Acórdãos TRL	Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa
Processo:	1319/2004-6
Relator:	FERNANDA ISABEL PEREIRA
Descritores:	PLANO DIRECTOR MUNICIPAL RESERVA ECOLÓGICA NACIONAL COMPETÊNCIA MATERIAL FUNÇÃO LEGISLATIVA ACTO ADMINISTRATIVO
Nº do Documento:	RL
Data do Acordão:	11/18/2004
Votação:	UNANIMIDADE
Texto Integral:	S
Privacidade:	1
Meio Processual:	AGRAVO
Decisão:	NEGADO PROVIMENTO
Sumário:	Os tribunais judiciais são materialmente incompetentes para conhecer de acção interposta contra o Estado e contra um Município na qual, com fundamento na recusa de concessão de licença de construção relativa a um prédio rústico, alicerçada no Plano Director Municipal e no regime da Reserva Ecológica Nacional, se formula o pedido de reconhecimento do direito a construir nesse prédio ou, em alternativa, o pedido de indemnização correspondente à perda do direito de construção. A aprovação do Plano Director Municipal não cabe no conceito de exercício da função política nem da função legislativa. Conquanto o PDM seja acto normativo, reveste, no entanto, a natureza de regulamento administrativo, considerando-se praticado no exercício da função administrativa.

Decisão Texto Integral:

Acordam no Tribunal da Relação de Lisboa : 1. Relatório : A. Rodrigues, intentou, em 2 Maio de 2000, no Tribunal Judicial da Comarca de Mafra acção declarativa de condenação, sob a forma ordinária, contra Estado Português, Município de Mafra, pedindo que sejam condenados a: - “reconhecer à autora o direito a usufruir de todos os direitos de propriedade que adquiriu com a aquisição dos prédios, em 1988, identificados na petição, incluindo os direitos de construir, conservar e reconstruir, aos quais não são oponíveis eventuais condicionantes impostos por acto legislativo posterior à data de aquisição dos direitos pela autora. - Ou, em alternativa, serem as demandadas condenadas solidariamente a pagar à autora a justa indemnização pela perda dos referidos direitos de propriedade, acto que equivale a uma expropriação de direitos de propriedade, consubstanciada na diferença de direitos de propriedade que os prédios adquiridos pela autora tinham em 1988 e aqueles que aos mesmos prédios forem reconhecidos, de facto e de direito, pelas Autoridades demandadas; - Em qualquer dos casos, devem ainda as demandadas ser condenadas a pagar à autora uma indemnização por todos os prejuízos, incluindo o de lucros cessantes, resultantes dos actos praticados consistentes nos actos legislativos e administrativos que causaram impedimento da autora ter efectuado as obras de remodelação do prédio urbano descrito sob o «Av. 2 – Ap. 12/041287» do prédio 00648/140487 e as obras de construção na área de 360 m2 conforme era pretensão da autora.” Para tanto alegou, essencialmente, que, por os ter comprado em 1988, é proprietária de dois prédios registados a seu favor na Conservatória do Registo Predial de Mafra sob os nºs 00648/140487 e 00933/080188, ambos da freguesia de Milharado, pretendendo, num dos dois prédios, fazer obras de conservação e remodelação da casa aí implantada e, no outro, proceder a obras de construção de uma casa de habitação; a Câmara Municipal de Mafra não autorizou a realização de tais obras, invocando condicionamentos existentes sobre os prédios que impediam a aprovação do licenciamento das mesmas, sendo tais condicionamentos os resultantes do Plano Director Municipal de Mafra, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 179/95, de 27 de Dezembro, e a Reserva Ecológica Nacional de Mafra aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros nº 42/02, de 12 de Março, cujas normas impedem o exercício dos direitos de propriedade que havia adquirido em 1988; foi o Estado Português quem, por acção ou omissão, legislou de forma a que ao município de Mafra fosse facultada a possibilidade de decidir por forma a lesar os direitos e os legítimos interesses da autora; por consequência, devem ser condenados a pagar-lhe a justa indemnização relativa ao valor dos direitos de propriedade de que foi desapossada. Contestaram os réus, excepcionando a incompetência do tribunal em razão da matéria aduzindo, em suma, ser competente o Tribunal Administrativo de Círculo, por se tratarem, os actos em causa na acção, de actos de gestão pública. A Autora respondeu, pugnando pela afirmação da competência dos tribunais comuns por estar em causa o pedido de reconhecimento da sua propriedade sobre imóveis. No despacho saneador foi julgada procedente a referida excepção da incompetência absoluta do tribunal, com a consequente absolvição dos réus da instância. Inconformada, agravou a autora sustentando na respectiva alegação a seguinte síntese conclusiva : “A – O pedido formulado pela autora na petição inicial, cujo teor invoca e dá por reproduzido para todos os efeitos legais, é bastante diferente daquele que se encontra expresso na decido recorrida e que constitui expressão da leitura feita do mencionado pedido pela Mma. Autora da referida decisão e «Para se determinar a competência de um tribunal atende-se ao pedido deduzido e à causa de pedir tal como o autor a configura, isto é, determina-se pelo pedido ilustrado pelos termos em que o autor fundamenta a pretensão a ver reconhecida, pelo pedido identificado pelos seus fundamentos (quid disputatum)», conforme se transcreve do teor do acórdão do STJ acima descrito sob o nº SJ200212170039901.    B - O Tribunal competente para julgar a presente acção é o Tribunal recorrido uma vez que está em causa um processo em que é colocada ao Tribunal a invocada expropriação (ou acto equivalente) de alguns direitos de propriedade adquiridos pela autora em 1988 através de procedimentos conjugados de Órgãos do Estado Português, não expressamente previsto na lei que deles possa resultar expropriação de direitos de propriedade mas que, de facto, neste caso resultou invocação pela Câmara Municipal de Mafra de direitos de propriedade que pertenciam à recorrente, pelo que, os actos de que resultaram tais efeitos não podem ser enquadrados como «actos de gestão pública» na medida em que deles resultou a expropriação dos direitos de propriedade adquiridos pela recorrente, sem que fosse paga a justa indemnização consequente, e esse resultado não se encontra previsto em nenhuma lei vigente, pelo que os actos procedimentais tendentes a obter o efeito referido só podem ter consistido em actos praticados à margem da lei (pois não se encontram cobertos por esta). E/ou, caso seja outro o douto entendimento, C - Ser a leitura feita pela douta decisão recorrida do conceito de «actos de gestão pública» fundamentada na norma do artigo 51°, n° 1, al. h) do E.T.A.F. (DL 128/84, de 27.04) segundo a qual os actos praticados pelo Estado Português de que resultou a invocação pela Câmara Municipal de Mafra do não reconhecimento dos direitos de propriedade adquiridos pela autora em 1988 consistiram em «actos de gestão pública», tendo em conta que dos referidos actos resultou, de facto, a expropriação de direitos de propriedade da autora, sem que lhe tivesse sido atribuída justa indemnização pela expropriação, julgada inconstitucional por violação do princípio do direito à propriedade privada ínsito no artigo 62° da Constituição da República Portuguesa, uma vez que os «actos de gestão pública» terão de conformar-se dentro dos limites da lei e da Constituição em vigor, sem o que não podem ser tipificados como «actos de gestão pública». Ora, se a autora adquiriu e registou a seu favor, em 1988, os direitos de propriedade que invocou para sustentar as pretensões manifestadas perante a Câmara Municipal de Mafra e esta veio, por actos e decisões, a colocar em crise os referidos direitos de propriedade invocando instrumentos legais promulgados pelo Estado Português em data posterior a 1988, só pode ser porque o Estado Português agiu no sentido de praticar actos capazes de colocar em crise os direitos de propriedade adquiridos pela autora sem pretender pagar a justa indemnização prevista nas normas do artigo 62° da Constituição da República Portuguesa. Logo, como «a validade das leis e dos demais actos do Estado, das regiões autónomas, do poder local e de quaisquer outras entidades públicas depende da sua conformidade com a Constituição, os referidos actos, porque não conformes com a referida norma constitucional não hão-de ser considerados válidos. Portanto, os actos que não hão-de ser considerados válidos, não podem ser «actos de gestão pública» porque não reúnem um dos requisitos essenciais (serem conforme com a Constituição) para serem «actos de gestão pública».”    2. Fundamentos :    Delimitado o objecto do recurso pelas conclusões da alegação do recorrente, delas emerge como questão a decidir saber se os tribunais comuns são ou não competentes em razão da matéria para conhecer da presente acção.    O artigo 211º nº 1 da Constituição da República Portuguesa comete aos tribunais comuns jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais, estabelecendo o nº 3 do artigo 212º da mesma Lei Fundamental que aos tribunais administrativos compete o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas.    Pode, pois, afirmar-se que a competência dos tribunais judiciais é residual, uma vez que são da sua competência as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional (artigo 66º do Código de Processo Civil e artigo 18º nº 1 da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais – Lei nº 3/99, de 13 de Janeiro).    Aferindo-se a competência em razão da matéria, em princípio, pelos termos em que o autor propõe ao tribunal que decida a questão, definida esta pela causa de pedir, pelo pedido e pela natureza das partes[1], importa, desde logo, analisar a causa de pedir e os pedidos formulados pela autora nesta acção para, em função daquela e destes, para se determinar se a presente acção cai na esfera de jurisdição dos tribunais administrativos, como sustentam os réus e se considerou na decisão sob recurso ou dos tribunais comuns como defende a autora.    No caso dos autos existe uma dupla causa de pedir.    A causa de pedir derivada do acto de recusa da concessão de licença de construção e de reconstrução alicerçado no Plano Director Municipal respectivo e na Reserva Ecológica Nacional (REN) e a causa de pedir derivada de responsabilidade do Estado por acto lícito fundada na restrição do direito de propriedade da autora.     E destas causas de pedir emergem os três pedidos formulados, o primeiro e o terceiro a título principal e o segundo a título, necessariamente, subsidiário do primeiro, como decorre do estatuído nos artigos 468º e 469º do Código de Processo Civil, muito embora a autora o tenha apelidado de pedido alternativo.    No tocante à primeira causa de pedir e aos dois pedidos principais formulados, pode afirmar-se que o acto de recusa de licença de construção, de conservação ou de reconstrução constitui  exercício típico de competência da administração. Reconhecer o direito de construir, de conservar ou de reconstruir é actividade específica das entidades administrativas, logo da competência dos tribunais administrativos, artigo 51º nº 1 al. f) do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pelo DL nº 129/84, de 27 de Abril, doravante designado por ETAF.    Também para a responsabilidade do Estado fundada na publicação de Plano Director Municipal que, segundo a autora, introduziu restrições à viabilidade de construção, de conservação e de reconstrução até então inexistentes, a solução não será diferente. Só as acções que tenham por objecto os actos praticados no exercício da função política e legislativa, bem como a responsabilidade pelos danos decorrentes do exercício de tais funções estão excluídos da jurisdição administrativa pelo artigo 4º als. a) e b) do ETAF. É apodíctico que a aprovação de um Plano Director Municipal, que visa, tão somente, o ordenamento do território de âmbito municipal, não cabe no conceito de acto decorrente do exercício da função política entendida como a “actividade endente a implementar a aplicação da lei pela Administração, de harmonia com determinada orientação baseada, em regra, em certo corpo de doutrina, ou seja, a definir primária e globalmente o interesse público, a interpretar os fins do Estado e escolher os meios em cada momento adequados à sua prossecução”[2]. Também não se inclui no conceito de função legislativa, traduzida na “emissão de regras de conduta, padrões de valoração de comportamento ou critérios de decisão para os particulares, para a Administração e para os Tribunais”[3]. Aliás, sob a epígrafe “(actos normativos)”, estabelece o artigo 112º da Constituição que são actos legislativos as leis, os decretos-lei e os decretos legislativos regionais (nº 1), proibindo a lei de criar outras categorias de actos legislativos (nº 5). O Plano Director Municipal, sendo embora um acto normativo, é pacificamente considerado como acto praticado no exercício da função administrativa dada a natureza jurídica de regulamento administrativo que reveste, não cabendo no elenco dos actos praticados no exercício da função política ou legislativa[4]. E essa natureza jurídica não se altera pelo facto de o Plano Director Municipal estar sujeito a ratificação pelo Conselho de Ministros. Como se escreveu no Ac. do STA de 24.04.2002,[5] a “ratificação pelo Conselho de Ministros de um plano director municipal constitui um acto integrativo da eficácia do acto anterior da autarquia, constituindo um acto administrativo contenciosamente impugnável”. Assim, o Plano Director Municipal em causa, tal como a Reserva Ecológica Nacional de Mafra aprovada por Resolução do Conselho de Ministros, caem na esfera da função administrativa, sendo materialmente competentes os tribunais administrativos para deles conhecer, bem como da responsabilidade civil dos mesmos decorrente. Relativamente à causa de pedir derivada de responsabilidade do Estado por acto lícito fundada na restrição do direito de propriedade da autora de que emerge o pedido subsidiário, tem-se que o pedido indemnizatório formulado assenta num raciocínio de contributo diferenciado dos restantes cidadãos. As proibições de construção, de recuperação ou de reconstrução resultantes dos planos urbanísticos (tal como as impostas pela REN, pela RAN ou pelo facto de determinada área ser qualificada como protegida e, naturalmente, as limitações ou condicionamentos impostos ao direito de edificar por esses instrumentos de gestão dos solos, resultam da necessidade de resolver as situações de conflito entre o direito de propriedade e as exigências de ordenamento do território. E esses conflitos resolvem-se, quando não seja possível harmonizar os direitos ou bens jurídicos envolvidos, fazendo que uns prevaleçam sobre outros que, desse modo, são sacrificados. A especial situação da propriedade importa uma vinculação também especial (uma vinculação situacional), que mais não é do que uma manifestação da hipoteca social que onera a propriedade do solo[6], cabendo ao Estado e outros entes públicos definir as regras de ocupação,  uso e transformação dos solos, actividade que é de caracterizar como de gestão pública. E para apreciar da eventual responsabilidade civil do Estado e/ou entes públicos gerada por esse particular sacrifício do direito de propriedade, ou seja da eventual responsabilidade por acto lícito, são também competentes os tribunais administrativos.     Improcedem, pois, as conclusões da alegação da agravante, na totalidade. 3. Decisão : Nesta conformidade, acordam os Juizes do Tribunal da Relação de Lisboa em negar provimento ao agravo e confirmar o despacho recorrido. Custas pela agravante. Lisboa, 18-11-04 (Fernanda Isabel Pereira) (Maria Manuela Gomes) (Olindo Geraldes) ___________________________________________________ [1] Ac da RP, de 09.06.1999, CJ 1999, tomo III, pág. 206. [2] Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República nº 12/92, de 30.03.92 [3] Cfr. Ac. STA, de 23.09.2003, in www.dgsi.pt/jsta. [4] Cfr., entre outros, Ac. STA, de 01.01.2002, in www.dgsi.pt/jsta. [5] In www.dgsi.pt/jsta. [6] Cfr. Ac. TC nº 544/2001, de 05.12.2001, DR IIª Série de 01.02.2002.