| Decisão Texto Integral: | ACORDAM OS JUÍZES DA 2ª SECÇÃO DO TRIBUNAL DA RELAÇÃO DE LISBOA
I. RELATÓRIO
V, LDA., intentou contra ESTADO PORTUGUES, representado pelo MINISTÉRIO PÚBLICO, e K..., Ministro das Finanças, a acção declarativa com processo ordinário, pedindo a condenação solidária dos réus no pagamento á autora da importância de € 12.682.518,68, juros vincendos, à taxa legal desde a data da citação e até integral pagamento.
Fundamentou, a autora, no essencial, esta sua pretensão na circunstância de, em 31/01/2001, a autora ter comprado ao Estado Português, através da Direcção-Geral do Património, um terreno sito na Estrada da Luz, em Lisboa, em execução de um contrato-promessa de permuta de bens imóveis celebrado entre ambos, em 19 de Dezembro de 1997, o qual foi precedido de autorização, concedida pelo Despacho n° ...., de 03.12.97, do 2º réu, ao tempo Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, na sequência de parecer favorável resultante de estudo económico elaborado pela DGP.
Alegou também que a propriedade do mencionado terreno foi registada a favor da autora, em 21.02.2001, e que, nos termos do clausulado no contrato-promessa celebrado, a autora entregou ao Estado/Direcção-Geral do Património, uma apólice de seguro-caução da Companhia de Seguros, no valor de Esc. 200.000. 000$00, subordinada à cláusula de "first demand", destinada a garantir integralmente o pagamento do preço de aquisição do terreno pela autora, avaliado nessa altura, pelo Estado, naquele valor, apólice que foi entregue pela autora na data da celebração da escritura.
Invocou ainda a autora que, em Janeiro de 2002, o Estado, representado pelo Ministério Público, intentou contra a autora uma acção cível com processo ordinário (Proc° n° ...., da ... Secção da .... Vara Cível da Comarca de Lisboa), na qual, por sentença de 9 de Junho de 2003, transitada em julgado em 13.02.2006 (data do trânsito do Acórdão do Tribunal Constitucional, n° ...., da .... Secção, de 30/1/2006) foi decidido:
a) Declara-se nulo o contrato de compra e venda celebrado através da escritura pública de ... de Janeiro de 2001, lavrada pelo ... Cartório Notarial, a fls 41 do Livro ....;
b) Ordena-se o cancelamento do registo de aquisição do imóvel descrito na Conservatória do Registo Predia, na ficha n° .... da freguesia de ...., a favor da Ré levada a efeito pela inscrição G-1.
E, ao declarar nulo o contrato de compra e venda celebrado por escritura pública, não reconheceu o Tribunal nem a legalidade do despacho do então Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, que supostamente autorizou a celebração do contrato-promessa nem a competência a quem celebrou a escritura de compra e venda. Não reconheceu que o contrato de compra e venda do terreno, fosse a execução do contrato-promessa de permuta de bens imóveis, e que este tivesse sido celebrado precedendo autorização válida conferida mediante o despacho do Senhor Prof. K.....
Mais invoca a autora que havia celebrado de melhor boa-fé um contrato-promessa, na melhor boa-fé subscreveu o contrato de compra e venda do terreno e efectuou o consequente registo do terreno a seu favor na respectiva conservatória e que não lhe cabia averiguar se o Prof. K.... tinha ou não poderes para subscrever o despacho que autorizou a celebração do Contrato-Promessa de Permuta de Bens Imóveis, nem sobre se o contrato de compra e venda tinha sido ou não celebrado com base em despacho do Senhor Ministro das Finanças.
Acresce que a autora nunca teve nem tem quaisquer poderes para verificar internamente, na Direcção-Geral do Património, se esta cumpre ou não com a legislação e regulamentação vigente no país, e em concreto se dispunha ou não da competente autorização ministerial para outorga da escritura de compra e venda do terreno, ou mesmo se carecia de tal autorização.
A autora ao celebrar os ditos contratos com o Estado, fê-lo para ter mais trabalho e mais ocupação para o seu pessoal, no âmbito da sua actividade, que é a de comprar terrenos, obter a aprovação dos projectos para os mesmos, construir os edificios e vendê-los, habitualmente, em fracções.
E, o comportamento dos réus, fazendo crer à autora que estava a assinar um contrato de compra e venda com quem supostamente teria os necessários poderes para o acto e a acção intentada pelo Estado contra a autora fizeram esta incorrer em elevados custos, para tentar repôr a legalidade que ao Estado incumbia assegurar, fazendo nascer a obrigação de indemnizar a autora de todas as despesas, legítimas expectativas goradas com comportamento dos réus, e incómodos suportados e reconduzidos.
A autora teve despesas com o pagamento dos prémios do seguro-caução da Companhia de Seguros que ascendem já a €80 487,50. As custas dos processos nas várias instâncias da primeira aos tribunais superiores ascenderam a € 43.322,69. O custo de dois pareceres elaborados importaram em € 47.500,00. Com a publicidade feita através da imprensa ainda na fase anterior à propositura da acção, pondo em causa a validade do negócio, e com a informação bancária negativa daí resultante para a autora, sofreu esta, não só directamente por parte do banco envolvido na operação, que deixou de conceder um reforço de financiamento, então de PTE 400.000.000$00, e não concedeu um financiamento que estava a ser negociado para a construção de um empreendimento em Sagres, que era no montante de PTE 600.000.000$00, como sofreu igualmente por parte de outros bancos. A CGD exigiu a hipoteca de 3 prédios para garantia dos financiamentos já contratados. O BPI exigiu o pagamento de um financiamento de PTE 50.000.000$00, que não tinha prazo de pagamento, dado tratar-se de uma conta caucionada. O MG ameaçou a ora autora com execução se lhe não fossem pagos os encargos.
Ao anular a escritura de compra e venda, pela sentença que anulou simultaneamente o contrato de mútuo, titulado pelo mesmo instrumento, a autora ficou em definitivo sem o financiamento assegurado pelo banco, mobilizável não só para esse como para outros projectos.
O desenvolvimento de actividades, no pressuposto da aquisição do terreno objecto da escritura pública, e com vista a realizar as contrapartidas a que a autora se obrigara, acarretou, pois, os custos directos e lucros cessantes, que a autora identificou.
Alegou, finalmente a autora, que a matéria da acção, que é consequência da declaração de nulidade do contrato de compra e venda pelo Tribunal da Comarca de Lisboa, foi considerada pelo acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 18 de Novembro de 2004 como devendo ser dirimida perante a jurisdição comum.
Citados, ambos os réus contestaram, invocando, nomeadamente, a excepção de incompetência absoluta deste Tribunal para conhecer do presente litígio.
Notificada, a autora apresentou articulado de réplica no qual respondeu às excepções invocadas.
Foi proferido despacho saneador, tendo o Tribunal a quo proferido decisão, julgando verificada a excepção dilatória de incompetência material do tribunal cível para conhecer do presente litígio.
Inconformada com o assim decidido, a autora interpôs recurso de apelação, relativamente à aludida decisão.
São as seguintes as CONCLUSÕES da recorrente:
i) Ao não considerar o tribunal comum como competente para apreciar o caso sub judice a douta decisão recorrida violou, por erro de interpretação e ou aplicação, os artigos 101º, 102º, nº 1, 103º, 105º, nº 1, 288º, nº 1, al.a), e 494º, al. a), do Código de Processo Civil;
ii) Ao ignorar o acórdão do Tribunal dos Conflitos, que, recorde-se, data de 04.11.2004, com cópia junta aos autos, ofendeu a dita decisão o disposto nos artºs 494º alínea i) e 497º do Código de Processo Civil, violando ainda, por erro de interpretação e/ou aplicação, o artº 4º do ETAF, aprovado pela Lei nº 13/2002, com as alterações subsequentes;
iii) Ao considerar a isenção da taxa de justiça a favor do co-réu violou a douta decisão recorrida o disposto no artº 1º nº 1 do Decreto-Lei nº 148/2000 e artº 18º do Decreto-Lei nº 34/2008 e o normativo do artº 13º nº 1 da CRP;
iv) Deverá, assim, a douta decisão recorrida ser revogada e substituída por outra em que se mandem seguir os ulteriores termos do processo, com organização do despacho saneador e com o pagamento da taxa de justiça pelo co-réu, assim se fazendo Justiça.
O 1º réu, Estado Português apresentou contra alegações, formulando das seguintes CONCLUSÕES:
i) Sustenta a recorrente que propôs a presente acção no Tribunal comum em obediência ao decidido, em 18.11.2004, pelo Acórdão do Tribunal de Conflitos, o qual foi proferido no âmbito do processo n° .... da .... secção, da ... Vara Cível de Lisboa;
ii) O Tribunal de Conflitos decidiu naquele processo serem os tribunais da ordem judicial os competentes em razão da matéria para conhecerem do pedido de declaração de nulidade do contrato de compra e venda formulado pelo Estado contra a V...., porquanto se trata de um contrato regido pelo direito privado tal como o vício invocado na petição inicial;
iii) Preconiza a recorrente, sem que lhe assista qualquer razão, que a douta sentença recorrida ao decidir que o tribunal cível é materialmente incompetente para apreciar o litígio em questão ofendeu um caso julgado, o sobredito acórdão do Tribunal de Conflitos;
iv) Contudo, a presente acção de indemnização não está abrangida pelo caso julgado, visto que a acção que foi objecto de apreciação pelo Tribunal de Conflitos foi aquela que tem como pedido a declaração de nulidade do contrato de compra e venda, nada tendo sido decidido quanto à competência material do tribunal no que tange ao pedido de indemnização ora formulado, alicerçado na responsabilidade civil extracontratual por facto ilícito;
v) Não há, deste modo, entre as duas acções, coincidência de pedidos e de causa de pedir;
vi) O Tribunal de Conflitos declarou simplesmente serem competentes para conhecer da acção - cujo pedido se traduz na declaração de nulidades do contrato de compra e venda formulado pelo Estado contra a autora - os tribunais da ordem judicial e determinou a baixa do processo ao TRL, a fim de conhecer do recurso de apelação no que concerne ao mérito da causa e à admissibilidade da reconvenção;
vii) Ora, se compararmos o pedido reconvencional formulado no processo da ... Vara com o pedido ora deduzido nesta acção, logo constatamos que este último extravasa manifestamente aquele, sendo certo que a causa de pedir nesta acção (alegado comportamento culposo dos RR) não é coincidente com a causa de pedir em que assenta a reconvenção (incumprimento do contrato promessa de permuta) - conforme resulta do teor do documento n° 8 anexo à PI;
viii) Num caso, a situação é regida pelas normas aplicáveis à responsabilidade extracontratual e, na segunda hipótese, ao invés, será o regime da responsabilidade contratual que se aplicará;
ix) Logo, a decisão ora recorrida, na medida em que contempla matéria diferente da versada pelo Acórdão do Tribunal de Conflitos, não contraria esta decisão;
x) E, assim sendo, porque não estamos face à "repetição de uma causa" nos termos previstos nos artigos 497° e 498° do CPC, o sobredito Acórdão não é passível de constituir caso julgado na presente acção;
xi) Em suma, a decisão recorrida não contraria o Acórdão do Tribunal de Conflitos, transitado em julgado, porquanto não versa o mesmo objecto nem assenta na mesma causa de pedir;
xii) Reitera-se, o pedido formulado pela autora radica no instituto jurídico da responsabilidade civil extracontratual, sendo que o 1° réu é uma pessoa colectiva de direito público (o Estado) e o 2° réu é o órgão que, em 03/12.1997, exarou o despacho n° .........;
xiii) A presente acção deu entrada em juízo no dia 06.08.2008, sendo certo que vigorava então na ordem jurídica portuguesa a Lei n° 13/02, de 19/2 (ETAF);
xiv) A competência do Tribunal fixa-se no momento em que é proposta a acção, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente (cfr. art. 22° da Lei n° 3/99, de 13/1 e art. 5° do ETAF);
xv) A competência material do Tribunal afere-se pelo pedido da autora e pela causa de pedir em que o mesmo se alicerça, não dependendo da legitimidade das partes ou da procedência da acção;
xvi) De acordo com o disposto no artigo 62° do CPC no âmbito da jurisdição civil a competência dos tribunais judiciais é regulada conjuntamente pelas leis de organização judiciária e pelas normas processuais civis. As causas que não sejam atribuídas por lei a qualquer jurisdição especial, são da competência do tribunal comum que é o cível (artigos 66° e 67° do CPC);
xvii) Estabelece o artigo 4°, n° 1, al. g) do ETAF - Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais - que compete aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal a apreciação dos litígios que tenham por objecto questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa;
xviii) A lei fixou, pois, um critério objectivo em matéria de responsabilidade civil extracontratual que é o da natureza da entidade demandada – pessoa colectiva de direito público, entidade da administração Pública (Estado, institutos públicos, administração local, das regiões autónomas, associações públicas, etc);
xix) Ora, na medida em que o facto constitutivo da obrigação de indemnizar, no caso sub índice, não resulta de incumprimento de um contrato ou de alguma das suas cláusulas, mas antes de um alegado comportamento culposo dos réus, ter-se-á de concluir que a presente acção não radica na responsabilidade contratual, mas, ao invés, na responsabilidade extracontratual,
xx) sendo de todo inócuo saber se essa responsabilidade emerge de uma actuação de gestão pública ou de uma actuação de gestão privada, visto que, à face da lei, tal distinção deixa de ser relevante para o efeito de determinar a jurisdição competente,
xxi) pois que, actualmente, a jurisdição administrativa é a competente para apreciar todas as questões de responsabilidade civil extracontratual da administração pública, bem como as que envolvam a responsabilidade dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos (artigo 4°, n°1, al. h) do ETAF), in casu, o 2° réu;
xxii) Deste modo, o Tribunal civil é incompetente em razão da matéria para conhecer do pedido formulado pelo autor, uma vez que o ETAF atribui a competência a estes últimos, em particular ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa;
xxiii) Por conseguinte, à autora, ora recorrente, restava-lhe, considerando que a matéria sobre que versa a presente acção cai na alçada da competência dos Tribunais Administrativos (cfr. artigo 483° do CC e artigo 4°, n° 1, ai. g) e h) do ETAF, normas aplicáveis à data em que propôs esta acção), demandar os réus no foro administrativo;
xxiv) Ao instaurar a acção no tribunal cível, verifica-se, assim, no tocante a ambos os réus, a excepção da incompetência material ou absoluta na presente acção que constitui excepção dilatória determinante da absolvição dos réus da instância - artigos 288°, n° 1. al. a), 493°, n°s 1 e 2 e 494°, n° 1, al. a) todos do CPC;
xxv) Nesta conformidade, não podia a douta decisão recorrida deixar de absolver os réus da instância, pelo que não se mostram violadas as normas aí invocadas pelo Mto Juiz.
xxvi) Deve, assim, ser mantida a douta sentença recorrida que absolveu o Estado Português da instância, não tendo a mesma ofendido os preceitos legais invocados pelo recorrente.
Por seu turno o 2º réu, K.... apresentou igualmente contra-alegações, não tendo formulado conclusões, mas defendendo que:
a) Deverá rejeitar-se liminarmente o presente recurso, no que toca ao indeferimento da oposição ao pedido de isenção de custas e de taxa de justiça reconhecida ao recorrido;
b) Por improcedência das demais conclusões da recorrente, deverá negar-se total provimento ao recurso, mantendo-se in totum a sentença recorrida.
Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.
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II. DO RECURSO DE APELAÇÃO
Importa ter em consideração que, de acordo com o disposto nos artigos 684º, nº 3 e 690º, nº 1 do Código de Processo Civil, é pelas conclusões da alegação da recorrente que se define o objecto e se delimita o âmbito do recurso, sem prejuízo das questões de que o tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, apenas estando este tribunal adstrito à apreciação das questões suscitadas que sejam relevantes para conhecimento do objecto do recurso.
Assim, e face ao teor das conclusões formuladas a solução a alcançar pressupõe a análise das seguintes questões, as quais se mostram autonomizadas em dois despachos proferidos pelo Tribunal recorrido:
Ø Quanto ao 1º despacho
i) Da dispensa do pagamento de taxa de justiça, por parte do 2º réu, K....
Ø Quanto ao despacho saneador, na parte em que conheceu da competência do Tribunal
ii) Da verificação da figura de caso julgado impeditiva de ser apreciada, nesta acção, a excepção de competência material;
iii) Da competência do tribunal comum para apreciar da presente acção.
III . FUNDAMENTAÇÃO
A - OS FACTOS
Com relevância para a decisão a proferir, importa ter em consideração a alegação factual referida no relatório deste acórdão, cujo teor aqui se dá por reproduzido.
B - O DIREITO
Ø Quanto ao 1º despacho
i) Da dispensa do pagamento de taxa de justiça, por parte do 2º réu, K....
O apelante interpôs contra o Estado Português e K...., enquanto Secretário de Estado do Tesouro e Finanças, acção de indemnização, a fim de ser ressarcido dos prejuízos sofridos em consequência de um comportamento dos réus que identificou.
Insurge-se o apelante pelo facto do Tribunal a quo ter reconhecido gozar o 2º réu de isenção de custas, tal como foi por este invocado na contestação apresentada.
Vejamos se razão lhe assiste.
Com efeito, em resultado do que se mostra consagrado no nº 1 do artigo 2º do C.C.J., existe lei especial – Decreto-Lei nº 148/2000, de 19 de Julho – que prevê, no seu artigo 1º, a dispensa total de custas, nomeadamente, quando um membro do Governo, seja pessoalmente demandado, qualquer que seja a forma do processo, em virtude do exercício das suas funções. Mas, caso se venha a concluir, na decisão final transitada em julgado, pela inexistência deste requisito, haverá lugar ao pagamento das custas.
E, a razão da necessidade de se ter legislado sobre esta matéria, criando uma excepção ao princípio de que todos os sujeitos processuais deveriam estar sujeitos ao pagamento da custas está, justamente, como se refere na sentença recorrida, no preâmbulo do citado Decreto-Lei nº 148/2000, ao salientar que pretendeu criar um mecanismo de salvaguarda dos membros do governo e de outros altos funcionários perante a prática que se vinha a acentuar de aqueles serem igualmente demandados, mormente nas acções contra o Estado e demais entidades públicas.
E, como igualmente se refere – e bem – na sentença recorrida, a publicação de tal legislação especial não viola o princípio constitucional da igualdade.
Constitui jurisprudência uniforme e constante do Tribunal Constitucional, que o princípio da igualdade se reconduz a uma proibição de arbítrio, tornando inaceitável, quer a diferenciação de tratamento sem justificação razoável, quer o tratamento igual para situações desiguais.
A proibição do arbítrio constitui, assim, um limite externo da liberdade de conformação do legislador, actuando o princípio da igualdade como princípio negativo de controlo.
Esclareceu-se no Acórdão nº 186/90, Acórdãos do Tribunal Constitucional, 16º Vol., p. 383, que “Cabe ao legislador ordinário definir ou qualificar as relações da vida a tratar igual ou desigualmente, dentro dos limites constitucionais, devendo os tratamentos diferenciais ser fundamentados através de critérios constitucionalmente relevantes e ser censurados apenas os casos de desrazoável desigualdade, mas sem que o julgador possa controlar se, num caso concreto, o legislador encontrou a solução mais adequada, razoável ou justa – cfr. neste mesmo sentido Ac. T.C. nº 546/2003, de 11.11.2003, acessível na Internet, no sítio www.tribunalconstitucional.pt.
Mostra-se, pois, plenamente justificada na referida legislação infraconstitucional a razão da publicação de tal diploma especial, concedendo a um específico universo a dispensa de custas.
E tanto se impõe a razoabilidade da medida prevista no artigo 1º do Decreto-Lei nº 148/2000, de 19 de Julho que esta isenção subjectiva veio agora a ser consagrada no novo Regulamento do Código das Custas Judiciais – artigo 4º, alínea d) – embora este ainda não estivesse em vigor, quer à data da propositura da acção, quer à data da prolação de decisão do Tribunal a quo.
Improcede, consequentemente, o que a tal propósito se aduz na 3ª Conclusão da alegação de recurso do apelante.
Condena-se a recorrente nas custas incidentais, com taxa de justiça que se fixa em 2 UC – v. artigo 16º, nº 1 do CCJ.
Ø Quanto ao despacho saneador, na parte em que conheceu da competência do Tribunal
ii) Da verificação da figura de caso julgado impeditiva de ser apreciada nesta acção da excepção de competência material
Invoca a apelante que tendo sido anteriormente proferida decisão pelo Tribunal dos Conflitos, determinando a competência dos tribunais comuns para apreciar a questão atinente à peticionada declaração de nulidade do contrato de compra e venda e, sendo a presente acção de indemnização uma consequência da tal anterior declaração de nulidade, sempre a decisão recorrida violaria o caso julgado, visto que a resolução da matéria objecto do presente litígio já havia sido confiada à jurisdição dos tribunais comuns, não podendo esta ser, de novo, questionada.
Como é sabido, o caso julgado visa dar concretização aos valores de certeza e segurança jurídica, assegurando o prestígio dos tribunais, que ficaria comprometido se a mesma situação concreta, uma vez definida num certo sentido, pudesse depois ser validamente definida em sentido diferente.
Como refere MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, 305-306, “seria intolerável que cada um nem ao menos pudesse confiar nos direitos que uma sentença lhe reconheceu; que nem sequer a estes bens pudesse chamar seus, nesta base organizando os seus planos de vida; que tivesse constantemente que defendê-los em juízo contra reiteradas investidas da outra parte, e para mais com a possibilidade de nalgum dos novos processos eles lhe serem negados pela respectiva sentença”.
A excepção de caso julgado pressupõe a repetição de uma causa idêntica a outra anterior já decidida, por sentença com trânsito em julgado, e tem por fim evitar que o tribunal seja colocado na alternativa de contradizer ou reproduzir uma decisão anterior - v. artigo 497º do C.P.C.
O artigo 498º do C.P.C. não se limita a fazer coincidir o conceito de repetição da causa com o de identidade das acções. Vai mais longe, acrescenta que a identidade há-de dizer respeito aos sujeitos, ao objecto e à causa de pedir, que são os requisitos da identificação das acções.
Na verdade, as acções caracterizam-se e individualizam-se pelos seus elementos essenciais, que são as pessoas, os bens ou coisas que se pretendem e o fundamento ou a causa por que se pretendem: duas acções só serão idênticas quando numa e noutra as partes são as mesmas sob o ponto de vista da sua qualidade jurídica.
A identidade jurídica dos litigantes nada tem a ver com a posição processual que elas ocupam. As partes são as mesmas sob o aspecto jurídico desde que sejam portadoras do mesmo interesse substancial. O que conta para o efeito da identidade jurídica é a posição das partes quanto à relação jurídica substancial, e não a sua posição quanto à relação jurídica processual.
À identidade subjectiva acresce a identidade objectiva. A exigência de identidade de sujeitos fixa os limites subjectivos do caso julgado.
O artigo 498º do C.P.C. considera em separado identidade do objecto, ou seja, a identidade do pedido, a chamada identidade objectiva em sentido restrito e a identidade de causa de pedir.
Há identidade do objecto, diz o artigo 498º, nº 3 do C.P.C., quando numa e noutra causa se pretende obter o mesmo efeito jurídico, o qual se terá de determinar pelo pedido formulado pelo autor. Daí que, a identidade de objecto vem a traduzir-se na identidade de pedido.
Há, finalmente, identidade de causa de pedir, quando a pretensão deduzida nas duas acções procede do mesmo facto jurídico, consistindo a causa de pedir, o acto ou facto jurídico donde emerge o direito que o autor invoca e pretende fazer valer.
Por outro lado, e como dispõe o artigo 677º do C.P.C., a decisão considera-se passada ou transitada em julgado, logo que não seja susceptível de recurso ordinário, ou de reclamação nos termos dos artigos 668º e 669º do mesmo diploma.
Tanto o caso julgado material, como o caso julgado formal pressupõem o trânsito em julgado da decisão.
O caso julgado material cobre a decisão proferida sobre o fundo ou mérito da causa, tem força obrigatória, não só dentro do processo em que a decisão é proferida, mas principalmente fora dele - artigo 671º, nº 1 do C.P.C.
O caso julgado formal aproveita às decisões de carácter processual e é gerado, em regra, por qualquer decisão judicial - cfr. artigos 671º e 672º do C.P.C.
O caso julgado material estabelece como indiscutível uma solução concreta, sendo a extensão daquilo que se torna indiscutível determinada por limites objectivos e subjectivos. Os primeiros têm a ver com o pedido e a causa de pedir e os segundos dizem respeito às partes - cfr. CASTRO MENDES, Direito Processual Civil, III, 279 e ss.
Assim, do ponto de vista do objecto do processo, o conteúdo do caso julgado é só a decisão final referente ao pedido e não também os fundamentos ou outras questões resolvidas pelo juiz na fundamentação.
Embora em regra excluídos do caso julgado, é ponto assente na doutrina e na jurisprudência que os fundamentos da sentença podem e devem ser utilizados para fixar o sentido e alcance da decisão contida na parte final da sentença coberta pelo caso julgado - v. A. VARELA, Ac. S.T.J. de 17.01.80, anotado na R.L.J. 113º, 296 e ss.
O caso julgado material é, na expressão de M. TEIXIEIRA DE SOUSA, O Objecto da Sentença e o Caso Julgado Material”, BMJ 325º, 179 e ss., uma proibição de contradição de uma decisão de mérito num processo posterior que, em conjugação com uma permissão de repetição, gera a autoridade de caso julgado e que em ligação com uma proibição de repetição, origina a excepção de caso julgado.
No caso vertente, aquando da propositura da acção, pelo Estado Português contra a apelante, pedindo a declaração de nulidade do contrato de compra e venda de terrenos localizados em Lisboa, entre ambos celebrado, bem como o cancelamento do respectivo registo predial, o Tribunal dos Conflitos, no recurso que para ali foi interposto, decidiu serem competentes para conhecer da acção os tribunais da ordem judicial.
Sucede, porém, que muito embora a autora haja invocado ser a presente acção uma consequência da declaração de nulidade do aludido contrato, a verdade é que não se verifica a tríplice identidade, de sujeitos, do pedido e da causa de pedir.
No caso em apreciação, não há identidade de sujeitos. É também demandado o 2º réu, que não era sujeito activo ou passivo na anterior acção, sendo igualmente distinto o objecto da acção, muito embora o acto ou facto jurídico donde emerge o direito que a autora invoca e pretende fazer valer radique, designadamente, na declaração de nulidade do contrato compra e venda celebrado entre autora e o Estado Português. Estamos agora perante uma causa de pedir complexa.
Inexistindo repetição de uma causa para os efeitos do disposto no artigo 497º, nº 1 do CPC, não se pode defender a ofensa de caso julgado - nem na sua vertente de excepção, nem na de autoridade - ao questionar-se a competência dos tribunais comuns para apreciar a presente acção de indemnização por perdas e danos.
Improcede, pois, as duas primeiras conclusões da alegação da apelante.
iii) Da competência do tribunal comum para apreciar da presente acção
Como esclarecem ANTUNES VARELA, MIGUEL BEZERRA e SAMPAIO NORA, Manual de Processo Civil, 1987, 197, o requisito da competência resulta de necessidade de se repartir o poder jurisdicional pelos vários tribunais segundo critérios diversos.
No plano interno, à frente de todos, surge o critério da especialização. A lei, em função do reconhecimento da vantagem em reservar para cada um dos tribunais aquelas matérias que constituem o núcleo preferencial da sua actividade, fixa a regra da competência.
De acordo com o disposto no art. 211º da Constituição da República Portuguesa, «1. Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens jurisdicionais».
Estabelece também em termos idênticos o artigo 18º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais, aprovada pela Lei 3/99, de 13.1, que «São da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuladas a outra ordem jurisdicional». E, idêntica disposição consta do artigo 66º do Código de Processo Civil.
Decorre do artigo 212.º n.º 3 da Constituição da República Portuguesa que compete aos tribunais administrativos o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir litígios emergentes de relações jurídicas administrativas.
Aos tribunais judiciais cabe, assim, a título residual, julgar as acções que não competirem aos outros tribunais.
Segundo GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, 814, em comentário ao art. 212.º que « a competência dos tribunais administrativos deixou de ser especial ou excepcional face aos tribunais judiciais, tradicionalmente considerados como tribunais ordinários ou comuns. A letra do preceito constitucional parece não deixar margem para excepções, no sentido de consentir que estes tribunais possam julgar outras questões, ou que certas questões de natureza administrativa possam ser atribuídas a outros tribunais. Nesta conformidade pode dizer-se que os tribunais administrativos passaram a ser verdadeiros tribunais comuns em matéria administrativa».
O princípio consagrado constitucionalmente no nº 3 do artigo 212º da CRP é reafirmado no artigo 1º, nº 1 do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, já rectificada pela Declaração de Rectificação n.º 18/2002, de 12 de Abril e alterada pela Lei 107-D/2003, de 31 de Dezembro, que entrou em vigor em 01.01.2004.
Estabelece, com efeito, o nº 1 do artigo 1 do ETAF que “os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Segundo FREITAS DE AMARAL, Direito Administrativo, III vol., 423 e segs., a relação jurídica administrativa é aquela que confere poderes de autoridade ou impõe restrições de interesse público à Administração perante os particulares ou que atribui direitos ou impõe deveres públicos aos particulares perante a Administração.
Este tipo de relação jurídica, pressupõe assim a intervenção da Administração Pública investida do seu poder de autoridade “jus imperium”, impondo aos particulares restrições que não têm na actividade privada. É para dirimir os conflitos de interesses surgidos no âmbito destas relações e com vista à garantia do interesse público que se atribui competência específica aos tribunais administrativos.
Para CARLOS ALBERTO FERNANDES CADILHA, Dicionário de Contencioso Administrativo, 2007, 117-118, por relação jurídico-administrativa deve entender-se a relação social estabelecida entre dois ou mais sujeitos (um dos quais a Administração) que seja regulada por normas de direito administrativo e da qual resultem posições jurídicas subjectivas.
E, para J. C. VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa”, Lições, 79, apesar dos vários sentidos que pode ser tomado o conceito de relação jurídica administrativa, define-a como sendo “aquela em que um dos sujeitos, pelo menos, é uma entidade pública ou uma entidade particular no exercício de um poder público, actuando com vista à realização de um interesse público legalmente definido”.
Tal significa que o foro administrativo será sempre competente quando estão em causa litígios emergentes de relações jurídico-administrativas.
Como esclarecem GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, ob. cit., loc. cit. a aludida qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras:
(1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração);
(2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal.
Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza «privada» ou «jurídico-civil».
Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal.
É verdade que a Administração pode actuar na esfera de direito público ou na esfera do direito privado, pode praticar actos de gestão pública e actos de gestão privada.
MARCELO CAETANO, Manual de Direito Administrativo, 10ª ed., II, pags. 122, entendia por gestão pública a actividade da Administração regulada pelo Direito Público e por gestão privada a actividade da Administração que decorra sob a égide do Direito Privado.
Esclarece-se ainda na citada obra que reveste a natureza de gestão pública, toda a actividade da Administração que seja regulada por uma lei que confira poderes de autoridade para prosseguimento do interesse público, discipline o seu exercício ou organize os meios necessários para o efeito”.
O ETAF aponta, nas várias alíneas do seu artigo 4º, a fracção do poder jurisdicional que pode ser exercida pelos tribunais administrativos e fiscais, introduzindo um sistema de enumeração positiva, embora de carácter exemplificativo, das matérias incluídas na jurisdição administrativa.
Estatui, consequentemente, o aludido preceito que: 1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:
a) Tutela de direitos fundamentais, bem como dos direitos e interesses legalmente protegidos dos particulares directamente fundados em normas de direito administrativo ou fiscal ou decorrentes de actos jurídicos praticados ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal;
b) Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos emanados por pessoas colectivas de direito público ao abrigo de disposições de direito administrativo ou fiscal, bem como a verificação da invalidade de quaisquer contratos que directamente resulte da invalidade do acto administrativo no qual se fundou a respectiva celebração;
c) Fiscalização da legalidade de actos materialmente administrativos praticados por quaisquer órgãos do Estado ou das regiões autónomas, ainda que não pertençam à Administração Pública;
d) Fiscalização da legalidade das normas e demais actos jurídicos praticados por sujeitos privados, designadamente concessionários, no exercício de poderes administrativos;
e) Questões relativas à validade de actos pré-contratuais e à interpretação, validade e execução de contratos a respeito dos quais haja lei específica que os submeta, ou que admita que sejam submetidos, a um procedimento pré-contratual regulado por normas de direito público;
f) Questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo, ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público;
g) Questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa;
h) Responsabilidade civil extracontratual dos titulares de órgãos, funcionários, agentes e demais servidores públicos;
i) Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público;
j) Relações jurídicas entre pessoas colectivas de direito público ou entre órgãos públicos, no âmbito dos interesses que lhes cumpre prosseguir;
l) Promover a prevenção, cessação e reparação de violações a valores e bens
constitucionalmente protegidos, em matéria de saúde pública, ambiente, urbanismo, ordenamento do território, qualidade de vida, património cultural e bens do Estado, quando cometidas por entidades públicas, e desde que não constituam ilícito penal ou contra-ordenacional;
m) Contencioso eleitoral relativo a órgãos de pessoas colectivas de direito;
público para que não seja competente outro tribunal;
n) Execução das sentenças proferidas pela jurisdição administrativa e fiscal.
Pela análise das diversas alíneas do artigo 4º do ETAF conclui-se que o legislador pretendeu consagrar o princípio de que a jurisdição administrativa está vocacionada para o conhecimento de todos os litígios emergentes de relações administrativas.
Decorre, pois, do elenco supra que, para a atribuição da competência dos tribunais administrativos e fiscais, importa, em princípio, que subjacentes aos aludidos litígios estejam relações jurídico-administrativas ou jurídico-tributárias e não questões de direito privado.
A reforma do contencioso administrativo alargou o âmbito da jurisdição administrativa. E, pese embora nas diversas alíneas do ETAF supra elencadas não se faça nenhuma alusão a actos de gestão pública, tal não significa que já não haja que ponderar se as situações ali previstas são, ou não, regidas por um regime de direito público ou de direito privado.
É verdade que o legislador, nas diversas alíneas do artigo 4º do ETAF, e no que concerne às pretensões jurídicas a formular perante a jurisdição administrativa, fez prevalecer, em algumas situações, critérios objectivos ou materiais, atendendo, em outras situações, a um critério subjectivo ou orgânico.
Em matéria de responsabilidade civil extracontratual deixou de haver qualquer restrição expressa à competência dos tribunais administrativos e fiscais derivada da natureza dos actos.
A doutrina tem sido unânime em considerar que uma das novidades do regime introduzido pela reforma do contencioso administrativo foi, justamente, trazer para a jurisdição administrativa as questões que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público – v. neste sentido MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA e RODRIGO ESTEVES DE OLIVEIRA, Código de Processo nos Tribunais Administrativos - vol. 1 - Estatuto dos tribunais administrativos e fiscais, 27 e
59, MARIA JOÃO ESTORNINHO, A Reforma de 2002 e o âmbito da Jurisdição Administrativa, Cadernos de Justiça Administrativa, 5, JÓNATAS E. M. MACHADO, Breves considerações em torno do âmbito da justiça administrativa, A Reforma da Justiça Administrativa, Boletim da Faculdade de Direito, Universidade de Coimbra, 117, MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO DE MATOS, Responsabilidade Civil Administrativa, Direito Administrativo Geral, Tomo III, 17.
Como defendem FREITAS DO AMARAL e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo, 3ª ed., 36 e MÁRIO AROSO DE ALMEIDA, O Novo Regime de Processo nos Tribunais Administrativos, 4ª ed., 19, compete à jurisdição administrativa apreciar todas as questões de responsabilidade civil extracontratual da Administração Pública, independentemente da questão de saber se essa responsabilidade emerge de uma actuação de gestão pública ou de uma actuação de gestão privada: a distinção deixa de ser relevante, para o efeito de determinar a jurisdição competente, que passa a ser em qualquer caso, a jurisdição administrativa.
De resto, pode defender-se que a Constituição da República Portuguesa não consagra, no seu artigo 212º, nº 3, uma reserva material absoluta de competência dos tribunais administrativos que impeça o legislador ordinário de atribuir a outras jurisdições o julgamento de questões administrativas e à jurisdição administrativa o julgamento de questões não administrativas (cfr. em defesa da conformidade material das cláusulas “aditivas” e “subtractivas” da competência dos tribunais administrativos, a Exposição de Motivos da Proposta de Lei nº 93/VIII, que deu origem ao ETAF).
Igualmente a jurisprudência, se tem pronunciado no sentido de que, na vigência do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF), aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19 de Fevereiro, na redacção da Lei n.º 107-D/2003, de 31 de Dezembro, a jurisdição administrativa é competente para apreciação de todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas colectivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um
regime de direito público ou por um regime de direito privado – v. a título meramente exemplificativo, Ac. STJ de 13.03.2007, CJ/STJ 2007, I, 126 e Acs. Tribunal de Conflitos de 12.02.2007 (Pº 07B238) e de 26.09.2007 (Pº 013/07), acessível na Internet, no sítio, www.dgsi.pt.
Ora, é entendimento pacífico na doutrina e na jurisprudência que a competência em razão da matéria tem de ser averiguada em função dos termos em que o autor configura a acção, a qual se define através do pedido, da causa de pedir e da natureza das partes.
É necessário, portanto, ponderar sobre os elementos objectivos e subjectivos da acção, ou seja, em relação aos primeiros, a natureza da providência solicitada, natureza do direito para o qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto donde resulta o invocado direito; e, em relação aos segundos, a identidade e a natureza das partes.
No caso vertente, propôs a autora uma acção de indemnização com vista ao ressarcimento dos danos alegadamente sofridos em consequência da actuação da Direcção Geral do Património e do 2º réu, que acarretou a declaração judicial de nulidade da compra de um terreno, sito na Estrada da Luz, em Lisboa, que a autora havia efectuado, através da DGP.
A autora intentou, assim, esta acção contra o Estado Português e contra o então Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças.
Não está aqui apenas em causa a típica consequência da nulidade dos contratos - obrigação de recíproca restituição de tudo o que as partes hajam recebido ou o respectivo valor quando a restituição em espécie não seja possível.
Tão pouco se trata do direito de exigir dos réus qualquer indemnização em razão de incumprimento contratual, atento o vício de nulidade.
É que, o artigo 289º do Código Civil, por força do qual é imposta uma obrigação de restituição da prestação recebida ou, se tal restituição não for possível, o correspondente valor, não pressupõe a existência dum facto lesivo gerador da obrigação de indemnizar.
O pressuposto do funcionamento da obrigação de restituição decorrente da nulidade do negócio não assenta no incumprimento de uma obrigação legal ou contratual, nem necessariamente numa actuação violadora de direitos absolutos, geradores da obrigação de indemnizar. O seu pressuposto encontra apoio directo e imediato na declaração de nulidade do negócio previsto na supra referida norma legal.
Por isso, em regra, as obrigações de restituição e indemnização têm a sua génese em fundamentos diversos.
Sucede, porém, que atenta a alegação factual da apelante, não tem a presente acção a sua sustentação tão somente na obrigação de restituição.
Visa, ao invés, a apelante, imputar a mencionada nulidade aos réus, no quadro da responsabilidade civil aquiliana ou, muito provavelmente, no quadro da culpa na formação dos contratos.
E, reconduzindo-se, ao cabo e ao resto, os presentes autos a uma pretensão indemnizatória susceptível de aplicação do regime da responsabilidade civil extracontratual do Estado, bem como do órgão, cuja alegada actuação - ao exarar o despacho nº ......- fez desencadear o acto declarado nulo e, actuando estes, de todo o modo, nas vestes de “jus imperium”, não pode deixar de se concluir – tal como concluiu o Tribunal a quo - que, de harmonia com o disposto no artigo 4º, nº 2, alíneas g) e h) do ETAF, os tribunais comuns são incompetentes para conhecer desta acção, por serem competentes os Tribunais Administrativos.
Improcede, consequentemente, o recurso de apelação, mantendo-se nos seus precisos termos a decisão recorrida.
A apelante será responsável pelas custas respectivas nos termos do artigo 446º, nºs 1 e 2, do Código de Processo Civil.
IV. DECISÃO
Pelo exposto, acordam os Juízes desta 2ª Secção Cível do Tribunal da Relação de Lisboa em julgar improcedente o recurso, mantendo-se as decisões recorridas.
Condena-se a apelante no pagamento das custas respectivas, fixando-se, quanto ao 1º despacho, a taxa de justiça em 2 UC.
Lisboa, 4 de Junho de 2009
Ondina Carmo Alves – Relatora
Ana Paula Boularot
Lúcia Sousa |
