| Decisão Texto Integral: | I – Relatório
Por decisão de 30.07.2010, a Câmara Municipal de Lisboa aplicou a “C…, L.da”, pessoa colectiva n.º …, com sede na Rua de …, em Lisboa, a coima de € 2 000,00 (dois mil euros) pela prática de uma contra-ordenação prevista e punida pelos artigos 89.º, n.º 2, 90.º e 98.º, n.º 1, al. s), e n.º 9, do Dec. Lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro (com as alterações introduzidas pelo Dec. Lei n.º 177/2002, de 4 de Junho), em conjugação com o art.º 17.º, n.º 4, do Regime Geral das Contra-Ordenações (RGC-O) aprovado pelo Dec. Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro.
A sociedade arguida impugnou judicialmente tal decisão e, remetido o processo a juízo para apreciação da impugnação, a Sra. Juíza proferiu o despacho de fls. 224, pelo qual rejeitou, por intempestivo, o recurso de impugnação.
Ainda inconformada, veio a arguida interpor recurso dessa decisão para este Tribunal da Relação e concluiu a sua peça recursória nos seguintes termos (em transcrição):
A) A douta decisão proferida viola o disposto nos arts. 59º, 60º e 63º do DL 433/82, porquanto o requerimento de impugnação judicial foi apresentado tempestivamente.
B) Com efeito, a recorrente constituiu mandatário nos Autos anteriormente à decisão administrativa de aplicação de coima à ora recorrente. O mesmo mandatário, com procuração junta aos Autos, já tinha tido intervenção no mesmo, porquanto tinha apresentado impugnação judicial de anterior decisão administrativa proferida no mesmo processo e que foi declarada nula. Assim sendo, a nova decisão administrativa de aplicar uma coima à recorrente, devia ser obrigatoriamente notificada, não só à parte, mas também ao seu mandatário judicial nos termos da legislação da legislação processual Civil e Penal aplicável.
C) Até esta data essa notificação ao mandatário nunca foi feita, pelo que o requerimento de impugnação judicial em causa foi apresentado tempestivamente.
D) Assim, o requerimento de impugnação judicial, subscrito por aquele mandatário foi apresentado em tempo, porquanto ainda nem sequer se encontrava a decorrer o prazo legal para a impugnação e muito menos se encontrava decorrido o mesmo.
E) De qualquer forma e mesmo que, por absurdo, se iniciasse a contagem desse prazo a partir do conhecimento que o mandatário teve da notificação da decisão administrativa efectuada à recorrente, o mesmo ainda não teria decorrido, porquanto o mandatário gozou as suas férias durante o período de férias judiciais, isto é, durante o mês de Agosto e so teve conhecimento da decisão de aplicação da coima nos primeiros dias de Setembro.
F) O prazo para impugnação da decisão de autoridade administrativa é um prazo de natureza judicial e não administrativa, porquanto se trata de uma impugnação judicial que é dirigida e deve ser conhecida, por um Juiz de Direito e não por um qualquer funcionário público.
G) Assim, nos termos da Lei processual civil aplicável subsidiariamente, a notificação da ora recorrida deve ter-se como feita no dia 19 de Agosto, isto é no 3.º dia posterior ao do registo e não no dia 17 de Agosto, como certamente por lapso s menciona na decisão recorrida.
H) Também por isso, e devendo-se considerar notificada a recorrente apenas no dia 19 de Agosto, foi tempestivo o recurso de impugnação da decisão que deu entrada no dia 15.09.2010, nos termos do art. 60º do DL 433/82.
Pretende, assim, que seja revogada a decisão recorrida e substituída por outra que admita, por tempestiva, a impugnação judicial apresentada.
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Na 1.ª instância, o digno Magistrado do Ministério Público apresentou resposta, pronunciando-se pela improcedência do recurso.
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Nesta instância, o Ex.mo Procurador-Geral Adjunto emitiu douto parecer em que subscreve a resposta apresentada pelo Ministério Público na 1.ª instância, faz notar que o ilustre mandatário da recorrente, ao contrário do que afirma, foi notificado da decisão administrativa que aplicou a coima, sublinha a natureza administrativa do prazo de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa e pronuncia-se pelo improvimento do recurso.
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Foi cumprido o disposto no art.º 417.º, n.º 2, do Cód. Proc. Penal, tendo a recorrente apresentado resposta em que reafirma os seus pontos de vista.
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Uma vez concluso o processo, o relator, efectuado o exame preliminar previsto no artigo 417.º do Cód. Proc. Penal, deve, além do mais, verificar se há condições para proferir decisão sumária.
Assim acontecerá se, por exemplo, o recurso dever ser rejeitado por manifesta improcedência (alínea b) do n.º 6 do citado art.º 417.º e 419.º, n.º 1, al. a), do Cód. Proc. Penal).
É o caso dos autos, como procuraremos demonstrar.
II - Fundamentação
Nos termos do disposto no art.º 63.º, n.º 1, do Regime Geral das Contra-Ordenações (RGC-O) aprovado pelo Dec. Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, constitui fundamento de rejeição do recurso de impugnação a sua apresentação tardia, ou, nas palavras da lei, “o recurso feito fora do prazo”.
A recorrente sustenta que o fez tempestivamente, pois deve considerar-se notificada, apenas, em 19.08.2010, e sendo as conclusões pelo recorrente extraídas da motivação do recurso que, sintetizando as razões do pedido, recortam o thema decidendum (cfr. artigos 412.º, n.º 1, e 417.º, n.º 3, do Cód. Proc. Penal, e acórdão do STJ de 27.05.2010, www.dgsi.pt/jstj), é a questão da (in)tempestividade da impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa que deverá merecer a nossa melhor atenção, o que implica abordar as questões da natureza do respectivo prazo e da notificação do mandatário para se saber o dies a quo do prazo do recurso.
Quando se lida com o direito de mera ordenação social, designadamente com o normativo que define o regime geral das contra-ordenações, existe uma irreprimível tendência para se buscar fora dele (sobretudo no processo penal e no processo civil) soluções para problemas que facilmente encontram nele resposta adequada.
Assim acontece com a questão que ora nos ocupa.
Como diz, e bem, o Ministério Público na sua resposta, “encontrando-se no regime geral das contra-ordenações uma norma especial que prevê o modo de contagem do prazo para recurso de impugnação da decisão administrativa, não faz sentido chamar à colação o art.º 41.º do R.G.C.O. e aplicar subsidiariamente as normas do processo criminal e, por via destas, as do processo civil”.
Nos termos do art.º 59.º, n.º 3, do RGC-O, o recurso é apresentado à autoridade administrativa que aplicou a coima no prazo de 20 dias após o seu conhecimento pelo arguido.
Importa ter aqui em consideração que, em matéria de comunicação de decisões, o art.º 46.º do RGC-O dispõe que, tratando-se de medida que admita impugnação sujeita a prazo, a comunicação reveste a forma de notificação, que deverá conter os esclarecimentos necessários sobre admissibilidade, prazo e forma de impugnação[1].
Estes esclarecimentos justificam-se porque, em regra, a notificação é dirigida ao arguido (art.º 47.º, n.º 1, do RGC-O). A notificação será dirigida ao seu defensor caso o tenha constituído ou lhe seja nomeado um, hipótese em que o arguido será, apenas, informado através de uma cópia da decisão ou despacho (n.º 2 do art.º 47.º).
O recorrente afirma que “nos termos da lei processual civil aplicável subsidiariamente, a notificação da ora recorrida deve ter-se como feita no dia 19 de Agosto, isto é, no 3.º dia posterior ao do registo e não no dia 17 de Agosto, como certamente por lapso se menciona na decisão recorrida”.
Assim seria porque, na tese da recorrente, o prazo para a impugnação da decisão da autoridade administrativa é um prazo judicial, pois a impugnação é dirigida e tem de ser conhecida por um juiz de direito, não por um funcionário.
Realmente, a impugnação é dirigida ao juiz porque é este que dela vai conhecer, mas é apresentada à autoridade administrativa que proferiu a decisão impugnada, pois o processo ainda está sob a alçada desta entidade (art.º 59.º, n.º 3, do RGC-O).
Aliás, o processo, mesmo depois de apresentado o recurso de impugnação, pode não sair da alçada da autoridade administrativa que, até ao envio dos autos ao Ministério Público pode revogar a decisão de aplicação da coima (art.º 62.º, n.º 2, do RGC-O).
O processo de contra-ordenação comporta duas fases perfeitamente distintas, que se distinguem, nomeadamente, pela sua diferente natureza:
Uma primeira fase, de investigação e instrução, da competência da autoridade administrativa, que tem por finalidade a prática de actos de investigação e de recolha de provas que permitam determinar a existência de uma contra-ordenação e, se assim for, a aplicação de uma coima (art.º 54.º, n.º 2, do RGC-O).
A segunda fase é desencadeada pelo chamado recurso de impugnação judicial, em que a decisão da autoridade administrativa vai ser objecto de apreciação pelo tribunal.
Mas, para tanto, é necessário que ultrapasse um primeiro controlo:
Recebido o recurso, a autoridade administrativa envia os autos, não ao tribunal competente, mas ao Ministério Público, que decidirá do destino a dar-lhes.
Se o Ministério Público fizer os autos presentes ao juiz, com esse acto, a decisão da autoridade recorrida converte-se em acusação.
É com este acto que se inicia a fase judicial do processo de contra-ordenação. Ou seja, o recurso de impugnação da decisão da autoridade administrativa ainda faz parte da fase administrativa do processo.
É essa a razão fundamental por que o STJ uniformizou jurisprudência no sentido de que “não tem natureza judicial o prazo mencionado no n.º 3 do artigo 59.º do Dec. Lei n.º 433/82, de 27 de Outubro, com a alteração do Dec. Lei n.º 356/89, de 17 de Outubro” (AUJ n.º 2/94, de 10.03.1994, DR, I, de 07.05.1994).
Com efeito, só pode ser considerado judicial o prazo para a prática de um acto no âmbito de um processo judicial, ou seja, de uma acção que já está em juízo.
Pelo acórdão de 03.11.2010 (acessível em www.dgsi.pt/jstj; Relator: Cons. Maia Costa), o Supremo Tribunal de Justiça considerou que a doutrina do referido AUJ estava, em parte, ultrapassada, mas na parte que para o caso interessa mantinha plena actualidade e validade.
Porque é perfeitamente elucidativo, e dado que fornece um contributo decisivo para a resolução das questões que nestes autos são postas à consideração deste tribunal, transcrevemos aqui, parcialmente, o sumário desse aresto:
IV - Ao fixar o entendimento de que o prazo do art. 59.º, n.º 3, do RGCO não era um prazo judicial, o AUJ 2/94 veio estabelecer que a tal prazo não se aplicava o disposto no n.º 3 do art. 144.º do CPC, na redacção que então vigorava, e que, consequentemente, o prazo corria continuamente. Da mesma forma, e decorrendo da natureza não judicial do prazo, não seriam aplicáveis ao mesmo prazo as restantes regras atinentes aos prazos judiciais, como os arts. 104.º, n.º 1, e 107.º, n.º 5, do CPP.
V - O DL 244/95 veio modificar supervenientemente o quadro legislativo. Mas fê-lo apenas em dois aspectos: ampliando o prazo de 8 para 20 dias; e determinando a suspensão do prazo nos sábados, domingos e feriados, mas já não nas férias judiciais. Quer dizer: o DL 244/95 não veio expressamente alterar a natureza do prazo de recurso das decisões administrativas que aplicam coimas, nem sequer estabelecer um regime de contagem idêntico ao dos prazos judiciais, hipótese em que se poderia argumentar a favor de uma tácita intenção de modificar a sua natureza. O que o DL 244/95 fez, ao estabelecer que o prazo se suspende nos sábados, domingos e feriados, foi fazer coincidir o regime de contagem desse prazo com o dos prazos administrativos em geral, previsto no art. 72.º, n.º 1, al. b), do CPA, e em contraste com o modo de contagem dos prazos judiciais, que eram suspensos nos sábados, domingos, feriados e nas férias judiciais.
VI - Ou seja: o DL 244/95 não converteu, expressa ou tacitamente, o prazo previsto no art. 59.º, n.º 3, num prazo judicial. Pelo contrário, acentuou a sua natureza administrativa.
VII - Com a reforma introduzida no CPC pelo DL 329-A/95, de 12-12, os prazos judiciais passaram a ser contínuos, suspendendo-se, porém, durante as férias judiciais (art. 144.º, n.º 1), regra que é aplicável ao processo penal, por força do n.º 1 do art. 104.º do CPP. Contudo, essa modificação legislativa não se repercutiu no prazo para impugnação das decisões administrativas em matéria de aplicação de coimas, que se mantém idêntico: suspende-se (apenas) nos sábados, domingos e feriados, mas não em férias, pois na administração pública não existem férias.
VIII - É certo que o DL 244/95 em alguma medida contradiz o AUJ 2/94: na parte em que estabelece a suspensão do prazo nos sábados, domingos e feriados, quando da doutrina do Acórdão resultava que o prazo corria continuamente. Quanto a essa parte, não pode haver dúvidas de que a doutrina do Acórdão caducou. Mas apenas nessa parte, e já não quanto à não suspensão nas férias judiciais. E o mesmo se dirá do que se refere a outras regras dos prazos judiciais, como o disposto no art. 107.º, n.ºs 5 e 6, do CPP (este último número aditado pela Lei 59/98, de 25-08).
IX - Tendo a decisão recorrida “infringido” o AUJ 2/94 com fundamento em caducidade do mesmo, e não em desactualização da jurisprudência fixada, duvidoso será que tenha de haver pronúncia sobre essa matéria. Porém, na medida em que da letra do n.º 3 do art. 446.º do CPP pode resultar o entendimento de que tal pronúncia é obrigatória, e também porque os recorridos fazem esse pedido subsidiariamente, aliás em conexão com a invocação de inconstitucionalidade da doutrina do AUJ 2/94, por violação dos arts. 20.º, n.º 1, e 32.º, n.º 10, da CRP, dir-se-á o que segue sobre essa questão.
X - O direito de defesa em processo contra-ordenacional, que inclui o direito de audiência e o direito de recurso da condenação administrativa para um tribunal, está suficientemente salvaguardado nos arts. 59.º e ss. do RGCO, em cumprimento do disposto no n.º 10 do art. 32.º da CRP. A aproximação do direito contra-ordenacional ao direito penal, que é real, não impõe uma coincidência dos regimes processuais de ambos os ilícitos, dada a diferente natureza dos interesses em causa. É, pois, materialmente justificável uma diversa expressão dos direitos dos arguidos, naturalmente mais intensa no processo penal.
XI - Não se mostra, pois, ultrapassada nem contrária à CRP a doutrina do AUJ 2/94. Concluindo: este Acórdão não caducou em toda a sua extensão, mantendo-se em vigor quando dispõe que o prazo previsto no n.º 3 do art. 59.º do RGCO não é um prazo judicial, daí derivando nomeadamente a inaplicabilidade àquele prazo da regra do n.º 6 do art. 107.º do CPP.
No caso, sabendo-se que o prazo é de 20 dias e que não é contínuo (suspendendo-se aos sábados, domingos e feriados, mas não no período de férias dos tribunais), importa saber qual o dia a partir do qual se conta esse prazo para se apurar qual o dies ad quem.
Para tanto, há que ter em conta que resulta dos autos o seguinte:
a) A arguida/recorrente foi notificada da decisão da autoridade administrativa que lhe aplicou a coima por carta registada com aviso de recepção remetida para a morada da sua sede social, sita na Rua de …., tendo essa carta sido recebida em 17.08.2010 (data aposta no respectivo aviso de recepção);
b) O ilustre mandatário da arguida/recorrente foi notificado da mesma decisão por carta registada com aviso de recepção remetida para o domicílio escolhido, que é o mesmo da sede social da recorrente (cfr. procuração a fls. 170), também, no dia 17.08.2010 (data aposta no respectivo aviso de recepção, a fls. 211-212);
c) O recurso de impugnação da decisão administrativa foi entregue nos serviços da autoridade administrativa que aplicou a coima (Câmara Municipal de Lisboa – Polícia Municipal) no dia 15.09.2010 (fls. 213).
Pelas razões já expostas, não se aplicam ao caso as regras do processo civil nem do processo penal, pelo que, ao contrário do que pretende a recorrente, a notificação ao seu ilustre mandatário não se presume efectuada no terceiro dia posterior ao do registo (regra prevista no n.º 3 do art.º 254.º do Cód. Proc. Civil, aplicável aos prazos judiciais), mas sim no próprio dia da recepção da carta (17.08.2010).
Ora, nos termos do disposto no n.º 2 do art.º 67.º do Código de Procedimento Administrativo, os prazos cuja contagem se iniciem com a notificação começam a correr no dia seguinte ao da prática do acto, ou seja, neste caso, o dies a quo é o dia 18.08.2010.
Uma vez que o prazo de 20 dias não se suspendeu senão nos sábados e domingos, o dies ad quem ocorreu no dia 14.09.2010 (que não coincidiu com um sábado, um domingo ou dia feriado).
Dado que o recurso de impugnação foi entregue no dia 15.09.2010, é inevitável concluir, como se concluiu na decisão recorrida, pela sua intempestividade.
III – Decisão
Em face do exposto, face às disposições legais citadas, rejeita-se, por manifestamente improcedente, o recurso interposto por “C…, L.da”.
A recorrente pagará taxa de justiça que se fixa em 5 (cinco) UC (artigos 513.º, n.º 1, e 514.º, n.º 1, do Cód. Proc. Penal e 8.º, n.º 5, do Regulamento das Custas Processuais) e, ainda, na importância correspondente a 4 UC (art.º 420.º, n.º 3, do Cód. Proc. Penal).
(Processado e revisto pelo signatário).
Lisboa, 30 de Maio de 2011
Relator: Neto de Moura
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[1] Trata-se de disposição idêntica à do artigo 68.º do Código de Procedimento Administrativo. |
