Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 190/13.2TBARC.P1 |  |
RESPONSABILIDADE CIVIL EXTRACONTRATUAL
ACTOS DE GESTÃO PÚBLICA OU DE GESTÃO PRIVADA
FREGUESIA E MUNICÍPIO
II - Para a determinação dessa competência não releva que os actos ilícitos invocados tenham a qualidade de actos de gestão pública ou de gestão privada.
PROC. 190/13.2TBARC.P1
Comarca de Aveiro – Tribunal de St. Mª Feira
Inst. Central - 2ª Secção Cível - J2
REL. N.º 232
Relator: Rui Moreira
Adjuntos: Henrique Araújo
Fernando Samões
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ACORDAM NO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DO PORTO:
ACORDAM NO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DO PORTO:
1 - RELATÓRIO
B......, intentou a presente acção declarativa sob a forma ordinária contra a Freguesia de Fermedo, suscitando ulteriormente a intervenção a título principal do Município de Arouca, pretendendo a condenação daquele que vier a ser tido por responsável a pagar-lhe a quantia de € 116.689,01€, a título de indemnização dos danos patrimoniais e danos morais que advieram para um prédio seu e para si próprio da queda de um muro de suporte de terra existente no prédio confinante, que é propriedade do chamado Município de Arouca e onde foi edificado um edifício que serve de sede administrativa da R. Freguesia de Fermedo.
Sustentando a sua pretensão, alegou que aquela obra foi mal construída e vigiada, o que levou à queda do muro de suporte de terras em termos que lhe determinaram diversos prejuízos que descreveu.
A R. e o interveniente contestaram, suscitando, além do mais, a questão da incompetência do tribunal comum em razão da matéria, defendendo que competente para a tramitação e decisão desta causa será um tribunal administrativo.
O tribunal recorrido proferiu, posteriormente, decisão na qual declarou o Tribunal de Santa Maria da Feira (Comarca de Aveiro, Instância Central, 2ª Sec. Cível) materialmente incompetente para conhecer dos presentes autos, e, consequentemente, absolveu o R. da instância.
É esta decisão que o autor vem impugnar através do presente recurso, que termina com as seguintes conclusões:
“A) A presente ação de responsabilidade civil extracontratual baseia-se em normas de natureza privada, nomeadamente civil.
B) O critério da competência material dos tribunais afere-se pela natureza das relações jurídicas em causa e não dos respectivos titulares.
C) Para efeitos de responsabilidade civil extracontratual da R. na sua relação com o A. sub judice não é aplicável qualquer norma de qualquer regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas coletivas de direito público.
D) Não estando em causa a realização de um exercício de poder público e, portanto, de autoridade (realizados por uma entidade pública ou privada), em que se atua no uso de prerrogativas próprias de poder público ou no âmbito de uma atividade regulada por normas de direito administrativo, essa competência material cabe na competência residual dos Tribunais Judiciais.
E) Na verdade e em face dos factos integradores da causa de pedir e do pedido formulado pelo A. nos presentes autos., onde se peticiona a condenação da R. e/ou da chamada no pagamento da quantia de 116.689,01€, a título de indemnização dos danos patrimoniais e danos morais provocados pela queda de um muro de suporte de terra existente no prédio confinante, que é propriedade do chamado Município de Arouca (a presumir pela inscrição do registo – ap. 4216 de 04/06/2010 do prédio descrito sob o nº 1181 da freguesia de Fermêdo, concelho de Arouca), onde foi edificado um edifício que serve de sede administrativa da R. Freguesia de Fermêdo, nos termos do disposto nos artigos 483º, 492º, 496º, 562º, 563º, 564º e 566º todos do Código Civil
F) Está, pois, na sua génese (causa de pedir), a relação de cofinancia ou vizinhança entre o prédio onde o muro se desmoronou e o prédio detido pelo A., onde o mesmo detém e explora a sua actividade agrícola.
G) Pelo que, o facto do dono do prédio confinante ser uma autarquia, não altera em nada a relação substancial a ser apreciada pelo Tribunal, actuando esta despida do seu “ius imperium”, ou tão pouco os danos resultam das especiais funções e atribuições das autarquias.
H) Logo, é materialmente competente para julgar a presente “causa” os tribunais judiciais, neste caso a Secção Cível da Instância Central de Santa Maria da Feira da Comarca de Aveiro.”
Não foi apresentada qualquer resposta ao recurso.
O recurso foi admitido como de apelação, com subida nos próprios autos e com efeito devolutivo.
Foi depois recebido nesta Relação, considerando-se o mesmo devidamente admitido, no efeito legalmente previsto.
Cumpre decidir.
2- FUNDAMENTAÇÃO
O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do recorrente, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. art. 639º e nº 4 do art. 635º, ambos do CPC).
No caso, em função das conclusões formuladas, caberá apenas apurar qual a jurisdição competente para decidir sobre o conflito dos autos.
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É essencial, para a decisão a proferir, ter presentes a causa de pedir e o pedido apontados pelo autor. A causa de pedir é complexa, integrando, em rigor, todos os pressupostos da responsabilidade civil, vg. o facto, a ilicitude do facto, a culpa do agente (imputação do facto), o dano e o nexo de causalidade entre o facto e o dano. Porém, na sua essência, a causa de pedir é definida pelo facto ilícito que constituiu a causa do dano: no caso, a derrocada de uma obra executada pela ré, de nivelamento de terras e de construção de um muro para o seu suporte, no prédio do interveniente, do que advieram danos no terreno contíguo do autor. O pedido corresponde à indemnização de tais danos.Trata-se, assim, de uma acção de típica responsabilidade civil extracontratual. As entidades apontadas como responsáveis são a Freguesia de Fermedo ou, perante a dúvida existente, o Município de Arouca. Enquanto autarquias locais, não oferece qualquer dúvida a sua natureza de pessoa colectiva territorial, de direito público.
Tais elementos são os essenciais à decisão da questão que se nos coloca. Com efeito, estabelece o art. 4º, nº 1, al. g) do ETAF:
“1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: g) Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa”.
A subsunção do caso à norma citada afigura-se simples e directa, como se assinala na decisão recorrida: o autor pretende efectivar a responsabilidade civil extracontratual de uma ou outra de duas entidades que são pessoas colectivas de direito público. Por isso, a apreciação da causa compete a um tribunal da jurisdição administrativa.
No entanto, a esta solução, opõe o autor, ora apelante, que a relação jurídica em questão e de natureza privada,, não comporta a aplicação de normas de direito público, não se refere ao exercício de um poder público, “no uso de prerrogativas próprias de poder público ou no âmbito de uma atividade regulada por normas de direito administrativo.”
Para além disso, afirma também, nas suas alegações de recurso, que o que constitui a causa de pedir é a “confinância” dos prédios, e que a titularidade do prédio confinante com o seu por uma pessoa colectiva de direito público não pode relevar para a definição da competência do tribunal.
Quanto a esta última alegação, dir-se-á de imediato que não colhe, já que, como supra se explicou e resulta da petição introduzido pelo autor em juízo, a causa de pedir na presente acção não é a relação de vizinhança entre dois prédios, o que determinaria estarmos perante uma acção real, mas sim o conjunto de factos que são pressupostos da obrigação de responsabilidade civil imputada à ré ou ao interveniente. Nega-se, assim, a premissa deste argumento a que o apelante entendeu agora recorrer, não sendo por essa via que o recurso pode proceder.
Quanto à primeira ordem de razões, também carece de razão o autor. Com efeito, face à nova solução de organização judiciária subjacente ao actual ETAF, aprovado pela Lei no 13/2002, de 19 de Fevereiro e em vigor desde 1/1/2004, de resto como se evidencia na norma citada, foi significativamente alargada a competência dos tribunais administrativos. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha (Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 2ª edição revista, 2007, Almedina, pág. 20-21) esclarecem o sentido dessa alteração: “Compete, assim, à jurisdição administrativa apreciar todas as questões de responsabilidade extracontratual dos órgãos da Administração Pública, independentemente da questão de saber se essa responsabilidade emerge de uma actuação de gestão pública ou de uma actuação de gestão privada: a distinção deixa, pois, de ter relevância processual, para o efeito de determinar a jurisdição competente, que passa a ser, em qualquer caso, a jurisdição administrativa. (…) Esta “personalização” da jurisdição administrativa, com nítida inflexão no sentido de a ela ser chamada a competência para o conhecimento de todas as questões em que sejam partes entes administrativos, além de para esse efeito tornar irrelevante a distinção entre actos de gestão pública ou privada, teve ainda reflexo no preceito do nº 7 do artigo 10º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. O qual dispõe que «podem ser demandados particulares ou concessionários, no âmbito de relações jurídico-administrativas que os envolvam com entidades públicas ou com outros particulares».
Não cabe aqui concordar, discordar ou apreciar a opção política subjacente a tal solução de organização judiciária a qual, de resto, poderá vir a ser estendida a outras matérias. Com efeito, é do conhecimento público uma vontade legislativa de conferir também aos tribunais administrativos a competência para a decisão dos processos de expropriação. O que releva para este processo é que, nos termos da norma citada supra, deixa de relevar se a ré ou o interveniente, relativamente ao facto que integra a causa de pedir nesta acção, actuaram no exercício de qualquer prerrogativa de autoridade, no desenvolvimento de qualquer atribuição ou competência administrativa ou se a relação jurídica estabelecida com o autor ocorre no âmbito de um quadro legal absolutamente privado ou comum.
Isso mesmo é também esclarecido no texto supra citado, nos seguintes termos: “Isto não significa, no entanto, que, no quadro normativo vigente, a distinção (questão de saber se essa responsabilidade emerge de uma actuação de gestão pública ou de uma actuação de gestão privada) não conserve relevância substantiva. Com efeito, o ETAF não fez qualquer opção de natureza substantiva, dirigida a afastar a existência, no plano substantivo, de regimes diferenciados de responsabilidade da Administração, consoante essa responsabilidade decorre de actos de gestão pública ou de actos de gestão privada da Administração.”.
Ou seja, a atribuição de competência a um tribunal de jurisdição administrativa não depende da natureza pública ou privada dos actos geradores da responsabilidade invocada, pois que essa competência lhe é deferida em qualquer dos casos; no entanto, no caso de se tratar de um acto de gestão privada, o regime substantivo aplicável será o regime geral da responsabilidade civil, pois que sobre isso nada dispôs diferentemente o ETAF.
Tal solução é, aliás, a que vem sendo sucessivamente afirmada na jurisprudência, como se retira do seguinte excerto do Ac. do TRC de 21-10-2008, disponível em www.trc.pt: “É inquestionável que o legislador do novo ETAF cometeu à jurisdição administrativa a apreciação de responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública, independentemente da questão de saber se esta responsabilidade emerge de uma actuação de gestão pública ou de uma actuação de gestão privada – esta distinção deixou de ter interesse relevante, para o efeito de determinar a jurisdição competente, que passa a ser, em qualquer caso, a jurisdição administrativa. Todos os litígios emergentes de actuação da Administração Pública que constituam pessoas colectivas de direito público em responsabilidade civil extracontratual pertencem, portanto, à competência dos tribunais administrativos – artº 4º, nº 1, al. g), do ETAF.” Em sentido idêntico, cfr. ainda Acórdão do Tribunal dos Conflitos de 20-09-2011, Processo nº 03/11, em dgsi.pt. Actualmente, porém – e como se disse aplicável a esta lide, por em vigor desde 1 de Janeiro de 2004 – o artigo 4º nº1 alínea g) do ETAF (2002/2003) diz competir à jurisdição administrativa o julgamento das “questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa.”
A teleologia de uma tal solução, como se deu nota no Ac. do STJ de 8/5/2007, proc. nº 07A1004, terá sido “procurar pôr termo à, muitas vezes difícil, inserção dos actos nos conceitos de gestão privada e de gestão pública e conceder em todos os casos de responsabilidade aquiliana assacada aos órgãos de Administração uma espécie de “foro especial”, subtraindo-os aos tribunais comuns. Assim entende o Prof. João Caupers (in “Introdução ao Direito Administrativo”, 7ª ed, 2003, 265); o Cons. Santos Serra (in “A Nova Justiça Administrativa e Fiscal Portuguesa”, no Congresso Nacional e Internacional de Magistrados na VI Assembleia da Associação Ibero americana dos Tribunais de Justiça Fiscal e Administrativa”, México, 2006); Dr.s Mário Esteves de Oliveira e R. Esteves de Oliveira, “Código do Processo nos TA e ETAF – Anotados, I, 59; e Dr. Mário Aroso de Almeida, in “Novo Regime do Processo nos Tribunais Administrativos”, 4ª ed, 99).” Não se ignora, porém, a conclusão por um entendimento mitigado deste entendimento, expresso pelo relator no próprio Acórdão.
Note-se, por outro lado, que a jurisprudência citada pelo apelante, é inadequada à resolução da questão em apreço, já que não se reporta a situações subsumíveis à al. g) do nº 1 do art. 4º do ETAF, mas a acções de natureza real, designadamente de reivindicação. É esse o caso do Ac. do TRP de 18/1/2007, parcialmente transcrito pelo apelante. Com efeito, também ali consta “Face aos pedidos e à causa de pedir verificamos estar perante uma acção de reivindicação normal em que o perturbador é uma Junta de freguesia”. E é esse igualmente o caso do Ac. do TRP de 4/11/2013.
Entendemos, em conclusão, que a situação em apreço, em que a causa de pedir é exclusivamente constituída pela responsabilidade civil imputada à ré ou, em alternativa, ao interveniente, não pode deixar de ser sujeita à regra da al. g) do nº 1 do art. 4º do ETAF, que fixa a competência para a apreciação do presente litígio nos tribunais de jurisdição administrativa.
Restará, por isso afirmar a improcedência do recurso, na confirmação integral da decisão recorrida.
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Resumindo (art. 663º, nº 7 do CPC):1 – Segundo a alínea g) do nº 1 do artigo 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei nº 13/2002 de 19 de Fevereiro, os tribunais administrativos são os competentes para as acções destinadas a efectivar a responsabilidade civil extra contratual de uma Freguesia ou de um Município.
2 - Para a determinação dessa competência não releva que os actos ilícitos invocados tenham a qualidade de actos de gestão pública ou de gestão privada.
3 - DECISÃO
Pelo exposto, acordam os juízes que constituem este Tribunal em julgar improcedente a presente apelação, confirmando a douta decisão recorrida
Custas pelo apelante.
Registe e notifique.
Porto, 28/4/2015
Rui Moreira
Henrique Araújo
Fernando Samões