Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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IMPUGNAÇÃO
COMPETÊNCIA
Acordam, em conferência, na 1ª Secção Criminal do Tribunal da Relação do Porto
1. Relatório
O MINISTÉRIO PÚBLICO junto do Tribunal de Pequena Instância Criminal do Porto (….º Juízo) recorreu para esta Relação do despacho que, no recurso de contra-ordenação n.º …./07.9TPPRT, em que é recorrente B…………., LDA., não admitiu a impugnação judicial da decisão de “suspensão imediata do exercício da actividade do estabelecimento, aplicada pela ASAE”, por entender estar-se perante um acto administrativo e, por isso, ser o “recurso aos tribunais administrativos” o meio próprio para atacar a referida decisão.
Em síntese, concluiu que a decisão administrativa da ASAE foi proferida no âmbito de um processo de contra-ordenação e, portanto, a mesma deve ser impugnada nos termos dos artigos 55º, nºs 1 e 3, 59º, n.º 3 e 61º, n.º 1 do Dec-Lei 433/82, ou seja, perante os Tribunais Judiciais.
Não houve contra-alegações.
Nesta Relação, o Ex.º Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de ser concedido provimento ao recurso, acompanhando as alegações do MP na primeira instância.
Dado que a impugnante também requerera a suspensão de eficácia da mesma decisão no Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, solicitou-se informação sobre a decisão aí emitida. Da certidão junta a fls. 108 e seguintes consta que foi proferida decisão, já transitada em julgado, considerando os Tribunais Administrativos absolutamente incompetentes.
Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência.
2. Fundamentação
2.1. Matéria de facto
Com interesse para a decisão, consideram-se assentes os seguintes factos e ocorrências processuais:
a) Em 7-09-2007 foi levantado o Auto de Notícia constante de fls. 2 dos autos, que aqui se dá por reproduzido, donde consta, além do mais:
“Infracção: Falta de título de abertura do estabelecimento.
Previsão: art. 12º, n.º 1 do Dec-Lei 234/2007, de 19/06;
Punição: Alínea a), n.º 1 do art. 21º do Dec-Lei 234/2007, de 19/06;
Coima (euros): Mínimo € 2.500 Máximo € 30.000”.
(...)
“Notícia da infracção: (...) no decorrer da inspecção ao estabelecimento acima identificado, no âmbito da operação PL/419/07, solicitei à acima identificada C…………….., os documentos comprovativos do licenciamento do estabelecimento, tendo esta referido não ser detentora de qualquer documento relativo ao licenciamento do estabelecimento. Desta forma foi determinada a suspensão do exercício da actividade nos termos e com os fundamentos da notificação, efectuada na pessoa acima indicada, que aqui se dá como reproduzida e que a este auto se anexa para que dele faça parte integrante. A inexistência de título de abertura de estabelecimento de restauração e bebidas constitui contra-ordenação prevista no art. 12º, n.º 1, do Dec-Lei 234/2007, de 19/06 e punida na alínea a), n.º 1 do art. 21º do Dec-Lei 234/2007, de 19/6”.
b) A sociedade “B………….., Lda.” dirigiu ao Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto um pedido de suspensão de eficácia do acto que ordenou a suspensão de actividade do estabelecimento, pedido de suspensão esse que foi indeferido, por incompetência em razão da matéria – cfr. Sentença do TAF do Porto e acórdãos do TCA Norte, confirmando a sentença e do STA, não admitindo o recurso excepcional de revista, juntos a fls.55/62, 117/122 e 123/126.
c) A mesma sociedade impugnou judicialmente nos “Juízos de Pequena Instância Criminal do Porto” a medida de natureza cautelar de suspensão do exercício da actividade no seu estabelecimento de restauração e bebidas”;
d) Em 30-10-2007 foi proferido o despacho recorrido, do seguinte teor:
“Compulsados os autos, verifica-se que B…………, veio interpor recurso de uma decisão administrativa de suspensão imediata de actividade aplicada pela ASAE. Conforme refere a recorrente, o meio próprio para atacar a decisão administrativa em causa é o recurso aos tribunais administrativos, pois estamos perante um acto administrativo que não foi proferido no âmbito de um processo de contra-ordenação. Efectivamente, estabelece o art. 55.º, n.º 1 do RGCO “As decisões, despachos e demais medidas tomadas pelas autoridades administrativas no decurso do processo são susceptíveis de impugnação judicial por parte do arguido ou da pessoa contra as quais se dirigem”. Ora, resulta clara a necessidade de existir já um processo de contra-ordenação, sendo no âmbito desse processo que se consagra o respectivo recurso. No presente caso, não existe ainda qualquer processo, unicamente um acto administrativo. Assim sendo, o meio próprio para o atacar, é o recurso aos tribunais administrativos, o que parece já ter sucedido, conforme indicação dada por B……………. Desta feita, não recebo o presente recurso, por manifesta falta de fundamento legal. Notifique.”
2.2. Matéria de direito
É objecto do presente recurso a questão de saber se a decisão da ASAE, determinando a suspensão do exercício da actividade da impugnante, foi ou não proferida no âmbito de um procedimento contra-ordenacional e se de tal decisão cabe impugnação judicial para os Tribunais Judiciais, ou recurso para os Tribunais Administrativos (como defendeu a decisão recorrida).
i) Decisão proferida no âmbito de um processo de contra-ordenação.
A decisão ora impugnada, conforme resulta do auto de notícia, foi tomada no âmbito de uma inspecção da ASAE e teve como fundamento a “inexistência de título de abertura do estabelecimento de restauração e bebidas” (cfr. auto de notícia de fls. 2).
Tal facto (inexistência de título de abertura) foi qualificado como integrando a contra-ordenação prevista no art. 12º, n.º 1 do Dec-Lei 234/2007, de 19/6, punida com uma coima entre € 2.500 a € 30.000.
A noção legal de contra-ordenação é precisamente essa: “todo o facto ilícito e censurável que preencha um tipo legal no qual se comine uma coima”
A suspensão da actividade foi tomada, como se disse na notificação efectuada nesse mesmo dia, para “fazer cessar de imediato essa situação de ilicitude”.
Nestas circunstâncias, a tese sufragada no despacho recorrido é insustentável, pois é certo e seguro que a medida foi tomada no âmbito de um processo de contra-ordenação, onde se detectaram indícios da prática de uma contra-ordenação.
O facto de a medida cautelar tomada estar prevista no Regulamento (CE) n.º 882/2004, de 29/4, é irrelevante para este efeito, pois o leque das medidas a tomar pela entidade administrativa, no processo de contra-ordenação, não tem que estar reunido num único diploma legal. O que releva para saber se estamos perante um processo de contra-ordenação é o seu objecto, isto é, saber se o mesmo se destina à comprovação e punição de uma contra-ordenação, o que, no nosso caso, é indiscutível.
Do exposto decorre que a medida tomada se insere (sem margem para dúvidas) no âmbito de um procedimento contra-ordenacional, não podendo ser encarada como um isolado acto administrativo.
ii) Meio próprio para impugnação da decisão administrativa.
Nos termos do artigo 55º, n.º 1, do Dec-Lei 433/82 “as decisões, despachos e demais medidas tomadas pelas autoridades administrativas no decurso do processo são susceptíveis de impugnação judicial por parte do arguido ou da pessoa contra as quais se dirigem”. O n.º 3 do mesmo preceito esclarece que “é competente para decidir o recurso o tribunal previsto no art. 61º, que decidirá em última instância”. Por sua vez, o art. 61º diz-nos ser competente “o tribunal em cuja área territorial se tiver consumado a infracção”. E, de acordo com o art. 102º da Lei 3/99, de 13/01 (LOFTJ) “compete ainda aos juízos de pequena instância criminal julgar os recursos das decisões das autoridades administrativas em processo de contra-ordenação, salvo o disposto nos artigos 87.º, 89.º e 90.º”.
Deste modo, resulta claro que a lei atribui aos tribunais comuns a competência para o julgamento dos recursos de “impugnação judicial” das decisões proferidas pelas autoridades administrativas, em processo de contra-ordenação.
Por outro lado, é entendimento pacífico que a atribuição aos tribunais judiciais de competência para o julgamento de alguns litígios emergentes de relações jurídicas administrativas não é inconstitucional, como decorre da análise feita no Acórdão do Tribunal de Conflitos, de 23-01-2008, proferido no recurso 17/07, do seguinte teor:
“ (...) Na Doutrina, embora com vozes dissonantes a defender a natureza absoluta ou fechada da reserva, significando que o legislador ordinário só pode atribuir o julgamento de litígios materialmente administrativos a outros tribunais se a devolução estiver prevista a nível constitucional GOMES CANOTILHO E VITAL MOREIRA, in Constituição Anotada, 3ª e., 1993, anotação IV ao art. 214º e/ou que só são admissíveis os desvios impostos por um obstáculo prático intransponível, de ordem logística, ligado à insuficiência da rede de tribunais administrativos e justificadas pela necessidade de salvaguardar o princípio da tutela judicial efectiva que ficaria comprometida pelo “entupimento” e irregular funcionamento daqueles se, porventura, o legislador ordinário, seguindo a via constitucional, atribuísse, de imediato, aos tribunais administrativos o julgamento de todos os litígios de natureza administrativa MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, in “Código de Processo Nos Tribunais Administrativos”, Vol. I, pp. 21-25.
DIOGO FREITAS DO AMARAL e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, in “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, pp. 21 e segs, é dominante a interpretação com o sentido de que a cláusula consagra uma reserva relativa, um modelo típico, que deixa à liberdade do poder legislativo a introdução de alguns desvios, aditivos ou subtractivos, desde que preserve o núcleo essencial do modelo de acordo com o qual o âmbito regra da jurisdição administrativa corresponde à justiça administrativa em sentido material. Neste sentido, por exemplo:
VIEIRA DE ANDRADE, in “ A Justiça Administrativa”, 4ª ed., p. 107 e segs.
SÉRVULO CORREIA, in “Estudos em Memória do Prof. Castro Mendes, “ 1995,p. 254
RUI MEDEIROS, “Brevíssimos tópicos para uma reforma do contencioso de responsabilidade”, in CJA, nº 16, pp. 35 e 36.
JORGE MIRANDA, “ Os parâmetros constitucionais da reforma do contencioso administrativo”, in CJA, nº 24, p. 3 e segs.
Esta última linha de leitura, que não é repelida pelo texto (que não diz explicita e inequivocamente que aos tribunais administrativos competem apenas questões administrativas e que estas só a eles estão atribuídas) e assenta na ideia de que a finalidade principal que presidiu à inserção da norma constante do nº 3 do art. 214º foi a abolição do carácter facultativo da jurisdição administrativa e não a consagração de uma reserva de competência absoluta dos tribunais administrativos, tem sido acolhida pela jurisprudência do Tribunal Constitucional [vide, entre outros, os acórdãos nº 372/94 (in DR II Série, nº 204, de 3 de Setembro de 1994), 347/97 (in DR II Série, nº 170, de 25 de Julho de 1997) e 284/2003, de 29 de Maio de 2003]
Este entendimento é, também o da jurisprudência maioritária do STA (vide, por exemplo, os acórdãos do Pleno de 1998.02.18- recº nº 40 247 e da Secção de 2000.06.14- rec. nº 45 633, de 2001.01.24 – rec. nº 45 636, de 2001.02.20 – rec. nº 45 431 e de 2002.10.31 – rec. nº 1329/02)”.
Verifica-se assim que o meio processual adequado para reagir contra a decisão da ASAE que ordenou a suspensão do exercício de actividade do estabelecimento, proferida no âmbito de um processo de contra-ordenação, é a impugnação judicial prevista nos artigos 55º, nºs 1 e 3, 59º, n.º 3 e 61º, n.º 1 do Dec-Lei 433/82, de 27/10, a interpor (no caso) perante os Tribunais de Pequena Instância Criminal do Porto, como de resto fez a impugnante.
3. Decisão
Face ao exposto, os Juízes da 1ª Secção Criminal do Tribunal da Relação do Porto acordam em conceder provimento ao recurso e, consequentemente, revogar a decisão recorrida, a qual deve ser substituída por outra que, se nada mais obstar, admita a impugnação judicial deduzida pela sociedade “B……………, LDA”.
Sem custas.
Porto, 18 de Junho de 2008
Élia Costa de Mendonça São Pedro
Pedro Álvaro de Sousa Donas Botto Fernando