Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
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MUNICÍPIO
ACTO DE GESTÃO PÚBLICA
ACTO DE GESTÃO PRIVADA
DESAFECTAÇÃO
II - Constitui acto de gestão pública a deliberação camarária que decidiu a desafectação de parte da área da referida parcela do domínio público, para a integrar no domínio privado da Câmara e, posteriormente, a ceder graciosamente a terceiro.
I
– Relatório
B.........., LDA.
Instaurou na .ª Vara Cível da Comarca do Porto (.ª secção) acção de condenação sob a forma de processo ordinário contra:
1- MUNICÍPIO DE ..........
2- ASSOCIAÇÃO ..........
Alegando, em suma, que:
- Por escritura pública de 6-07-1999, cedeu ao Município de .......... uma parcela de terreno a destacar do prédio rústico denominado “..........”, com a área de 3536 m2, cedência que o 1º réu aceitou para integração no domínio público municipal;
- A parcela de terreno referida era destinada à execução de arruamentos, baías de estacionamento e passeios, no âmbito de estudo urbanístico aprovado por deliberação tomada pela Câmara Municipal de .......... de 27-01-1997;
- O 1º réu, por deliberação camarária de 3-01-2001, desafectou 121 m2 da referida parcela para integração no domínio privado da Câmara;
- A parcela de 121 m2 foi cedida posteriormente à 2ª ré, que aí havia construído uma garagem;
- A 2ª ré implantou a dita garagem cerca de 3,5 a 5 metros à frente do alinhamento previsto no referido estudo urbanístico de 27-01-1997;
- Por esse facto o futuro prédio a construir pela aurora ficará recuado relativamente à referida garagem;
- Criando zona propícia a actividades marginais, deposição de lixos, entulhos e outros, com a consequente desvalorização do prédio a construir pela autora;
- A 2ª ré não cumpriu com o contrato que celebrou com a autora em 11-12-1998, nomeadamente os pressupostos e a cláusula 5ª do contrato celebrado em que se comprometia a respeitar estritamente as especificações constantes do projecto e as regulamentares e a respeitar a implementação nos vários projectos, de acordo com o estudo urbanístico de 27-01-1997.
Conclui, pedindo:
1- Ser o primeiro réu condenado a cumprir com a condição consignada na escritura de doação, ou seja, na afectação ao domínio público da parcela de 3356 m2 que lhe foi doada pela autora com as consequentes anulações da desafectação da parcela de 121 m2 e respectiva doação à segunda ré;
2 – Ser a 2ª ré condenada a cumprir com o contrato celebrado com a aqui autora, ou seja, a respeitar a implantação prevista nos projectos e de acordo com o estudo urbanístico aprovado e a demolir a garagem implantada na parte excedente até ao alinhamento aprovado no referido estudo urbanístico aprovado pela Câmara em 28-01-1997.
Contestou a 2ª ré arguindo a excepção de incompetência territorial e concluindo pela sua absolvição do pedido.
Contestou o 1º réu arguindo a excepção de incompetência material e, defendendo-se também por impugnação, concluiu pela improcedência da acção.
Na réplica a autora defendeu a improcedências das excepções arguidas pelos réus.
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Foi proferida decisão no sentido de ser declarado o “tribunal materialmente incompetente para a apreciação dos termos da acção, em consequência, absolvo os réus da instância”.
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Não se conformando com aquela decisão, dela recorreu a autora, formulando as seguintes Conclusões:
1ª - O contrato celebrado pela autora e o Município de .......... foi um contrato celebrado no âmbito do direito privado (e não deixa de o ser pelo facto do Município até se ter comportado como entidade pública);
2ª - Houve incumprimento contratual por parte do Município e agiu o mesmo com culpa por esse facto;
3ª - Uma vez que o Município de .......... não cumpriu com a condição consignada na escritura de doação, ou seja na afectação ao domínio público da parcela de 3536 m2 que lhe fora doada pela autora;
4ª - O Município de .......... aceitou a cedência dos 3536 m2 nos precisos termos da escritura celebrada em 6-07-1999 e que traduzia a vontade de ambas as partes;
5ª - A autora não teve qualquer pretensão em ver declarada nula uma deliberação camarária e qualquer acto administrativo mas sim que o contrato celebrado entre as partes e cuja escritura celebrada em 6-07-1999 no notário privativo da Câmara fosse cumprido;
6ª - O DL 55/95 de 29 de Março, posteriormente substituído pelo DL 197/99 de 8 de Junho prescreve que a apreciação das questões relativas à interpretação, validade e execução dos contratos referentes ao regime de realização de despesas públicas com empreitadas públicas e aquisição de serviços e bens são da competência dos tribunais judiciais;
7ª - O tribunal Judicial da Comarca de Valongo é o Tribunal materialmente competente para julgar a presente acção.
Conclui pedindo a procedência do recurso.
Na sua alegação o recorrido concluiu pedindo que seja negado provimento ao recurso.
II
- FACTOS
Na 1ª instância foram considerados na decisão os seguintes factos:
a) A autora celebrou com a Câmara Municipal de .......... um contrato pela qual cedeu ao município uma parcela de terreno para futura integração no domínio público municipal, destinada à contratualmente definida execução de arruamentos, baias de estacionamento e passeios;
b) A cedência foi aceite pelo 1º réu no âmbito do estudo urbanístico aprovado por deliberação camarária;
c) O Município não cumpriu com o acordado, tendo, por deliberação camarária, desafectado parte dessa parcela para integração no domínio privado da Câmara, que veio posteriormente a ceder à 2ª ré;
d) A cedência efectuada à 2ª ré assentou em prévia deliberação camarária tomada em reunião da Câmara Municipal e em sessão da Assembleia Municipal;
e) O 1º réu agiu com culpa, permitindo que a 2ª ré mantivesse na parcela uma garagem que força o prédio a construir pela autora a recuar, desse modo violando o 1º réu o estudo urbanístico
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III
- FUNDAMENTAÇÃO
Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir:
Nos termos do art.º 684º, n.º 3, do Código de Processo Civil, o objecto do recurso é limitado e definido pelas conclusões da alegação do recorrente.
No presente recurso há apenas uma questão a decidir que é a da competência em razão da matéria para conhecimento da presente acção.
A competência dos tribunais, como qualquer outro pressuposto processual, afere-se pelo pedido formulado (cfr., Miguel Teixeira de Sousa, Competência Declarativa dos Tribunais Comuns, pág. 36 e Acórdãos do STJ de 3-02-1997 e de 2-07-1996, respectivamente, no BMJ n.º 364, pág. 591, e n.º 459, pág. 444).
O pedido principal, sem o qual o segundo pedido não tem qualquer fundamento, resume-se ao cumprimento da condição da doação efectuada pela autora ao 1º réu e que se traduz na afectação ao domínio público da totalidade da parcela doada, com a consequente desafectação do domínio privado da parte dessa parcela que foi cedida à 2ª ré.
Os fundamentos desse pedido resumem-se ao contrato de cedência pela autora ao 1º réu e respectiva condição de afectação da parcela cedida ao domínio público e a deliberação do 1º réu de afectação de parte da parcela ao domínio privado da Câmara.
A decisão recorrida julgou ser competente para a presente acção a jurisdição administrativa.
O art.º 4º do ETAF, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, estabelece o seguinte:
“1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:
a) …;
b) Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos emanados por pessoas colectivas de direito público ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal, bem como a verificação da invalidade de quaisquer contratos que directamente resulte da invalidade do acto administrativo no qual se fundou a respectiva celebração;
…
f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo, ou de contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público;”
Como vem sendo sustentado por alguns autores, a relação jurídica de direito administrativo “é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares, ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração” (cfr. Freitas do Amaral, Direito Administrativo, Vol. III, 1989, págs. 439/440).
Ora, o “interesse público é o interesse de uma comunidade, ligado à satisfação das necessidades colectivas desta (o «bem comum»)” (cfr. João Caupers, Introdução ao Direito Administrativo, 6ª edição, pág. 62).
O contrato celebrado entre a autora e a ré encontra-se submetido a um regime de direito público, o qual à data da celebração da escritura pública se regia pelas disposições contidas no Decreto-Lei n.º 448/91, de 29 de Novembro, nomeadamente pelo seu art.º 16º, e que actualmente se rege pelo Decreto-Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro, nomeadamente, no seu art.º 44º.
Independentemente da natureza de direito público ou de direito privado do contrato de cedência celebrado entre a autora e o 1º réu, é indiscutível ser de direito público o acto gerador do incumprimento invocado pela autora.
Como ensinava Marcelo Caetano, para distinguir gestão pública da gestão privada, “deve entender-se por gestão pública a actividade da Administração regulada pelo Direito Público e por gestão privada a actividade da Administração que decorre sob a égide do Direito Privado. Como o Direito Público que disciplina a actividade da Administração é quase composto por leis administrativas, pode dizer-se que reveste a natureza de gestão pública toda a actividade da Administração que seja regulada por uma lei que confira poderes de autoridade para o prosseguimento do interesse público, discipline o seu exercício ou organize os meios necessários para esse efeito” (cfr. Manual de Direito Administrativo, 9ª edição -2ª reimpressão – 1983, tomo II pág. 1222).
Nesse conceito de acto de gestão pública se integra a deliberação camarária tomada em reunião de 3-01-2001, que desafectou do domínio público uma área de 121 m2 para integração no domínio privado da câmara e posterior cedência graciosa à 2ª ré.
Só munida do seu jus imperii o 2º réu pode desafectar do domínio público a parcela de 121m2 aqui em questão, assim como só munido deve poder pode voltar a afectá-la a esse domínio.
Assim, bem andou a decisão recorrida ao considerar ser competente em razão da matéria para conhecer a presente acção a jurisdição administrativa.
Em consequência, o recurso terá de improceder.
IV
- Decisão
Em face de todo o exposto, acorda-se em negar provimento ao recurso de agravo interposto pela recorrente, mantendo-se a decisão recorrida.
Custas pela recorrente.
Porto, 7 de Novembro de 2005
Jorge Manuel Vilaça Nunes
António Augusto Pinto dos Santos Carvalho
Baltazar Marques Peixoto