Acórdão do Tribunal da Relação do Porto
| 805/21.9T8PVZ-A.P1 |  |
DECLARAÇÃO DE UTILIDADE PÚBICA (DUP)
CADUCIDADE
II - Em face da obrigação que impende sobre as entidades públicas de acatarem as decisões judiciais, o decurso do prazo para a administração praticar o ato não extingue o dever da sua prática.
III - A nova declaração de utilidade pública não pode deixar de ser entendida como ato renovador de outro antes contenciosamente eliminado da ordem jurídica, sendo forçoso atentar nas circunstâncias concretas da parcela expropriada.
IV - A inadmissibilidade de invocação da caducidade da declaração de utilidade pública, uma vez iniciada a obra, prevista no n.º 7 do art.º 13.º do Código das Expropriações, visa salvaguardar que o ato fundador da expropriação possa ser posto em crise, assegurando, porém, que a obra que justificou o sacrifício do particular chegue a bom termo, penalizando a entidade expropriante acaso suspenda ou interrompa os trabalhos pelo relevante lapso de tempo de três anos.
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Sumário………………………………
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Acordam no Tribunal da Relação do Porto
I - Relatório
AA e BB (enquanto proprietários) e CC (enquanto arrendatário rural) propuseram ação contra o Estado Português e “A..., S.A.”.
Pediram:
- que fosse declarada a caducidade da declaração de utilidade pública de 20/03/2007, emitida pelo Sr. Secretário de Estado Adjunto da Obras Públicas e Comunicações, publicada no DR II Série, n.º 99, de 23/05, relativa à construção das áreas de serviço de ... do IC1 e
- que o Estado e/ou a R. sejam condenados a indemnizá-los por terem ficado privados da parcela ... identificada nas Declarações de Utilidade Pública emitidas em 04/09/2002 e 20/03/2007, em que estavam identificados como expropriados;
Alegam que a declaração de utilidade pública emitida e publicada em 2007 caducou porquanto a entidade expropriante não promoveu a constituição de arbitragem nem remeteu o processo expropriativo para o tribunal dentro do prazo legal.
Os RR. “Estado Português” e “A..., S.A.” contestaram, sustentando que tal caducidade não se verificou porque seria aplicável o disposto no art.º 13.º/6 do Código das Expropriações.
Em sede de despacho saneador, o tribunal conheceu do primeiro dos pedidos formulados, julgando verificada a caducidade da declaração de utilidade pública de 20/03/2007, emitida pelo Secretário de Estado Adjunto da Obras Públicas e Comunicações, publicado no DR II Série, n.º 99, de 23/05, relativa à construção das áreas de serviço de ... do IC1, com custas, nesta parte, pelos RR. Estado e A..., em proporção a fixar a final.
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A R. “A..., S.A.” interpôs o presente recurso, terminando com as seguintes conclusões:1º - O Tribunal a quo incorreu em vários erros de julgamento ao ter decidido declarar, no âmbito do Despacho Saneador, a caducidade da DUP, em clara violação do disposto no artigo 13.º, n.º 6 e 7 do Código das Expropriações.
2º - Esta decisão partiu de um pressuposto errado, assente no entendimento de que a DUP de 2007 constitui uma nova DUP e não a renovação da DUP anterior (de 2002), declarada nula, por não ter sido precedida de parecer prévio favorável da Comissão Regional Agrícola (cf. Acórdão STA de 07/02/2006).
3º - Não obstante o efeito repristinatório resultante da execução de julgado que declara a nulidade de ato administrativo, entende-se que este pode ser limitado à reposição da legalidade afetada pelo ato nulo, podendo esse ser renovado, desde que esteja em causa um vício de forma, como aconteceu no caso.
4º - Com efeito, e por razões de segurança jurídica, o procedimento deverá ser encetado através do cumprimento da formalidade anteriormente omitida, mas com aproveitamento de todos os atos adequados e necessários que sejam adequados e cuja repetição seja impossível ou até inviável.
5º - Tendo por base este pressuposto houve renovação da declaração de utilidade pública e reinstrução do procedimento em conformidade, fazendo-se menção ao facto de a DUP ser precedida do parecer prévio favorável em falta e promovendo-se o procedimento de renovação previsto no artigo 13º, n.º 6 do CE.
6º - Note-se que, o artigo 13.º, n.º 6 não pode nem deve ser lido (restritivamente) no sentido em que o procedimento de renovação aí plasmado só possa ser usado nos casos de declaração de caducidade, porque deve aplicar-se também noutros casos de renovação, resultantes, por exemplo de declaração de nulidade da DUP por preterição de formalidades essenciais.
7º - O expropriado esteve sempre salvaguardado, porque caso não concordasse com o procedimento de renovação da DUP adotado, poderia ter disso dado nota à entidade expropriante (o que nunca fez), e poderia (e deveria) ter requerido a avocação do processo de expropriação (o que nunca fez).
8º - Até porque, bem se compreenderá que a renovação da DUP e consequente aproveitamento dos atos também é adequada para casos distintos da declaração de caducidade, porque há atos típicos do processo de expropriação cuja repetição é impossível ou inútil, como é o caso da vistoria ad perpetuam rei memoriam.
9º - E mesmo que não se tratasse de uma renovação, a circunstância em causa nos autos deveria ser tratada como situação análoga à da renovação, impondo procedimento idêntico, que se encontra previsto no artigo 13.º, n.º 6.
10º - Assim, mal andou o Tribunal ao entender que não tinha aplicação no caso o procedimento previsto no artigo 13.º n.º 6 do CE e que por isso deveria ter sido promovida a arbitragem pela Recorrente.
11º - Por outro lado, também incorreu o Tribunal a quo em erro de julgamento ao entender que, no caso, o Recorrente, perante o silêncio dos Recorridos, devia ter promovido a expropriação litigiosa ao abrigo do artigo 35.º, n.º 3 do CE, porquanto nos casos de renovação da DUP, não tem aplicação a cominação prevista no mencionado artigo para a falta de resposta dos expropriado, mas apenas nos casos de emissão de nova DUP, devendo o silêncio dos Recorridos ser lido como conformação face ao valor indemnizatório fixado no processo.
12º - Perante o absoluto silêncio e inércia do expropriado face à missiva que recebeu nos termos do artigo 13º nº 6, a entidade expropriante não podia lançar mão de nova arbitragem (sempre dependente de opção expressa do expropriado de que pretendia fixação de nova indemnização), e acabou por arquivar o procedimento de expropriação que conduziu por falta de impulso do expropriado.
13º - Tendo a anterior arbitragem ficado consolidada na ordem jurídica com a falta de resposta do expropriado, não se impunha à entidade expropriante nova arbitragem e sequer remessa de processo de expropriação para tribunal, já que esse processo já tinha sido tramitado, objeto de ato judicial de adjudicação de propriedade e com montante depositado (que a entidade expropriante não iria depositar novamente para recebimento duplicado pelo expropriado).
14º - Em qualquer caso, sempre se dirá que a invocação da caducidade da DUP não é admissível, nos termos do disposto no artigo 13.º, n.º 7 do CE, uma vez que se trata de obra contínua e não foi alegado nem provado que as obras estiveram suspensas ou interrompidas antes da sua conclusão, em prazo superior a três anos.
15º - Por outro lado, é certo que estamos perante uma causa de nulidade da DUP que não é imputável à Recorrente e que, confrontada com essa circunstância, adotou o procedimento que era adequado ao caso, dentro do quadro legal aplicável, não prejudicando qualquer direito dos expropriados.
16º - Em face do exposto, conclui-se que o Tribunal a quo incorreu em manifestos os erros de julgamento quanto a apreciação dos pressupostos de caducidade da DUP, motivo pelo qual deve ser revogado o Despacho Saneador nesta parte.
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Recorreu também o Estado Português, rematando da seguinte forma:1_ A única questão a dilucidar no presente recurso é a de saber se o Tribunal a quo agiu em conformidade com os factos assentes e o direito aplicável ao declarar a caducidade da 2.ª DUP, constante do Despacho n.º 9347/2007 do SEAOPC, de 20 de março de 2007;
2_ com a presente ação os AA pretendem ser indemnizados por terem ficado privados da parcela ... identificada nas Declarações de Utilidade Pública emitidas em 04-09-2002 e 20-03-2007 em que os AA estavam identificados como expropriados (proprietários e arrendatário rural);
3_ Foi dispensada a Audiência Prévia e foi proferido Despacho Saneador, tendo a Mmª Juíza dado como assentes os factos sobre os quais há acordo entre os quais:
- Por despacho do Sr. Secretário de Estado das Obras Públicas de 04/09/2002, publicado no DR II Série, nº233, de 26/09,cujo teor aqui se considera reproduzido, foi declarada, com carácter de urgência, a utilidade pública da parcela de terreno com a área total de 7.333m2, que integrava o prédio rústico descrito na CRP de Vila do Conde sob o nº... e inscrito na matriz predial de ... sob o artigo ..., autorizando a B... a tomar a posse administrativa da mencionada parcela, a qual confronta a Norte com caminho público e DD, a sul com EE, a nascente com FF e outro e a poente com DD, parcela essa necessária à construção das áreas de serviço de ... do IC1 (...-...).
-Por Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07/02/2006 proferido no processo n.º 1815/02, foi declarada a nulidade do despacho de declaração de utilidade supra referido, por não ter sido precedido de parecer prévio favorável da respetiva Comissão Regional Agrícola.
-Em 20/03/2007, o Sr. Secretário de Estado Adjunto da Obras Públicas e Comunicações proferiu despacho de declaração de utilidade pública da referida parcela, com natureza urgente, publicado no DR II Série, n.º 99, de 23/05, cujo teor aqui se considera reproduzido, conferindo à expropriante a posse administrativa da parcela, referindo ter sido já obtido o parecer prévio favorável da Comissão Regional de Reserva Agrícola, relativa à construção das áreas de serviço de ... do IC1.
- A expropriante aqui R. A... por cartas de 13-06-2007, notificou os aqui As. para se pronunciarem sobre a proposta de indemnização e por cartas de 24-10-2007, notificou os aqui autores para, nos termos do art. 13º, nº6, do C. das Expropriações declararem se pretendiam optar pela fixação de uma nova indemnização ou pela atualização da anterior.
-Os aqui As. nada disseram.
-Os aqui As. não pediram ao Tribunal a avocação deste processo administrativo.
-O processo expropriativo não foi remetido ao Tribunal.
-Foi intentada nova ação, incluindo pelos aqui autores proprietários, tendo em vista a declaração de nulidade da declaração de utilidade pública de 2007, que correu termos sob o nº1890/07.1BEPRT.
-A ação foi julgada improcedente em 22/03/2011, tendo a decisão sido confirmada em 20/04/2012, não tendo sido admitido o recurso para o Supremo Tribunal Administrativo por Acórdão de 31/10/2012.”
4_ o Tribunal decidiu declarar a caducidade da declaração de utilidade pública de 20/03/2007, emitida pelo Sr. Secretário de Estado Adjunto da Obras Públicas e Comunicações, publicado no DR II Série, nº99, de 23/05 e relativa à construção das áreas de serviço de ... do IC1, com custas, nesta parte, pelos RR. Estado e A..., em proporção a fixar a final.
É com esta decisão que não nos podemos conformar e daí o presente Recurso.
5_ declarar ou não a caducidade da DUP é absolutamente determinante para a sorte dos autos que poderão prosseguir com vista à almejada indemnização (com a caducidade da DUP) ou terminar desde já (caso se entenda que a DUP não caducou), remetendo-se os interessados para o processo expropriativo;
6_a fundamentar a sua decisão a Mmª Juíza considera que a declaração de utilidade pública de 2007 não constitui uma renovação da declaração de utilidade pública declarada nula e que era inaplicável à situação em apreço o art. 13º, nº6, do C. das Expropriações mas mesmo que se considerasse aplicável, a R. A... devia ter remetido o processo para o Tribunal e não o tendo feito deixou caducar a declaração de utilidade pública de 2007.
7_ Atentos os factos assentes, afigura-se-nos que é imperioso concluir que houve uma 1.ª DUP (Despacho n.º 20983/2002 do Secretário de Estado das Obras Públicas, de 4 setembro de 2002) e um procedimento expropriativo e judicial para apurar o quantum indemnizatório devido aos AA., a título de justa indemnização devida por expropriação.
8_ Porque a 1.ª DUP enfermava de uma invalidade procedimental ou extrínseca _ faltava o Parecer prévio da Comissão Regional de Reserva Agrícola _que permitia a sua renovação (ato renovável), houve a necessidade de emitir uma 2.ª DUP (o Despacho n.º 9347/2007 do SEAOPC, de 20 de março de 2007), que não reincidisse no vício “original”, aliás em consonância com o Acórdão do Pleno do STA, proferido no processo nº1815/02.
9_ A Administração tinha o dever de, em execução de sentença que anulou um ato ilegal, definir de novo a situação jurídica, mas agora de harmonia com a lei. Ponto é que seja praticado um ato administrativo legal, que resolva a questão que o primeiro tivera por objeto, e que, por conseguinte, substitua, com efeitos retroativos, o acto anulado _ cfr. Na doutrina, o Professor Diogo FREITAS DO AMARAL (A execução das sentenças dos tribunais administrativos, 2.ª edição, Almedina, Coimbra, 1997, pág. 91 e segs.) a propósito dos atos renováveis.
10_ Conforme se assinala no douto acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 6 de março de 2015 (CARLOS MADEIROS DE CARVALHO), Proc. n.º 01387/04.1BEBRG-A, estávamos perante um “acto cuja nulidade a sentença recorrida declarou e é susceptível de ser renovado já que a nulidade não é intrínseca ao mesmo, mas antes uma nulidade de procedimento por falta da referida desanexação da REN, que pode ser suprida a qualquer momento” [no mesmo sentido, vd. o acórdão do TCA Norte de 20 de abril de 2012 (MARIA ROSA DAS NEVES), Proc. n.º 01890/07.1BEPRT.
11_ Por outro lado, após a emissão da 2.ª DUP, não era exigível que fosse promovida a constituição de arbitragem, nos termos e ao abrigo do artigo 13.º, n.º 3, do CE.
12_Não estava em causa a eventual aplicação do artigo 13.º, n.º 3, mas sim do artigo 13.º, n.º 6, do CE, segundo o qual “renovada a declaração de utilidade pública, o expropriado é notificado nos termos do n.º 1 do artigo 35.º para optar pela fixação de nova indemnização ou pela actualização da anterior, nos termos do artigo 24.º, aproveitando-se neste caso os actos praticados.” _ cfr. Conselheiro SALVADOR DA COSTA (Código das Expropriações e estatuto dos peritos avaliadores anotados e comentados, Almedina, Coimbra, 2010, anotação ao artigo 13.º, ponto 6., pág. 91).
13_ Foi exatamente isso o que fez a R. B..., S.A., (A...) na qualidade de beneficiária da expropriação e de entidade responsável pela condução do procedimento expropriativo tendo notificado os A.A. para que “nos termos do artigo 13.º, n.º 6 do Código das Expropriações e num prazo de quinze dias úteis, virem declarar se pretendem optar pela fixação de uma nova indemnização ou pela actualização da anterior”, mas sem resposta.
14_ Acresce que os expropriados poderiam ter lançado mão do incidente de avocação do processo expropriativo (artigo 42.º do CE) mas mais uma vez quedaram-se inertes.
15_ Por outro lado, consta dos factos provados e vem alegado na petição inicial que a expropriação da parcela de terreno dos AA se destinava à construção da área de serviço de ... do IC1 (...-...) que está integralmente executada e em funcionamento.
16_ Tal factualidade, cuja alegação pelas partes nos articulados e inclusão pelo tribunal “a quo” no elenco dos factos assentes na decisão recorrida é inegável, é a necessária e suficiente para permitir concluir, em sede de fundamentação de direito, pela natureza contínua da obra e, consequentemente – não tendo sido alegado nem provado que os trabalhos, antes da respetiva conclusão, tivessem estado suspensos ou interrompidos por prazo superior a três anos (parte final do nº 7 do artº 13º do CE99) – pela inadmissibilidade de invocação da caducidade da DUP.
17_ Consequentemente, atento o disposto no citado artigo 13.º, n.ºs 6 e 7, do CE e a Jurisprudência e Doutrina acima referidas, não pode, nem deve ser declarada a caducidade da 2.ª DUP, constante do Despacho n.º 9347/2007 do SEAOPC, de 20 de março de 2007.
18_ Pelo exposto, a douta decisão recorrida violou a Lei, nomeadamente o disposto no art. 13º, nº6 e 7 do CE aprovado pela Lei nº168/99, de 18 de setembro pelo que deve ser revogada e substituída por outra que declare a não caducidade da DUP constante do Despacho n.º 9347/2007 do SEAOPC, de 20 de março de 2007 com todas as consequências legais.
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Os AA. contra-alegaram, pugnando pelo bem fundado da decisão.*
II - A questão a dirimir consiste na verificação da caducidade da declaração de utilidade pública constante do despacho n.º 9347/2007 do Secretário de Estado Adjunto da Obras Públicas e Comunicações, publicado no DR II Série, n.º 99, de 23/05.*
III - Fundamentação de facto O tribunal de 1.ª instância deu como assentes os factos que se seguem.
1. Através do DL 234/2001, de 28/08, o Governo Português aprovou as bases de conceção, projeto, construção, financiamento, conservação, exploração dos lanços de autoestrada e conjuntos vários associados, designada por B....
2. No âmbito desse diploma, cujo teor aqui se considera reproduzido, a concessão foi atribuída mediante a celebração do respetivo contrato com o agrupamento de sociedades denominado B... SA, atualmente A... SA.
3. Por despacho do Sr. Secretário de Estado das Obras Públicas de 04/09/2002, publicado no DR II Série, nº233, de 26/09,cujo teor aqui se considera reproduzido, foi declarada, com carácter de urgência a utilidade pública da parcela de terreno com a área de 7.333m2, que integrava o prédio rústico descrito na CRP de Vila do Conde sob o n.º ... e inscrito na matriz predial de ... sob o artigo ..., autorizando a B... a tomar a posse administrativa da mencionada parcela, a qual confronta a Norte com caminho público e DD, a sul com EE, a nascente com FF e outro e a poente com DD, parcela essa necessária à construção das áreas de serviço de ... do IC1 (...-...).
4. Foi realizada vistoria ad perpetuam rei memoriam a esta parcela.
5. Em 31/10/2002 a R. A... tomou posse da parcela.
6. A R. A... passou a ocupar a parcela com obras de construção de uma estação de serviço e respetivos acessos.
7. Os autores têm conhecimento que essa ocupação se verifica desde essa data.
8. O Acórdão Arbitral proferido no processo administrativo de expropriação fixou em 26.080,00€ a indemnização a atribuir aos expropriados proprietários e em 2.566,55€, a indemnização autónoma a atribuir ao arrendatário, ambos aí identificados como sendo os aqui autores, em 12/04/2004.
9. A propriedade da parcela foi adjudicada à entidade expropriante B... -Sociedade B... SA por despacho proferido em 31/05/2004 no processo judicial de expropriação nº1510/04.6TBVCD.
10. Um conjunto de expropriados, onde se incluía o aqui autor AA, interpuseram recurso contencioso de anulação da declaração de utilidade pública identificada em 3., o qual correu termos sob o nº1815/02.
11. Por Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07/02/2006, proferido nesse processo, foi declarada a nulidade do despacho de declaração de utilidade pública identificado em 3., por não ter sido precedido de parecer prévio favorável da respetiva Comissão Regional da Reserva Agrícola.
12. Na sequência desse Acórdão, foi proferida decisão que declarou extinta a instância do processo 1510/04.6TBVCD por impossibilidade superveniente da lide.
13. Na data em que foi declarada a nulidade da declaração de utilidade pública de 2002 a obra que lhe subjaz estava já integralmente executada.
14. Em 20/03/2007, o Sr. Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e Comunicações proferiu despacho de declaração de utilidade pública da parcela identificada em 3., com natureza urgente, publicado no DR II Série, nº 99, de 23/05, cujo teor aqui se considera reproduzido, conferindo à expropriante a posse administrativa da parcela, referindo ter sido já obtido o parecer prévio favorável da Comissão Regional de Reserva Agrícola, relativa à construção das áreas de serviço de ... do IC1.
15. A expropriante, a aqui ré “A...”, por cartas datadas de 13/06/2007, notificou os aqui autores para se pronunciarem sobre a sua proposta de indemnização, no valor de 26.080,00 € no que concerne aos expropriados proprietários e de 2.566,55 € no que concerne ao arrendatário.
16. A expropriante, a aqui ré “A...”, por cartas datadas de 24/10/2007, notificou os aqui autores para, nos termos do art.º 13º, n.º 6, do C. das Expropriações e num prazo de 15 dias, declararem se pretendiam optar pela fixação de uma nova indemnização ou pela atualização da anterior.
17. Os aqui autores nada disseram.
18. Os aqui autores não pediram ao Tribunal a avocação deste processo administrativo.
19. O processo expropriativo não foi remetido ao Tribunal.
20. Foi intentada nova ação, incluindo pelos aqui autores AA e mulher, tendo em vista a declaração de nulidade da declaração de utilidade pública de 2007, a qual correu termos sob o n.º 1890/07.1BEPRT.
21. Essa ação foi julgada improcedente em 22/03/2011, tendo a decisão sido confirmada em 20/04/2012, não tendo sido admitido o recurso para o Supremo Tribunal Administrativo por Acórdão de 31/10/2012.
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IV - Subsunção jurídicaA presente ação foi intentada no pressuposto de que a declaração de utilidade pública de 20/03/2007 relativa a parcela dos dois primeiros AA., de que o terceiro A. foi arrendatário rural, caducou porquanto a entidade expropriante, nem promoveu a constituição de arbitragem, nem remeteu o processo expropriativo para o tribunal dentro do prazo legal.
Os apelados defendem que a possibilidade de manutenção de atos já praticados conferida pelo preceituado no n.º 6 do art.º 13.º do Código das Expropriações se reporta a declaração de utilidade pública caduca e não nula, pelo que tal normativo seria inaplicável à situação em apreço.
A consulta dos factos provados revela:
- que houve lugar a uma primeira declaração de utilidade pública de 04/09/2002, publicado no DR II Série, n.º 233, de 26/09;
- que por acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07/02/2006 foi declarada a nulidade do despacho de declaração de utilidade pública com fundamento na circunstância de não ter sido precedido de parecer prévio favorável da Comissão Regional da Reserva Agrícola;
- que nessa data a obra a que se destinava a parcela expropriada se encontrava já integralmente concluída;
- que em 20/03/2007 o Secretário de Estado Adjunto das Obras Públicas e Comunicações proferiu despacho de declaração de utilidade pública da parcela em causa, despacho esse publicado no DR II Série, n.º 99, de 23/05;
- que a expropriante, por cartas datadas de 13/06/2007, notificou os aqui AA. para se pronunciarem sobre a sua proposta de indemnização;
- que a expropriante, por cartas datadas de 24/10/2007, notificou os aqui AA. para, nos termos do art.º 13.º/6 do C. das Expropriações e num prazo de 15 dias, declararem se pretendiam optar pela fixação de uma nova indemnização ou pela atualização da anterior;
- que os aqui AA. nada responderam.
É incontestável que, praticada nos termos legais, a expropriação é um ato lícito, mas decorrendo daí um dano para o expropriado, ele adquire, ex lege, o direito a ser indemnizado (art.º 1310.º do Código Civil).
Frustrada a aquisição de um certo bem por via do direito privado para o domínio público (art.º 11.ª do Código das Expropriações - CE), pode ser decidida, requerida e declarada a utilidade pública do mesmo.
A expropriação pressupõe a declaração de utilidade pública dos bens a expropriar (art.º 10.º do C.E.). A declaração de utilidade pública deve ser devidamente fundamentada e obedecer aos restantes requisitos fixados no CE e demais legislação aplicável, independentemente da forma que revista (art.º 13.º/1 do CE). Quando resulte genericamente da lei ou de regulamento deve ser concretizada em ato administrativo que individualize os bens a expropriar, valendo esse ato como declaração de utilidade pública para os efeitos do CE (art.º 13.º/2). O ato declarativo da utilidade pública e a sua renovação são sempre publicados, por extrato, na 2.ª série do Diário da República, devendo essa declaração identificar sucintamente os bens sujeitos a expropriação, com referência à descrição predial e à inscrição matricial, mencionar os direitos, ónus ou encargos que sobre eles incidem e os nomes dos respetivos titulares e indicar o fim da expropriação (art.º 17.º/1/2/3 do CE).
A declaração de utilidade pública é o ato central do procedimento expropriativo, correspondente ao ato administrativo que concretiza os bens sujeitos a expropriação (identificados através da descrição predial e inscrição matricial) e identifica os expropriados e demais interessados, bem como os direitos, ónus e encargos que incidem sobre tais bens.
Estes os elementos dogmáticos fundamentais para a análise da argumentação dos envolvidos.
Com interesse direto para o caso concreto, dispõe o n.º 3 do art.º 13.º do Código das Expropriações, que, sem prejuízo do disposto no n.º 6, a declaração de utilidade pública caduca se não for promovida a constituição da arbitragem no prazo de um ano ou se o processo de expropriação não for remetido ao tribunal competente no prazo de 18 meses, em ambos os casos a contar da data da publicação da declaração de utilidade pública.
E o n.º 6 do mesmo art.º 13.º que renovada a declaração de utilidade pública, o expropriado é notificado nos termos do n.º 1 do artigo 35.º para optar pela fixação de nova indemnização ou pela atualização da anterior, nos termos do artigo 24.º, aproveitando-se neste caso os atos praticados.
A decisão recorrida esteia-se na consideração de que a declaração de utilidade pública de 20/03/2007 não constitui uma renovação da declaração de utilidade pública declarada nula. Estaria em causa uma nova declaração e não uma renovação da anterior. O n.º 6 do art.º 13.º do Código das Expropriações não poderia deixar de ser lido no seguimento do seu n.º 5, o que significa que a renovação a que se reporta o n.º 6 diz respeito a declaração de utilidade pública que foi declarada caduca e não àquela que foi declarada nula.
Não oferece dúvidas que na situação vertente não foi observado o disposto no art.º 13.º/3 do Código das Expropriações, já que nem houve lugar a constituição de arbitragem, nem o processo expropriativo foi remetido a Tribunal.
Não tendo a declaração de utilidade pública de 2007 constituído uma renovação da declaração de utilidade pública declarada nula, estando em causa uma nova declaração e não uma renovação da anterior, impunha-se a declaração de caducidade da declaração de utilidade pública, via adotada pelo tribunal de 1.º instância, isto é, considerando que, por inércia, a R. “A...” teria deixado caducar a declaração de utilidade pública de 2007, declarou-se essa caducidade.
Afigura-se-nos que sem razão.
Assentando em que a expropriação por utilidade pública consiste num ato de privação de um direito de propriedade, que passa para a esfera pública, praticado com base na lei por um ente público, que gera para o expropriado um direito a ser justamente indemnizado (art.º 62.º/2 da Constituição da República Portuguesa), o escopo da declaração de caducidade da declaração de utilidade pública no âmbito de processos de expropriação reside em conferir ao expropriado a garantia de que o processo não se arrasta indefinidamente.
Dispõe o art.º 298.º/2 do Código Civil que quando, por força da lei ou por vontade das partes, um direito deva ser exercido dentro de certo prazo, são aplicáveis as regras da caducidade, a menos que a lei se refira expressamente à prescrição.
A caducidade determina a extinção do direito pelo seu não exercício durante um determinado período de tempo. Funda-se em razões de segurança e certeza jurídica.
No preâmbulo do Decreto-Lei n.º 154/83, de 12-4, diploma que pela primeira vez introduziu no Código das Expropriações a regra da caducidade da declaração de utilidade pública, consignou-se que, “sendo a expropriação por utilidade pública uma privação forçada do direito de propriedade, torna-se aconselhável (…) estabelecer um prazo para que a entidade expropriante promova a expropriação amigável ou o início da tramitação do processo litigioso, de modo a limitar os efeitos negativos provocados ao titular dos bens expropriados pelo protelamento do início de tais atos”.
Discorre Osvaldo Gomes (Expropriações por Utilidade Pública, Texto Editores, p. 300), a caducidade da declaração de utilidade pública constitui uma exigência do princípio estruturante do Estado de Direito, que impõe, além do mais, a compensação integral dos sacrifícios e a adoção dos meios menos desvantajosos para ao cidadãos, visando garantir o direito do expropriado contra a inércia da administração pública, procurando evitar que os particulares fiquem presos àquela declaração e sujeitos à indefinição dos seus bens ad infinitum.
Sumariou-se no acórdão da Relação de Lisboa de 12-6-1996 (proc. n.º 0001166:
I - A Lei pôs a cargo do expropriante como ónus, o dar sequência efetiva ao processo expropriatório. Não o fazendo no prazo fixado caducará a declaração de expropriação. II - Assim se visa um reforço das garantias dos particulares perante a Administração Pública: garante-se que o expropriado não fique indefinidamente preso a uma declaração de utilidade pública, com atrasos no recebimento da indemnização devida.
Lê-se no ac. da Relação de Lisboa, de 26-10-2006 (proc. 7521/2006-6 Fátima Galante): a previsão legal de um prazo de caducidade constitui uma garantia do proprietário (expropriado), na medida em que se visa evitar a inércia da administração pública com as nefastas consequências daí decorrentes, designadamente, evitar que os particulares fiquem ilimitadamente presos à declaração de utilidade pública e ilimitadamente sujeitos à indefinição do destino dos seus bens.
E no ac. da Relação de Lisboa de 10-12-2009 expendeu-se (proc. 228/2002.L1-8, Bruto da Costa): o princípio da caducidade da declaração expropriativa constitui uma exigência do princípio do Estado de Direito que impõe, além do mais, a compensação integral dos sacrifícios e a adoção dos meios menos desvantajosos para os cidadãos, visando garantir o direito do expropriado contra a inércia da administração pública, procurando evitar que os particulares fiquem presos àquela declaração e sujeitos à indefinição da situação dos seus bens “ad infinitum”.
Como já se viu, na decisão sob recurso o tribunal de 1.ª instância entendeu que a DUP de 2007 não constituiu uma renovação da DUP de 2002 declarada nula por estar em causa uma nova declaração, sendo inaplicável à situação o disposto no art.º 13.º/6 do Código das Expropriações que se reporta a DUP caduca e não nula.
Atente-se em que tem vindo a ser sustentada a inadmissibilidade de invocação da caducidade da declaração de utilidade pública após a adjudicação da propriedade, pelas especiais dificuldades que a caducidade suscita em fases posteriores do processo.
Lê-se no ac. da Relação de Lisboa, de 26-10-2006 (proc. 7521/2006-6 Fátima Galante): a caducidade da DUP não pode ser alegada em qualquer fase do processo mas apenas até ao trânsito em julgado do despacho de adjudicação da propriedade, já que é com a adjudicação da propriedade que a expropriação se consuma.
E no ac. da Relação de Coimbra de 11-3-2008 (proc. 148/07.0TBGRD.C1 Artur Dias): no processo de expropriação, a caducidade há de circunscrever-se à fase que antecede a transferência de propriedade, enquanto sanção para a morosidade do processo expropriativo. Se o bem expropriado foi adjudicado à expropriante já não pode ter lugar a caducidade e apenas poderá haver lugar à reversão se se verificarem os pressupostos. Assim, a investidura judicial da expropriante na propriedade do bem através do despacho de adjudicação, nos termos do n.º 1 do artigo 88.° do Código das Expropriações constitui obstáculo inultrapassável à desistência da expropriação, passando a existir, se for caso disso, a figura da reversão.
Retomando a situação dos autos, frisar-se-á que o ato declarado nulo pelo Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 07/02/2006 era suscetível de renovação, já que a nulidade não era intrínseca ao mesmo. Como se viu, a nulidade do despacho de declaração de utilidade pública de 2002 esteou-se na ausência de parecer prévio favorável da Comissão Regional da Reserva Agrícola. Ora tratando-se de nulidade procedimental a renovação é possível (neste sentido, cf. ac. do Tribunal Central Administrativo Norte, de 6 de março de 2015, proc. n.º 01387/04.1BEBRG-A, Carlos Medeiros de Carvalho).
Nesse seguimento, em 2007, é proferido novo despacho de declaração de utilidade pública.
O que se nos afigura ser de relevar consiste na oportunidade e sentido dos procedimentos que os AA. invocam não terem tido lugar, e que efetivamente não se verificaram, a saber, a constituição de arbitragem e a ausência de remessa do processo expropriativo a tribunal. As apontadas omissões hão de ser entendidas no contexto de proteção dos expropriados, enquanto garantia de que o processo seguia o seu curso normal e as consequências das omissões hão de ser integradas no seu eventual resultado danoso para os expropriados.
Recordemos que em 31/10/2002 a “R. A...” tomou posse da parcela, passando a ocupá-la com obras de construção de uma estação de serviço e respetivos acessos. A propriedade da parcela foi adjudicada à entidade expropriante por despacho proferido em 31/05/2004 no processo judicial de expropriação n.º 1510/04.6TBVCD, processo esse cuja impossibilidade superveniente foi decretada na sequência do acórdão de 2006 que declarou a nulidade da declaração de utilidade pública.
Constitui ainda ponto assente que à data em que foi declarada a nulidade da declaração de utilidade pública de 2002 a obra estava já integralmente executada.
A situação atingida com a impossibilidade superveniente da lide do processo de expropriação exigia desenvolvimentos.
Do ponto de vista fáctico, os expropriados encontravam-se privados da parcela objeto daquela, em momento algum tendo sido suscitada a questão a reposição do terreno na condição anterior à intervenção.
Do ponto de vista jurídico, era forçoso que a administração pública enquadrasse a desapropriação dos expropriados - a bem dizer irreversível - num contexto de legalidade.
E mesmo deixando decorrer o prazo de 18 meses para a remessa do processo ao tribunal, nem por isso ficou precludido o dever da administração de reintroduzir a legalidade no ordenamento jurídico, assinaladamente emitindo nova DUP.
É neste preciso contexto que a atuação das partes há de ser entendida.
Nos termos do art.º 158.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos Procedimento (CPTA), as decisões dos tribunais administrativos são obrigatórias para todas as entidades públicas e privadas e prevalecem sobre as de quaisquer autoridades administrativas.
Dispõe o art.º 159.º do CPTA, sob a epigrafe, Inexecução ilícita das decisões judiciais, que:
1 - Para além dos casos em que, por acordo do interessado ou declaração judicial, nos termos previstos no presente título, seja considerada justificada por causa legítima, a inexecução, por parte da Administração, de sentença proferida por um tribunal administrativo envolve:
a) Responsabilidade civil, nos termos gerais, quer da Administração quer das pessoas que nela desempenhem funções;
b) Responsabilidade disciplinar, também nos termos gerais, dessas mesmas pessoas.
Nos termos do art.º 173.º/1 do mesmo CPTA, sob a epígrafe dever de executar, sem prejuízo do eventual poder de praticar novo ato administrativo, no respeito pelos limites ditados pela autoridade do caso julgado, a anulação de um ato administrativo constitui a Administração no dever de reconstituir a situação que existiria se o ato anulado não tivesse sido praticado, bem como de dar cumprimento aos deveres que não tenha cumprido com fundamento naquele ato, por referência à situação jurídica e de facto existente no momento em que deveria ter atuado.
Tem-se entendido que conquanto o Código de Processo nos Tribunais Administrativos refira anulação de atos administrativos, estão abrangidas as declarações de nulidade ou de inexistência jurídica de atos. Assim, o regime da execução de sentenças de anulação de atos administrativos, constante dos arts. 173.º e ss., é aplicável a todas as decisões anulatórias em sentido lato (cf. Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao CPTA, Almedina, 2005, p. 858 e ac. do S.T.A., de 21-02-2008, proc. n.º 0805A/03)
Diogo Freitas do Amaral (A execução das sentenças dos tribunais administrativos, 2.ª edição, Almedina, Coimbra, 1997, pp. 91 e ss.) escreve: uma vez que o ato ilegal foi anulado, parece que num ponto todos estarão de acordo quanto à definição do que deve ser o conteúdo da execução da sentença que o anulou: a Administração não pode ficar inativa, sem nada fazer, deixando subsistir a situação produzida pelo ato ilegal. Este ato é, decerto, um ato renovável e isso quer dizer que a autoridade que o praticou pode legalmente praticá-lo de novo, definindo a sua situação jurídica ou a do particular interessado nos mesmos termos em que ela foi definida no ato anterior, desde que não repita o vício que determinou a anulação. (…) a fim de que seja reintegrada a ordem jurídica, a Administração tem de fazer algo positivo - tem de praticar um novo ato administrativo, com efeitos retroativos, que substitua o ato ilegal.
Em suma, impendia sobre a administração pública o dever de, na sequência da sentença que decretou a impossibilidade da lide do processo expropriativo, definir a situação jurídica dos particulares interessados. Para a reintegração da ordem jurídica violada pelo ato nulo praticado, impunha-se a prática de um novo ato, expurgado da ilegalidade que motivou a invalidade, destinando-se o novo ato a regular a mesma situação que o ato anulado visou regular. Perante a declaração judicial de nulidade da DUP a administração não se podia remeter à inércia.
É inultrapassável, porém, levar em consideração a real situação da parcela sob apropriação.
Atente-se em que os passos lógicos subsequentes à declaração de utilidade pública consistem na posse administrativa (art.º 19.º do C.E.) e na vistoria ad perpetuam rei memoriam (art.º 21.º do C.E.).
Através da posse administrativa, procede-se à investidura administrativa do beneficiário da expropriação na posse dos bens imóveis que são objeto de expropriação, o que permite a este dispor dos mesmos para o fim da utilidade pública subjacente à expropriação. A posse administrativa deve ser realizada no local do bem expropriado, devendo-se, para tal efeito, elaborar o respetivo auto (auto de posse administrativa), que deve ser posteriormente notificado ao expropriado e demais interessados.
A vistoria ad perpetuam rei memoriam consiste numa diligência no procedimento expropriativo que serve para, através de uma visita ao local do bem expropriado (agendada pela entidade expropriante), descrever o mesmo, uma vez que este, por força da expropriação, irá sofrer modificações, sendo alteradas as suas características (razão pela qual é relevante para o posterior apuramento da justa indemnização devida por expropriação). Esta diligência é realizada por um perito da lista oficial, nomeado pelo presidente do Tribunal da Relação do distrito judicial do lugar da situação do bem, e na qual podem comparecer o beneficiário da expropriação, o expropriado e os demais interessados, que podem, nessa ocasião, apresentar quesitos.
Desencadeia-se, deste modo, o denominado processo de expropriação. Este inicia-se e é passível de findar na fase da expropriação amigável se houver acordo, assinaladamente quanto ao valor indemnizatório. Não o havendo, passa-se à fase da expropriação litigiosa.
Atentas as circunstâncias do caso em análise, mormente o facto de a parcela ter sido entregue à entidade expropriante em 31-10-2002 e o facto de a obra se mostrar finda pelo menos desde 7-2-2006, com a exploração da estação de serviço da auto-estrada, a tomada de posse administrativa e a vistoria constituíam atos desajustados da realidade.
Estava, pois, e apenas, em causa a fixação de indemnização.
Não há como escamotear que o ato aqui impugnado - a DUP de 2007 - surge como ato renovador de outro antes contenciosamente eliminado da ordem jurídica - a DUP de 2002. O ato cuja caducidade é invocada na presente ação corresponde ao reexercício de poder do ato anteriormente declarado nulo.
Note-se que nos termos do art.º 173.º/2 do CPTA a Administração pode ficar constituída no dever de praticar atos dotados de eficácia retroativa que não envolvam a imposição de deveres, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesses legalmente protegidos.
A administração pública agiu em conformidade com a incontornável realidade fáctica. Assim, como consta da matéria assente, por cartas datadas de 13/06/2007, notificou os aqui AA. para se pronunciarem sobre a sua proposta de indemnização e, por cartas datadas de 24/10/2007, notificou-os para, nos termos do art.º 13.º/6 do C. das Expropriações declararem se pretendiam optar pela fixação de uma nova indemnização ou pela atualização da anterior, sendo que em tudo se remeteram os expropriados ao silêncio.
Em face de tudo quanto se vem de expor, afigura-se-nos não poder ser aqui aplicável o preceituado no n.º 3 do art.º 13.º do CE, que, recorde-se, prevê a caducidade da declaração de utilidade pública se não for promovida a constituição da arbitragem no prazo de um ano ou se o processo de expropriação não for remetido ao tribunal competente no prazo de 18 meses, em ambos os casos a contar da data da publicação da declaração de utilidade pública.
Em todo o caso, estabelece o n.º 7 do art.º 13.º do Código das Expropriações que, tratando-se de uma obra contínua, a caducidade da DUP não pode ser invocada depois de a obra ter sido iniciada em qualquer local do respetivo traçado, salvo se os trabalhos forem suspensos ou estiverem interrompidos por prazo superior a 3 anos.
Entende-se por obra contínua aquela que tem configuração geométrica linear e que, pela sua natureza, é suscetível de execução faseada ao longo do tempo, correspondendo a um projeto articulado, global e coerente (art.º 5.º/3 do Código das Expropriações).
Conforme já se aludiu, a expropriação da parcela de terreno em causa destinava-se à construção da área de serviço de ... do IC1 (...-...). Esta está integralmente executada e em funcionamento.
Neste sentido, torna-se irrelevante que tivesse sido alegado e que se provasse que os trabalhos, antes da respetiva conclusão, tivessem estado suspensos ou interrompidos por prazo superior a três anos (parte final do n.º 7 do art.º 13.º do Código das Expropriações). O que o legislador procurou através desta norma foi, através da inadmissibilidade de invocação da caducidade da DUP, por um lado, salvaguardar que, uma vez iniciada a obra, o ato fundador da expropriação, a declaração de utilidade pública, pudesse ser posto em crise; por outro, assegurar que a obra que justificou o sacrifício do particular chegasse efetivamente a bom termo, penalizando a entidade expropriante acaso suspendesse ou interrompesse os trabalhos pelo relevante lapso de tempo de três anos
Face à manifesta conclusão da obra, trata-se de questão ultrapassada.
Assinale-se que a inadmissibilidade de invocação da caducidade da DUP nas circunstâncias presentes não colide com os direitos dos AA. expropriados, pois que em momento algum lhes foi negado o direito à justa indemnização. Já dar-se-lhes, confirmando-se a caducidade da DUP, quando a obra se encontra finda e em funcionamento há pelo menos 17 anos, contrariaria a lógica dos factos e premiaria o silêncio a que os apelantes se vêm remetendo.
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V - DispositivoNos termos sobreditos, acorda-se em julgar procedente o recurso, revogando-se a decisão que julgou verificada a caducidade da declaração de utilidade pública,
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Custas pelos apelados (art.º 527.º/1/2 do C.P.C.).*
Porto, 27-11-2023Teresa Fonseca
José Eusébio Almeida
Miguel Baldaia de Morais