Acórdãos TRL	Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa
Processo:	3560/2008-2
Relator:	JORGE LEAL
Descritores:	PESSOA COLECTIVA DE DIREITO PÚBLICO RESPONSABILIDADE EXTRA CONTRATUAL COMPETÊNCIA MATERIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
Nº do Documento:	RL
Data do Acordão:	09/18/2008
Votação:	UNANIMIDADE
Texto Integral:	S
Meio Processual:	AGRAVO
Decisão:	NEGADO PROVIMENTO
Sumário:	Compete à jurisdição administrativa julgar os litígios que tenham por objecto responsabilidade civil extracontratual de pessoas colectivas de direito público (entre as quais se conta a EMEL - Empresa Municipal de Estacionamento de Lisboa), independentemente de aquela decorrer ou não de actos inseridos na actividade de gestão pública dessas entidades. (JL)

Decisão Texto Integral:

Acordam os juízes no Tribunal da Relação de Lisboa RELATÓRIO Em 15.01.2007 L, S.A., intentou nos Juízos Cíveis de Lisboa acção declarativa de condenação na forma sumária contra Emel – Empresa Municipal de Estacionamento de Lisboa. Alegou, em síntese, que a Ré tem como objecto principal a gestão da concessão de estacionamento público no Município de Lisboa, exercendo a sua actividade em regime de exploração de serviço público. No exercício dessas atribuições a Ré colocou, na Zona de Estacionamento de Duração Limitada de Alfama, na Rua das Cruzes da Sé, um pilarete que é accionado pelos veículos que disponham do respectivo identificador de acesso de estacionamento, baixando no solo e retomando a sua posição inicial logo que o veículo passe. No dia 18 de Março de 2004 um veículo ligeiro de matrícula SQ, que se encontrava seguro na A. em virtude de um contrato de seguro incluindo a cobertura facultativa de choque, colisão e capotamento, foi atingido pelo aludido pilarete, em virtude de este se ter elevado do chão sem que o condutor do veículo se tivesse antes apercebido da sua existência. A A. efectuou o pagamento da reparação do veículo, pelo qual a Ré é responsável, pois não só não existe no local qualquer sinal que indique a existência do pilarete, como este é um “engenho” que não está contemplado na legislação rodoviária e não dispõe de qualquer dispositivo de segurança que evite acidentes como o descrito. A A. terminou pedindo que a Ré seja condenada a pagar-lhe a quantia de € 3 942,56 a título de danos patrimoniais, acrescida de juros de mora vencidos desde a citação e juros de mora vincendos até integral e efectivo pagamento. A Ré contestou arguindo, além do mais que não interessa para o efeito de apreciação deste recurso, a excepção da incompetência do tribunal quanto à matéria, por entender que o julgamento do litígio pertence ao foro administrativo. A A. não apresentou resposta à excepção. Em 29.11.2007 foi proferido despacho saneador em que se julgou procedente a excepção da incompetência material do tribunal e consequentemente absolveu-se a Ré da instância. A A. interpôs recurso da referida decisão, a que atribuiu a forma de apelação, cuja tramitação foi observada até que, nesta Relação, o relator fixou a espécie adequada, que é a de agravo. A recorrente apresentou alegações, em que formulou as seguintes conclusões: 1) O artigo 212°, n°3 da Constituição da República Portuguesa estabelece que "compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações administrativas e fiscais". 2) O artigo 39°, n°2 da Lei 58/98, de 18 de Agosto, estabelece a competência dos tribunais administrativos nas acções que se refiram à responsabilidade civil que a gestão pública das empresas municipais provoque. 3) O novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais no seu artigo 4°, n°1, alínea g) determina a competência dos tribunais administrativos relativamente a questões que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público. 4) O disposto no artigo 4° tem de ser interpretado à luz das atribuições constitucionais, isto é, considerando que os tribunais administrativos apenas podem conhecer de litígios emergentes de relações administrativas. 5) O facto de a recorrida ser pessoa colectiva pública não é suficiente para a determinação da competência dos tribunais administrativos para a resolução do litígio dos autos. A recorrente termina pedindo que o recurso seja julgado procedente e, em consequência, o tribunal "a quo" considerado competente para conhecer do objecto do presente processo. A recorrida contra-alegou, pugnando pela improcedência da impugnação deduzida e consequente confirmação da decisão recorrida. Foram colhidos os vistos legais. FUNDAMENTAÇÃO A questão a apreciar neste recurso é se o litígio supra descrito se inscreve na área de competência dos tribunais judiciais ou, pelo contrário, dos tribunais administrativos. Na versão inicial da Constituição da República Portuguesa a jurisdição administrativa era apresentada como meramente facultativa: no art.º 212º, após se anunciar a existência obrigatória de tribunais judiciais de primeira instância, de segunda instância e o Supremo Tribunal de Justiça (nº 1), de tribunais militares e de um Tribunal de Contas (nº 2), consignava-se que “poderá haver tribunais administrativos e fiscais” (nº 3). A Segunda Revisão da Constituição (Lei Constitucional nº 1/89, de 8 de Julho) consagrou a obrigatoriedade da jurisdição administrativa e fiscal, encimada pelo Supremo Tribunal Administrativo (nº 1 do art.º 214º) e cuja competência foi assim descrita (nº 3 do art.º 214º): “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.” Face ao teor do texto constitucional, esboçou-se a tese de que o aludido preceito consagrava uma reserva material absoluta de jurisdição atribuída aos tribunais administrativos, no duplo sentido de que, por um lado, os tribunais administrativos só poderiam julgar questões de direito administrativo, e de que, por outro lado, só eles poderiam julgar tais questões (Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituição da República Portuguesa anotada, 3ª edição, Coimbra Editora, 1993, pág. 814; Rui Machete, “A Constituição, o Tribunal Constitucional e o Processo Administrativo”, in “Legitimidade e legitimação da justiça constitucional”, Colóquio do 10º aniversário do Tribunal Constitucional, Coimbra Editora, 1995, pág. 160). Porém, prevalece a doutrina que vê no referido preceito uma regra definidora de um modelo típico, susceptível de adaptações ou de desvios em casos especiais, desde que não fique prejudicado o núcleo caracterizador do modelo. O aludido preceito constitucional (que após a 4ª revisão constitucional – Lei Constitucional nº 1/97, de 20 de Setembro – passou a integrar o art.º 212º) explica-se historicamente pela intenção de consagrar a ordem judicial administrativa como uma jurisdição própria, ordinária, e não como uma jurisdição especial ou excepcional em face dos tribunais judiciais. O preceito contém a mera definição da “nova” ordem judicial administrativa e fiscal no contexto da organização dos tribunais, sem com isso pretender necessariamente estabelecer uma reserva material absoluta. De contrário ocorreria a inconstitucionalização de leis importantes e de práticas de longa tradição, designadamente em matéria de polícia judiciária, contra-ordenações e de expropriações por utilidade pública, consequências que não foram claramente assumidas pela revisão constitucional. O preceito tem o mérito de atribuir aos tribunais administrativos a competência para apreciar questões de natureza administrativa, a título de tribunais “comuns” em matéria administrativa, quando não esteja atribuída expressamente a nenhuma jurisdição (neste sentido, José Carlos Vieira de Andrade, “Direito Administrativo e Fiscal, Lições ao 3º ano do curso de 1995/96, Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, páginas 10 a 12, citado no acórdão do Tribunal de Conflitos de 14.3.1996, BMJ 455, pág. 238; Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, “Grandes linhas da reforma do contencioso administrativo”, 3ª edição, 2004, Almedina, páginas 25 a 29; Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, vol. I, Almedina, 2004, páginas 20 a 24). Também a jurisprudência constitucional se fixou no sentido de que a injunção constante do art.º 212º nº 3 da Constituição não consagra uma reserva material absoluta de jurisdição dos tribunais administrativos (cfr., por todos, acórdão do Tribunal Constitucional nº 302/2008, de 29 de Maio de 2008, in D.R., 2ª série, nº 125, de 01.7.2008, pág. 28838 e seguintes). O anterior Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) aprovado pelo Dec.-Lei nº 129/84, de 27.4. estipulava, no art.º3º do ETAF, que “incumbe aos tribunais administrativos e fiscais na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas e fiscais”. Concretizando o âmbito da competência dos tribunais administrativos, o art.º 51º do ETAF estabelecia que compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer, nomeadamente: “h) Das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública, incluindo acções de regresso.” Assim, para a delimitação de competência nas acções sobre responsabilidade civil, apelava-se para um critério que conjugava a natureza publicística do responsável com a especial natureza (“acto de gestão pública”) do acto desencadeador dos prejuízos. Para que a competência fosse atribuída aos tribunais administrativos necessário seria que estivessem em causa actos decorrentes do exercício de um poder público, integrando a realização de uma função pública compreendida nas atribuições do ente público, reguladas por normas de direito público, relevando a actividade em que se insere a actuação e não a qualificação de acto isolado integrante da causa de pedir (cfr., v.g., acórdão do STA, de 24.01.2002, in internet, dgsi, processo 048274). No decurso da oitava legislatura o Governo apresentou à Assembleia da República uma Proposta de Lei (nº 93/VIII) atinente ao novo Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais de Lisboa (cfr. Diário da Assembleia da República, II série-A, nº 76, 18.7.2001, pág. 47 e seguintes). Na respectiva exposição de motivos escreveu-se o seguinte: “3— No plano da delicada e complexa matéria da delimitação do âmbito da jurisdição, partiu-se, como não poderia deixar de ser, do quadro constitucional vigente e das imposições que dele decorrem, vinculando o legislador ordinário. Como é bem sabido, desde a revisão constitucional de 1989, e sem que, ao longo destes quase 12 anos, o facto tivesse sido objecto de controvérsia, a jurisdição administrativa e fiscal é uma jurisdição constitucionalmente obrigatória, o que, como tem sido assinalado pela doutrina, significa que o legislador não pode pôr o problema de saber se ela deve ou não deve existir. Existe em Portugal e está hoje consolidada, a exemplo do que sucede na França, na Alemanha ou na Itália, uma ordem jurisdicional administrativa e fiscal, diferente da jurisdição comum, constituída por verdadeiros tribunais, dotados de um estatuto em tudo idêntico àquele que a Constituição estabelece para os restantes tribunais, impondo-se hoje assegurar que as vias de acesso a esses tribunais são aptas, como a Constituição também exige, a dar adequada resposta a todas as questões que, por imperativo constitucional, devam ser submetidas a essa jurisdição. Neste quadro se inscreve a definição do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal que, como a Constituição determina, se faz assentar num critério substantivo, centrado no conceito de «relações jurídicas administrativas e fiscais». Mas sem erigir esse critério num dogma, uma vez que a Constituição, como tem entendido o Tribunal Constitucional, não estabelece uma reserva material absoluta, impeditiva da atribuição aos tribunais comuns de competências em matéria administrativa ou fiscal ou da atribuição à jurisdição administrativa e fiscal de competências em matérias de direito comum. A existência de um modelo típico e de um núcleo próprio da jurisdição administrativa e fiscal não é incompatível com uma certa liberdade de conformação do legislador, justificada por razões de ordem prática, pelo menos quando estejam em causa domínios de fronteira, tantas vezes de complexa resolução, entre o direito público e o direito privado. Neste sentido, reservou-se, naturalmente, para a jurisdição administrativa e fiscal a apreciação dos litígios respeitantes ao núcleo essencial do exercício da função administrativa, com especial destaque para a atribuição à jurisdição administrativa dos processos de expropriação por utilidade pública, cuja competência, num momento em que a jurisdição administrativa é constitucionalmente consagrada como uma ordem de verdadeiros tribunais, só por razões tradicionais continua a ser remetida para os tribunais comuns. Por ainda envolver a aplicação de um regime de direito público, respeitante a questões relacionadas com o exercício de poderes públicos, pareceu, entretanto, adequado atribuir à jurisdição administrativa a competência para apreciar as questões de responsabilidade emergentes do exercício da função política e legislativa e da função jurisdicional. Ao mesmo tempo, e dando resposta a reivindicações antigas, optou-se por ampliar o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos em domínios em que, tradicionalmente, se colocavam maiores dificuldades no traçar da fronteira com o âmbito da jurisdição dos tribunais comuns. A jurisdição administrativa passa, assim, a ser competente para a apreciação de todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas colectivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado; já em relação às pessoas colectivas de direito privado, ainda que detidas pelo Estado ou por outras entidades públicas, como a sua actividade se rege fundamentalmente pelo direito privado, entendeu-se dever manter a dicotomia tradicional e apenas submeter à jurisdição administrativa os litígios aos quais, de acordo com a lei substantiva, seja aplicável o regime da responsabilidade das pessoas colectivas de direito público por danos resultantes do exercício da função administrativa” (sublinhado nosso). Na sequência do assim explicitado, no texto legal proposto incluía-se, sob a epígrafe “Âmbito da jurisdição”, um artigo 4º, em cuja alínea g) se atribuía aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto “responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício das função política, legislativa e jurisdicional.” O texto proposto foi reproduzido, quase na íntegra, no novo ETAF, aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19.02: Nos termos da alínea g) do nº 1 do art.º 4º do ETAF compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham, nomeadamente, por objecto “responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo por danos resultantes do exercício da função política e legislativa, nos termos da lei, bem como a resultante do funcionamento da administração da justiça”. Segundo o novo ETAF compete, assim, à jurisdição administrativa apreciar todas as questões de responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública, independentemente da questão de saber se essa responsabilidade emerge de uma actuação de gestão pública ou de uma actuação de gestão privada. Tal distinção será relevante apenas para o efeito de determinação do regime de direito substantivo que a jurisdição administrativa aplicará para dirimir o litígio (neste sentido, cfr. Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, Grandes Linhas…, citado, pág. 36; Sérvulo Correia, Direito do Contencioso Administrativo, I, Lex, Lisboa 2005, páginas 713 e 714). É certo que a redacção da referida alínea foi alterada pela Lei nº 107-D/2003, de 31.12, passando a ter o seguinte texto: “Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa.” Porém, tal “mexida” visou, conforme se escreve na exposição de motivos da respectiva Proposta de Lei (nº 102/IX), o propósito de esclarecer “dúvidas pontuais”, “facilmente resolúveis”, ou seja “que o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos se estende à apreciação de todos os litígios respeitantes à questão da responsabilidade extracontratual das pessoas colectivas de direito público”. O legislador reiterou, assim, porventura sem grande sucesso quanto à forma, o propósito de atribuir à jurisdição administrativa a competência para julgar a responsabilidade civil extracontratual de pessoa colectivas de direito público, independentemente de esta decorrer ou não de actos inseridos na sua actividade de gestão pública (neste sentido cfr. Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, citado, pág. 59). A esta conclusão não se opõe a disposição geral enunciada no art.º 1º, nº 1 do ETAF (“Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”). Esta limita-se a repercutir o teor da cláusula geral do art.º 212º nº 3 da Constituição da República Portuguesa, com os efeitos e o sentido já supra analisados (cfr, v.g., Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira, Código de Processo nos Tribunais Administrativos, citado, páginas 20 e 21). Neste sentido se tem pronunciado o Tribunal de Conflitos (cfr., v.g., acórdão de 20.02.2008, processo 019/07 e acórdão de 23.01.2008, processo 017/07, publicados na internet, dgsi-itij). Reportemo-nos ao caso dos autos. A EMEL foi criada em 1994 por deliberação da Assembleia Municipal de Lisboa (Deliberação nº 73/AM/94, publicada no Boletim Municipal nº 41, de 06.12.1994). De acordo com os seus estatutos (aprovados por deliberação nº 358/CM/99, publicada no suplemento ao Bol. Mun. nº 285, de 05.8.1999 e alterados pelas deliberações nº 986/CM/2004, publicada no 2º suplemento ao Bol. Mun. nº 567, de 30.12.2004 e nº 65/AM/2006, publicada no 2º suplemento do Bol. Mun. nº 663, de 02.11.2006) a EMEL é uma empresa pública, de âmbito municipal, que goza de personalidade jurídica e é dotada de autonomia administrativa, financeira e patrimonial (art.º 1º nº 1). Tem como objecto principal a gestão da concessão do estacionamento público no Município de Lisboa (art.º 3º, nº 1), exercendo a sua actividade em regime de exploração de serviço público (nº 5 do art.º 3º). O Dec.-Lei nº 100/84, de 29.3 (Lei das Autarquias Locais), atribuía à assembleia municipal, sob proposta ou pedido de autorização da câmara, competência para “municipalizar serviços e autorizar o município a criar empresas públicas municipais e a participar em empresas públicas intermunicipais” (alínea g) do nº 2 do art.º 39º). A Lei nº 58/98 de 18 de Agosto veio suprir uma lacuna que se fazia sentir na regulamentação do exercício da referida possibilidade de criar empresas públicas municipais, regulando “as condições em que os municípios, as associações de municípios, as associações de municípios e as regiões administrativas podem criar empresas dotadas de capitais próprios” (art.º 1º nº 1). Nos termos do nº 2 do art.º 1º desse diploma, aquelas entidades podem criar as referidas empresas “para exploração de actividades que prossigam fins de reconhecido interesse público cujo objecto se contenha no âmbito das respectivas atribuições.” Para efeito da lei, consideram-se “empresas públicas” aquelas em que os municípios, associações de municípios ou regiões administrativas detenham a totalidade do capital (alínea a) do nº 3 do art.º 1º). As empresas gozam de personalidade jurídica (art.º 2º nº 1) e regem-se pela presente lei, pelos respectivos estatutos e, subsidiariamente, pelo regime das empresas públicas e, no que neste não for especialmente regulado, pelas normas aplicáveis às sociedades comerciais (art.º 3º). O presidente e demais membros do conselho de administração da empresa são nomeados e exonerados pela entidades que a criaram (art.º 10º nº 2), as quais exercem poderes de superintendência sobre as mesmas (artigo 16º). A Lei nº 58/98 foi revogada pela Lei nº 53-F/2006, de 29 de Dezembro, a qual aprovou o regime jurídico do “sector empresarial local”. Relativamente às empresas de natureza municipal e intermunicipal constituídas nos termos da Lei nº 58/98, de 18 de Agosto, existentes à data da entrada em vigor da Lei nº 53-F/2006, estipula-se no art.º 34º nº 2, por força da remissão que opera para o nº 1 do mesmo artigo e, por força deste, para as normas do capítulo VII da lei, que estas passarão a integrar a categoria das chamadas “entidades empresariais locais”, as quais são “pessoas colectivas de direito público, com natureza empresarial” (nº 1 do art.º 33º). Sendo a EMEL uma empresa municipal pública, é uma pessoa colectiva pública (João Pacheco de Amorim, “As empresas públicas no direito português, em especial, as empresas municipais”, Almedina, 2000, páginas 52 e seguintes). Assim sendo, estando em causa uma acção emergente de responsabilidade civil extracontratual imputada à EMEL, pessoa colectiva de direito público, cabe aos tribunais administrativos a competência para dela conhecer, nos termos do disposto no art.º 4º nº 1, alínea g), do ETAF. É certo que a Lei nº 58/98 de 18 de Agosto continha, sobre esta questão, uma norma específica, do seguinte teor: “Artigo 39.º Tribunais competentes 1- Sem prejuízo do disposto no número seguinte, compete aos tribunais judiciais o julgamento de todos os litígios em que seja parte uma empresa. 2 – É da competência dos tribunais administrativos o julgamento do contencioso de anulação dos actos praticados pelos órgãos das empresas públicas quando actuam no âmbito do direito público, bem como o julgamento das acções emergentes dos contratos administrativos que celebrem e das que se refiram à responsabilidade civil que a sua gestão provoque.” Porém, como se disse, a Lei nº 58/98 foi revogada pela Lei nº 53-F/2006, de 29 de Dezembro (que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2007 – art.º 50º), a qual não contém preceito idêntico. Assim, quanto à questão da jurisdição aplicável aos litígios que envolvam empresas municipais, haverá tão só que aplicar as regras gerais de organização de competência dos tribunais, nomeadamente as contidas no ETAF. Diga-se, de todo o modo, que mesmo que se entendesse que a competência dos tribunais administrativos continua a pressupor que o acto desencadeador da responsabilidade extracontratual se inscreve na gestão pública da entidade demandada, afigura-se-nos que esse requisito estaria preenchido. De facto, o dano invocado pela A. foi alegadamente causado por um mecanismo cuja colocação foi efectuada pela EMEL no exercício da sua função de regulação e controlo da circulação do trânsito e estacionamento numa determinada zona pública de Lisboa, o que constitui uma actividade negada aos particulares, mas integra-se na área de competência, enquanto entidade pública, da Câmara Municipal de Lisboa (cfr. artigos 64º nº 1 alíneas u) e nº 7 alínea d) do Dec.-Lei nº 169/99, de 18.9 - Lei das Autarquias Locais -, 2º nº 1 alínea d) e 9º, nº 1 do Dec.-Lei nº 2/98, de 03.01, - ordenamento do trânsito - em vigor à data dos factos), cuja fiscalização pode ser efectuada por empresas municipais, conforme foi expressamente reconhecido pelo Dec.-Lei nº 327/98, de 02.11., (art.º 1º, nº 1: “É equiparado a agente de autoridade administrativa para exercício das suas funções de fiscalização o pessoal das entidades a que, no âmbito autárquico, incumbe ou venha a incumbir a fiscalização do estacionamento de duração limitada na via pública”). Dissente-se, pois, do entendimento propugnado pelo acórdão do S.T.J., de 31.10.2006 (processo 06A2917), citado pela recorrente nas suas alegações, o qual, aliás, foi proferido antes da revogação da Lei nº 58/98, de 18.8. DECISÃO Pelo exposto, nega-se provimento ao agravo e consequentemente mantém-se a decisão recorrida. Custas do recurso pela agravante. Lisboa, 18.9.2008 Jorge Manuel Leitão Leal Nelson Paulo Martins de Borges Carneiro Ana Paula Boularot