorar a existência dos competentes certificados sanitários comprovativo da sua origem que acompanhavam os carregamentos;
Q)- e mesmo que indicada fosse a recorrente pela prática criminal ou contra-ordenacional (por delito por contrafacção de marca, p. e p. 269º, nºs 1 e 2 do C.P.; delito por fraude sobre mercadorias, p. e p. no artº 23º, nº 1, al. b), do DL 28/84, de 20/01; e contra-ordenação por condução no âmbito do comércio intracomunitário de animais vivos, com desrespeito pela regras relativas a controlo veterinários e zootécnicos p. e p. no artº 3º do DL 69/93, de 10/03), tratar-se-ia de matéria a apurar em sede própria, inexistindo na lei fundamento que conduza à inutilização dos bens apreendidos baseado em suspeitas;
R)- com efeito, o artº 47º, nº 5 do Decreto-Lei nº 28/84, determina a inutilização só nos casos em que não seja possível aproveitar os bens apreendidos sem violação do disposto neste diploma, pelo que, considerando que a Digmª Magistrada do Ministério Público não conhecia, à data do seu despacho que ordenou a inutilização dos suínos e carcaças apreendidas, se estes bens apreendidos infringiam as disposições legais constantes daquele acervo normativo não podia ordenar a inutilização;
S)- acresce que, no tocante às suspeitas da existência da peste suína clássica, impunha-se que a Digmª Magistrada do Ministério Público ordenasse em prazo razoável, susceptível de garantir o não perecimento dos bens apreendidos, a realização dos exames e análises sanitárias destinadas a comprovar a (in)existência desta doença atentatória da saúde pública;
T)- como se veio a comprovar nenhum dos animais, vivos ou fraccionados, constituía perigo para a saúde pública, estando em perfeitas condições para serem consumidos como resultou dos exames sanitários ordenados em 22/08/1997 (de que foi dado conhecimento à ora autora, após sucessivas solicitações, apenas em Novembro de 2000 no âmbito do Proc. De Instrução Criminal nº 302/00, que correu os seus termos no 1º Juízo Criminal de Vila Nova de Famalicão), onde se atesta a negatividade à virulogia;
U)- aliás, refira-se que este facto – de que todos os porcos em causa, após as análises efectuadas (com vista a determinar da eventual existência de peste suína clássica) estavam em boas condições de serem consumidos e foram totalmente destruídos -, afirmado pela Senhora Juíza de Instrução quer no despacho de 29/05/2001, foi reafirmado na decisão que culminou aquele processo crime, com a suspensão provisória do processo, atendendo á culpa diminuta da aqui recorrente;
V)- Conclui-se, pois, que a ordem de inutilização dos suínos e carcaças decidida pela Digmª Magistrada do Ministério Público em causa enferma de ilegalidade, sendo consequentemente ilícito, uma vez que, como supra se demonstrou, careceu quer de fundamento legal, quer de fundamento fáctico;
X)- no que concerne ao requisito da culpa, a sentença recorrida limita-se a referir que não se vislumbra, in casu, “como poderia construir-se o necessário nexo psicológico entre esse mesmo facto e a vontade da Magistrada, ou seja, a culpa;
Z)- no caso sub iudice, atenta a diligência normal de um magistrado médio, determinaria que fossem realizados os exames sanitários no prazo que se afigurasse susceptível de apurar se os bens apreendidos se encontravam em perfeitas condições, por forma a dar-lhes outro destino que não a inutilização. Nesta parte, o comportamento do titular do órgão do Estado é negligente tanto mais que é certo que não podia deixar de desconhecer, face ao disposto no artº 47º do Decreto-Lei nº 28/84, de 21/11 e 185º do C.P.P., que, com o seu comportamento, à data fundado em suspeitas, poderia causar, como causou, avultado prejuízo à recorrente;
AA)- dado o exposto, afigura-se não restarem dúvidas da recorrente ter o direito de pedir, como pede, a total procedência do seu pedido, nomeadamente o pagamento da indemnização pelo prejuízo que ilicitamente o Estado Português lhe causou;
BB)- assim, merece censura a decisão recorrida de conhecer directamente do pedido no saneador, julgando a acção improcedente por entender que a matéria de facto alegada não é susceptível de conduzir à verificação dos pressupostos legais da responsabilidade civil do Estado;
CC)- por conseguinte, não interpretou, nem aplicou correctamente os artº 22º da Constituição da República Portuguesa, artº 483º e 487º do Código Civil, 47º do Decreto-Lei nº 28/84, de 21/11 e artº 185º do Código Processo Penal.
Dado o exposto e o douto suprimento de V. Ex.ªs, que sempre se espera, deve ser concedido provimento ao presente recurso e, em consequência, ser revogada a sentença recorrido, devendo a acção ser julgada totalmente procedente com as legais consequências.
ASSIM SE FARÁ JUSTIÇA!”.
O recorrido respondeu à apelação interposta, pugnado pela sua improcedência e confirmação da sentença apelada.
Foram colhidos os vistos legais.
4. Atenta a posição das partes nos articulados e os documentos juntos com a petição, apesar de não fixados (como seria conveniente) na sentença recorrida, consideram-se assentes os seguintes factos:
a) A autora tem por objecto a criação e comercialização de gado suíno.
b) No dia 20 de Agosto de 1997, deu entrado no Matadouro Central de Carnes, em .........., um carregamento de 101 suínos adultos e um leitão, na viatura SA-..-.., vinda do estabelecimento da autora, em Leiria, conduzida por C............ e pertencente à autora.
c) Esses suínos e leitão, na descarga no Matadouro Central, eram acompanhados do certificado de transporte internacional com o nº 0000935 e pelo certificado sanitário nº 447/97, ambos da Xunta De Galicia – Conselleria de Agricultura, datado de 20/08/97, estando apostos carimbos da Xunta de Galicia, dos Serviços Veterinários Oficiais de Sanidade e Reprodução Animal, de Lugo.
d) Desses documentos constava a expedição de 105 suínos para abate, expedidos por D.........., de Lugo para Portugal-Matadouro Central de Carnes, em ........., transportados no camião com a matrícula JX-..-.. e do certificado sanitário constava a marca oficial “P-./.... – LU-..6...1” referente ao número de registo e de aprovação de exploração de origem, e continham assinaturas e carimbos diferentes.
e) Esses suínos eram provenientes de Leiria, e não de Espanha, e foi-lhes aposta, à entrada do Matadouro Central de Carnes, que não era o seu local de destino, as marcas correspondentes ao do explorador de origem espanhol, com a marca LU-..6...1.
e) Esses suínos tinham sido marcados na descarga, com a marca “LU-..6...1”.
f) A Inspecção Geral das Actividades Económicas apreendeu esses animais.
g) Apreendeu ainda, no matadouro da firma “E...........”, sita na Trofa, 58 carcaças de suínos, ainda inteiros, e 31, já fraccionados, e aprovadas para consumo pela inspectora sanitária desse matadouro, nos quais foram aposta a marca “LU-..6...1” e, ainda, a marca nacional “RB 466, nalguns casos sobrepostas, da exploração da autora, fornecedora dos animais
-h) Essas reses tinham dado entrada nesse matadouro acompanhadas da guia de circulação para gado, da série A, com o nº 413 4716, emitida em 20/8/1997, da qual constava a quantidade de 106 suínos para abate imediato, provenientes da B............, Lda, Leiria, par a firma E............, S.A.”, Trofa, com a marca de identificação RB 466, transportadas por C........., na viatura SA-..-.. .
i) Essas reses eram, porém, provenientes de Espanha, do fornecedor D..........., Lugo, e foram transportadas no veículo JX-..-.., titular da marca LU-..6...1.
j) Das carcaças dos suínos referidos em h), parte delas entraram na distribuição, fornecidas a clientes da “E..........”, de que foram recuperadas 12 carcaças.
l) Enviado o auto de notícia ao Ministério Público, na sequência de abertura de inquérito que correu termos sob o nº 2120/94-CC, a Exma Magistrada do Ministério Público proferiu o despacho: “Valido as apreensões efectuadas.
Os suínos e as carcaças dos suínos aprendidos devem ser inutilizados após a recolha das pertinentes amostras para análises, atento o perigo para a saúde pública que constituiria a sua distribuição para consumo público, pelo desconhecimento da sua origem e face à possibilidade de existência de peste suína clássica, conforma se verifica do edital da Direcção Geral de Veterinária”.
m) Mais ordenou a realização dos exames sanitários considerados pertinentes pela Inspecção-Geral das Actividades Económicas, por peritos a indicar por esta entidade.
n) Em cumprimento dessa ordem, em 24 e 25 de Agosto de 1997, foram inutilizados os suínos e as carcaças de suínos apreendidos, com o peso total de 15.041,67 Kgs.
o) Após as análises sanitárias ordenadas e efectuadas, com vista a determinar da existência de peste suína clássica, os resultados foram negativos, estando os animais e carcaças apreendidos em condições de serem consumidos.
p) Desses resultados dos exames sanitários foi dado conhecimento à autora em Novembro de 2000, após sucessivas solicitações.
p) Em 14 de Agosto de 1997, foi publicado o edital, emitido pela Direcção Geral de Veterinária, cujo teor consta de fls. 18/20, cujas determinações aí enunciadas foram tomadas para “salvaguarda da situação de indemnidade do País face à peste suína Clássica”, que existia, nessa altura, no país.
q) Em conclusão de inquérito criminal, o MP deduziu acusação, incluindo contra a ora autora, imputando ao arguidos a prática em co-autoria dos crimes previstos e punidos pelo artigo 23º, nº 1, a), do DL 28/84, pelo artigo 269º, nº 3, do CP, e da contra-ordenação prevista e punida pelo artigo 3º do DL nº 69/93, com referência ao artigo 3º, nº 1. b), da Portaria nº 575/93, de 4/6.
r) Em 05/06/2001, em conclusão da instrução, foi decidido, com a aceitação dos arguidos, incluída a ora autora, suspensão provisória do processo, por um ano, com a imposição aos arguidos das injunções referidas a fls. 41 do processo.
5. Sendo pelas conclusões que se delimita o objecto do recurso (arts. 684º, nº 3, e 690º, nºs 1 e 3, do CPC), cumpre apreciar se o acto que determinou a inutilização dos suínos e carcaças de suínos é ilícito e culpo e se dele resultou o alegado prejuízo para a recorrente.
Vejamos se, perante este quadro factual, e apesar do demais alegado na petição pela recorrente, a pretensão da autora é, de todo, improcedente, nomeadamente por inverificação dos pressupostos da ilicitude da decisão que ordenou a inutilização dos bens supra identificados, da culpa da Exma Magistrada que ordenou essa inutilização e, mesmo, da existência do alegado dano.
I. A recorrente fundamenta a sua pretensão indemnizatória na prática pela Exma Magistrada do Ministério Público (do MP, para facilitar) de um acto ilegal e culposo, consistente no despacho que ordenou a inutilização dos referidos suínos e carcaças de suínos, determinante do dano que quer ver indemnizado.
Como estabelece o artigo 22.º da Constituição da República Portuguesa, o “Estado e as demais entidades públicas são civilmente responsáveis, em forma solidária com os titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes, por acções ou omissões praticadas no exercício das suas funções e por causa desse exercício, de que resulte violação dos direitos, liberdades e garantias ou prejuízo para outrem”.
Essa disposição consagra o princípio da imputação directa ao Estado dos ilícitos cometidos pelos titulares dos órgãos, funcionários e agentes do Estado e impõe-lhe que responda sempre ao lado dos titulares dos órgãos, funcionários e agentes, por actos funcionais, quando a lei impuser a responsabilidade directa destes, sem, contudo, contender com as imposições normativas de responsabilidade exclusiva do Estado (Ac. TC, de 5/1/2005, no DR II, de 18/01/05), como acontece na situação de àqueles não ser o acto imputável a título de culpa ou de se não tratar de acto ilícito, apesar da responsabilidade do Estado. A responsabilidade do Estado e outras entidades públicas deixou de ser apenas indirecta ou subsidiária para passar a ser directa e objectivamente imputável aos entes públicos, o que visa garantir a satisfação do direito do cidadão lesado. E, no âmbito dessa disposição, cabe também a responsabilidade do Estado por actos legislativos e jurisdicionais, bem como a responsabilidade por actos lícitos e pelo risco, verificados os requisitos que a lei preveja para esta forma de responsabilidade (cfr. G. Canotilho/V. Moreira, C. R. P. Anotada, I, 2ª Ed/185-185, Gomes Canotilho, RLJ 124/85), situações em que na base da responsabilidade do Estado ou outras entidades públicas não se encontra um comportamento ilícito, por acção ou omissão, dos seus órgãos, funcionários ou agentes, cuja responsabilização não prescindirá da ilicitude e da culpa nos comportamentos adoptados. Escreve este autor (RLJ 124/85) que a “responsabilidade do Estado por facto da administração da justiça é uma subespécie da responsabilidade do Estado por actos ou omissões dos titulares dos seus órgãos, podendo aplicar-se por analogia o artigo 9º do DL 48-051 quanto aos requisitos do prejuízo”, quando não se trate de actos ilícitos, nomeadamente exigindo a verificação de um dano especial, grave e anormal decorrente do acto da administração (v., mesmo autor, em “O Problema da Responsabilidade do Estado por actos Lícitos, 287).
Por outro lado, a responsabilidade do Estado por actos dos titulares dos seus órgãos, funcionários ou agentes exige que o comportamento gerador de responsabilização tenha relação com a função, que o acto lesivo seja praticado no exercício das suas funções e por causa desse exercício ou que exista certa relação de conexidade entre o exercício das funções e o acto lesivo dos direitos dos particulares (G. Canotilho/V.Moreira, ob. cit.), para justificar uma pretensão indemnizatória ou compensatória do Estado.
Nos termos do artigo 219º, nº 1, da CRP, compete ao MP “representar o Estado e defender os interesses que a lei determinar, bem como, com observância do disposto no número seguinte e nos termos da lei, participar na execução da política criminal definida pelos órgãos de soberania, exercer a acção penal orientada pelo princípio da legalidade e defender a legalidade democrática”.
E no exercício da acção penal, cabe-lhe a direcção do inquérito (artigo 263º, nº 1, do CPP).
A norma do artigo 22º da CRP, que institucionaliza a responsabilidade das entidades públicas, está concretizada, ao menos ao nível dos actos não jurisdicionais, pelo DL 48 051, de 21/11/1967, diploma anterior à vigência da Constituição da república de 1976, mas que, enquanto não contrarie o princípio constitucional contido no citado artigo 22º, se entende em vigor (v. Maria José Rangel Mesquita, em “Responsabilidade Civil Extracontratual da Administração Pública”- Coord. De Fausto de Quadros, 1995, págs. 115 e sgts., Barbosa de Melo, “Responsabilidade Civil Extra-Contratual do Estado, na CJ, 1986, IV, 33). A responsabilidade do Estado por facto da administração da justiça é uma subespécie da responsabilidade do Estado por actos ou omissões dos titulares dos seus órgãos, ainda que não se trate de actos lícitos.
A acção foi estruturada com base na responsabilidade civil do Estado por facto ilícito e culposo de Magistrado do MP. A responsabilidade do Estado, por actos do MP, no exercício das suas funções, cai no âmbito do DL nº 48 051, de 21/11/1967 (cfr. Ac. STJ, de 16/6/03, in dgsi/pt, proc. 02ª4032), que, no seu artigo 2º, nº 1, prescreve o “Estado e demais pessoas colectivas públicas respondem civilmente perante terceiros pelas ofensas dos direitos destes ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses, resultantes de actos ilícitos culposamente praticados pelos respectivos órgãos ou agentes administrativos no exercício das suas funções e por causa desse exercício”.
A responsabilização exige a ilicitude do acto lesivo. A ilicitude é a contrariedade ao direito. O acto é ilícito quando viola um dever jurídico, quer se traduza na violação de direito de outrem ou na violação de norma destinada a proteger interesses alheios. Decorre do artigo 6º, do DL 48 051, que “para os efeitos deste diploma, consideram-se ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração”. Há responsabilidade do Estado se a conduta (acção ou omissão) contraria norma ou princípio destinados a proteger interesses dos particulares.
O acto, além de ilícito, deve ser culposo. Conforme o artigo 4º, nº 1, desse DL, a “culpa dos titulares do órgão ou dos agentes é apreciada nos termos do artigo 487.º do Código Civil”, que, no seu nº 2, preceitua que a “culpa é apreciada, na falta de outro critério legal, pela diligência de um bom pai de família, em face das circunstâncias de cada caso”. É aferida segundo o padrão do bom pai de família ou homem médio (in abstracto).
Há culpa quando o agente, podendo e devendo actuar em conformidade com o que lhe é exigido, adopta a conduta proibida; opta pela conduta proibida, omitindo o comportamento devido. E quer essa omissão pode resulte de impreparação ou falta de cuidado, inconsideração ou desleixo, de qualquer modo, diferente do que assumiria um funcionário diligente, sagaz e preparado (o bónus pater famílias). Mesmo que não se adopte a posição que a violação objectiva de um dever de conduta faz presumir a culpa, na medida em que o “funcionário que decide contra lei está a proceder ipso facto sem a diligência exigível no Estado de Direito, a um funcionário normalmente atento aos deveres do seu ofício” (Barbosa de Melo, ob. cit.), haverá culpa quando o comportamento do agente não corresponde ao normalmente esperado de um agente zeloso, diligente e competente, de quem é esperado uma actuação conforme às disposições legais e princípios informadores da actividade da administração.
II. Afirma a recorrente que o despacho do MP a ordenar a inutilização dos suínos e carcaças de suínos é ilegal, apegando-se à fundamentação, ao menos aparente, do despacho e ao momento em que é proferido, embora não delineando claro o destino que pretendia se desse aos animas e carcaças que haviam sido apreendidas.
A decisão do MP não deve ser apreciada como acto isolado e sem consideração dos desenvolvimentos que, em termos normais e perante as informações contidas no auto de notícia, se perspectivavam como prováveis, fundadamente esperados. Não é de separar esse despacho do conjunto de ilícitos que se indiciavam, com maior ou menor fundamento, a partir da participação feita pela IGAE.
O facto da referência ao Edital da Direcção Geral de Veterinária e à peste suína clássica, de que se veio a verificar não estarem os animais e carcaças infectados, não significa que a ordem de inutilização se baseasse nas determinações fixadas no Edital ou apenas no perigo da contaminação por essa doença. Essa referência, e por isso é que é ordenado o exame para averiguação se os animais estavam contaminados, tem por finalidade fundar as suspeitas ou prevenir riscos daquela doença para a saúde pública, que, nessa altura, afectava em Portugal o gado suíno.
E as suspeitas avolumavam-se porque, de facto, na altura, era desconhecida para as autoridades a origem dos animais, em contrário do que a recorrente entende. E tal desconhecimento ou incerteza decorria apenas de conduta da autora e seu funcionário e nem o gado, realmente proveniente de Leiria, era acompanhado, quando da descarga para abate, em local onde não devia estar (Matadouro Central/......), por certificado sanitário mas pelo certificado da autoridade sanitária da Galicia e que devia acompanhar os suínos que, irregularmente, foram descarregados e abatidos na E........./Trofa, local para onde não devia ter sido transportado e a guia de circulação que teria acompanhado esses animais não lhes dizia respeito mas aos que foram descarregados no Matadouro Central/........ .
E toda essa situação por conduta ilícita e voluntária do funcionário da autora.
Na situação, nem qualquer dos animais era acompanhado do certificado sanitário nem da guia de circulação/transporte, pois, pelo menos, por aquele foram voluntariamente trocados.
Não era possível, face á falta de credibilidade desses documentos, saber qual era, de facto, a origem dos animais, e, por essa razão, a justificar-se dúvidas quanto ás condições sanitárias dos animais e carcaças bem como a adopção de medidas destinadas a prevenir os riscos que, no momento, aqueles podiam representar para a saúde pública.
Os animais e carcaças em causa estavam (e bem) apreendidos (artigo 46º do DL 28/84, de 20/01).
O despacho do MP não se destina a dar “execução” às determinações da Direcção geral de Veterinária, que constam do Edital de fls. 18 nem se baseia na violação pela recorrente dessas determinações, tomadas ao abrigo do artigo 4º do DL 39 209, de 14 de Maio de 1953, de forma a prevenir o alastramento da peste suína clássica, ou na violação, no âmbito do comércio intracomunitário de animais vivos e produtos animais, com desrespeito pelas regras relativas a controlos veterinários e zootécnicos, nos termos do artigo 3º do DL 69/93, de 10/3, e artigo 3º, nº 1. b), da Portaria 575/93, de 4/6. Se o fosse, não contemplando essas regras a perda dos animais ou produtos deles derivados ou a sua destruição, o despacho poderia entender-se ilegal e, do respectivo acto, advir responsabilidade civil para o Estado pelos danos correspondentes à destruição dos animais e carcaças mencionados.
Mas não pode desinserir-se do processo um acto que tem de ser analisado face a todos os elementos e indícios de condutas criminais que os autos já revelavam com segurança (e que, de resto, a autora veio a aceitar, em conclusão da instrução do processo crime).
Mesmo que se destinasse a ordem do MP a prevenir os riscos para a saúde pública (artigo 24º do DL 28/84), e afastada que estava, pelo próprio despacho que ordena a destruição, a necessidade de manter a apreensão para efeito de prova, verificado que os produtos se encontravam em condições de ser consumidos, pelas análises cuja realização foi ordenada, poderia levantar-se a apreensão e a devolução dos bens. E, nesta situação, a destruição podia entender-se como medida precipitada e desnecessária ou desproporcionada e, por isso, adoptada sem a diligência devida a um magistrado zeloso, diligente e competente, atributos da magistratura do MP, e de quem os cidadãos esperam correcta interpretação e aplicação da lei.
Porém, certo é que se estava perante bens facilmente perecíveis, deterioráveis, de difícil conservação e manutenção, a exigir se lhes desse um destino imediato.
E, nem seria de prever que a curto prazo, fosse concluído o processo ou, até, que em tempo útil fossem obtidos os resultados dos exames sanitários ordenados (se bem que, do documento de fls. 29, parece resultar que o exame foi feito rapidamente, em 25/8/97).
Por outro lado, mostrava já o processo indícios seguros (que se vieram a revelar certos) da prática de ilícitos criminais “contrafacção de selos, cunhos, marcas ou chancelas”, previsto e punido pelo artigo 269º do CP, e “fraude sobre mercadorias”, p. e p. pelo artigo 23º, nº 1, do DL 28/84.
E podia ser decretada a perda dos bens apreendidos (arts. 8º, a), 9º, nº 1, 23º, nº 4, e 47º, nº 4, do Decreto-Lei nº 28/84).
Dispõe o artigo 185.º do CPP que “se a apreensão respeitar a coisas perecíveis, perigosas ou deterioráveis, a autoridade judiciária pode ordenar, conforme os casos, a sua venda ou afectação a finalidade socialmente útil, destruição, ou as medidas de conservação ou manutenção necessárias”.
Por sua vez, estabelece o DL 28/84, no seu artigo 47º:
“1 - Os bens apreendidos, logo que se tornem desnecessários para a investigação criminal ou à instrução, poderão ser vendidos por ordem da entidade encarregada da mesma, observando se o disposto nos artigos 884.º e seguintes do Código de Processo Civil desde que haja, relativamente a eles:
a) Risco de deterioração;
b) Conveniência de utilização imediata para abastecimento do mercado;
c) Requerimento do respectivo dono ou detentor legítimo para que estes sejam alienados.
(…)
5 - Serão inutilizados os bens apreendidos, sempre que não seja possível aproveitá-los sem violação do disposto neste diploma.”
Das citadas normas decorre que nem os bens poderiam ser restituídos à recorrente (estavam apreendidos e podia ser decretada a sua perda), nem os bens poderiam ser lançados no mercado sem violação do disposto nesse DL, uma vez se tratar de mercadorias contrafeitas.
Afigura-se-nos que aos bens, verificada a inexistência de risco para saúde pública, poderiam ser afectados a finalidade socialmente útil (artigo 185º do CPP). Não se prevendo a demora na aferição da boa qualidade sanitária dos produtos (desconhecendo a data da aquisição pelo MP desse dado) e, por isso, da viabilidade da sua manutenção e conservação, não merece censura o despacho do MP, não se vendo nele a violação dos deveres de zelo, diligência, imparcialidade, objectividade, e que outra, nas circunstâncias, fosse a decisão de um Magistrado do MP avisado, diligente e competente. A actuação da Magistrada insere-se dentro dos parâmetros que devem pautar o exercício da sua função, de diligência e formação técnica exigíveis segundo critérios de normalidade. Temos por conclusão não se detecta no censurado despacho violação das normas legais ou regulamentares prescritivas quanto à destruição dos bens aprendidos.
Não se qualifica essa decisão de ilegal geradora de responsabilidade civil do Estado.
III. Do disposto no artigo 22º da CRP, e artigo 9º do DL 48 051, que prescreve “o Estado e demais pessoas colectivas públicas indemnizarão os particulares a quem, no interesse geral, mediante actos administrativos legais ou actos materiais lícitos, tenham imposto encargos ou causado prejuízos especiais e anormais” O que significa que, mesmo tratando-se de actos lícitos, pode o Estado incorrer no dever de indemnizar o particular a quem, no interesse geral, causou algum dano especial e anormal. Cabendo ao Estado adoptar as acções necessárias á defesa e segurança da sociedade, a adopção de tais medidas não podem sacrificar discricionariamente determinados particulares, apenas estes suportando os encargos e os danos determinados pela realização daqueles objectivos. Nestas situações, perante um dano especial e anormal, ainda que o facto gerador seja lícito, deve o Estado indemnizar o particular sacrificado ao interesse colectivo.
No concreto, ainda que o acto que se invoca como causador de danos fosse dessa natureza (que assim não o qualifica a recorrente), por se enquadrar em actividade dirigida à prevenção e repressão do crime e salvaguarda do interesse e saúde pública, não é essa a base da pretensão da recorrente, não se alegam danos especiais e anormais, e não é a conduta da recorrente estranha à situação em que se insere o despacho do MP, portanto também, pelo menos, causadora de eventuais danos por ela sofridos.
IV. Considerando que os provados (e os demais factos alegados) não permitem concluir que a Exma Magistrada do MP, ao dar ordem de inutilização dos bens atrás referidos, actuou ilícita a culposamente, não concorrem razões para responsabilizar o Estado por eventuais danos sofridos pela autora/recorrente, com a consequente improcedência da acção. Por essa razão, inútil se torna o prosseguimento do processo para investigar os factos alegados e não provados (limitados ao montante do alegado dano), inócuos que são para o desfecho da causa.
O recurso improcede.
6. Pelo exposto, acorda-se em julgar a apelação improcedente e confirmar a decisão (despacho saneador/sentença) recorrida.
Custas pela recorrente.
Porto, 06 de Outubro de 2005
José Manuel Carvalho Ferraz
Nuno Ângelo Rainho Ataíde das Neves
António do Amaral Ferreira