Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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RECURSO
PRAZO
I – Relatório:
I – 1.) Inconformada com o despacho proferido a fls. 114/5 destes autos, em que o Mm.º Sr. Juiz do ..º Juízo do Tribunal Judicial de Mirandela rejeitou por extemporâneo o recurso que para o mesmo havia sido interposto pela sociedade “B………., Ld.ª”, da decisão da Inspecção-Geral do Ambiente que, para além do mais, lhe havia aplicado uma coima de 6.500,00 (seis mil e quinhentos euros) pela prática de uma contra-ordenação p. e p. pelos art.ºs 36.º a 40.º, e 86.º, n.º 1, al. v), do DL n.º 46/94, de 22/02, recorreu aquela, agora para esta Relação, sustentando em abono das razões que afirma assistirem-lhe, as seguintes conclusões:
1.ª - A lei-quadro das contra-ordenações é omissa quanto à possibilidade do acto ser praticado depois de expirado o prazo de 20 dias, estabelecido no n.º 3 do artigo 59.º do RGCO, sendo que o artigo 60.º do mesmo diploma apenas refere o modo de contagem dos prazos.
2.ª - Apesar da lei-quadro das contra-ordenações não resolver a questão, fornece um caminho de solução ao estabelecer, no seu artigo 41.º n.º 1, a aplicação, na forma subsidiária, dos preceitos reguladores do processo penal. De onde resulta que as lacunas do regime processual das contra-ordenações serão supridas com a aplicação das disposições do Código de Processo Penal (CPP).
3.ª - Sendo que o n.º 5 do artigo 107.º do CPP dispõe que “... pode o acto ser praticado no prazo, nos termos e com as mesmas consequências que em processo civil(...)”. E o processo civil, no seu artigo 145.º, prevê a possibilidade da prática do acto dentro dos três primeiros dias úteis subsequentes ao termo do prazo, sujeitando a sua validade ao pagamento de multa.
4.ª - O entendimento de que “...a haver que aplicar norma subsidiária (...) deveria então ser aplicado o Código de Procedimento Administrativo", colide frontalmente com o próprio espírito do legislador, latente no preâmbulo do DL 244/95 de 14 de Setembro, que alterou o regime das contra-ordenações, com o objectivo de aproximar e coordenar tal regime com o processo penal.
5.ª - O Acórdão n.º 2/94, de 10 de Março, do Supremo Tribunal de Justiça, ao fixar que o prazo mencionado no n.º 3 do artigo 59.º não tem natureza judicial, ultrapassado se encontra pela entrada em vigor do já citado DL 244/95 de 14 de Setembro, cujas alterações produzidas no regime das contra-ordenações foram no sentido, e repita-se, de aproximar este regime cada vez mais com o processo penal.
Seja, o legislador com a reforma de 1995 do processo contra-ordenacional, quis adoptar nesse processo a mesma regra de contagem dos prazos do processo penal e do processo civil, fazendo assim caducar o citado Acórdão 2/94 do STJ. Tanto assim é que, ao estipular no artigo 60.º, o desconto no prazo do artigo 59.º n.º 3, de sábados, domingos e feriados, afastou a possibilidade de qualificação desse prazo como substantivo.
6.ª - Porém, mesmo que tal não se considere, sempre se dirá que o citado Acórdão versa apenas sobre regras de contagem dos prazos e não sobre regras da prática dos actos, pelo que, de igual modo, seria de afastar a sua aplicação à discussão em causa nos presentes autos.
7.ª - O prazo de recurso da decisão administrativa é um prazo procedimental, um prazo para a prática de um acto, integrado num processo com duas fases distintas - uma administrativa e outra judicial, mas apenas um processo, enquanto conjunto de actos pré-ordenados à produção de uma decisão com força de caso julgado.
8.ª - Não podemos aceitar a tese da natureza administrativa do prazo estabelecido no n.º 3 do artigo 145.º do CPC, já que o recurso da decisão administrativa não é um recurso administrativo, mas sim uma impugnação judicial.
9.ª - Mesmo que o contrário se entenda, não há motivos para afastar a aplicação do artigo 145.º do CPC, já que o processo contra-ordenacional é um processo com regras próprias que, não seguindo as do procedimento administrativo, foram moldadas, pelo motivo de se tratar de um processo sancionatório, nas do processo penal, às quais se há-de recorrer em caso de lacuna.
10.ª - E o DL 433/82, de 27 de Outubro, com a redacção introduzida pelo DL 244/95, de 14 de Setembro, prevendo a forma, o prazo e o modo de contagem, é omisso quanto à possibilidade da prática do acto dentro dos três primeiros dias úteis subsequentes ao termo do prazo estabelecido no n.º 3 do seu artigo 59.º.
11.ª - Termos em que, ao abrigo do disposto no artigo 41.º de tal diploma, tal lacuna será suprida com a aplicação das disposições do Código de Processo Penal.
12.ª - Tanto assim é que, considerando o disposto no supra referido preceito e no artigo 32.º, e bem assim a natureza do ilícito contra-ordenacional, somos a entender que em circunstância alguma se deve aplicar o Código de Procedimento Administrativo.
13.ª - À semelhança do que se passa em processo penal (artigo 107.º, n.º 5), também em processo contra-ordenacional (artigo 41.º, n.º 1, do RGCO) deverá o acto poder ser praticado dentro dos três dias úteis subsequentes ao termo do prazo estabelecido no n.º 3 do artigo 59.º do RGCO (artigo 145.º, n.º 5, do CPC).
14.ª - Face ao exposto, o despacho ora recorrido, que rejeitou por extemporâneo o recurso interposto pela Recorrente, violou o disposto nos artigos 41.º, n.º 1, do RGCO, e bem assim nos artigos 145.º, n.º 5, do CPP, aplicável ex vi do artigo 107.º do CPP.
15.ª - Ternos em que deve dar-se provimento ao presente recurso, revogando-se o despacho ora recorrido, com as consequências legais, seguindo-se os ulteriores termos.
I – 2.) Na sua resposta, concluiu, por seu turno a Digna magistrada do Ministério Público junto do Tribunal de Mirandela:
1.ª - O prazo de recurso da impugnação judicial da decisão administrativa que aplica a coima é de 20 dias a contar do conhecimento pela arguida da decisão que lhe aplicou a coima (art. 59.º, n.º 3, do DL 433/82, de 27/10).
2.ª - Tal prazo suspende-se aos sábados, domingos e feriados e, terminando em dia durante o qual não seja possível a apresentação do recurso, o seu termo transfere-se para o primeiro dia útil seguinte (art. 60.º, n.ºs 1 e 2 do DL 433/82 de 27/10).
3.ª - Tendo sido a arguida notificada da decisão administrativa, que lhe aplicou a coima supra referida, em 11 de Outubro de 2006, e contando o prazo do recurso de 20 dias, nos termos mencionados, constata-se que o mesmo terminou em 9 de Novembro de 2006.
4.ª - O recurso foi interposto no dia 10 de Novembro de 2006, ou seja, no primeiro dia útil após o termo do prazo, pelo que se conclui que o mesmo é intempestivo.
5.ª - Entendemos que não é aplicável o regime estabelecido no art. 145.º, n.º 5 do Código de Processo Civil, ou seja, que o acto pode ser praticado dentro dos três primeiros dias úteis seguintes ao termo do prazo, desde que paga a multa aí prevista.
6.ª - O processo nesta fase assume uma natureza administrativa e o prazo para recorrer dessa decisão administrativa é um prazo de natureza administrativa, como resulta, para além do mais, das regras da sua contagem, de acordo com as regras previstas no Código de Procedimento Administrativo, diferentes das regras de contagem dos prazos judiciais que resultam da conjugação dos art.ºs 104.º, n.º 1 do Código de Processo Penal e 144.º do Código de Processo Civil.
7.ª - Por outro lado, estabelecendo o art. 60.º as regras da contagem de tal prazo, enquanto norma especial, que regula os termos do processo de contraordenação na fase administrativa, não tem aplicação o regime subsidiário previsto no art. 41.º do RGCO, regime subsidiário que apenas é aplicável sempre que o contrário não resulte desse diploma, o que significa em suma, que o recurso às normas do processo penal supõe uma lacuna ou omissão no RGCO que seja necessário preencher, impondo-se, por isso, o recurso às norma do processo penal.
8.ª - Não existe no caso em apreço qualquer lacuna, o que existe é uma regulação diferente quanto à contagem dos prazos, da que existe no processo penal, pelo que não se deve invocar a aplicação do direito processual penal, enquanto direito subsidiário, se não existe qualquer lacuna ou omissão que justifique a sua aplicação.
9.ª - Acrescente-se que a aplicação do direito subsidiário no caso em apreço, atenta a natureza do processo, que nesta fase assume uma natureza administrativa, colidiria com o estabelecido no n.º 1 do art.º 41.º do RGCO, que apenas permite a aplicação daquele regime subsidiário se o contrário não resultar desse diploma, o que resulta, de facto, quer pela natureza administrativa do processo, quer pela natureza do prazo aí estabelecido, para a impugnação judicial e modo como deve ser contado, bem diferentes das regras estabelecidas no processo penal.
10.ª - A diferença de regimes justifica-se, pois, pela diferente natureza do processo, o qual, antes da sua remessa a juízo, nos termos do art. 62.º do RGCO, assume uma natureza meramente administrativa e pode, inclusive, não passar disso mesmo, de um processo administrativo, se a autoridade administrativa, na sequência da impugnação, usar da faculdade de revogar a decisão e, desse modo, fazer terminar o processo - cfr. art. 62.º, n.º 2 ,do RGCO.
Considerando o que ficou supra enunciado, entende o Ministério Público que o recurso interposto pela arguida não deve merecer provimento, mantendo-se integralmente o douto despacho recorrido.
II – Subidos os autos a esta Relação, o Exm.º Sr. Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer concorrendo em igual sentido decisório.
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No cumprimento do preceituando no art. 417.º, n.º 2, do Cód. Proc. Penal, nada mais foi acrescentado.*
Seguiram-se os vistos legais.*
Teve lugar a conferência.Cumpre apreciar e decidir:
III – 1.) De harmonia coma as conclusões apresentadas, a única questão colocada pelo recurso apresentado pela sociedade “B………., Ld.ª”, traduz-se em saber, se o preceituado no art. 145.º do Cód. Proc. Civil, e mais concretamente nos seus números 4 a 6, se aplicam ao recurso de impugnação da decisão administrativa em processo de contra-ordenação.
III – 2.) Vamos conferir primeiro o teor do despacho cuja alteração se pretende:
«A arguida B………., Lda., foi notificada da decisão da autoridade administrativa, que lhe aplicou uma coima, em 11-10-2006.
Interpôs recurso da mesma, por requerimento que deu entrada na autoridade administrativa em 13-11-2006, mas que foi enviada por correio registado em 10-11-2006.
Cumpre apreciar:
O prazo de que a arguida dispunha para interpor recurso da decisão administrativa era de 20 dias, após o seu conhecimento dessa decisão - art. 59°, n.º 3, do RGCO.
E tal prazo suspende-se aos sábados, domingos e feriados - art. 60°, n.º 1, do RGCO.
Ora, a arguida foi notificada da decisão administrativa em 11-10-2006, data em que há-de considerar-se ter tomado conhecimento da mesma.
E os 20 dias de que dispunha para interpor recurso terminavam em 09-11-2006. Porém, interpôs o seu recurso em 10-11-2006, portanto, no primeiro dia útil subsequente ao termo do prazo de que dispunha para o efeito.
A questão que então se colocará será a de saber se tem aplicação no caso dos autos, o disposto no art. 145°, do C.P.C.
Em nosso entendimento, não tem.
O art. 60°, do RGCO estabelece especificamente a forma de contagem do prazo de interposição de recurso, não fazendo, apesar de ter tido em vista, especificamente, a definição do termo do prazo de recurso, qualquer referência à possibilidade de o acto ser praticado depois de expirado o prazo, ainda que com pagamento de multa.
O que demonstra a sua suficiência para tudo o que diz respeito à definição da contagem e termo do prazo. O legislador criou um sistema auto-suficiente, que carece do recurso a legislação subsidiária.
O prazo em questão situa-se na chamada fase administrativa do processo de contra-ordenação, pelo que, a haver que aplicar norma subsidiária, o que não é o caso, como referimos, deveria então ser aplicado o C. de Procedimento Administrativo.
E a possibilidade de prática de actos dentro dos três dias úteis subsequentes ao termo do prazo não se encontra prevista no C. de Procedimento Administrativo, pelo que, tal regra não pode ser aplicada ao procedimento administrativo.
Assim sendo, não só o recurso foi interposto tardiamente, como não é admissível a prática de tal acto para lá do prazo peremptório estabelecido no art. 59°, n.º 3, do RGCO.
No sentido de que o prazo de interposição de recurso da decisão administrativa não se traduz num prazo judicial, porque inserido na fase administrativa do processo, não tendo aplicação o disposto no art. 144° e 145°, do C.P.C., poderão ver-se, Oliveira Mendes, em Notas ao Regime Geral das Contra-ordenações e Coimas, pág. 169, assim como Simas Santos, em Contra-ordenações Anotações ao Regime Geral, pág. 360, e, ainda na jurisprudência, entre outros, o Ac. da RC, de 19-04-2006, in CJ II, pág. 48.
Pelo exposto, ou seja, por o recurso ter sido interposto fora de prazo, ao abrigo do disposto no art. 63°, n.º 1, do RGCO, rejeito-o.
Notifique.»
III – 3.1.) Como é sabido, os n.ºs 4 a 6 do art. 145.º do Cód. Proc. Civil, atrás amiúde invocados, estabelecem a possibilidade de independentemente de justo impedimento, se poder praticar um acto processual nos três dias úteis subsequentes ao termo do respectivo prazo, contanto que o interessado proceda ao pagamento de uma quantia que lhe é legalmente exigida a título de sanção, por esse cumprimento tardio.
Na situação dos autos, e conforme decorre de tudo o já acima exposto, a interposição do recurso apresentado pela arguida em relação à decisão administrativa que para ela foi condenatória, ocorreu um dia depois de expirado o prazo assinalado pelo art. 59.º, n.º 3, do RGCO, donde só por via das indicadas disposições do processual civil, se poder alcançar agora a sua tempestividade.
Ora, sem embargo do esforço argumentativo apresentado pela recorrente na sua motivação, a verdade é que a Jurisprudência, maxime, a desta Relação, não tem mostrado grande abertura para aceitar a argumentação aí produzida.
Para esse efeito, basta atentar no pertinente acervo decisório indicado pelo Ministério Público na sua douta resposta, para desde logo se antever qual o sentido prevalecente, senão totalmente dominante da mesma, em relação à questão referida.
Reconduzida aos seus elementos essenciais, a construção apresentada pela recorrente ancora-se em três momentos lógicos cuja bondade não se tem por demonstrada ou procedente:
A primeira é a de que existe uma lacuna que careça de ser preenchida; a segunda, a consideração de que o prazo estabelecido no n.º 3 do art. 59.º do RGCO, não tem natureza administrativa, a última, a de que o preenchimento daquela eventual lacuna se deve operar por via da indicada norma do Código de Processo Civil.
III – 3.2.) Ainda que o Regime Geral das Contra-Ordenações não contenha efectivamente norma específica a prever “a possibilidade de o acto ser praticado depois de expirado o prazo de 20 dias”, mencionado naquele último preceito, não significa isso que estejamos perante uma lacuna que cumpra ao intérprete preencher.
Caso omisso não é o mesmo que caso não regulado. Como se refere no Acórdão para Fixação de Jurisprudência n.º 9/2005, publicado no DR, I.ªS, de 06/12/2005, pode haver situações em que a inexistência de regulamentação, ou como mais expressivamente se ajustará ao recurso sub-judice, “de regulamentação com um determinado conteúdo”, corresponde a um plano do legislador e como tal não representa qualquer deficiência.
«Para que se verifique uma lacuna em sentido próprio é (…) necessário que a falta de regulamentação seja contrária ao plano ordenador do sistema jurídico. Não basta, pois, que a situação se possa considerar, em abstracto, susceptível de tratamento jurídico, mas é preciso que este seja exigido pelo ordenamento jurídico concreto. Bem pode acontecer, com efeito, que certo caso não encontre cobertura normativa no sistema, sem que isso frustre as intenções ordenadoras deste. Razões político-jurídicas ponderosas podem estar na base da abstenção do legislador. Esses “silêncios eloquentes” da lei não têm de ser supridos pelo juiz, ainda que este, porventura, em seu critério, entenda o contrário (…)» (Mário Bigotte Chorão – Temas Fundamentais de Direito, Coimbra 1896, citado no acórdão referido).
E essa exigência interpretativa no sentido de surpreender tal vazio legal não deixa de ser menor, pelo facto de no jogo subsidiário da aplicação sucessiva dos ordenamentos em presença, se poder chegar por via remissiva ao Código de Processo Civil.
III – 3.3.) Atendendo a que o direito de mera ordenação social, no que concerne as condutas que teve em vista regular, começou precisamente por seccioná-las do direito penal, chamando a si aqueles comportamentos que correspondiam à ideia tradicional de contravenção, não constituirá surpresa, a circunstância de o art. 41.º, n.º 1, do RGCO, ter erigido como direito adjectivo subsidiário das contra-ordenações, “os preceitos reguladores do processo criminal”.
Estes, no entanto, só serão de aplicar, “sempre que o contrário não resulte” daquele diploma.
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Na sua redacção original, o prazo para o recurso em apreço era de cinco dias. Com o DL n.º 356/89, de 17/10, passou para oito.O DL n.º 244/95, de 14 de Setembro, estendeu-o para vinte.
Porém, diversamente do que sucede em processo penal, e nessa medida igualmente em processo civil (já que por força do art. 104.º, n.º 1, do Cód. Proc. Penal, “aplicam-se à contagem dos prazos para a prática de actos processuais as disposições da lei do processo civil”), em que o prazo é contínuo, suspendendo-se apenas durante as férias judiciais (cfr. art. 144.º, n.º 1, do Cód. Proc. Civil), naquele, suspende-se também aos sábados domingos e feriados (cfr. art. 60.º, n.º 1, do RGCO).
Ou seja, como pertinentemente se chama à atenção no Ac. da Relação de Coimbra, de 19 de Abril de 2006, publicado na CJ, Ano XXXI, T. 2, pág.ª 48, pese embora destinada a regulamentar comportamentos de uma ilicitude inferior e tendo em vista a sua instrumentalidade a um processo de natureza vocacionadamente mais simplificada, as contra-ordenações, naquela fase, acabam por beneficiar de um prazo de recurso superior à prevista no art. 411.º, n.º 1, do Cód. Proc. Penal, para os seus recursos ordinários (15), para além de o ser também, ao concedido para interposição dos recursos cíveis (cfr. art. 685.º, n.º 1, do Cód. Proc. Civil).
Ora não só aquela indicada forma de contagem do prazo o assimila claramente à constante da al. c) do n.º 1 do art. 72.º do Cód. de Procedimento Administrativo (que igualmente se suspende aos sábados domingos e feriados), assim apontando para a especificidade e autonomia da sua regulamentação, como a sua duração e forma de o computar reforçam claramente a conclusão da desnecessidade daquele acréscimo de prazo para assegurar as finalidades garantísticas associadas ao recurso.
Ou seja, especialidade e suficiência, são os argumentos “de toque” que aqui temos por relevantes para afastar e existência de um qualquer vazio de regulamentação.
III – 3.4.) Já num outro domínio argumentativo, a pretensão de extirpar ao prazo contemplado no art. 59.º, n.º 3, do RGCO, uma natureza administrativa, sempre teria de vencer a oposição consistente da opinião da Doutrina e a Jurisprudência em sentido contrário.
Como o referem Simas Santos - Jorge Lopes de Sousa, Contra-Ordenações, Anotações ao Regime Geral, Vislis Editora, 2.ª Ed.º, pág.ª 359, “o prazo de interposição de recurso de decisão de aplicação de coima não é um prazo judicial, pois decorre antes da entrada do processo no tribunal, quando ainda não existe qualquer processo judicial.
Com efeito, o recurso da decisão de aplicação de coima é deduzido num processo contra-ordenacional que tem natureza administrativa e nem sequer dá origem imediatamente à fase judicial, que até pode nem vir a ter lugar se a autoridade administrativa revogar a decisão, até ao envio do processo ao tribunal (art. 62.º, n.º 2, do RGCO)”.
Aquela só se atinge, com a apresentação dos autos de recurso pelo Ministério Público ao juiz, nos termos da disposição jurídica acabada de citar.
No mesmo sentido, António Joaquim Fernandes – Regime Geral das Contra-Ordenações, 1998, págs. 96/97 e António Beça Pereira – Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas, 5.ª Ed., págs. 114/5, citados no acórdão da Relação de Coimbra de 07-06-2006, no processo 1635/06, consultável no endereço electrónico www.dgsi.pt/jtrc.
Na Jurisprudência, entre outros, os Acórdãos desta Relação de 24/05/2000 no processo com o n.º convencional JTRP00028392, de 14/06/2000 no processo n.º JTRP00028648, de 29/11/2000 no processo n.º JTRP00029351, de 21/03/2001, no processo n.º JTRP00031652, de 10/01/2001 no processo n.º JTPRT00031163, todos disponíveis no endereço electrónico www.dgsi.pt/jtrp.
III – 3.3.) De tudo o exposto resulta então, se provimento houvesse que se conferir àquele primeiro aspecto suscitado pela recorrente, no que não se concedeu, daí resultaria que de harmonia com o disposto na 1.º parte do art. 41.º, n.º 1, do RGCO, a procurar-se analogia para a solução daquela pretensa lacuna se teria de recorrer ao Código de Procedimento Administrativo, como bem se sustenta no despacho recorrido.
Ora sucede que aquele não contém qualquer disposição que permita um alargamento do prazo nos termos do preconizado pelo art. 145.º, n.ºs 4 a 6 do Cód. Proc. Civil (cfr. respectivos art.ºs 71.º a 73.º), donde também por essa forma, não proceder igualmente a argumentação aduzida a recurso.
Nesta conformidade:
IV – Decisão.
Nos termos e com os fundamentos indicados nega-se provimento ao recurso interposto pela sociedade “B………., Ld.ª”.
Pelo seu decaimento, ficará aquela sancionada em 4 (quatro) UCs (art.s 92.º do RGCO, 513.º e 514.º do Cód. Proc. Penal e art. 87.º, n.º 1, al. b), do Cód. das Custas Judiciais).
Elaborado em computador. Revisto pelo Relator o 1.º signatário.
Porto, 27 de Junho de 2007
Luís Eduardo Branco de Almeida Gominho
Custódio Abel Ferreira de Sousa Silva
Ernesto de Jesus de Deus Nascimento