Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 7333/13.4TBMTS.P1 |  |
VÍNCULO DE NÃO EDIFICABILIDADE
EXPROPRIAÇÃO
II – A tal conclusão se chega, além do mais, por aplicação analógica do artigo 106º do RGECM, preceito que concretiza o princípio constitucional consagrado no artigo 62º, nº 2, da Constituição da República Portuguesa, de que toda a expropriação implica o pagamento de justa indemnização, ao reconhecer ao proprietário impedido de fazer obras em terreno seu, em virtude de projecto de estrada que o irá ocupar, o direito de exigir a expropriação do mesmo, se a situação se prolongar por mais de 5 anos.
III - A interpretação dos preceitos dos artigos 18º do LBPOTU e 143º do RJIGT com um alcance que, não cingido às meras consequências compensatórias dos actos de ordenamento do território ofensivos do direito de propriedade, excluísse aquela faculdade, contrariaria o referido princípio.
Tribunal Judicial de Matosinhos - 5º Juízo Cível
SUMÁRIO
(artigo 663º, nº 7, do Código de Processo Civil)
I - A reserva de um terreno para equipamentos públicos, por força de plano municipal, prolongada por lapso de tempo razoável, sujeitando o proprietário a continuar a aguardar por prazo incerto a expropriação do mesmo, desse modo o onerando com um vínculo de não edificabilidade por tempo indeterminado, é circunstancialismo que justifica o requerimento da sua imediata expropriação
II – A tal conclusão se chega, além do mais, por aplicação analógica do artigo 106º do RGECM, preceito que concretiza o princípio constitucional consagrado no artigo 62º, nº 2, da Constituição da República Portuguesa, de que toda a expropriação implica o pagamento de justa indemnização, ao reconhecer ao proprietário impedido de fazer obras em terreno seu, em virtude de projecto de estrada que o irá ocupar, o direito de exigir a expropriação do mesmo, se a situação se prolongar por mais de 5 anos
III - A interpretação dos preceitos dos artigos 18º do LBPOTU e 143º do RJIGT com um alcance que, não cingido às meras consequências compensatórias dos actos de ordenamento do território ofensivos do direito de propriedade, excluísse aquela faculdade, contrariaria o referido princípio
Acordam em conferência no Tribunal da Relação do Porto
I
RELATÓRIO
B…, casado com C…o, veio requerer contra o Município …, ao abrigo do disposto nos artigos 96º e 42º, nºs 2, alínea c), e 3, do Código das Expropriações, a expropriação de prédio de que é proprietário, para tal devendo, após audição do requerido, determinar-se a constituição da arbitragem e ordenar-se a subsequente tramitação legal atinente.RELATÓRIO
Alega para tanto, em síntese, que prédio que descreve se encontra, desde 1992 e ininterruptamente, referenciado no Plano Director do Município de Matosinhos como reservado para a construção de equipamento público e, nessa medida, sob reserva de expropriação por tempo indeterminado, circunstância que vem a redundar num prejuízo que se consubstancia no ónus de não edificabilidade e que, face à protecção constitucional oferecida à propriedade pelo artigo 62º da CRP, reclama tutela indemnizatória. Mais alega que, tratando-se de uma situação fáctica que escapa ao âmbito de aplicação do artigo143º, nº 2, do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT), deve ter lugar, por aplicação analógica do artigo 106º do Regulamento Geral das Estradas e Caminhos Municipais, a expropriação, em favor do requerido, daquele seu prédio, nos termos do disposto no artigo 42º, nºs 2, alínea c), 3, do Código das Expropriações.
Regularmente notificado para se pronunciar, veio o requerido excepcionar a incompetência material do tribunal e a ilegitimidade do requerido. Opôs ainda à pretensão do requerente, pugnando pela sua improcedência, já que ele apenas é titular de um direito a indemnização, aliás já caducado, a exercer através de uma acção declarativa de condenação e não do procedimento especial do artigo 42º, nº 3, do CE.
O requerente respondeu às excepções deduzidas, defendendo a não procedência destas.
Após o que foi proferida decisão que, julgando o tribunal competente, indeferiu a pretensão do requerente.
Inconformado, interpôs este o presente recurso, o qual foi admitido como sendo de apelação, a subir imediatamente, nos próprios autos, com efeito meramente devolutivo.
O requerido contra-alegou.
Foram colhidos os vistos legais.
II
FUNDAMENTAÇÃO
1. Conclusões das alegações de recurso FUNDAMENTAÇÃO
1. A garantia constitucional da propriedade impõe que esta não possa ser sacrificada sem indemnização, mesmo nos casos em que a titularidade privada se mantém e não há tecnicamente expropriação.
2. Se por força dum plano municipal um terreno particular for reservado para a construção de equipamento público, prolongando-se tal reserva por lapso de tempo razoável, sujeitando o terreno a uma reserva de expropriação por um prazo incerto e deste modo o onerando com vínculo de não edificabilidade pelo proprietário por tempo indeterminado, deve conceder-se ao proprietário o direito de requerer a sua expropriação.
3. A reserva de terrenos para equipamentos públicos e infra-estruturas urbanísticas é uma situação de expropriação de sacrifício quando a aquisição de terreno pela administração não ocorre dentro de um período de tempo que se considere razoável.
4. Esta situação integra-se nas hipóteses de expropriação de plano previstas na LPBOTU (restrições de efeitos equivalentes a expropriação).
5. Não obstante, não está prevista no artigo 143º do RJIGT que pretendeu proceder a um afunilamento das hipóteses e danos do plano que dão lugar a indemnização.
6. Na falta de legislação específica, tem aplicação analógica a estas situações o disposto nos artigo 106º da RGECM reconhecendo-se aos proprietários de terrenos que se encontrem nesta situação, uma vez decorrido o prazo de 5 anos desde a entrada em vigor do plano sem que a expropriação (ou a aquisição pela via do direito privado) se concretize, o direito de a requerer.
7. E, tendo-se a referida reserva prolongado por mais de 3 anos, terá o proprietário direito a uma indemnização por este motivo, indemnização que acrescerá à que vier a ser determinada, aquando da expropriação do imóvel correspondente ao valor desta.
8. Um entendimento que se apresente como diferente do aqui defendido recusando a aplicação analógica da RGECM a estas situações e excluindo-as da indemnização por não se encontrarem integradas no artigo 143º do RJIGT terá de levar, em consequência, à defesa da inconstitucionalidade orgânica e material deste preceito.
9. Existindo como existe o direito de requerer a expropriação por aplicação analógica do RGECM, terá aplicação o disposto no artigo 95º do CE, não havendo assim lugar a declaração de utilidade pública, devendo antes os interessados dirigir requerimento ao juiz de direito da comarca do local da situação do bem ou da sua maior extensão e solicitar a constituição de arbitragem.
10. A decisão recorrida violou as normas referidas e nomeadamente o artigo 143º do RJGIT e artigo 62º da Constituição.
***
2. DISCUSSÃO2.1. O requerente, com fundamento no disposto no artigo 42º, nº 2, alínea c), do Código de Expropriações, veio requerer a promoção da constituição e do funcionamento da arbitragem, com vista ao início do processo de expropriação de um prédio seu. O referido preceito admite tal possibilidade «se a lei conferir ao interessado o direito de requerer a expropriação de bens próprios».
Dispondo o nº 3 desse artigo que a pretensão será formulada por «requerimento do interessado, decidindo o juiz depois de notificada a parte contrária para se pronunciar no prazo de 10 dias». Sendo que, nos termos do artigo 96º do mesmo código, «não há lugar a declaração de utilidade pública, valendo como tal, para efeitos de contagens de prazos», o referido requerimento.
2.2. Para além das já aludidas, por contenderem com o essencial da apreciação da questão que se coloca, transcrevem-se as seguintes normas.
Artigo 62º da Constituição da República Portuguesa, sob a epígrafe “Direito de propriedade privada”
«1. A todos é garantido o direito à propriedade privada e à sua transmissão em vida ou por morte, nos termos da Constituição.
2. A requisição e a expropriação por utilidade pública só podem ser efectuadas com base na lei e mediante o pagamento de justa indemnização».
Artigo 18º da Lei nº 48/98, de 11 de Agosto (Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e de Urbanismo), sob a epígrafe “Compensação e indemnização”
«1 - Os instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares devem prever mecanismos equitativos de perequação compensatória, destinados a assegurar a redistribuição entre os interessados dos encargos e benefícios deles resultantes, nos termos a estabelecer na lei. 2 - Existe o dever de indemnizar sempre que os instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares determinem restrições significativas de efeitos equivalentes a expropriação, a direitos de uso do solo preexistentes e juridicamente consolidados que não possam ser compensados nos termos do número anterior. 3 - A lei define o prazo e as condições de exercício do direito à indemnização previsto no número anterior».
Artigo 143.º do DL nº 380/99, de 22 de Setembro (Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial), sob a epígrafe “Dever de indemnização”
«1. As restrições determinadas pelos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares apenas geram um dever de indemnizar quando a compensação nos termos previstos na secção anterior não seja possível. 2 - São indemnizáveis as restrições singulares às possibilidades objectivas de aproveitamento do solo, preexistentes e juridicamente consolidadas, que comportem uma restrição significativa na sua utilização de efeitos equivalentes a uma expropriação. 3 - As restrições singulares às possibilidades objectivas de aproveitamento do solo resultantes de revisão dos instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares apenas conferem direito a indemnização quando a revisão ocorra dentro do período de cinco anos após a sua entrada em vigor, determinando a caducidade ou a alteração das condições de um licenciamento prévio válido. 4 - Nas situações previstas nos números anteriores, o valor da indemnização corresponde à diferença entre o valor do solo antes e depois das restrições provocadas pelos instrumentos de gestão territorial, sendo calculado nos termos do Código das Expropriações. 5 - Nas situações previstas no n.º 3, são igualmente indemnizáveis as despesas efectuadas na concretização de uma modalidade de utilização prevista no instrumento de gestão territorial vinculativo dos particulares se essa utilização for posteriormente alterada ou suprimida por efeitos de revisão ou suspensão daquele instrumento e essas despesas tiverem perdido utilidade. 6 - É responsável pelo pagamento da indemnização prevista no presente artigo a pessoa colectiva que aprovar o instrumento de gestão territorial que determina directa ou indirectamente os danos indemnizáveis. 7 - O direito à indemnização caduca no prazo de três anos a contar da entrada em vigor do instrumento de gestão territorial ou da sua revisão».
Artigo 106º da Lei nº 2110, de 19 de Agosto de 1961 (Regulamento Geral de Estradas e Caminhos Municipais)
«As câmaras municipais podem impedir a execução de quaisquer obras na faixa de terreno que, segundo o projecto ou anteprojecto aprovado, deva vir a ser ocupada por um troço novo de via municipal ou uma variante a algum troço de via existente.
§ 1.º No caso de o impedimento referido neste artigo durar mais de três anos, o proprietário da faixa interdita pode exigir indemnização pelos prejuízos directa e necessariamente resultantes de ela ter sido e continuar reservada para expropriações.
§ 2.º Se o impedimento se prolongar por mais de cinco anos, o proprietário pode exigir que a expropriação se realize desde logo».
2.3. A pretensão do requerente louvou-se, no essencial, nas considerações de um parecer da Doutora Fernanda Paula Oliveira, datado de 2006, de que junta cópia a fls 23 e sgs, aliás acolhidas no acórdão desta Relação do Porto de 6 de Novembro de 2007 (Marques Castilho), in www.dgsi.pt.
Conclui-se neste aresto que “se por força de plano municipal um terreno particular foi reservado para construção de equipamento público, prolongando-se tal reserva por lapso de tempo razoável, sujeitando o terreno a uma reserva de expropriação por um prazo incerto e deste modo o onerando com um vínculo de não edificabilidade por tempo indeterminado, deve conceder-se ao proprietário o direito de requerer a sua expropriação”. Tal decorreria da garantia constitucional concedida ao proprietário de que este seu direito “não possa ser sacrificado sem indemnização, mesmo nos casos em que a titularidade privada se mantém e não há tecnicamente expropriação”. Uma concretização explícita do referido princípio, com o mesmo alcance, surpreender-se-ia no supra transcrito artigo 106º do RGECM, nos termos do qual, estando o proprietário impedido de fazer obras em terreno seu, em virtude de projecto de estrada que o irá ocupar, tem ele direito a ser indemnizado, se a situação perdurar por mais de 3 anos, e de exigir a expropriação, se o impedimento se prolongar por mais de 5 anos. Norma esta que, desse modo, não sendo excepcional, poderia ser aplicada por analogia ao caso em apreço, para o qual procedem as mesmas razões, na hermenêutica consagrada nos artigos 10º e 11º do Código Civil para a integração de lacunas. Em reforço de tal princípio, são ainda chamadas à colação as normas dos artigos 18º, nº 2, da LBPOTU e 143º, nº 2, do RJIGT, que contemplam a indemnização do proprietário, se instrumentos de gestão territorial vinculativos dos particulares comportarem restrições significativas de efeitos equivalentes a expropriação.
A jurisprudência deste acórdão merece o nosso aplauso.
Devemos, todavia, enfatizar uma faceta que nele não é explicitada com a necessária nitidez. Qual é a de que estes últimos preceitos se limitam a prever a hipótese de indemnização, por restrições significativas ao direito de propriedade, no caso de ausência de “mecanismos equitativos de perequação compensatória” (nº 1 do referido artigo 18º) ou “quando a compensação nos termos previstos na secção anterior não seja possível” (nº 1 do artigo 143º). Em nenhum deles se contemplando a expropriação.
Ora, na situação em apreço pretende-se provocar uma expropriação, com a consequente extinção do direito de propriedade na esfera jurídica do expropriado, transferindo-se definitivamente o bem expropriado para o património do expropriante. Do que aqui se trata já não é verdadeiramente de uma “indemnização” compensatória mas sim do pagamento de um justo “preço” pelo bem adquirido.
Não estamos, desse modo, tão só face a uma significativa afectação da utilização que o proprietário poderia dar ao bem, justificativa da atribuição de uma compensação. Depara-se-nos, isso sim, uma situação de impossibilidade de dispor desse bem, por ele estar vinculado (e indefinidamente afectado) a uma utilização pública que se não concretiza. Pelo que se entende que essa irresolução implique uma compensação indemnizatória, ao fim de certo prazo. Bem como a possibilidade de impor a quem cria essa incerteza que adquira o bem, se tal se não vier a concretizar num outro prazo ainda mais longo. Ou seja, a expropriação. Com pagamento do justo preço por uma aquisição forçada. Que não apenas uma indemnização, pela diminuição do valor do bem consequente a limitações à possibilidade do seu gozo.
Supomos ser neste ponto que a decisão recorrida peca. Preconizando um sistema absolutamente moldado aos referidos preceitos. Os quais, todavia e como visto, apenas regulam as consequências que do ordenamento do território possam advir para proprietários que legitimam se lhes dê uma compensação pela desvalorização do seu direito, com recurso a mecanismos de perequação ou a uma indemnização. Não abarcando as situações em que se antecipa uma destinação, reservando terrenos particulares para equipamentos públicos, cuja manutenção por tempo indefinido acaba por esvaziar o conteúdo do direito de propriedade. Casos em que a afirmação deste direito passa pela possibilidade de exigir que se concretize a aquisição forçada da propriedade por parte de quem estabeleceu aquela reserva. Reconhecendo-se a existência de uma situação de facto equiparada a uma verdadeira expropriação que, na garantia constitucional da segunda parte final do nº 2 do artigo 62º da CRP, só pode ocorrer “mediante o pagamento de justa indemnização”.
Sendo que uma tal consequência, a imposição da aquisição do direito por expropriação, decorrente da referida protecção constitucional, é a que está na origem do preceito do artigo 106º do Regulamento Geral de Estradas e Caminhos Municipais. O qual, repete-se, consubstancia desse modo a consagração de um princípio geral, que não de uma excepção. Como tal legitimando o recurso a essa norma, por analogia, em casos semelhantes nos quais se justifique a sua aplicação. Ou seja, a imposição da aquisição forçada da propriedade, através de expropriação, mediante o pagamento do justo preço, a quem tome medidas de reserva para expropriação futura, que impeçam prolongadamente o gozo daquele direito.
Perante o exposto, só se poderia discordar da perspectiva redundante com que se analisou a pretensão do requerente na decisão recorrida. A qual, focada nas consequências estritamente indemnizatórias dos actos de ordenamento do território que afectem os proprietários de terrenos, sempre teria de rejeitar liminarmente a possibilidade de estes forçarem a sua expropriação por parte de quem indefinidamente se reserva uma tal faculdade. Como tal tendo apelado, também indevidamente, à figura da caducidade do direito de pedir essa indemnização.
Deveremos outrossim concluir, como no parecer com cópia nos autos e no acórdão deste Tribunal da Relação do Porto supra mencionados, que a reserva de terrenos para equipamentos públicos e infra-estruturas urbanísticas é uma situação de expropriação de sacrifício, quando a aquisição de terreno pela administração não ocorre dentro de um período de tempo que se considere razoável. Cabendo a aplicação analógica do disposto no artigo 106º da RGECM, paradigma de consagração legal daquele princípio constitucional. Reconhecendo-se aos proprietários de terrenos que se encontrem nesta situação, uma vez decorrido o prazo de 5 anos desde a entrada em vigor do plano sem que a expropriação (ou a aquisição pela via do direito privado) se concretize, o direito de a requerer. De que o presente caso, em que aquela se mantém desde 1992, é exemplo flagrante.
Sendo que a interpretação dos preceitos dos artigos 18º do LBPOTU e 143º do RJIGT com um alcance que, por não cingido a meras consequências compensatórias dos actos de ordenamento do território ofensivos do direito de propriedade, excluísse aquela faculdade de pôr cobro a uma situação indefinida de reserva, seria contrária ao princípio que emana do artigo 62º da Constituição da República Portuguesa, de que uma expropriação só pode ocorrer mediante o pagamento de justa indemnização.
III
DISPOSITIVO
Na procedência do recurso, revogando a decisão recorrida e deferindo o requerido, ordena-se que, nos termos do previsto nos artigos 42º, nºs 1 e 2, alínea c), e 96º do Código das Expropriações, seja promovida a constituição e funcionamento da arbitragem, seguindo-se os ulteriores termos.DISPOSITIVO
Custas pelo recorrido - artigo 527º do Código de Processo Civil.
Notifique e registe.
Porto, 29 de Maio de 2014
José Manuel de Araújo Barros
Pedro Martins
Judite Pires