Acordam, precedendo conferência, na 9.ª Secção da Relação de Lisboa:
I -Relatório
1. Inconformado com a decisão proferida pelo Exmo.Juíz do 1.º Juízo do Tribunal Judicial de Caldas da Rainha, melhor constante dos autos de fls. 45 a 47, que considerou nula, por falta de fundamentação, a decisão administrativa da Comissão de Aplicação de Coimas em Matéria Económica e de Publicidade, que consta de fls. 25 a 28, veio o Ex.mo Ministério Público recorrer, extraindo da motivação apresentada as seguintes conclusões:
1° - Por despacho datado de 27/06/2012 foi determinada a nulidade da decisão administrativa por se considerar que não constavam da sua fundamentação os factos consubstanciadores das contra-ordenações ora imputadas à sociedade arguida.
2° - De harmonia com o disposto no artigo 58°, do RGCOC, a decisão administrativa condenatória deve obedecer a determinados requisitos, nomeadamente, a identificação dos agentes e dos factos imputados com indicação das provas obtidas.
3° - Do teor da decisão administrativa, sob o título "Noticia da Infracção e Inquérito", constam os seguintes factos: "Resulta dos autos que, no dia 27 de Agosto de 2010, pelas 11h45m, foi constatado e recolhido em Auto de Noticia, a fls. 2, por uma brigada de fiscalização da ASAE- Autoridade de Segurança Alimentar e económica, que no estabelecimento de restauração, comercialmente denominado "C..., sito e com sede em ...) e na presença de Ca.., Sócio — Gerente, melhor identificado em Auto de Noticia, a brigada de fiscalização verificou o incumprimento dos requisitos gerais e específicos de higiene, designadamente, o pavimento, para além de se apresentar sujo com detritos e encardido, tinha superfícies de descontinuidade junto às caleiras, estando estas também muito sujas, na zona da lavagem (zona suja) dos utensílios havia falhas de azulejos, estando algumas junções encardidas, o material de limpeza não se encontrava arrumado em local apropriado, as borrachas do frigorifico encontravam-se sujas e ressequidas, o fogão, o exaustor e os azulejos anexos a este apresentavam gordura que não apresentava estar acumulada, sendo que a unidade encontrava-se em plena actividade. A cúpula de exaustão apresentava focos de ferrugem e alguma gordura, não tendo sido presente qualquer formação em higiene e segurança Alimentar."
4° - E ainda se refere que:" No acto de fiscalização, não foi presente à brigada, a licença do estabelecimento em nome da entidade exploradora, tendo sido efectuada uma notificação, a fls. 3 para que no prazo de 10 dias úteis fosse remetida, à Delegação da ASAE, o comprovativo da declaração prévia."
5º - Ora, e ao invés do decidido no douto despacho recorrido, os factos que fundamentaram a decisão administrativa, encontram-se descritos na aludida decisão, traduzindo os mesmos o núcleo essencial que permite a contextualização de tempo, modo e lugar, da imputação à sociedade arguida das contra-ordenações cometidas e a consequente aplicação das coimas em que foi condenada.
6° - Por outro lado, a referida descrição factual revelou-se clara e perceptível para a sociedade arguida, conforme se retira do teor do recurso de impugnação judicial por si apresentado.
7 - Decidindo como decidiu o Tribunal a quo violou o disposto no artigo 58°, do RGCOC.
O recurso foi devidamente admitido, como se observa do despacho exarado a fls. 63.
Os autos subiram a este Tribunal, onde na vista a que corresponde o artº 417 nº 2 do C.P.P., o Exmo. Procurador-Geral Adjunto, no parecer exarado a fls. 69, nada mais acrescentou ao alegado pelo recorrente.
Colhidos os vistos, foram os autos apreciados em Conferência.
Fundamentação:
É do seguinte teor o despacho recorrido:
(…)
Pela Comissão de Aplicação de Coimas em matéria Económica e de Publicidade do Ministério da Economia e do Emprego foi proferida decisão em processo de Contra-ordenação contra C... ;
Pela prática de factos que integram a contra-ordenação prevista e punível pelos arts.3° e 4° do Regulamento (CE) n.°852/2004, Anexo II, e pelo art.6°, n.°1, ala) do Decreto Lei n° 113/2006, de 12/6, e a contra-ordenação prevista e punível pelo art.11° e 21°, n.°1, al,b) do Decreto Lei n° 234/2007, de 19/6, tendo sido determinada a aplicação de uma coima única no montante de €6000.
Tal decisão teve por base a participação elaborada pela Brigada de Fiscalização da ASAE.
Não se conformando com tal decisão, a arguida interpôs dela recurso judicial, alegando que já havia solicitado a licença em falta e que o local se encontrava em obras.
Recebido o recurso apresentado, foi o Ministério Público notificado para se pronunciar quanto às nulidades invocadas nada tendo sido dito.
Foi a arguida e o Ministério Público notificados para se pronunciarem quanto à possibilidade de ser proferida decisão por despacho nada tendo sido oposto.
QUESTÃO PRÉVIA
O Decreto Lei n° 433/82 define certos requisitos a que deve obedecer a decisão administrativa. Dispõe o art.58° desse mesmo Dec.- Lei:
"1. A decisão que aplica a coima ou as sanções acessórias deve conter:
a) a identificação dos arguidos;
b) a identificação dos factos imputados com indicação das provas obtidas;
c) a identificação das normas segundo as quais se pune e a fundamentação da decisão;
d) a coima e as sanções acessórias.
2. Da decisão deve ainda constar a informação de que:
a) a condenação se torna definitiva e exequível se não for judicialmente impugnada nos termos do art.59°;
b) em caso de impugnação judicial o tribunal pode decidir mediante audiência ou, caso o arguido e MP não se oponham, mediante simples despacho.
3. A decisão conterá ainda:
a) a ordem de pagamento da coima no prazo máximo de dez dias após o carácter definitivo ou o trânsito em julgado da decisão;
b) a indicação de que em caso de impossibilidade de pagamento
tempestivo deve comunicar o facto por escrito à autoridade que aplicou a coima."
Coloca-se a questão de saber se ocorre algum vício, e como qualificá-lo, no caso da omissão de algum destes requisitos.
Entendem António de Oliveira Mendes e José dos Santos Cabral, in Notas ao Regime Geral das Contra-ordenações e Coima, pg.153, que se terá de equiparar às situações de nulidade da sentença penal, previstas no art.379° do Código Processo Penal, entendimento este partilhado por Leal Henriques e Simas Santos.
A questão terá, pois, de ser vista nos termos da necessidade de fundamentação da decisão penal.
Não obstante, e apesar da possibilidade de equiparação da decisão administrativa à sentença penal, não se pode esquecer que a decisão de aplicação de uma coima se verifica ainda numa fase administrativa, que terá de obedecer a princípios de celeridade e simplicidade processual, pelo que o dever de fundamentação terá de ser encarado de forma diferente.
Como afirmam os referidos autores, ob e loc cit, "o que de qualquer forma deverá ser patente para o arguido, são as razões de facto que levam à sua condenação, possibilitando ao arguido um juízo de oportunidade sobre a conveniência da sua impugnação judicial e, simultaneamente, e já em sede de impugnação judicial permitir ao tribunal conhecer o processo lógico de formação da decisão administrativa. Tal percepção poderá resultar da própria decisão ou da remissão por esta elaborada."
Ora da decisão impugnada não constam quais os factos que a fundamentaram.
Na verdade, ao indicar os factos provados a decisão sub Judice limita-se a fazer constar que, no dia 27/8/2010, na presença do sócio gerente da arguida recorrente foi verificada a falta de requisitos gerais e específicos de higiene e falta de declaração prévia, sem concretizar facticamente em que é que se consubstanciam tais conceitos jurídicos.
Entende-se, assim, que a decisão administrativa não se mostra devidamente fundamentada. Nestes termos e face ao exposto, declara-se a nulidade da decisão administrativa.
(…)
O objecto do presente recurso, cinge-se à discordância do MP do teor do despacho judicial supra transcrito, em que o Mmo. Juiz declarou nula, por falta de fundamentação a decisão da Comissão de Aplicação de Coimas em matéria Económica e de Publicidade do Ministério da Economia e do Emprego, que consta de fls. 25, por, em súmula, considerar que tal decisão viola o preceituado no art. 58º do RGCO.
Cumpre Apreciar e Decidir:
É do seguinte teor a decisão da Autoridade Administrativa:
(…)
Na sede da Comissão de Aplicação de Coimas em Matéria Económica e de Publicidade (CACMEP), sita na Avenida da República, n.° 79 – 3.° andar em Lisboa, nos termos dos artigos 16.° e 17.° do Decreto-Lei n.° 143/2007, de 27 de Abril, reuniu esta Comissão constituída pelo Presidente e pelos respectivos vogais; Subinspector-Geral da Autoridade de Segurança Alimentar e Económica, em substituição, nos termos do ponto 6 do Despacho n.° 22.215/2007, de 20 de Agosto de 2007, publicado no Diário da República, 2.a série, N.° 184 de 24 de Setembro de 2007 e Director-Geral das Actividades Económicas.
Após análise dos autos e deliberação unânime, acordam os elementos da Comissão:
I – Notícia da infracção e Inquérito: 1 – Descrição dos factos - Resulta dos autos que, no dia 27 de Agosto de 2010, pelas 11h45m, foi constatado e recolhido em Auto de Notícia, a fls. 2, por uma brigada de fiscalização da ASAE – Autoridade de Segurança Alimentar e Económica, que no estabelecimento de restauração, comercialmente denominado "C... , e na presença de Ca... , Sócio-Gerente, melhor identificado em Auto de Notícia, a brigada de fiscalização verificou o incumprimento dos requisitos gerais e específicos de higiene, designadamente, o pavimento, para além de se apresentar sujo com detritos e encardido, tinha superfícies de descontinuidade junto ás caleiras, estando estas também muito sujas, na zona de lavagem (zona suja) dos utensílios havia falhas de azulejos, estando algumas junções encardidas, o material de limpeza não se encontrava arrumado em local apropriado, as borrachas do frigorifico encontravam se sujas e ressequidas, o fogão, o exaustor e os azulejos anexos a este apresentavam gordura que não apresentava estar acumulada, sendo que a unidade encontrava-se em plena actividade. A cúpula de exaustão apresentava focos de ferrugem e alguma gordura, não tendo sido foi presente qualquer formação em Higiene e Segurança Alimentar.
No acto de fiscalização, não foi presente à brigada, a licença do estabelecimento em nome da entidade exploradora, tendo sido efectuada uma notificação, a fls. 3, para que no prazo de 10 dias úteis fosse remetida, à Delegação da ASAE, o comprovativo da declaração prévia.
A fls. 7 a 9, C... , enviou Certificado de Inspecção (instalações de gás), datado de 26 de Agosto de 2010 e Termo de Responsabilidade.
2 – Prova - Tais factos foram confirmados em Auto de Notícia, a fls. 2, Notificação a fls. 3, reportagem fotográfica a fls. 4 a 6 e documentação enviada pela sociedade arguida a fls. 7 a 9.
II — Direito de audição e defesa:
1 — Para exercer o direito de audição e defesa, a sociedade arguida foi notificada, a fls. 16, com comprovativo de entrega pelos CTT e aviso de recepção assinado e a fls. 17 e 18, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 50.° do Decreto-Lei n° 433/82, de 27 de Outubro, com a alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.° 244/95, de 14 de Setembro, que define e regula o Regime Geral das Contra-Ordenações (RGCO), para se pronunciar sobre as contra-ordenações que lhe eram imputadas.
2 – Não usou a faculdade de se pronunciar sobre as infracções que lhe são imputadas, embora regularmente notificada, a fls. 16, com comprovativo de entrega pelos CTT e aviso de recepção assinado e a fls. 17 e 18.
III — Factos provados, indicação das provas e sua apreciação, nos termos do Artigo 58° do RGCO:
1 — Foi dado como provado que no dia 27 de Agosto de 2010, pelas 11 h45m, no estabelecimento de restauração, comercialmente denominado "C...", pertencente à sociedade C..., e presença de Ca..., Sócio-Gerente, melhor identificado em Auto de Notícia, foi verificado a falta de requisitos gerais e específicos de higiene' falta de declaração prévia.
Serviram para formar a convicção desta Comissão, quanto aos factos dados como L* provados, Auto de Notícia, a fls. 2, Notificação a fls. 3, reportagem fotográfica a fls. 4 a 6 e documentação enviada pela sociedade arguida a fls. 7 a 9. 2 — Perante a factualidade noticiada e da prova produzida, dúvidas não existem que efectivamente a sociedade arguida cometeu as contra-ordenações em causa nos autos, na medida em que exercia a actividade comercial, cometendo as infracções supra referidas.
IV — Da aplicação do Direito:
1 — Os factos tidos como provados — falta de requisitos gerais e específicos de higiene e falta de declaração prévia — pelo que tal comportamento consubstancia a prática de uma contra-ordenação prevista nos termos dos artigos 3.° e 4.°, do Regulamento (CE) n.° 852/2004, do Parlamento Europeu e do Conselho de 29 de Abril de 2004, Anexo II, Capítulo 1 n.° 10, Capítulo II n.° 1 alíneas a) e b), Capítulo V n.° 1 alíneas a) e b) e Capítulo XII n.° 1 do mesmo Regulamento e punido nos termos da alínea a), do n.° 1, do artigo 6.°, do Decreto-Lei n.° 113/2006, de 12 de Junho, com coima de € 500 a € 44890 (falta de requisitos gerais e específicos de higiene) e a contra-ordenação prevista nos termos do artigo 11.° do Decreto-Lei n.° 234/2007, de 19 de Junho e punido nos temos da alínea b) do n.° 1 do artigo 21.°, do mesmo diploma, com coima de € 1250 a € 5000
(falta de Declaração Prévia).
V — Em conclusão e fundamentando a decisão, para efeitos do artigo 58° do RGCO: 1 - Face à prova produzida, é lícito concluir que, com a sua conduta, a sociedade arguida violou, por falta de requisitos gerais e específicos de higiene, o preceituado nos termos dos artigos 3.° e 4.°, do Regulamento (CE) n.° 852/2004, do Parlamento Europeu e do Conselho de 29 de Abril de 2004, Anexo II, Capítulo I n.° 10, Capítulo II n.° 1 alíneas a) e b), Capítulo V n.° 1 alíneas a) e b) e Capítulo XII n.° 1 do mesmo Regulamento e punido nos termos da alínea a), do n.° 1, do artigo 6.°, do Decreto-Lei n.° 113/2006, de 12 de Junho e por falta de declaração prévia o preceituado nos termos do artigo 11.° do Decreto-Lei n.° 234/2007, de 19 de Junho e punido nos temos da alínea b) do n.° 1 do artigo 21.°, do mesmo diploma.
Nestes termos e ponderando: ----.
A gravidade da Contra-ordenação – aferida esta pelas circunstâncias factuais supra descritas quanto ao modo como ocorreu, os factos e circunstâncias que a determinaram e que antecederam e envolveram a prática das infracções, as suas consequências nos termos em que resultaram provados e atenta, ainda, a natureza jurídica dos deveres legais violados, designadamente, falta de requisitos gerais e específicos de higiene e falta de declaração prévia e que descurou de todo como se demonstra pela conduta e factos anteriormente referidos do mesmo.
A culpa do agente, entendida esta enquanto elemento de imputação subjectiva do facto ao agente. Porquanto;
a) - A contra-ordenação é imputada a título de dolo quando o agente tem conhecimento e consciência do significado anti-jurídico da sua actuação ao verificar-se a intenção ou vontade consciente e livre de realizar o facto, prevendo-o e aceitando-o como consequência directa, necessária ou possível da sua conduta. Ora;
b) – A sociedade arguida representou como possível a realização do facto típico, como consequência directa da sua conduta, enquadrando-se o seu animus sem esforço, na forma de dolo necessário, porque, dos factos apurados, sabia e quis a verificação dessa consequência necessária para a realização do facto típico e ilícito. Deste modo o seu comportamento é, efectivamente, censurável, uma vez que é passível de juízo de culpa, sendo a sua actuação prevista e punida nos termos das disposições acima enunciadas.
c) Assim, a sociedade arguida responde pela respectiva factualidade contra-ordenacional típica, ilícita e censurável nesses precisos termos.
A situação económica do arguido; não foi apurada uma vez que, notificado para o efeito, não apresentou elementos contabilísticos para análise. Atendendo a esta omissão da parte do arguido, será considerado, para efeito de graduação da coima, o conhecimento médio, público e notório, da rentabilidade deste tipo de actividade. O benefício económico que o agente retirou da prática da contra-ordenação não foi apurado porque quase impossível neste caso, circunstância esta também ponderada, nestes exactos termos, para a graduação da coima a aplicar.
Antecedentes contra-ordenacionais: em registo nesta CACMEP, nada consta.
A prática pela arguida de várias contra-ordenações e as regras que disciplinam o concurso de contra-ordenações previstas no artigo 19.°, do Decreto-Lei n.° 433/82, d 27de Outubro, com a alteração introduzida pelo Decreto-Lei n.° 244/95, de 14 de Setembro, impondo-se, assim, a aplicação de uma única coima, cujo limite máximo resulta da soma das coimas concretamente aplicadas às infracções em concurso.
VI - Pelo exposto, e ponderando ainda as circunstâncias referidas nos três últimos parágrafos que antecedem, decide-se condenar a sociedade arguida C... a pagar coima de:
» Falta de requisitos gerais e específicos de higiene: Euros: €5.000;
» Falta de Declaração Prévia: Euros:€2.000;
- em cúmulo de coimas, nos termos do artigo 19.° do Regime Geral das Contra Ordenações e Coimas, vai condenado na coima unitária de: €6.000 e custas no montante de €300, de acordo, respectivamente, com o disposto na alínea d), do n.° 1, do artigo 58.° e no artigo 94.°, n.°s 2 e 3 do RGCO.
A determinação da medida da coima fez-se, no cumprimento do estatuído no artigo 18.° do RGCO, em função da gravidade da contra-ordenação e da culpa, caracterizada nos termos dos parágrafos anteriores, tendo ainda sido considerada a impossibilidade de determinar o benefício económico que retirou da prática da contra-ordenação.
A determinação concreta da medida da coima fez-se ainda em função do respectivo quadro legal, nomeadamente o valor mínimo e máximo da moldura da coima acima referida, a qual não pode ser menosprezada por respeito pelo legislador que entendeu ser aquela a graduação adequada para punir os factos objecto deste processo.
Notifique, com a informação referida no artigo 58.° daquele RGCO, nomeadamente: ----- A coima deverá ser paga no prazo máximo de 10 dias, após o carácter definitivo ou o trânsito em julgado da decisão, o qual é de 20 dias úteis e, em caso de impossibilidade de pagamento tempestivo, deve comunicar o facto por escrito a esta Comissão.
(…)
Vejamos:
De acordo com o preceituado no art. 58.º do RGCO, a decisão que aplique uma coima ou sanções acessórias, deverá conter, para além de outras especificações que aqui não relevam, a identificação dos arguidos (al. a), a descrição dos factos imputados, a indicação das provas obtidas (al. b), a menção das normas segundo as quais se pune, a fundamentação da decisão (al. c), a coima e as sanções acessórias (al. d) - todas do n.º1, do preceito acima indicado.
Como referem Simas Santos e Lopes de Sousa in Contra-Ordenações, anotações ao Regime Geral, 2ª. ed. Pág. 334, em anotação ao artº.58º. do RGCO, “ os requisitos previstos neste artigo para a decisão condenatória do processo contra-ordenacional visam assegurar ao arguido a possibilidade de exercício efectivo dos seus direitos de defesa, que só poderá existir com um conhecimento perfeito dos factos que lhe são imputados, das normas aplicáveis em que se enquadram e condições em que pode impugnar judicialmente aquela decisão. Por isso, as exigências aqui feitas deverão considerar-se satisfeitas quando as indicações contidas na decisão sejam suficientes para permitir ao arguido o exercício desses direitos “.
A lei não define qual o âmbito ou rigor de fundamentação que deve presidir à decisão administrativa de condenação. Em todo o caso, face à especialidade processual da contra-ordenação, existe algum consenso Doutrinal e Jurisprudencial no sentido de que, não se impõe aqui uma fundamentação com o formalismo e rigor que se exige na elaboração de uma sentença judicial, observando-se o artº.374º., nº.2 do CPP, por várias razões, a saber:
a)- porque se trata de uma decisão administrativa, assente num ilícito contra-ordenacional e não em ilícito penal;
b)- tal decisão, quando impugnada judicialmente, converte-se, para todos os efeitos, numa verdadeira acusação, passando o processo a assumir uma natureza judicial (cfr. art.62º., nº.1 do RGCO).
Não faz sentido, pois, que uma decisão possa adquirir a função de acusação e, simultaneamente, deva obedecer aos requisitos da sentença penal.
No caso em apreciação, do teor da decisão administrativa, consta sob o título "Noticia da Infracção e Inquérito", constam os seguintes factos: "Resulta dos autos que, no dia 27 de Agosto de 2010, pelas 11h45m, foi constatado e recolhido em Auto de Noticia, a fls. 2, por uma brigada de fiscalização da ASAE- Autoridade de Segurança Alimentar e económica, que no estabelecimento de restauração, comercialmente denominado "C...) e na presença de Ca..., Sócio — Gerente, melhor identificado em Auto de Noticia, a brigada de fiscalização verificou o incumprimento dos requisitos gerais e específicos de higiene, designadamente, o pavimento, para além de se apresentar sujo com detritos e encardido, tinha superfícies de descontinuidade junto às caleiras, estando estas também muito sujas, na zona da lavagem (zona suja) dos utensílios havia falhas de azulejos, estando algumas junções encardidas, o material de limpeza não se encontrava arrumado em local apropriado, as borrachas do frigorifico encontravam-se sujas e ressequidas, o fogão, o exaustor e os azulejos anexos a este apresentavam gordura que não apresentava estar acumulada, sendo que a unidade encontrava-se em plena actividade. A cúpula de exaustão apresentava focos de ferrugem e alguma gordura, não tendo sido presente qualquer formação em higiene e segurança Alimentar."
Consta ainda quanto à factualidade imputada que: " No acto de fiscalização, não foi presente à brigada, a licença do estabelecimento em nome da entidade exploradora, tendo sido efectuada uma notificação, a fls. 3 para que no prazo de 10 dias úteis fosse remetida, à Delegação da ASAE, o comprovativo da declaração prévia."
Além dos factos imputados, consta daquela decisão, ainda, a indicação das provas obtidas; a menção das normas segundo as quais se pune; a fundamentação da decisão da medida das coimas aplicadas e a sua graduação.
A descrição factual exarada naquela decisão, quer ao nível da parte decisória, quer ao nível dos fundamentos, revelou-se clara e perceptível para a sociedade arguida, conforme se retira do teor do recurso de impugnação judicial por si apresentado.
Sem qualquer dificuldade, a arguida, pôde, face à decisão da entidade administrativa, exercer, plenamente, o seu direito de defesa, conforme o artº.32º, nº.10 da Constituição.
Pelo exposto, conclui-se no sentido de que o recurso merece provimento, sendo de revogar a decisão recorrida, a qual deverá ser substituída por outra que, determinando o prosseguimento dos autos, aprecie as questões suscitadas no recurso de impugnação da decisão da autoridade administrativa.
Decisão:
Por tudo o exposto, acordam os Juízes deste Tribunal em conceder provimento ao recurso interposto pelo Ministério Público, revogando a decisão recorrida que deverá ser substituída por outra que determine o prosseguimento dos autos, nomeadamente que aprecie as questões suscitadas no recurso de impugnação da decisão da autoridade administrativa.
Sem custas.
Lisboa, 24 de Janeiro de 2013
Francisco Caramelo
Fernando Estrela
