| Decisão Texto Integral: | Acordam no Tribunal da Relação de Lisboa:
1 –
(M) e (J) intentaram, no tribunal cível de Lisboa, acção ordinária contra
Estado e
Teatro Nacional de São Carlos,
pedindo que fossem condenados, solidariamente a pagarem
ao 1º A. 13.142.400$00; e
ao 2º A. 12.697.960$00,
com juros desde a citação.
Para tanto, alegaram terem sofrido prejuízos, correspondentes ao facto de terem deixado de auferir remunerações, em virtude de terem cessado as suas funções por força da extinção da Fundação São Carlos onde o 1º A. era Presidente e o 2º A. membro da comissão executiva.
Ambos os RR. contestaram.
Ambos arguíram a incompetência do tribunal em razão da matéria e impugnaram parte da factualidade da petição.
O R. Estado arguiu, ainda, a sua ilegitimidade e a caducidade do mandato.
Os AA. responderam à defesa excepcional dos RR..
O 1º A. faleceu (cfr. fls. 174), tendo sido julgada habilitada para prosseguir os termos da causa, em sua substituição, (S) (cfr. apenso A).
No saneador, o tribunal foi julgado competente, as partes legítimas e foi relegado para final o conhecimento da arguida excepção de caducidade.
Foram fixados os factos assentes e os controvertidos.
O R. TNSC interpôs recurso de agravo da decisão do saneador que julgou competente o tribunal, mas sem êxito já que a Relação e o Supremo confirmaram o decidido em 1ª instância.
A audiência de discussão e julgamento decorreu com observância de todas as legais formalidades, como das actas consta.
Após as respostas aos quesitos formulados, o Mº juiz a quo proferiu sentença, julgando a acção improcedente e, consequentemente, absolvendo os RR. dos pedidos.
Em suma, a decisão proferida defendeu que houve caducidade dos mandatos por força da extinção da Fundação, o que não dá direito a qualquer indemnização, e, ainda, no facto de a extinção daquela constar do programa do governo, razão pela qual não houve qualquer quebra de expectativas.
Tanto a habilitada herdeira do 1º A. como o 2º A. não concordaram com esta decisão e dela apelaram para este Tribunal, pedindo a sua revogação e substituição por outra que condene os RR. no pedido.
A 1ª rematou as suas alegações com as seguintes conclusões:
- Ao tempo da extinção da Fundação S. Carlos - 14.05.98 - estava em curso o segundo mandato do Presidente da Fundação, que só terminaria em 12.03.99, por ter sido renovado ao menos tacitamente no termo do primeiro período;
- A caducidade do mandato do Presidente como consequência da extinção ope legis da Fundação S. Carlos antes do seu termo, há-de equiparar-se à revogação para efeitos de atribuição da indemnização prevista no art. 1172º, al. c) do C. Civil;
- O Presidente da Fundação S. Carlos, pelo facto de ter visto cessar antes do termo - 12.03.99 - o respectivo mandato, deve ser indemnizado pelo montante que lhe devia ser proporcionado normalmente e não foi;
- Responsáveis pelo pagamento dessa indemnização à recorrente, como sucessora do Presidente da Fundação, são o Estado e o Teatro Nacional de S. Carlos (sucessor da Fundação) solidariamente;
- Decidindo em contrário, a sentença recorrida violou o art. 1172º, al. c) do C. Civil.
Por sua vez, o 2º A. concluiu as suas alegações do seguinte modo:
- A deliberação de extinção da Fundação de São Carlos pelo seu Conselho de Fundadores não extingue as obrigações e direitos da mesma, nem afecta o direito de indemnização do A. ora Recorrente;
- Tal deliberação foi um acto de vontade dirigido a produzir a extinção da Fundação e todos os efeitos que necessariamente dela decorriam, efeitos esses que incluíam a cessação dos mandatos dos respectivos administradores;
- Por ser derivada de um acto de vontade de um órgão decisório da Fundação, essa cessação constitui uma revogação unilateral dos referidos mandatos, nos termos e para os efeitos do art. 1170 nº 1 do C. Civil;
- O A. ora Recorrente tinha uma natural expectativa, legitimamente protegida, de levar o seu mandato até ao final do prazo respectivo, ou seja, até 15 de Maio de 1999, expectativa essa que as pretensões políticas do Governo não podiam contrariar ou dissuadir;
- O Programa do Governo não é fonte de direito nem criador de obrigações, e nem se presume o seu conhecimento pelos cidadãos. A singela pretensão de reformulação dos moldes de funcionamento da Fundação de São Carlos, aí contida, não era de molde a criar qualquer hipotética presunção de que os mandatos dos AA. não se completariam;
- Assim, o A. ora Recorrente tem um direito a ser indemnizado pela cessação antecipada do seu mandato, nos termos previstos no art. 1172º al. c) do C. Civil. Direito esse que corresponde aos montantes retributivos que deixou de auferir por força da referida cessação.
O apelado Teatro Nacional de S. Carlos defendeu a manutenção do julgado, sublinhando que quando a Fundação foi extinta o mandato do 1º A. já havia terminado, da aplicação das regras do mandato às relações entre a Fundação e os seus administradores em resultado da sua extinção ope legis não resulta qualquer direito a indemnização, o 2º A. não tina qualquer expectativa de exercício do mandato até final, sendo que a terem os AA. direito a indemnização esta deve ser suportada pelo Estado e à indemnização devida ao 2º A. deviam ser deduzidas as quantias que deixou de ganhar por ter recusado o exercício de funções na Direcção do Teatro de S. Carlos ou, pelo menos, haveria de deduzir a remuneração que veio a auferir em virtude de ter retomado as suas funções de funcionário público no serviço de origem.
O apelado Estado respondeu às alegações dos apelantes, pugnando também a manutenção do julgado, defendendo, por um lado, que os mandatos se extinguiram por caducidade, sendo que o relativo ao 1º A. não chegou a ser renovado por despacho do 1º Ministro, que os AA. não eram mandatários do Estado, mas sim da Fundação, e, ainda, que a extinção da Fundação não visou a extinção dos mandatos, razão pela qual o mandato cessou por facto jurídico superveniente, extinguindo-se por caducidade.
Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.
2 –
Foram dados como provados os seguintes factos:
- A Fundação de São de Carlos foi instituída pelo Decreto - Lei nº 75/93, de 10 de Março, que aprovou os seus Estatutos;
- Tendo sido seus fundadores, além do Estado, a Radiodifusão Portuguesa, a Radiotelevisão Portuguesa, S. A., SOMEC - Sociedade Metropolitana de Construções S.A., TLP - Telefones de Lisboa e Porto S.A. e Banco Comercial Português S. A.;
- A Fundação foi configurada como instituição de direito privado e utilidade pública, dotada de personalidade jurídica;
- Prosseguindo como fins a gestão do Teatro Nacional de São Carlos e a manutenção da Orquestra Sinfónica, num quadro de promoção e desenvolvimento do teatro lírico;
- Integravam a Fundação os seguintes órgãos:
- O conselho de administração;
- A comissão executiva;
- O conselho de fundadores;
- O conselho fiscal;
- O conselho de administração, era composto:
- Pelo presidente da fundação, designado por despacho do Primeiro - Ministro;
- Por dois administradores, designados pelo membro do Governo responsável pela área da cultura;
- Por um administrador, designado pela Radiodifusão Portuguesa (então E.P. e hoje S.A., responsável pelo pelouro da Orquestra Sinfónica Portuguesa;
- Por um administrador, designado pelo conselho de fundadores;
- Nos termos estatutários os membros do conselho de administração eram designados para mandatos renováveis, de duração de três anos;
- A comissão executiva, por seu turno, integrava:
- O presidente da Fundação;
- Um dos representantes designados pelo membro do governo responsável pela área da cultura no conselho de administração;
- O representante da Radiodifusão Portuguesa E.P. (posteriormente, S.A.), no conselho de administração);
- À Comissão executiva competia assegurar a gestão corrente da Fundação;
- O presidente da Fundação era, por inerência, também presidente da comissão executiva e do conselho de fundadores;
- Os membros da comissão executiva e do conselho fiscal, eram remunerados pelo exercício dos seus cargos;
- Foi o 1º A., Professor(M), designado Presidente da Fundação de São Carlos, por despacho do Sua Excelência o Primeiro-ministro datado de 12 de Março de 1993;
- Mandato esse que terminaria no dia 12 de Março de 1996;
- Após o dia 12 de Março de 1996 continuou o 1º A., como é do conhecimento de todos, a desempenhar efectivamente as funções de Presidente, como tinha feito até então;
- O que fez até à data da extinção da FSC, sempre com o mesmo empenho e com o elevado brio profissional que sempre se lhe conheceu;
- Designadamente, praticando todos os actos de natureza oficial ou particular inerentes à sua função, despachando com a tutela, firmando documentos e contratos e fazendo tudo o mais que ao seu cargo competia;
- Recebendo, em contrapartida, durante todo esse período, a remuneração acordada para o exercício das funções que ocupava na Fundação;
- E enquanto a Fundação existiu nunca o Ministro da Cultura, Professor - ou algum dos seus assessores -, revelou o menor sinal de oposição ou de desacordo com essa situação;
- O Ministro, o seu Chefe de gabinete, e todo o demais pessoal superior do Ministério da Cultura que esteve em contacto com a FSC, sempre reconheceram o 1º A., antes e depois de Março de 1996, como Presidente da Fundação, dirigindo-se a ele nessa qualidade;
- O Ministro da Cultura, endereçou, com data de 21 de Abril de 1998, uma carta ao Presidente da FSC em que escreveu
“Em relação ao assunto exposto no ofício 15/GP, de 20.04.98, informo V Exª que o Estado assumirá, naturalmente, as suas obrigações neste assunto.
Será o Ministério da Cultura a conduzir este processo, tal como tem sido até aqui pelo que a Fundação, neste momento, não deve nem em rigor pode de modo algum, proceder ao pagamento solicitado. . . ";
- O 2º A. - Dr.(J) - foi nomeado membro da Comissão executiva da Fundação de São Carlos, por despacho do Ministro da Cultura, de 15 de Maio de 1996;
- O seu mandato como administrador da FSC terminaria em 15 de Maio de 1999;
- Em 3 de Abril de 1998, é criado o Teatro Nacional de São Carlos, pessoa colectiva de direito público, sujeita à superintendência e tutela do Ministério da Cultura e regida, a título subsidiário, pelo ordenamento jurídico das empresas públicas;
- Criação que só entrou em vigor no dia imediato ao da extinção da Fundação de São Carlos, isto é, no dia 15 de Maio de 1998;
- Como resulta da deliberação da Presidência do Conselho de Ministros, nº 477/98, de 30 de Abril, tomada na sequência de proposta de extinção da Fundação apresentada pelo Conselho de Fundadores em 21 de Abril de 1998, conforme acta nº 13 deste Conselho;
- A extinção da Fundação de S. Carlos só ocorreu a 14 de Maio de 1998;
- O Teatro Nacional de São Carlos sucedeu à Fundação de S. Carlos na universalidade dos direitos e obrigações;
- Considerando-se feitas ao TNSC todas as referências efectuadas na lei ou em negócio jurídico à Fundação;
- E no âmbito deste processo, S. Exa. o Ministro da Cultura Prof. convidou o 2º A. a integrar a Direcção do novo Teatro Nacional de São Carlos;
- O Sr. Ministro da Cultura sugeriu, em Março de 1998, por intermédio do Dr. (P) - administrador cessante da FSC e actualmente director do TNSC -, que a Comissão Executiva deveria obter parecer de um jurista relativamente às indemnizações devidas aos seus membros em virtude da cessação do exercício de funções provocada pela extinção da FSC;
- Foi aceite a sugestão do Ministro da Cultura, e o referido parecer solicitado ao Prof. Doutor (Q), da Faculdade de Direito de Lisboa;
- O parecer em causa conclui pelo dever do Estado indemnizar os administradores executivos da FSC, o qual se constituiria precisamente na data de extinção pelo mesmo da mencionada Fundação;
- Assim que recebido, foi o mencionado parecer, no dia 20 de Abril de 1998, enviado a S. Exa. o Ministro da Cultura que o havia solicitado;
- o 1º A., por ofício da Comissão Executiva da FSC, em 20 de Abril de 1998 veio perguntar ao Ministro da Cultura se admitia que o pagamento dos montantes indemnizatórios devidos a cada um dos membros da comissão executiva fosse efectuado, por meras razões de celeridade, pela própria Fundação;
- Ao que o Sr. Ministro da Cultura, por carta datada do dia seguinte - 21 de Abril de 1998 - , respondeu que o Estado assumiria “naturalmente as suas obrigações neste assunto, mas que, no entanto, a Fundação não deveria fazer os pagamentos solicitados”;
- Os administradores cessantes da FSC, ora AA., não receberam - do Estado, da Fundação, do TNSC qualquer indemnização;
- Ante a insistência dos AA., consubstanciada em cartas datadas de 9 de Junho e de 2 de Julho, o Chefe de Gabinete do Ministro da Cultura, Dr. (R), por ofícios nº 3785 de 2 de Julho e nº 4765 de 19 de Agosto de 1998 - missivas de idêntico teor dirigidas respectivamente ao 2º e ao 1º A. - faz-se porta-voz do Prof. ;
- Veio comunicar que:
“Nos termos da legislação em vigor (sem, todavia, referir qual fosse...) não assiste aos administradores cessantes direito à percepção de qualquer indemnização, na linha, aliás, do que sucedeu em todas as outras situações semelhantes no Ministério da Cultura”;
- E, acrescenta, na carta dirigida ao 2º A.:
“Com efeito, a presente situação não tem paralelismo algum com o que se verificou relativamente aos anteriores administradores da Fundação de São Carlos exonerados em 1996.
A criação do TNSC implicou a extinção da entidade mandante e não, como anteriormente a revogação do mandato a qual conduziu, segundo entendimento dos administradores cessantes e contrariando expressamente as orientações do Senhor Ministro da Cultura, à percepção de indemnizações”(sic);
- Já na carta dirigida ao 1º A.:
“A este propósito cumpre-me informar que o mandato de V. Exa. havia cessado em Março de 1996, não tendo sido objecto de renovação em data anterior à extinção da Fundação de São Carlos. Compreenderá V. Exª que esta posição em nada põe em causa o reconhecimento por Sua Excelência o Ministro da Cultura, do elevado mérito com que os membros da comissão executiva da extinta Fundação desempenharam as funções que lhe foram confiadas”;
- Os AA. sempre pautaram o exercício das suas funções na Fundação por um grande rigor, uma extrema competência e um elevadíssimo profissionalismo por todos reconhecido, como, aliás, bem lembrou o senhor Chefe de gabinete, nas missivas enviadas a cada um deles;
- O Sr. Primeiro - Ministro, em conversa ocorrida em 1996, afirmou ao A. (M) pretender que o mesmo continuasse à frente da Fundação de São Carlos;
- O 2º A., como contrapartida pelo exercício das funções na Fundação de São Carlos, auferiu a remuneração de 651.178$00, acrescida, a título de despesas de representação, de 195.353$00, catorze vezes por ano;
- O mesmo é funcionário público, com a categoria de assessor principal do Quadro de pessoal da Secretaria - Geral da Presidência do Conselho de Ministros;
- Qualidade e categoria que mantinha ao tempo em que desempenhou funções na administração da Fundação de São Carlos;
- No período de 17-05-96 a 14-05-98 exerceu as funções de Vogal da Comissão Executiva da FSC, nas seguintes condições:
- de 17-05-96 a 14-03-97 na situação de licença sem vencimento;
- de 11-03-97 a 14-05-98 na situação de requisição;
Regressou à Secretaria-geral da Presidência do Conselho de Ministros em 15-05-1998, exerceu funções até 03-02-1999 e auferiu as seguintes quantias ilíquidas:
Em 1998
- 15/Maio a 30/Junho - vencimento: 730.050$00; Subs. Refeição 6.600$00; Subs. Férias: 486.700$00;
- Julho - vencimento: 486.700$00; Subs. Refeição 12.000$00;
- Agosto - vencimento: 486.700$00; Subs. Refeição 12.000$00;
- Setembro - vencimento: 486.700$00; Subs. Refeição 12.000$00;
- Outubro - vencimento: 486.700$00; Subs. Refeição 12.000$00;
- Novembro - vencimento: 486.700$00; Subs. Refeição 12.000$00;Subs de Natal: 486.700$00;
- Dezembro - vencimento: 586.300$00; Subs. Refeição 12.000$00;Subs.
Férias: 8.300$00; Subs. Natal : esc. 8.300$00;
Em 1999
- Janeiro - vencimento: 497.700$00; Subs. Refeição 12.000$00;
- 1 a 3/Fev. - vencimento: 66.360$00; Subs. Refeição 1.875$00;
- Abril - vencimento: 41.000$00; Subs. Refeição 1.000$00;
Foi requisitado pelo Gabinete do Senhor Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros em 04-02-1999 e auferiu as seguintes importâncias ilíquidas até 30 de Junho de 1999:
- 1/Fev. a 31/Março - vencimento: 957.040$00; Subs. Refeição 24.375$00;
- Abril - vencimento: 512.700$00; Subs. Refeição 13.125$00;
- Maio - vencimento: 512.700$00; Subs. Refeição 13.125$00;
- Junho - vencimento: 512.700$00; Subs. Refeição 12.500$00;Subs. Férias: 512.700$00;
– O 1º A., enquanto presidente da Comissão executiva da FSC, auferiria no período compreendido entre 15 de Maio de 1998 e 12 de Março de 1999 as seguintes remunerações:
- vencimento base - 7.488.550$00;
- Despesas de Representação - 2.621.000$00;
- Férias - 1.010.955$00;
- subsídio de Férias - 1.010.955$00;
- subsídio de Natal - 1.010.955$00;
- Se o 2º Autor tivesse aceite o convite para integrar a Direcção do Teatro de São Carlos auferiria mensalmente a quantia de Esc. 526.700$00 por 14 meses.
3 –
Analisando o teor das conclusões dos apelantes, sendo certo que são elas que delimitam o objecto dos recursos (ut arts. 684º, nº 3 e 690º, nº 1 do C.P.C.), somos confrontados com as seguintes questões para resolver:
- qual a natureza da relação jurídica estabelecida entre os AA. e a extinta Fundação?;
- e tal relação jurídica extinguiu-se por caducidade ou por revogação?;
- os AA.-apelantes hão direito a perceber as peticionadas indemnizações dos apelados?
- e, na hipótese afirmativa, quais os respectivos montantes?
- o programa do governo é instrumento bastante para isentar de responsabilidade os RR.?
A sentença impugnada considerou que, por virtude das designações do 1º A. para presidente da Fundação e do 2º A. para membro da Comissão executiva, se estabeleceu entre os mesmos relações de mandato.
Esta qualificação jurídica não foi posta em crise por nenhum dos intervenientes na presente lide e a nosso ver parece-nos correcta.
A este respeito, o nº 1 do art. 164º do C. Civil é claro:
As obrigações e a responsabilidade dos titulares dos órgãos das pessoas colectivas para com estas são definidas nos respectivos estatutos, aplicando-se, na falta de disposições estatutárias, as regras do mandato com as necessárias adaptações.”
As regras aplicáveis são, portanto, com as necessárias adaptações as constantes do art. 1161º e ss. do C. Civil.
Ora, a questão que se levante e que é o cerne de toda a problemática dos autos tem a ver com a natureza jurídica da extinção das relações de mandato que se estabeleceram estabelecidas entre os AA. e a Fundação.
Como resulta do art. 1º do D.-L. 75/93, de 10 de Março, a Fundação de São Carlos foi instituída como sendo uma instituição de direito privado e utilidade pública, dotada de personalidade jurídica, com duração ilimitada, no uso dos poderes conferidos pelo art. 201º, nº 1, al. a) da Constituição (redacção em vigor à data em que foi publicado).
Nos termos do art. 21º dos seus Estatutos, “o conselho de fundadores, por deliberação tomada por maioria de três quartos dos seus membros, em reunião especialmente convocada para o efeito, e desde que tenham voto favorável do representante do membro do Governo responsável pela área da cultura, pode propor ao Governo a extinção da Fundação.”
E foi mediante proposta do conselho de fundadores que o Governo deliberou a extinção da referida Fundação, estribando-se no disposto no preceito legal supra citado e na al. g) do art. 199º da Lei Fundamental, ut deliberação nº 477/98, publicada na II série do D. República de 3/9/98.
O 1º A. foi nomeado Presidente da Fundação por despacho datado de 12 de Março de 1993.
O 2º A. foi nomeado membro da Comissão executiva da Fundação por despacho de 15 de Maio de 1996.
Os mandatos, por força do nº 2 do art. 7º dos Estatutos tinham a duração de três anos.
Extinta a Fundação, naturalmente que as relações entre os AA., enquanto mandatários, e aquela, como mandante, cessaram, naturalmente.
Mas, in casu, estamos perante uma revogação, tal como defendem os apelantes ou uma simples caducidade, como sentenciou a 1ª instância?
Tem especial interesse averiguar da verdadeira qualificação jurídica decorrente da cessação do mandato na justa medida em que só se poderá falar em direito à indemnização se chegar à conclusão que é de revogação que se trata.
O mandato pode extinguir-se ou por revogação ou por caducidade.
Nos termos do nº 1 do art. 1170 º do C. Civil, “o mandato é livremente revogável por qualquer das partes, não obstante convenção em contrário ou renúncia do direito de revogação.”
Como salientam Pires de Lima e Antunes Varela, a revogação unilateral de um contrato só é admitida, nos termos do art. 406º, nos casos excepcionais previstos na lei e este é um deles.
A revogação, nestes casos, limita-se a fazer cessar o mandato, com eficácia ex nunc, aproximando-se, neste aspecto, à denúncia (in Código Civil Anotado, Volume II – 3ª edição -, pág. 729 e ss.).
Em caso de revogação unilateral do contrato parte-se do princípio de que naquelas circunstâncias, em razão da especial tutela conferida a uma das partes, pode ser posto em causa o princípio da estabilidade contratual (vide Pedro Romano Martinez, in Da Cessação do Contrato, pág. 52).
Para Januário Costa Gomes, a livre revogabilidade por parte do mandante justifica-se pela natureza do contrato, como contrato de gestão, em que a actividade gestória do mandatário é programada pelo mandante, como consequente alienidade da actividade desenvolvida, da operação económica no seu conjunto e, logo, nos seus resultados; a livre revogabilidade pelo mandato tem por fundamento o seu interesse, o facto de o mandante ser o dominus do acto ou da actividade a desenvolver pelo mandatário.
Por outro lado, a livre revogabilidade pelo mandatário não pode ser desligada da sua fonte inspiradora, ou seja, a renúncia do procurador a que alude o nº 1 do art. 265º do C. Civil (in Contrato de Mandato – Direito das Obrigações. 3º Volume, sob a direcção de António Menezes Cordeiro, pág. 380 e ss.).
O mandato pode também cessar por caducidade, como expressamente o reconhece o art. 1174º do C. Civil nos casos de morte do mandante, morte do mandatário, de interdição do mandante, interdição do mandatário, inabilitação do mandante se o mandato tiver por objecto actos que possam ser praticados ser intervenção do curador.
Justificando a 1º hipótese referida (morte do mandante), Pires de Lima e Antunes Varela dizem o seguinte: “Não é de estranhar a natureza pessoal do mandato em relação ao mandante, atendendo que é seguramente por considerações inerentes à sua pessoa, como a impossibilidade ou inconveniência de intervenção directa, que ele transfere para outrem o encargo de celebrar o encargo de celebrar o acto jurídico” (in obra citada, pág. 738).
Esta enumeração não é taxativa (Januário Costa Gomes, in obra citada, pág. 390).
Em sentido amplo, a caducidade é entendida como forma de extinção dos contratos em casos de impossibilidade não imputável a uma das partes de efectuar a sua prestação; assim, se num contrato sinalagmático, uma das partes não pode realizar a sua prestação, a contraparte fica desobrigada da contraprestação (art. 795º, nº 1 do C. Civil) – Pedro Romano Martinez, in obra citada, pág. 41.
Das considerações supra expostas, parece legítimo afirmar que não houve revogação do mandato conferido pela Fundação aos AA., ora apelantes.
Com efeito, não houve qualquer declaração por parte da Fundação dirigida aos AA., enquanto mandatários, no sentido de extinguir os mandatos conferidos.
A situação configura-se-nos mais como um caso de caducidade: os mandatos extinguiram-se por via da extinção (da morte, de assim se pode dizer) da mandante.
Mas a questão não acaba aqui.
Seria, a nosso ver, demasiado simplista, concluir de modo radical por uma ou outra forma das duas em apreciação.
Como já ficou referido, a sentença recorrida propendeu para a tese da caducidade e adiantou o seguinte argumento:
“Na situação dos presentes autos não existe qualquer manifestação de vontade tendente a pôr fim a uma determinada relação jurídica, que ocorre por virtude de um facto que é externo à relação de mandato.
Com a extinção da FSC, o legislador não pretendeu pôr termo ao mandato que a ligava aos AA.. Todavia, tal extinção teve como consequência indirecta, tal extinção.
Assim, a cessação de funções ocorreu em virtude da extinção da FSC, ope legis, a qual tem como consequência a impossibilidade superveniente do exercício dos mandatos de Presidente da FSC, relativamente ao 1º A. e de membro da Comissão Executiva, no que se refere ao 2º A..
Tal cessação de funções ocorrida em consequência da extinção da FSC opera a caducidade do mandato entre esta e os mandatários.”
As cousas, porém, não se nos afiguram tão simples.
Se é certo que não houve por parte da Fundação qualquer manifestação de vontade tendente a pôr fim à relação jurídica existente com os ora apelantes (e nisso estamos perfeitamente de acordo), já nos parece que não é tão líquido defender que a extinção da Fundação se deveu em exclusivo a um acto do legislador.
Não.
De acordo com o estabelecido no já referido art. 21º dos Estatutos, o conselho de fundadores tinha o poder de propor ao Governo a extinção da Fundação, desde que preenchidos os requisitos aí previstos.
Ora, foi isso mesmo que aconteceu: o conselho de fundadores deliberou, em 21 de Abril de 1998, apresentar ao Governo uma proposta de extinção da Fundação e este, dando seguimento a tal deliberação, acabou por declarar extinta a Fundação.
Estamos, aqui, portanto, perante uma forma singular de extinção dos mandatos: estes extinguiram-se porque o mandante também se extinguiu, deixou de existir, morreu (não de morte natural, é certo, mas morreu), sendo que tal teve origem numa sua própria decisão.
Cremos que poderíamos dizer que estamos perante uma “caducidade provocada”
Neste ponto, afastamo-nos da tese do apelante (J) quando defende que a extinção se deveu a um acto unilateral da Fundação, razão pela qual tal forma constitui uma revogação (cfr. conclusões B e C).
Não foi a Fundação que de auto-extinguiu, mas foi ela que propôs ao Governo a sua extinção.
Perante a manifestação de vontade da Fundação em se extinguir, o Governo nada mais fez do que aprovar a proposta que lhe foi dirigida.
E fê-lo no âmbito da sua competência administrativa, tal como o tinha feito em relação à sua constituição.
A qualificação jurídica da extinção dos mandatos não é questão de somenos importância, antes pelo contrário.
Com efeito, só a revogação poderá dar origem a indemnização, tal como prevê o art. 1172º do C. Civil.
Concretamente, na parte que nos interessa, a al. c) estipula que a parte que revogar o contrato deve indemnizar a outra do prejuízo que esta sofrer se a revogação proceder do mandante e versar sobre mandato oneroso, sempre que o mandato tenha sido conferido por certo tempo ou para determinado assunto, ou que o mandante o revogue sem antecedência sem a antecedência conveniente.
E a delicadeza da questão é, pois, esta: se entendermos que o que se verificou foi uma pura revogação de mandatos, poderá haver lugar às indemnizações pretendidas, mas se se optar pela qualificação jurídica da caducidade, a lei nada prevê a tal respeito.
Pela nossa parte – já o deixamos entender – cremos que estamos perante uma situação que não se encaixa bem nas duas figuras em análise, ou seja, nem há pura e simplesmente caducidade dos mandatos, nem revogação dos mesmos, mas sim uma situação intermédia – “caducidade provocada” como já lhe chamamos – que importa considerar à luz do Direito.
Parece estarmos, assim, perante um caso de regulação omissa: a lei não previu esta situação.
De acordo com o nº 1 do art. 10º do C. Civil, os casos que a lei não preveja são regulados segundo a norma aplicável aos casos análogos.
E o nº 2 do mesmo artigo preceitua que “há analogia sempre que no caso omisso procedem as razões justificativas da regulamentação do caso previsto na lei.”
Para o caso de falta de caso análogo, o nº 3 prescreve o recurso à norma que o próprio legislador criaria se houvesse legislado dentro do sistema.
Temos, pois, que o 1º passo a dar será o de averiguar se o caso sub iudice partilha da eadem ratio do caso-norma
A analogia mede-se em função das razões justificativas da solução fixada na lei, e não por obediência à mera semelhança formal das situações (Pires de Lima e Antunes Varela, in Código Civil Anotado, Volume I – 4ª edição -, pág. 59).
Segundo Francesco Ferrara, o procedimento por analogia radica no conceito de que os factos de igual natureza devem ter igual regulamentação, e se um dos tais factos encontra já no sistema a sua disciplina, esta forma o tipo do qual se deve inferir a disciplina jurídica geral que há-de governar os casos afins.
Para que se possa recorrer à analogia é necessário que:
- falte uma precisa disposição da lei para o caso a decidir, que portanto a questão não se encontre já regulada por uma norma de direito e não apenas segundo a letra da lei, mas também segundo a sentido lógico dessa norma; daí que se uma questão se pode resolver com recurso à interpretação extensiva não tem lugar a analogia;
- haja igualdade jurídica, na essência, entre o caso a regular e o caso regulado (in Interpretação e Aplicação das Leis, tradução de Manuel de Andrade, colecções Stvdium – 3ª edição – pág. 154 e ss.).
Ainda neste sentido nos orienta Karl Larenz quando entende por analogia a transposição de uma regra, dada pela lei para a hipótese legal, numa outra hipótese, não regulada na lei, semelhante àquela.
E acrescenta:
“As duas situações de facto serem «semelhantes» entre si significa que concordam em alguns aspectos, mas não noutros. Se concordam em absoluto em todos os aspectos que hão-de ser tomados em consideração, então seriam iguais. Por essa razão as previsões legais podem não ser absolutamente iguais nem desiguais entre si; mas têm de concordar precisamente nos aspectos decisivos para a valoração jurídica” (in Metodologia da Ciência do Direito – 2ª edição -, pág. 451).
Para Castanheira Neves, são dois os momentos que convergem num adequado critério de analogia jurídica em função judicativa – “um desses momentos tem a ver com a determinação da analogia dos casos relevantes ou com a determinação desses casos como casos análogos (momento que o nº 2 do art. 10º não considera expressamente); o outro momento tem a ver com a analogia judicativa ou analogia da solução desses casos (momento em que aquele mesmo artigo já considera e aparentemente só considera) e para o qual o primeiro momento oferece uma base necessária, mas só insuficiente”.
Assim, “os casos relevantes (…) serão juridicamente análogos quando os seus respectivos e concretos sentidos problemático-jurídicos - … - se puderem pensar numa conexão justificada pela intenção fundamental de juridicidade que os constitui na sua especificidade jurídica. Quando as suas constitutivas intenções de juridicidade forem no fundo as mesmas ou afins: a diferença dos seus concretos sentidos problemático-jurídicos resultarão, nestas circunstâncias, mais das diversidades das respectivas relevâncias objectivas e menos da intencionalidade jurídica que lhes correspondem” (in Metodologia Jurídica – Problemas Fundamentais, pág. 261).
À luz destes ensinamentos, cumpre-nos, ora, decidir se há ou não analogia entre a extinção do mandato por revogação (única situação em que a lei prevê o direito a indemnização) e a situação que apelidamos de “caducidade provocada”.
A razão do direito que é conferido ao mandatário no caso de revogação é a de o contrato cessar pela vontade de só uma das partes, quando, no normal dos casos, e ressalvadas as hipóteses de resolução com justa causa, o mesmo deve ser pontualmente cumprido e só modificado ou extinto por mútuo consentimento dos contraentes (ut art. 406º, nº 1, do C. Civil).
O mesmo se verifica no caso em apreciação que caracterizámos como sendo de “caducidade provocada”, isto é, em ambas as hipóteses – revogação e “caducidade provocada” – a cessação dos mandatos opera-se por força de uma manifestação de vontade estranha aos mandatários.
Ademais, tanto num caso com o noutro os mandatários têm legítimas expectativas de poderem auferir os respectivos proventos até final dos mandatos.
Na medida em que o caso-norma (a hipótese legal de revogação com direito a indemnização) e o caso-foro (o caso em análise) partilham da eadem ratio, impõe-se tratar de forma análoga as situações, conferindo aos mandatários o direito à indemnização.
Como nos ensinou Baptista Machado, “a aplicação analógica das normas jurídicas é de regra, não porque o art. 10º do Código Civil o diga, mas porque tal corresponde a uma exigência do princípio supremo da justiça, ou princípio da igualdade, que manda dar um tratamento igual ao que é igual e desigual ao que é desigual. Sem este princípio o próprio direito não pode ser pensado. Por isso é que o “argumento da analogia” representa por assim dizer a espinha dorsal do discorrer jurídico” (in Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, pág. 326).
Por razões de justiça, em obediência ao princípio da igualdade, atentas as razões já expostas, impõe-se a aplicação ao caso presente das normas relativas à revogação do mandato.
Ou, dito por outras palavras, tem aqui aplicação a regra constante da al.c) do art. 1172º do C. Civil que confere ao mandatário direito a uma indemnização por revogação do mandato por parte do mandante.
Assente que aos AA. assiste direito às indemnizações pretendidas, é altura de nos debruçarmos sobre a eventual responsabilidade dos apelados.
Os AA. responsabilizam pelos prejuízos sofridos o Estado e o Teatro Nacional de S. Carlos, pedindo a sua condenação solidária.
Na sua petição, porém, não justificaram em concreto as razões pelas quais demandaram os RR., ora apelados.
O apelado Teatro S. Carlos defendeu na sua minuta de contra-alegação que, a existir obrigação de indemnizar, a mesma compete ao Estado.
Mas já o apelado Estado defendeu a sua total irresponsabilidade na medida em que os AA. não eram seus mandatários, mas sim da Fundação.
Em sede de despacho saneador, o Mº juiz a quo assegurou a legitimidade do R. Estado, dizendo que foi dele que proveio o acto causador da cessação de funções dos AA. pela sua intervenção na transferência da Fundação São Carlos em Teatro Nacional São Carlos.
No parecer junto a fls. 35 e ss., da autoria do Prof. Doutor Fausto Quadros, defendeu-se a responsabilidade exclusiva do Estado pelos prejuízos sofridos pelos AA. por ter sido ele o único responsável pela extinção da Fundação (“a extinção da Fundação de São Carlos por via de acto legislativo constitui fonte de um dever de indemnizar pelo Estado relativamente aos seus administradores que assim vêem cessar antecipadamente os seus mandatos” – cfr. fls. 71).
Ora bem.
A este respeito, importa dizer que mandante dos AA. era a Fundação e não o Estado: a relação jurídica já caracterizada como de mandato foi estabelecida com aquela e não com este.
Se a Fundação, durante a sua vigência, tivesse revogado os mandatos aos AA., estes, naturalmente, iriam peticionar ser indemnizados, de acordo com o preceituado no art. 1172º do C. Civil, junto daquela na sua qualidade de mandante.
Se isso tivesse acontecido, o Estado nunca seria chamado a responder por eventuais danos provocados pela conduta da Fundação.
Ora, a questão está em saber quem é que verdadeiramente sucedeu à Fundação na assumpção dos deveres e obrigações derivados dos mandato que foram celebrados com os AA..
A resposta a este problema é-nos dado pelo art. 37º do D.-L. 88/98, de 03 de Abril:
“O TNSC sucede à Fundação de São Carlos na universalidade dos direitos e obrigações até então pertencentes àquela entidade, sem necessidade de quaisquer outras formalidades, excepto registos, constituindo o presente diploma título bastante para esses efeitos.”
Foi, portanto, o TNSC que sucedeu à extinta Fundação na obrigação de indemnizar os AA. pelos prejuízos por estes sofridos em consequência da extinção dos respectivos mandatos, sendo, em consequência, ele, e só ele, o responsável por aqueles.
Só o TNSC e não o Estado – que não celebrou com os AA. qualquer mandato – é que pode ser responsabilizado por virtude de cessação de funções destes e por via da apelidada “caducidade provocada”.
O Estado limitou-se, através do órgão próprio, que é o Governo, a reconhecer a Fundação, a qual passou, a partir de então, a gozar de personalidade jurídica, tudo de acordo com o disposto nos art. 185º e 158º do C. Civil.
Ou seja, verificado a existência do substrato que é a realidade social que suportou a personalização da Fundação e que foi constituída por três elementos (elemento pessoal, elemento patrimonial e elemento teleológico), torna-se necessário o reconhecimento pela autoridade administrativa com vista à aquisição da personalidade jurídica.
Uma vez adquirida esta, a Fundação viveu a sua vida, tendo inter alia, mandatado o 1º A. como seu Presidente e o 2º A. como membro da sua comissão exectutiva.
Posteriormente, mediante a proposta de extinção do Conselho de Fundadores, o Governo, no uso da sua competência administrativa (consagrada no art. 199º da Constituição), declarou extinta a Fundação, tudo de acordo com o que está preceituado nos arts. 192º e 193º do C. Civil.
Entre o reconhecimento e a extinção da Fundação é que se desenrolaram as relações de mandato entre aquela e os AA..
Portanto, é no âmbito dessa relação jurídico-privada que se há-de encontrar a responsabilidade pelos prejuízos causados aos AA. por via da extinção dos mandatos.
A tal relação jurídico-privada, decorrente dos contratos de mandato firmados entre a Fundação e os AA., o Estado é absolutamente alheio.
Das ditas relações de mandato estabelecidas entre a Fundação e os AA. resultaram, naturalmente, deveres e obrigações mútuas, como acontece, aliás, em qualquer contrato sinalagmático.
Como contra-partida dos serviços prestados, a Fundação pagava aos AA. as remunerações acordadas.
E foi precisamente porque os AA. deixaram de perceber as respectivas remunerações, por via da extinção da Fundação, que vieram eles reclamar as peticionadas indemnizações por os seus mandatos terem sido interrompidos, provocando-lhes os danos alegados.
Não era o Estado que pagava aos AA. as remunerações a que estes tinham direito resultantes dos mandatos – a fundação, a partir da sua vigência regeu-se sempre, nas suas relações com aqueles na esfera do direito privado, já que foi reconhecido precisamente como uma instituição de direito privado.
A responsabilização pelos danos provocados aos AA. em virtude de os seus mandatos terem sido extintos há-de, assim, imputar-se a quem provocou tal facto e, nesta perspectiva, só poderá ser quem sucedeu à Fundação nos direitos e obrigações, ou seja, o R.-apelado TNSC, e nunca o Estado.
Com o devido respeito, discorda-se da douta posição defendida pelo Prof. Doutor Fausto Quadros no que toca à responsabilização do Estado e, muito mais, na parte em que defendeu que a mesma derivava da sua actividade legislativa.
A nosso ver, se responsabilidade houvesse da parte do Estado – e já vimos que não há – então a mesma seria por via de prática de acto administrativo e não de acto legislativo: a deliberação do Governo de declara a extinção da Fundação operou-se no âmbito da competência consagrada no art. 199º (competência administrativa) e não da estipulada no art. 198º da Constituição.
Aqui chegados, é altura de nos debruçarmos sobre o quantum indemnizatório devido pelo R. TNSC.
O art. 1172º do C. Civil limita-se a consagrar o direito à indemnização pelos prejuízos sofridos.
O direito dos AA. encontra apoio da al. c) deste preceito, como já ficou sublinhado.
Na opinião de Januário Costa Gomes, os termos desta alínea constituem um argumento no sentido de o cálculo da indemnização se limitar ao lucro cessante, pois “se não fora esse o propósito da lei, também o mandatário que actuasse gratuitamente em execução de mandato para determinado assunto, teria direito a uma indemnização pela ruptura do vínculo desencadeada pelo mandante” (in obra citada, pág. 386).
Para Pires de Lima e Antunes Varela, a indemnização destina-se a ressarcir os danos causados e, portanto, a restabelecer o equilíbrio patrimonial no âmbito do mandato, procurando-se, assim, fixar o lucro cessante do mandatário (in obra citada, II Volume, pág. 735).
Por lucros cessantes entendem-se os benefícios que o lesado deixou de obter em consequência da lesão, ou seja, o acréscimo patrimonial frustrado (cfr. art. 564º, nº 1, 2ª parte do C. Civil).
Na petição inicial, foi pedida a condenação dos RR. no pagamento ao 1º A. de 13.142.400$00 e no pagamento ao 2º A. de 12.697.960$00 a título de indemnizações pela cessação antecipada de funções, acrescidas de juros legais.
O R. TNASC na defesa por excepção e em relação ao 2º A. não deixou de sublinhar que, após a cessação de funções por extinção da Fundação, o mesmo foi colocado num outro serviço (cfr. art. 29º da contestação), e que podia ter aceite o convite que lhe foi endereçado para membro da sua Direcção.
Já em relação ao 1º A. defendeu que, à data da extinção da Fundação já não era Presidente, sendo que exercia as funções por ainda não ter sido substituído e não porque o mandato lhe tivesse sido renovado.
Da diferença de posições defendidas por este apelado (do R. Estado não importa cuidar já que o mesmo está, como ficou dito, isento de responsabilidade), resulta que, em relação ao 2º A. concede que lhe seja fixada uma indemnização que tenha em devida conta o valor que o mesmo poderia ter auferido enquanto membro da sua direcção ou, pelo menos, com dedução do auferido enquanto funcionário público desde a data da extinção da Fundação, e, em relação ao 1º A. entendeu que o mesmo nada terá a perceber.
Impõe-se a separação dos dois casos para uma melhor apreciação.
Assim, quanto ao 1º A. a pergunta que se coloca é a de saber se, na realidade, no momento em que a Fundação se extinguiu, ele era ou não seu Presidente.
Ora bem.
De acordo com o nº 2 do art. 7º dos Estatutos da Fundação, o mandato dos membros de administração tinha a duração de três anos.
E, nos termos da al. a) do nº 1 do mesmo artigo, o presidente da Fundação era designado por despacho do Primeiro-ministro.
O 1º A. foi designado presidente da Fundação por despacho do Primeiro-Ministro de 12 de Março de 1993; logo, o mandato que lhe foi conferido terminou em 12 de Março de 1996.
Ficou, porém, provado que
- após o dia 12 de Março de 1996 continuou o 1º A. a desempenhar as funções de presidente da Fundação, como tinha feito até então (al. o dos factos assentes);
- o que fez até à data da extinção da Fundação, sempre com o mesmo empenho e com elevado brio profissional que sempre se lhe conheceu (al. p dos factos assentes);
- designadamente, praticando todos os actos de natureza oficial ou particular inerentes à sua função, despachando com a tutela, firmando documentos e contratos e fazendo tudo o mais que ao seu cargo competia (al. q dos factos assentes);
- recebendo, em contrapartida, durante todo esse período, a remuneração acordada para o exercício das funções que ocupava na Fundação (al. r dos factos assentes);
- e enquanto a Fundação existiu nunca o Ministro da Cultura, Professor – ou algum dos seus assessores -, revelou o menor sinal de oposição ou de desacordo com essa situação (al. s dos factos assentes);
- o ministro, o seu chefe de gabinete, e todo o demais pessoal superior do Ministério da Cultura que esteve em contacto com a FSC, sempre reconheceram o 1º A. antes e depois de Março de 1996, como Presidente da Fundação, dirigindo-se a ele nessa qualidade (al. t dos factos assentes);
- o 1º A., por ofício da Comissão Executiva da FSC, em 20 de Abril de 1998, veio perguntar ao ministro da Cultura se admitia que o pagamento dos montantes indemnizatórios devidos a cada um dos membros da comissão executiva fosse efectuado, por meras razões de celeridade, pela própria Fundação (al. ll dos factos assentes);
- o Ministro da Cultura, endereçou, com data de 21 de Abril de 1998, uma carta ao Presidente da FSC em que escreveu:
“…Em relação ao assunto exposto no ofício 15/GP, de 20.04.98, informo V. Exª que o Estado assumirá, naturalmente, as suas obrigações neste assunto.
Será o Ministério da Cultura a conduzir este processo, tal como tem sido até aqui, pelo que a Fundação, neste momento, não deve nem em rigor pode de modo algum, proceder ao pagamento solicitado…” (als. u e mm dos factos assentes).
Ainda com interesse para a solutio desta questão, importa trazer à colação a seguinte factualidade dada como provada:
- o 1º A., até à data da extinção da Fundação, sempre desempenhou as funções de Presidente, praticando todos os actos de natureza oficial ou particular inerentes à sua função, despachando com a tutela, firmando documentos e contratos e fazendo tudo o mais que lhe competia, recebendo, como contrapartida, durante todo esse período, a remuneração acordada para o exercício das funções que ocupava na Fundação (als. o, p, q e r dos factos assentes);
- o Sr. Ministro da Cultura, sugeriu, em Março de 1998, por intermédio do Dr. (P) – administrador cessante da FSC e actualmente director do TNSC -, que a comissão Executiva deveria obter parecer de um jurista relativamente às indemnizações devidas aos seus membros em virtude da cessação do exercício de funções provocada pela extinção da FSC (al.gg dos factos assentes);
- foi aceite a sugestão do Ministro da Cultura, e o referido parecer solicitado ao Prof. Doutor Fausto Quadros, da Faculdade de Direito de Lisboa (al. hh dos factos assentes);
- o parecer foi no sentido do dever do Estado indemnizar os administradores no caso de extinção da Fundação e, logo que recebido, foi entregue ao Ministro da Cultura (als. ii e jj dos factos assentes).
Com especial interesse para a decisão é o teor do parecer que o Prof. Doutor (FA) emitiu em carta dirigida ao 1º A. e que está junta a fls. 85 e ss..
Escreveu este consagrado Professor de Direito:
“Li com a maior atenção os dois pareceres jurídicos que me foram submetidos para apreciação, acerca do regime jurídico aplicável à determinação devida a um administrador executivo da Fundação de São Carlos destituídos antes do termo do seu mandato, a saber:
a) O parecer do Consultor jurídico da Fundação de São Carlos;…
b) ……
O primeiro desses pareceres defendeu a aplicação ao caso concreto do regime geral do direito privado; --
Na verdade, segundo a melhor doutrina, a qualificação ope lege de uma pessoa colectiva de direito privado ou de direito público não é uma mera afirmação teórica, antes possui um importante alcance prático; tal qualificação acarreta a aplicação, em bloco, à entidade em causa, do regime global da categoria referida pela lei. Assim, o facto de a lei qualificar uma certa entidade como pessoa colectiva de direito privado tem como consequência a aplicação em bloco a essa entidade de um regime genérico de direito privado, salvas as excepções decorrentes de lei expressa;…”.
Temos por boa esta opinião.
Esta foi a orientação perfilhada – a de aplicar em bloco ao caso sub iudice as regras próprias do direito civil, já que a Fundação era uma pessoa de direito civil - quando se aceitou como boa a qualificação como mandato da relação jurídica estabelecida entre aquela e os AA..
Como foi também no seguimento de tal orientação que se discutiu a natureza jurídica da forma de extinção da relação jurídica que se estabeleceu entre a Fundação e os AA. e que se decidiu aplicar o regime da revogação por analogia.
Em causa, pois, a relação de direito privado (relação que já ficou qualificada como sendo de mandato) que foi estabelecida entre a extinta Fundação e os AA..
Será, pois, o direito privado que nos irá dar a solução à questão em análise.
Inaplicáveis aqui as regras de direito administrativo reclamadas pelo apelado TNSC.
Ora, o C. Civil, no capítulo do mandato, não se refere à forma de celebração deste tipo de contrato.
De acordo com o art. 219º, a validade da declaração negocial não depende da observância de forma especial, salvo quando a lei o exigir.
Isto significa que as regras de forma têm carácter excepcional.
Daí que se possa dizer que os contratos firmados entre a extinta Fundação e os AA. foram meramente consensuais, pois, para a sua celebração foi suficiente o consenso das partes, não sendo necessária uma forma especial de expressão de declaração negocial.
É certo que o 1º A. foi designado pelo 1º Ministro, mas a designação não constitui uma forma do contrato – é uma simples escolha que não tem nada a ver com a relação jurídica que, a jusante, se estabeleceu entre a Fundação e os AA..
A relação jurídica que se estabeleceu entre a Fundação e o 1º A. com o prazo de três anos continuou para além do período inicial até à extinção daquela, prolongando-se, portanto, para além do período inicial de três anos que terminou em 12 de Março de 1996.
E tanto assim que, foi precisamente na qualidade de Presidente do Conselho de Fundadores da Fundação, que, no dia 21 de Março de 1998, o 1º A. presidiu ao Conselho de Fundadores que propôs ao Governo a extinção da Fundação, como consta do documento de fls. 32.
Como foi nessa mesma qualidade que, em 20.04.98, se dirigiu ao então Ministro da Cultura, pedindo a autorização para a Fundação proceder ao pagamento das indemnizações devidas (carta de fls. 78).
E foi ao 1º A., enquanto Presidente da Fundação São Carlos, que o Ministro da Cultura de então escreveu a carta junta a fls. 29, datada de 24 de Abril de 1998.
Mais, ainda: o 1º Ministro, em conversa ocorrida em 1996, afirmou ao A. (M) pretender que o mesmo continuasse à frente da Fundação (respostas aos quesitos 1º e 2º), sendo certo que era da competência daquele a sua designação (art.7º, nº 1,al.a) dos Estatutos).
Prova evidente da continuação do 1º A. como Presidente da extinta Fundação é o facto de ele ter continuado a praticar todos os actos inerentes à sua qualidade, auferindo as respectivas remunerações.
Tal relação de mandato estabelecida entre o 1º A. e a extinta Fundação só veio a extinguir-se por mor da “caducidade provocada” de que falámos acima.
Antes, porém, nenhuma declaração houve, quer de uma parte, quer de outra, no sentido de a relação ser revogada ou, ainda, ser extinta por qualquer outra forma.
Temos, assim, que, estando o 1º A. a exercer as funções de Presidente da Fundação na altura em que a mesma foi extinta pela forma já caracterizada, o mesmo tem direito a perceber da entidade que sucedeu àquela – o ora apelado TNSC – a indemnização correspondente aos lucros cessantes.
Defender, ora, como faz o apelado TNSC que o 1º A. não era Presidente da Fundação desde que se completaram três anos sobre a data da designação, não obstante o mesmo continuar em funções, com o argumento que não houve uma designação formal, é uma falsa defesa e parece revelar má consciência.
Mesmo que se tornasse necessária uma nova designação (formal), para além dos referidos três anos iniciais, a argumentação do apelado, sucessor das obrigações patrimoniais da extinta Fundação, é reveladora do maior desprezo pelo princípio da confiança que norteia (ou deve nortear) as relações entre as partes.
Com efeito, afastada qualquer exigência de natureza formal com vista à celebração do contrato de mandato, sempre haveria de respeitar o silêncio da Fundação no período temporal seguinte ao termo do 1º mandato, em homenagem ao princípio da confiança (sobre este ponto, vide Baptista Machado, in Obra Dispersa – A Tutela da Confiança e o “Venire Contra Factum Proprium”, pág. 362 e ss.).
Abençoar a argumentação do R. TNSC no sentido de que o A. não era Presidente da Fundação à data da sua extinção, perante a clareza da factualidade dada como provada e atrás sublinhada, seria uma atitude puramente farisaica que o nosso sentimento de Justiça frontalmente repugna.
Negar ao 1º A. o direito à indemnização reclamada com tal argumentação seria, no fundo, ignorar o princípio da confiança, “segundo o qual cada contraente deve responder pelas expectativas que justificadamente cria, com a sua declaração, no espírito da contraparte”( Antunes Varela, in obra citada, pág. 236).
Não pode ser!
Assiste, pois, ao 1º A., melhor à habilitada (S), o direito a perceber uma indemnização do R.TNSC correspondente aos lucros cessantes que teve em razão da cessação do mandato ter sido extinto por “caducidade provocada”.
A este respeito, ficou provado que o 1º A., enquanto Presidente da Comissão Executiva da FSC, auferiria no período compreendido entre 15 de Maio de 1998 (data da extinção da Fundação) e 12 de Março de 1999 (altura em que terminaria o 2º mandato) remunerações que ascendiam a 13.142.400$00.
É ao montante equivalente em moeda corrente (euros) que a A. habilitada tem direito a perceber, com juros desde a citação (ex vi nº 1 do art. 805º do C. Civil), à taxa de 7% até 13 de Abril de 2003 (Portaria 263/99, de 12 de Abril) e desde então até integral pagamento à taxa de 4% (Portaria 291/2003, de 8 de Abril).
Analisemos, por último, o caso do 2º A..
O R. TNSC defendeu, ao longo do processo que, a ter este A. direito a indemnização, no seu cálculo haveria de se ter em linha de conta os montantes que o mesmo teria auferido se tivesse aceitado o cargo de seu director, ou, então, as remunerações que ele passou a auferir enquanto funcionário público a partir do momento em que cessou a sua relação de mandato com a extinta Fundação.
Sobre o mérito desta posição, poder-se-ia, à 1ª vista, dizer que não tem fundamento legal a pretensão de deduzir à indemnização o que o 2º A. auferiria se tivesse aceite o lugar de director do R.-apelado.
Com efeito, o art. 405º, nº 1 do C. Civil prescreve que “dentro dos limites da lei, as partes têm a faculdade de fixar livremente o conteúdo dos contratos, celebrar contratos diferentes dos previstos neste código ou incluir nestes as cláusulas que lhes aprouver.”
Este preceito traduz a consagração legal do princípio da autonomia privada.
Esta “não se confunde com o dogma da vontade, é mais ampla que a liberdade contratual, que se limita ao poder de auto-regulamentação dos interesses concretos e contrapostos das partes, mediante acordos vinculativos”.
“Ao lado da liberdade de contratar cabe ainda no cerne da liberdade de escolha do outro contratante. Depois de livremente se decidir a contratar, cada um de nós tem ainda a faculdade de eleger livremente a pessoa com quem pretende fechar o contrato” (Antunes Varela, in Das Obrigações em geral, Vol. I – 8ª edição -, págs. 241 e 242).
Defender que à indemnização que o 2º A. tem direito deve ser deduzido o que ele teria ganho se tivesse aceitado o convite para ser director do R.-apelado poderia ser entendido como uma negação à liberdade de contratar.
As coisas, porém, não são assim tão simples como parecem.
É que, poder-se-á defender que o caso se assemelha ao do trabalhador despedido que reivindica o pagamento de uma indemnização por despedimento ilegal, mas que recusou injustificadamente uma oferta de emprego compatível.
E, sendo assim, à luz do nº 2 do art. 437º do C. de Trabalho, poderia defender-se que, no caso de despedimento injustificado, e no âmbito da indemnização devida por isso mesmo, as importâncias não auferidas em virtude de recusa manifestamente injustificada de oferta de trabalho entrariam em conta no cálculo da indemnização.
Assim, se um trabalhador não aceita uma oferta de emprego compatível de modo injustificado, a pretensão de perceber na íntegra as retribuições que deixou de auferir não deixa de ser integradora da figura do abuso de direito (cfr., sobre este ponto, ponto, Pedro Romano Martinez, in Da Cessação do Contrato, pág. 203 e 498).
Também aqui, perante uma recusa injustificada do 2º A. em aceitar o convite do R. em integrar a sua direcção, poderia defender-se que, no cálculo da indemnização devida, se devia entrar em linha de conta com o que ele deixou de perceber por via disso mesmo.
Reclamar a indemnização sem ter em conta tal factor poderia ser entendido como uma conduta integradora de abuso de direito.
Mas, sobre este ponto, apenas podemos dizer que ficou provado que se o 2º A. tivesse aceite integrar a Direcção do TNSC auferiria mensalmente a quantia de 526.700$00 por 14 meses.
Ficámos sem saber o motivo da recusa do 2º A. em aceitar o tal convite, de modo que não podemos emitir juízo sobre se a mesma foi justificada ou injustificada.
A qualificação da recusa tinha todo o interesse à luz das considerações expostas, mas competia ao R. TNSC a alegação e prova de que a recusa do 2º A. foi injustificada e isso não foi feito.
Arredada está, pois, uma eventual aplicação analógica ao caso presente do preceito de direito laboral supra referido.
Mas já nos parece que a chamada compensatio lucri cum damno possa funcionar no que tange às remunerações que o 2º A. passou a auferir como funcionário público a partir do momento em que cessou a sua relação de mandato com a extinta Fundação.
A este respeito, prescreve o artigo 568º do C. Civil:
“Quando a indemnização resulte da perda de qualquer coisa ou direito, o responsável pode exigir, no acto do pagamento ou em momento posterior, que o lesado lhe ceda os seus direitos contra terceiros.”
Segundo nos informa Antunes Varela, esta disposição teve por fonte o §255 do código civil alemão.
Assim,
“Quando o facto determinante da responsabilidade, ao mesmo tempo de causa um dano, proporciona ao lesado a aquisição de uma vantagem, haverá que abater, em princípio, o valor desta ao montante do prejuízo, para determinar o valor exacto da indemnização. Só assim se cumprirá o preceituado no artigo 556º, que manda confrontar a situação patrimonial real do lesado com a situação em que ele se encontraria se não fosse o facto danoso, para apuramento do montante da indemnização em dinheiro.” (in obra citada, pág. 955, e também Pessoa Jorge, in Ensaio Sobre os Pressupostos da Responsabilidade Civil – Cadernos de Ciência e Técnica fiscal, pág. 416).
Com vista à avaliação real do prejuízo sofrido pelo 2º A. em consequência da cessação de funções na extinta Fundação, importa saber, pois, por um lado, quanto é que ele deixou de auferir desde então e até ao termo do mandato e, por outro lado, quanto é que passou a auferir noutro serviço em virtude daquela cessação.
Previamente, é necessário averiguar se entre o facto danoso e a vantagem obtida há um verdadeiro nexo de causalidade e não uma simples coincidência acidental (vide Pires de Lima e Antunes Varela, in Código Civil Anotado, Volume I – 4ª edição, pág. 586).
Com vista ao apuramento do verdadeiro dano sofrido pelo 2º A. importa recapitular o seguinte:
- é funcionário público, com a categoria de assessor principal do quadro do pessoal da secretaria-geral da Presidência do Conselho de Ministros;
- foi nomeado membro da Comissão Executiva da Fundação em 15 de Maio de 1996;
- a Fundação foi extinta em 14 de Maio de 1998;
- o seu mandato, se não fosse a extinção, terminaria em 15 de Maio de 1999;
- no período de 17.05.96 a 14.05.98 exerceu as funções de vogal da comissão executiva da Fundação, nas seguintes condições:
- de 17.05.96 a 14.03.97 na situação de licença sem vencimento;
- de 11.03.97 a 14.05.98 na situação de requisição;
- regressou à secretaria geral da Presidência do Conselho de Ministros, onde exerceu funções até 03.02.1999;
- foi requisitado pelo gabinete do Senhor Secretário de Estado da Presidência do Conselho de ministros em 04.02.1999, onde esteve em funções até 30 de Junho de 1999.
Portanto, para efeitos de cálculo de indemnização só há que considerar o tempo que foi desde a extinção da Fundação – 15 de Maio de 1998 - até à data em que terminaria o seu mandato que era de três anos – 15 de Maio de 1999.
E isto porque durante o período que exerceu funções na extinta Fundação o fez, primeiramente, na situação de licença sem vencimento e, depois, na situação de requisição (como se sabe, por requisição entende-se o exercício de funções a título transitório em que um serviço ou organismo diferente daquele a que pertence o funcionário ou agente, sem ocupação no lugar de quadro, sendo os encargos suportados pelo serviço de destino).
Ao que o 2º A. auferiria na Fundação (cfr. ponto nº 43 dos factos dados como provados na sentença recorrida – importâncias líquidas) há que deduzir o que ele passou a auferir, desde 15 de Maio de 1998 até 03 de Fevereiro de 1999 na Secretaria-geral da Presidência do Conselho de Ministros e desde 04 de Fevereiro de 1999 até 15 de Maio de 1999 no Gabinete do Senhor Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros (cfr. ponto 46 dos factos dados como provados na sentença – importâncias ilíquidas).
O resultado dessa operação matemática ditará o montante devido pelo R.-apelado TNSC como indemnização ao 2º A. pela cessação de funções por via da extinção da FSC, ora em moeda corrente.
Da factualidade dada como provada, resulta que o 2º A., enquanto esteve ao serviço da FSC não exerceu funções de funcionário público, só passando a exercer estas funções por via da extinção do mandato (daí que se possa, com legitimidade, defender que está provado o nexo de causalidade entre o que ele deixou de ganhar num lado e passou a auferir noutro).
É de presumir que se tivesse aceite o cargo de director do R.-apelado também não exercesse na função pública (ou estava num lado ou noutro).
Presunção legitimada pelo art. 349º do C. Civil.
Isto significa que, no cálculo da indemnização devida, se tivesse em conta que a recusa foi injustificada (o que, como se disse, não ficou provado) e se fosse caso de aplicação analógica da regra do direito laboral (caso que, naturalmente, nos obrigava a aprofundar a análise da questão) o cálculo da indemnização devida não andava longe dos parâmetros consagrados, atentos os valores de vencimentos que ficaram provados.
Um outro ponto importa, ainda, referir.
Diz ele respeito à argumentação usada na sentença na parte final, concretamente onde se afirma: “ainda que a lei civil estatuísse a indemnização em caso de caducidade, o que não faz, destinando-se a obrigação de indemnizar a compensar o mandatário pela quebra da expectativa de exercer o mandato até final, não se poderão considerar verificados os pressupostos de que depende, sempre que se constate, no âmbito das relações entre mandante e mandatário, que essa expectativa não foi quebrada, na medida em que era do conhecimento público e constava do Programa do XIII Governo Constitucional, a pretensão de extinção das Fundações”.
Com todo o respeito que se deve ter por opiniões de outrem, dizemos, ora, que não podemos subscrever tal posição.
Há na posição da decisão da 1ª instância uma confusão que não pode passar sem reparo.
É que em causa estão relação jurídicas estabelecidas no âmbito do direito privado – mais precisamente no âmbito dos princípios que norteiam o direito civil – e não do domínio da responsabilidade política.
A própria sentença reconheceu que em causa estavam relações de mandato, tais como estão reguladas nos arts. 1157º e ss. do C. Civil.
Portanto, sempre seria dentro deste quadro normativo que a questão colocada pelas partes teria de ser resolvida.
O Programa de Governo não cria nem extingue obrigações, maxime de natureza civil, ele traduz apenas as orientações políticas e as medidas a adoptar ou a propor nos diversos domínios da actividade governativa (cfr. art. 188º da Constituição, correspondente ao 191º na redacção anterior à revisão de 1997) e é submetido à apreciação da Assembleia da República para apreciação, ut art. 192º do Diploma Fundamental (correspondente ao art. 195º antes da revisão de 97).
O Programa de Governo apresenta-se como uma particular modalidade de programa político, com relevo constitucional específico, na medida em que o Governo, depois, de designado e constituído, deve submeter ao parlamento o seu «programa», a fim de obter uma plena legitimação funcional.
“Da sua aprovação decorre para o Governo unicamente uma vinculação política, que não jurídico-constitucional” (vide Polis, Enciclopédia Verbo da Sociedade e do Estado, 4, pág. 1599).
Não faz, pois, sentido que se traga à colação o que consta do programa de um qualquer governo para fazer cessar as expectativas criadas pelas vinculações que as partes, ao abrigo da liberdade contratual, fixaram.
Este argumento nunca poderia revelar e – há que dize-lo – tornar-se-ia num instrumento perigoso, para não dizer desastroso, não só para o próprio País, como também para os cidadãos.
Este argumento – do programa do governo – é aqui totalmente irrelevante.
4 –
Em conformidade com o exposto e sem necessidade de qualquer outra consideração, decide-se:
- julgar improcedentes as apelações dos AA. em relação ao apelado Estado, com custas por aqueles;
- julgar a apelação do 1º A. totalmente procedente e, consequentemente, revogar, nesta parte a decisão impugnada, condenando o R.TNSC a pagar-lhe a importância por ele peticionada;
- julgar parcialmente procedente a apelação do 2º A. e, em consequência condenar o R.TNSC a pagar-lhe como indemnização a diferença resultante dos montantes que o mesmo auferiria da Fundação desde a data da sua extinção até 15 de Maio de 1999 e o que passou a auferir na Secretaria Geral da Presidência do Conselho de Ministros (15 de Maio de 1998 até 03 de Fevereiro de 1999) e no Gabinete do Senhor Secretário de Estado da Presidência do Conselho de Ministros (desde 04 de Fevereiro até 15 de Maio de 1999).
Dado que o apelado TNSC está isento de custas, ex vi al.a) do nº 1 do art. 2º do C.C.J., vai o 2º A. apelante condenado a suportar 40% das devidas tanto no recurso como na acção.
Lisboa, 12 de Maio de 2005
Urbano Dias
Gil Roque
Arlindo Rocha
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