Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa

Acórdãos TRL
Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa

Processo:

57/17.5YUSTR.L1-3

Relator: JOÃO LEE FERREIRA

Descritores: LEGITIMIDADE RECURSO CONTRA-ORDENACIONAL

Nº do Documento: RL

Data do Acordão: 07/06/2017

Votação: UNANIMIDADE

Texto Integral: S

Texto Parcial: N

Meio Processual: RECURSO CONTRA-ORDENACIONAL

Decisão: NÃO PROVIDO

Sumário: A ANACOM não tem legitimidade para recorrer da sentença ou despacho final proferidos no recurso de impugnação judicial da decisão da autoridade administrativa em processo por contra-ordenação.

(Sumário elaborado pelo Relator)

Decisão Texto Parcial:

Decisão Texto Integral: Acordam em conferência no Tribunal da Relação de Lisboa.

Relatório:

1.– Nestes autos de processo de contra-ordenação, a Autoridade Nacional de Comunicações (ANACOM), interpôs recurso da decisão proferida em despacho de 27-02-2017 pelo Exm.º juiz do 1º Juízo do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão.
O recurso foi admitido em 27-03-2017 com subida imediata, nos próprios autos e efeito suspensivo.
O Ministério Público, por intermédio do Exm.º Procurador da República junto do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, apresentou resposta, concluindo que a ANACOM carece de legitimidade para intentar autonomamente o recurso e que o Tribunal da Relação de Lisboa deverá sustar o processo e submeter ao TJUE um pedido de decisão prejudicial por via do qual questione sobre a interpretação mais conforme ao Direito da União.
O processo foi recebido neste Tribunal da Relação de Lisboa em 03-05-2017 e no momento processual a que alude o artigo 416º do Código de Processo Penal, o Ministério Público, por intermédio do Exm.º procurador-geral adjunto, exarou parecer no sentido da inadmissibilidade do recurso por ilegitimidade.
A ANACOM respondeu ao parecer, sustentando a legitimidade para recorrer.

2.– Em 7 de Junho de 2017, o relator proferiu o seguinte despacho liminar (transcrição):.
A questão a resolver neste âmbito consiste em saber se a ANACOM, pessoa colectiva de direito público, com a natureza de entidade administrativa independente, tem legitimidade para recorrer da decisão proferida pelo tribunal no recurso de impugnação judicial.
As normas do Regime Geral das Contra-Ordenações (RGCO) sobre o regime dos recursos para os tribunais da relação não contêm preceito sobre a legitimidade processual no recurso da sentença ou do despacho judicial.
Na ausência de norma própria, sabemos que o direito processual penal é direito subsidiário para o regime geral das contra-ordenações. O apelo ao correspondente artigo 401º nº 1 do Código de Processo Penal não permite seguramente a atribuição de legitimidade para recorrer do despacho judicial destes autos a uma entidade administrativa como a Autoridade Nacional de Comunicações.
Nem o diploma legal que prevê as atribuições e competências das entidades administrativas reguladoras (Lei nº 67/2013 de 28 de Agosto), nem os estatutos da ANACOM (aprovados pelo Decreto-Lei nº 39/2015, de 16 de Março) contêm preceito específico sobre esta matéria.
A própria requerente reconhece que não existe disposição legal que lhe confira o direito de nesta situação concreta suscitar a apreciação da decisão por um tribunal de segunda instância e fundamenta a sua posição como sendo decorrente do estatuto de participante processual.
Sob a epígrafe participação das autoridades administrativas, estabelece o artigo 70º do RGCO que o tribunal deve conceder às autoridades administrativas a possibilidade de participarem na audiência através de um representante e de trazerem à audiência ou ao processo os elementos que reputem convenientes para um boa decisão da causa. A norma prescreve ainda que o tribunal deve informar as autoridades administrativas da data de audiência e comunicar-lhes as decisões finais.

A propósito e em anotação deste preceito, Oliveira Mendes e Santos Cabral, citando Costa Pinto, sintetizam o estatuto processual das autoridades administrativas no processo de contraordenação nos seguintes termos (transcrição):
“A autoridade administrativa é na fase organicamente administrativa do processo de contra-ordenação titular da pretensão sancionatória de natureza contra-ordenacional com poderes decisórios e, na fase organicamente judicial, um participante especial em juízo, “um órgão de apoio do Tribunal”. Nesse sentido, a autoridade administrativa representa em juízo os interesses que por lei lhe estão confiados e colabora tecnicamente com o Tribunal e o Ministério Público para a boa decisão da causa. Não é por isso verdadeiramente uma parte processual, mas sim uma entidade pública sujeita a um dever de objectividade decorrente dos quadros de legalidade a que está sujeita. A pretensão sancionatória na fase organicamente judicial do processo de contra-ordenação passa a ser assumida pelo MºPº quer em função do seu estatuto geral quer em função do valor acusatório que a lei atribui à apresentação dos autos em juízo nos termos do artigo 62º do presente diploma” (Notas ao Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas”, 3ª edição, Almedina, p 248).
Afigura-se-nos assim que a norma que define o estatuto da autoridade administrativa na fase judicial não lhe atribui a posição de sujeito processual nem autonomia que envolva o direito de recurso da sentença ou do despacho final absolutório.
A este entendimento não se pode logicamente opor a possibilidade de a autoridade administrativa reagir processualmente caso lhe seja postergado o conhecimento da data da audiência ou omitida a notificação da sentença: o direito de arguir invalidade processual perante o tribunal de primeira instância não significa necessariamente a atribuição do direito do recurso para o tribunal de segunda instância da decisão que for proferida sobre essa arguição.
A circunstância de o legislador ter vindo a atribuir expressamente a legitimidade para recurso nos estatutos de algumas autoridades administrativas em sectores específicos (v.g. CMVM, Banco de Portugal, ERS), ao mesmo tempo que mantem a redacção dos artigos 70º e 73º do RGCO, deve ser logicamente interpretada no sentido inverso ao propugnado pela ANACOM: a previsão do direito ao recurso em normas “especiais” do procedimento do recurso por contra-ordenação só se pode compreender logicamente se se pensar que o legislador partiu do princípio que o regime geral é distinto e não permite o recurso da sentença judicial. Se pretendesse apenas afastar a interpretação praticamente unânime na jurisprudência neste âmbito, o legislador regularia a matéria no local próprio, ou seja, por alteração ou aditamento de normas no Regime Geral das Contra-Ordenações.
Afigura-se-nos ainda que a atribuição de legitimidade ao Ministério Público e ao arguido para o recurso extraordinário (nº 2 do artigo 73º do RGCO) não conduz logicamente à atribuição de legitimidade a qualquer outra entidade para todos os recursos ordinários.
Como se escreveu no acórdão deste Tribunal da Relação de Lisboa de 16-02-2016, a atribuição da legitimidade a determinadas autoridades administrativas para recorrerem autonomamente das decisões judiciais, não transformando essa faculdade numa regra das contra-ordenações, justifica-se pelo reconhecimento a essas entidades de um papel superior ao de vulgar participante processual com dever de colaboração e auxílio técnico ao tribunal".
Assim, o citado art.73, nº2 (do RGCO), tem o efeito útil ao restringir a legitimidade para recorrer nessa hipótese ao arguido e ao Ministério Público, já que no nº1 admite a possibilidade de outras entidades recorrerem, as autoridades administrativas em relação às quais a lei expressamente prevê essa faculdade, o que não é o caso da reclamante em relação à situação dos presentes autos. (Relator Vieira Lamim, processo 60/15.0YUSTR.L1-5).
Em conclusão, a Autoridade Nacional de Comunicações carece de legitimidade e o recurso não devia ter sido admitido.
A anterior decisão não constitui caso julgado formal, nem vincula o tribunal superior e impõe-se a rejeição liminar do recurso (artigos 414º nº 2 e nº 3, 417, nº 6 al. b) e 420, nº1 al. b), todos do Código de Processo Penal).
3. Pelos fundamentos enunciados, decido rejeitar o recurso por ilegitimidade da recorrente.
Sem tributação.

3.– A ANACOM apresentou reclamação para a conferência, enunciando as seguintes conclusões (transcrição):
“I.- A Recorrente reclama da decisão singular proferida em 7 de junho de 2017, que decidiu rejeitar o recurso por si interposto por ilegitimidade, por violação do disposto nos artigos 70.2, 73.s, 74.2 e 81.2, n.s 2, todos do RGCO, e artigo 401.,s n.s 1, do CPP.
II.- É com a viragem para a fase judicial do processo de contraordenação que a jurisprudência e a doutrina têm problematizado a questão do estatuto da autoridade administrativa, por esta perder o dominus que possuía na fase anterior, transferindo-o para o Ministério Público, que a passa a representar, de modo a delimitar quais as prerrogativas que lhe assistem, maxime em matéria recursiva.
III.- Não obstante, e sem olvidar esta realidade, a verdade é que a lei prevê que a autoridade administrativa tenha um papel preponderante na fase judicial do processo de contraordenação, o que é justificado por diversos factores, mormente a origem do processo e as matérias em discussão, que exigem uma especial vocação e tecnicidade próprias, fundamentais à obtenção de uma decisão correta.
IV.- Destarte, à autoridade administrativa é conferido um estatuto processual híbrido, dominado, por um lado, por uma posição de subordinação relativamente ao sujeito processual encarregue da representação - MP - e por outro lado, pelo estatuto conferido pelo artigo 70.e, n.s l, do RGCO, que lhe confere a natureza de um verdadeiro sujeito processual.
V.- Com efeito, e fazendo nossas as palavras da Dra. MARTA CRUZ OE ALMEIDA, diremos que «a legitimidade das autoridades administrativas para recorreram de sentenças proferidas em sede de impugnação judicial (de decisões proferidas em processo de contraordenação) decorre, desde logo, do estatuto processual que lhes é conferido pelo artigo 70º do RGCO, numa interpretação conforme os elementos teleológico e sistemático que lhes estão subjacentes.
VI.- Se é pacífico que a autoridade recorrida pode responder ao recurso dos outros sujeitos processuais para cumprir a missão pública que lhe foi conferida, é incoerente o entendimento de que, para defesa dos mesmíssimos interesses, não possa ser ela a interpor o recurso.
VII.- É pacífico que a posição da autoridade não é a de mero "auxiliar técnico" e que tem poderes processuais de participar na audiência usando da palavra, inquirindo testemunhas, solicitando esclarecimentos, e por fim, proferindo alegações.
VIII.- As normas do RGCO vêm perdendo âmbito de aplicação pela emergência de regimes processuais aplicáveis às contraordenações setoriais da competência de várias autoridades, como é o caso, como bem se refere na douta decisão reclamada, da CMVM (Art.s 416º nº 4 a 7 do CMVM), do Banco de Portugal (Art. 23.1 n.º 3 do Regime Geral das instituições de Crédito), da Autoridade da Concorrência (Art. 89.2 n.2 2 al a) da Lei n.2 19/2012, de 08/05) ou da própria ANACOM (Art. 13.º, n.º 11 da Lei das Comunicações Eletrónicas);
IX.- Posteriores ao RGCO e já suficientemente numerosas para que não sejam entendidas como exceção; antes parecendo que se procura precaver do entendimento restritivo que venha a impedir essas entidades de agirem como sujeito processual, que o legislador não distingue dos demais no RGCO quanto à sua capacidade processual.
X.- Não sendo correto interpretar normas setoriais como indicações do legislador de que o regime geral, para que amiúde remetem, haveria de ser o inverso de normas setoriais que remetem para as normas gerais;
XI.- Basta comparar o disposto no Art. 75º, nº 1 do RGCO, que estatui que as decisões desse Venerando a que se refere aquele artigo não são recorríveis para o STJ, com o Art. 13º, n.s 13, da LCE, que prevê o mesmo ("13 - O tribunal da Relação, no âmbito da competência prevista no número anterior, decide em última instância, não cabendo recurso ordinário dos seus acórdãos"), não parecendo razoável supor que, fora dos casos do Art. 13.º, nº 13, da LCE, haja recurso ordinário dos acórdãos desse Venerando Tribunal em matéria contraordenacional e que foi isso o que o legislador pretendeu transmitir quando aprovou aquela norma especial.
XII.- Ora, embora na douta decisão recorrida se afirma que a existência de uma previsão casuística daquele artigo não existiria se o regime descrito fosse a regra - no caso o Art. 13º, n.º11 do mesmo diploma, que expressamente prevê a legitimidade recursiva da ANACOM na matéria das comunicações eletrónicas-, o que parece mais seguro é concluir que o Art. 13º, n.º11 e o Art. 13º, nº 13, ambos da Lei das Comunicações Eletrónicas, não nos dão indicações nenhumas sobre a interpretação a dar ao RGCO.
XIII.- Se o art. 73º do RGCO se limita a estatuir no seu n.2º que "pode recorrer-se para a relação da sentença ou do despacho judicial", deve entender-se que todos os sujeitos processuais têm essa faculdade.
XIV.- E se o nº 2 do art. 73º do RGCO refere expressamente a exclusiva legitimidade do arguido e do Ministério Público para interposição de recursos extraordinários, concluindo-se, o contrario, que haja outros participantes processuais que, não fosse aquela precisão, teriam legitimidade para recorrer; se apenas o Ministério Público e o arguido pudessem recorrer (no caso dos recursos ordinários), por que motivo teria o legislador sentido necessidade de restringir os sujeitos que podem exercer aquela faculdade nos recursos extraordinários? Tendo o legislador do n.2º do Art. 73º presente a redação do n.º1 que o antecede, é seguro aceitar que o legislador quis garantir que outros sujeitos, além daqueles dois, pudessem ter legitimidade recursiva.
XV.- A ANACOM tem, por isso, legitimidade para recorrer nas situações previstas no nº 2 do mesmo artigo, estando o presente recurso enquadrado nas previsões quer da alínea a) quer da alínea c) desse número.
XVI.- Se a falta de comunicação às autoridades administrativas da data da audiência constitui uma nulidade, e essa nulidade tem necessariamente que poder ser invocada por aquelas, podendo recorrer de sentenças proferidas com base nessa nulidade, nada impede que possam recorrer nas restantes situações genericamente referidas no n2 1 do art. 739 do RGCO.
XVII.- O facto de a autoridade administrativa não se poder opor à decisão por simples despacho diz apenas respeito à forma como o tribunal tomará a sua decisão - com ou sem audiência de julgamento.
XVIH.- Defende PAULO PINTO DE ALBUQUERQUE que as autoridades administrativas que tenham participado na audiência de julgamento têm sempre legitimidade para recorrer para o Tribunal da Relação competente das sentenças proferidas pelo tribunal, em recurso das suas decisões.
XIX.- E, como bem se refere no douto acórdão proferido por este Venerando Tribunal em 19.11.2015 no processo n.e 138/15.0YUSTR, o direito de participação da autoridade na audiência a que se refere o Art. 70º do RGCO é um direito de participação em situação de paridade com os outros intervenientes processuais, na situação de colaboradora do Tribunal (e não da de colaboradora ou auxiliar do Ministério Público), sendo que tal participação processual não é excluída no Art. 73º do RGCO.
XX.- A ANACOM tem legitimidade para recorrer da sentença proferida pelo Tribunal a quo, mesmo não existindo uma norma específica que o preveja para as situações tuteladas peio Decreto-Lei n9 192/2000, de 18 de agosto - como foi reconhecido por este Venerando Tribunal, por acórdão proferido em 2015.11.19.
XXI.- A legitimidade da autoridade recorrida resulta, também, para além da análise da sua posição processual, da verificação de que esta tem interesse em agir, e em que há interesse, público, em que esta possa agir.
XXII.- Interesse em que possa agir, porque na área em que atuam as entidades administrativas muitas vezes estão em análise questões de elevada tecnicidade, sendo manifestamente útil que aquelas entidades possam recorrer para o Tribunal da Relação, quando esteja em causa alguma imperfeição técnica da sentença proferida, nos casos previstos nos n.ºs. 2 e 3 do artigo 410º do Código de Processo Penal, ou matéria de Direito.
XXIII.- E interesse em agir, que lhe dá a legitimidade para recorrer, porque nos termos da alínea h) do artigo 89 dos Estatutos da Autoridade Nacional de Comunicações - anexos ao Decreto-Lei n9 39/2015, de 16 de março -, constitui atribuição da ANACOM proteger os direitos e interesses dos consumidores e demais utilizadores finais {tendo esta, para esse efeito, os vários poderes descritos no artigo 99 dos mesmos Estatutos), estabelecendo- se, na alínea p) do mesmo artigo, que constitui atribuição desta Autoridade proceder à avaliação da conformidade de equipamentos, neste caso nomeadamente através de ensaios laboratoriais, bem como definir os requisitos necessários para a sua colocação no mercado e instalação.
XXIV.- A área em que a ANACOM exerce as suas funções {a das comunicações, em que se incluem as comunicações postais, por exemplo) exige conhecimentos técnicos especializados, e a legislação cuja inobservância sanciona, além de técnica e muito específica, visa a tutela de bens jurídicos como a saúde e segurança dos consumidores; ao defender a respetiva aplicação, contribuindo para o esclarecimento da interpretação das normas que lhe parece mais correta, está a defender a tutela daqueles bens.
XXV.- Mesmo que assim não fosse - o que não se admite seria em qualquer caso de considerar que as regras sobre a legitimidade aplicáveis ao caso sub judice são aquelas que se encontram previstas no direito processual penai - como foi entendido pela decisão reclamada -, que devem ser adaptadas ao processo de contraordenação.
XXVI.- A autoridade administrativa tem na fase judicial um estatuto semelhante ao do assistente e de acordo com o Código de Processo Penal o assistente tem legitimidade para recorrer autonomamente das decisões que lhe sejam favoráveis, v.g. que absolvam total ou parcialmente o arguido, considerem total ou parcialmente improcedentes os pedidos de indemnização civil.
XXVII.- Mutatis mutandis, assiste legitimidade recursiva às autoridades administrativas, mesmo autonomamente, por via do citado artigo 401º, nº 1, do CPP, aplicável ex vi Art. 41º do RGCO.
XXVIII.- Face ao exposto, seja por via o estatuto conferido pelo RGCO às autoridades administrativas, seja pela via adaptação dos preceitos reguladores do processo criminal, dúvidas não subsistem de que a ANACOM tem legitimidade para recorrer, devendo, por conseguinte, admitir-se o recurso por ela interposto.
XXIX.- Em consequência, serão igualmente válidas as alegações do recurso apresentado e, em particular, as conclusões números 9 a 21, que são as seguintes:
a)-A interpretação do conceito de colocação no mercado adotada na sentença ora recorrida é contrária à consagrada pela jurisprudência maioritária quer do próprio Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, quer dos tribunais superiores, mesmo depois de ter entrado em vigor a Diretiva 2014/53/EU - vide acórdão proferido pelo Tribunal da Relação de Évora em 2013.04.16, e acórdãos proferidos pelo Tribunal da Relação de Lisboa em 2014.01.28, 2014.02.13, 2014.03.19, 2014.09.02, 2014.11.18, 2015.11.19, 2016.02.11,  2016.09.14 e 2017.02.14.
b)-Ao colocar no mercado os aparelhos supra referidos, a Worten colocou esses equipamentos simultaneamente no mercado nacional e no mercado comunitário, não sendo relevante que não tenha sido a primeira entidade a fazê-lo no espaço da União Europeia.
c)-A pretendida proteção dos utilizadores é mais eficaz obrigando a que várias entidades procedam à verificação da conformidade dos aparelhos com os requisitos legalmente fixados, o que não colide com a salvaguarda do mercado único nem com o encorajamento das trocas comerciais à escala europeia.
d)-A Diretiva nº 2014/53/EU impõe aos distribuidores um dever de diligência em relação aos requisitos nela previstos, e em particular um dever de verificação se o fabricante fez acompanhar os aparelhos de declaração UE de conformidade.
e)-Na definição da nova Diretiva, a Worten é um distribuidor, como se reconhece na sentença recorrida.
f)- Se aquelas entidades que a Diretiva nº 2014/53/UE designa como distribuidores estão obrigadas a verificar, antes de venderem equipamentos de rádio, se estes estão acompanhados de declaração de conformidade com os requisitos essenciais aplicáveis, tal não consubstancia qualquer alteração face ao quadro fornecido pela Diretiva n? 1999/5/CE.
g)-O conceito de responsável pela colocação no mercado da Diretiva n9 1999/5/CE corresponde ao conjunto dos conceitos de responsável pela colocação no mercado e de distribuidor na Diretiva nº 2014/53/EU - como aliás já foi reconhecido pelo Tribunal da Relação de Lisboa através dos acórdãos proferidos em 2015.11.19 e em 2017.02.14, bem como, já por nove vezes, pelo Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão.
h)-Uma vez que o conceito de responsável pela colocação no mercado utilizado no Decreto-Lei 192/2000 pode ser interpretado de modo a abranger aqueles que a Diretiva ng 2014/53/EU designa como distribuidores, considerar que a empresa Worten (agora qualificável como distribuidora) tinha as obrigações estabelecidas naquele diploma para os responsáveis pela colocação no mercado e puni-la pelo respetivo incumprimento não implica qualquer interpretação extensiva ou analógica.
i)-A arguida é assim responsável pela colocação no mercado dos aparelhos descritos nos autos.
j)-A arguida, já tendo sido acusada por não ter verificado se os equipamentos de rádio que comercializava não se encontravam acompanhados de declaração de conformidade com os requisitos essenciais aplicáveis, ou não estavam devidamente marcados, conformou-se com essa possibilidade, colocando-os no mercado sem que incluíssem esses elementos, bem sabendo que era proibido fazê-lo.
k)-A arguida não enviou a esta Autoridade a documentação técnica relativa a um modelo de equipamentos de rádio sem que da mesma constassem todos os elementos legalmente obrigatórios, conformando-se com essa possibilidade, bem sabendo que era proibido fazê-lo.
I)-Para ilícitos praticados por falta de envio a esta Autoridade da documentação técnica, tendo em conta a relevância desta para permitir fiscalizar cabalmente desde logo a conformidade dos aparelhos com os requisitos essenciais aplicáveis e as exigências de prevenção geral e especial que daí decorrem, deverá corresponder a aplicação de coimas, como consagrou o Tribunal da Relação de Lisboa por exemplo em acórdãos proferidos em 2016.02.11, 2016.09.14 e em 2017.02.08.
m)-Tendo os factos sido praticados com negligência e não com dolo, as coimas aplicáveis corresponderão a metade do valor das coimas aplicadas na decisão administrativa, devendo, quanto à determinação da coima única, ser aplicado o critério referido na decisão administrativa, e devendo ainda ser aplicada a sanção acessória de perda a favor do Estado dos aparelhos das marcas PLAYFECT, TP-LINK, ITNESTeNGS que vêm referidos.”

Recolhidos os vistos da juíza desembargadora presidente da secção e da juíza desembargadora adjunta e realizada a conferência, cumpre apreciar e decidir.

4.– Apreciando e decidindo:
Como já exposto, o relator considerou que a requerente não detém legitimidade recursiva, tendo em conta, em síntese, o regime próprio das contra-ordenações, a ausência de norma jurídica atributiva desse poder ou direito e o estatuto processual da ANACOM enquanto autoridades administrativas.
Nem o diploma legal que prevê as atribuições e competências das entidades administrativas reguladoras (Lei nº 67/2013 de 28 de Agosto), nem os estatutos da ANACOM (aprovados pelo Decreto-Lei nº 39/2015, de 16 de Março) contêm preceito específico sobre esta matéria e a própria ANACOM reconhece que não existe disposição legal que expressamente lhe confira o direito, nesta situação concreta, de suscitar a apreciação da decisão por um tribunal de segunda instância.
Afirma a reclamante que o Regime Geral das Contra-ordenações e Coimas (adiante designado abreviadamente por RGCO) lhe confere a natureza de verdadeiro sujeito processual.

Ora, o Artigo 70.º do RGCO sob a epígrafe “Participação das autoridades administrativas”, estabelece o seguinte:
“1- O tribunal concederá às autoridades administrativas a oportunidade de trazerem à audiência os elementos que reputem convenientes para uma correcta decisão do caso, podendo um representante daquelas autoridades participar na audiência.
2- O mesmo regime se aplicará, com as necessárias adaptações, aos casos em que, nos termos do n.º 3 do artigo 64.º, o juiz decidir arquivar o processo.
3- Em conformidade com o disposto no n.º 1, o juiz comunicará às autoridades administrativas a data da audiência.
4- O tribunal comunicará às mesmas autoridades a sentença, bem como as demais decisões finais.”
Neste âmbito, o artigo de Frederico de Lacerda da Costa Pinto que a reclamante também cita no douto requerimento de reclamação mantem perfeita actualidade.
Escreveu este autor no artigo “Tendências da Jurisprudência Sobre Contra-Ordenações no Âmbito dos Mercados de Valores Mobiliários (transcrição integral no segmento com interesse nesta questão)

“5.– A lei não esclarece qual o estatuto com que a autoridade administrativa recorrida participa na audiência de julgamento, nem qual a sua relação com o Ministério Público (que está obrigatoriamente presente na audiência).
Penso que a autoridade administrativa representa em juízo os interesses que por lei lhe estão confiados, na sua esfera de competências, sem embargo de caber ao Ministério Público a assunção da pretensão sancionatória do Estado na matéria, já na fase judicial do mesmo (isto é, quando o conflito passa a ser objecto de uma resolução judicial por o arguido não se conformar com a decisão da autoridade administrativa). Em regra, os interesses do MP e das autoridades administrativas são coincidentes e por isso toda a colaboração recíproca é desejável. Mas no momento da audiência o papel da autoridade administrativa é mais específico porque, para além de poder oferecer os elementos que considerar convenientes para a correcta decisão do caso, colabora não só com o Ministério Público, mas também com o Tribunal. A doutrina germânica tem considerado a este propósito que a autoridade administrativa quando participa na audiência de julgamento em processo de contra-ordenação fá-lo como auxiliar do Tribunal, em sentido amplo, estando por isso vinculada a um dever de objectividade .

6.– Perante isto, é possível avançar algo mais no conteúdo da participação da autoridade administrativa na audiência. A sua capacidade de intervenção deve ser adequada à função da sua participação na audiência. Por isso, com alguma razão se defende entre nós que, em termos de direitos e deveres processuais, o seu estatuto deve ser equiparado ao do mandatário do arguido . Isto implica, no plano da organização logística da audiência, que o lugar da autoridade administrativa na sala de audiências deve ser a bancada normalmente destinada aos advogados, a mais próxima do Ministério Público, e que lhe deve ser reconhecida a possibilidade de (em articulação com o Ministério Público) colocar perguntas , interrogar testemunhas e prestar esclarecimentos sempre que tal se justifique, nomeadamente no final da audiência, se o considerar necessário. Não se trata de proferir verdadeiras alegações finais, já que essas ficarão a cargo do Ministério Público, mas sim de oferecer ao Tribunal a sua apreciação das questões que considere relevantes para a correcta decisão da causa, nomeadamente na área técnica da sua competência. Só deste modo a participação da autoridade administrativa pode ser realmente profícua e realizada de acordo com o princípio do contraditório. Só nestes termos, também, é que se pode evitar que as autoridades judiciárias fiquem na posição incómoda de ver o julgamento manipulado em questões técnicas por arguidos que, neste sector em concreto, possuem níveis de especialização que são estranhos ao quotidiano judicial e aos conhecimentos exigíveis ao Tribunal e ao Ministério Público””( in Cadernos do Mercado de Valores Mobiliários, Vol. 8 (2000),N.1,acessível in https://blook.pt/publications/publication/ecea03ca9337.

Seguindo a exposição deste Autor e na perspectiva do direito constituído, a ANACOM é uma entidade pública administrativa com importantes poderes e deveres no âmbito da regulação do sector das comunicações, mas não tem na fase judicial do processo de impugnação o estatuto de sujeito processual.

Concordamos com Oliveira Mendes e Santos Cabral quando escrevem que,
“(…)a ampla latitude de intervenção da autoridade administrativa não pode fazer esquecer que é o M.º P.º o titular da acção penal e que a intervenção da autoridade administrativa apenas se pode compreender numa perspectiva de colaboração e auxilio técnico e não de autonomia processual na defesa de interesses que nesta altura não lhe estão cometidos. Não existe quanto a nós necessidade de fazer equiparações com figuras que não traduzem tal realidade, como é o caso do mandatário do arguido a quem está cometida a defesa dos interesses deste” (Notas ao Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas”, 3ª edição, Almedina, p 248).

Salvo melhor opinião, o particular relevo da contribuição pericial e de consultadoria específica que a autoridade administrativa pode e tem prestado não justifica nem faz compreender a atribuição do poder de interpor autonomamente recurso de sentença ou despacho final proferidos no recurso de impugnação judicial.

Também não acompanhamos a reclamante quando afirma, sem concretizar, a existência de um entendimento pacífico quanto à possibilidade de a ANACOM produzir alegações autónomas no momento processual a que se reporta o artigo 13º nº 5 do Decreto-Lei nº 17/91, de 10 de Janeiro, aplicável por força do artigo 66º do RGCO.

Assim como não procede o argumento que pretende aproximar o estatuto da autoridade administrativa daquele que é próprio do assistente em direito processual penal.

Com efeito, o reforço dos poderes das autoridades administrativas em legislação de natureza contra-ordenacional para alguns sectores, designadamente do sistema financeiro, “decorre(m) de lei especial exactamente porque ao caso não são aplicáveis as regras que delimitam os poderes do assistente em processo crime. A existência destas normas especiais, confirma que a omissão de referências do RGCords quanto afigura do assistente em processo de contra-ordenação não é uma lacuna, nem matéria a regular por via do Direito subsidiário, mas sim uma decisão legislativa a respeitar (…)
A figura do assistente é específica do processo criminal e não pode ser aplicada ao processo de contra-ordenação por força da mera invocação do RGCords. porque a tal se opõe o artigo 41º nº 1, do RGCords e, de forma mais específica, a estrutura, valores e finalidades do próprio processo de contra-ordenação. (Costa Pinto, A Figura do Assistente, RPCC, 12, 1, janeiro-março de 2002, p. 121 e 125).

No mesmo sentido, a previsão do direito ao recurso nas normas do procedimento em regimes sectoriais só se pode compreender logicamente se se pensar que o legislador partiu do princípio que o regime geral decorrente do RGCO e do CPP é distinto e não permite o recurso da sentença judicial pela autoridade administrativa. Se fosse propósito do legislador apenas afastar a interpretação seguida na jurisprudência – como pretende a reclamante - o mesmo legislador regularia a matéria no local próprio, ou seja, por alteração ou aditamento de normas do Regime Geral das Contra-Ordenações.

Afigura-se-nos ainda que a atribuição de legitimidade ao Ministério Público e ao arguido para o recurso extraordinário (nº 2 do artigo 73º do RGCO) não conduz logicamente à atribuição de legitimidade a qualquer outra entidade para todos os recursos ordinários.

Como se alcança da própria epígrafe, o referido artigo 73º não regula “quem” pode recorrer, mas “ de que” decisões se pode recorrer, sendo de entender que a norma se destina precisamente a regular a legitimidade nos regimes “sectoriais” ou “especiais”, onde a autoridade administrativa dispõe de legitimidade concedida por norma específica, o que não é o caso da reclamante em relação à situação dos presentes autos.

A reclamante ANACOM indica ainda a norma constante do nº 2 do artigo 81º do RGCO para sustentar a sua posição.

Salvo melhor entendimento, a atribuição expressa de legitimidade da autoridade administrativa (apenas) para requerer a revisão, compreende-se fundamentalmente pela previsão das situações em que a decisão a rever seja precisamente a que foi proferida pela autoridade administrativa e em que só esta entidade teve conhecimento do surgimento de fundamento para a revisão.

Note-se também que ainda neste caso, a lei logo impõe a intervenção do Ministério Público, a quem os autos devem ser remetidos (nº 2 do artigo 81º do RGCO).

Em conclusão, uma vez que inexiste preceito legal que o autorize nem se verifica a previsão do artigo 401 nº1 do CPP, ainda que por adaptação ao regime do processo contra-ordenacional, a ANACOM não tem legitimidade para recorrer da decisão proferida no despacho de 27-02-2017 pelo Exm.º juiz do 1º Juízo do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão.

5.– Pelos fundamentos expostos, acordam os juízes do Tribunal da Relação de Lisboa em julgar improcedente a reclamação e em confirmar a decisão sumária de 7 de Junho de 2017.
Sem tributação.

Lisboa, 6 de Julho de 2017.

Texto elaborado em computador e revisto pelos juízes desembargadores que o subscrevem.

João Lee Ferreira
Ana Paula Grandvaux