| Decisão Texto Integral: | Acordam no Tribunal da Relação de Lisboa:
Em 18.06.2001, O MP intentou a presente acção declarativa de condenação com processo ordinário
contra
“Teixeira ...”
“Tedal ...” e
“TDP ...”
formulando os seguinte pedidos:
Declarar-se a existência de uma relação de domínio entre a R. Teixeira ... (1ª R) e as demais RR;
Declarar-se, consequentemente, como pertencentes à 1ª R e a si imputáveis as participações sociais detidas pelas 2ª e 3ª RR na “C... SA”;
Declarar-se a nulidade da aquisição das acções que as RR detêm C... SA, na parte em que excedem 10% do capital com direito a voto nessa sociedade;
Decretar-se a inibição das RR do exercício de todos os direitos sociais, nomeadamente do direito de voto, relativos às acções detidas na C..., na parte em que excedem 10% do capital com direito a voto daquela sociedade.
Todos os pedidos se baseiam na circunstância de o autor (MP) entender que a 1ª R, através da 2ª e da 3ª RR, a quem dominará, violou o disposto no artº 1º nº 1 do DL 380/93, de 15/11, através da aquisição de acções representativas de mais de 10% do capital da C.... com direito a voto, sem deterem autorização prévia do Ministro das Finanças para o efeito.
Na verdade, alega o MP:
Com a sucessiva aquisição de acções da C...., processada em bolsa, pelas 2ª e 3ª Rés, no quadro da descrita e verificada relação de domínio da 1ª Ré, foi ultrapassado o limite de 10% do capital com direito a voto naquela sociedade em curso de reprivatização, fixado no artº 1º nº 1 do DL nº 380/93.
A 1ª Ré não obteve, nem os demais obtiveram, autorização prévia do Ministro das Finanças para excederem, com as sucessivas da aquisições C...., aquele limite.
O art. 3º do citado DL nº 380/93 comina com a nulidade as aquisições das acções que excedam 10% das acções representativas do capital com direito a voto, nulidade que pode ser declarada oficiosamente pelo tribunal (art. 286º do C. Civil)
Bastando que, como efeito da declaração da nulidade, as Rés sejam inibidas de exercer todos os direitos sociais, nomeadamente o direito de voto, relativos às acções que ultrapassaram o limite de 10% fixado no art. 1º, nº 1 daquele DL n. 380/93.
As RR contestaram a existência de domínio da 1ª R sobre a 3ª, mas confessam o domínio da 1ª sobre a 2ª. De todo o modo, e em termos de questão prévia, entendem ser orgânica e formalmente inconstitucional o DL 380/93, ou pelo menos ilegal, por violação da Lei nº 11/90, de 05.04, não devendo, por isso, ser aplicado.
Entretanto, “S...” requereu a sua intervenção nos autos, ao abrigo do disposto no artº 320º do CPC, e a intervenção principal provocada do Dr. P.. nos termos do artigo 325º.
Mas, o EMMP, a fls. 1175, requereu a extinção da instância, por entender que, com a decisão proferida pelo TJCE através do acórdão de 4/6/02, segundo o qual, a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbiam por força do artº 73º-B do Tratado CE (actual artº 56º), ao aprovar e manter em vigor (além do mais) o referido DL 380/93, se verificou uma impossibilidade superveniente da lide. E juntou cópia desse acórdão.
Igual entendimento expressaram as RR no seu requerimento de oposição à requerida intervenção principal espontânea e provocada, embora ainda sem conhecimento da tomada de posição do A (o MP).
Contra este entendimento insurgiu-se a referida S.... a fls. 1236 e s.s..
De fls. 1303 a 1319 pronunciaram-se as RR a favor da tese do MP no que concerne à aplicação no direito interno da decisão do TJCE, dizendo:
- que o tribunal nacional se encontra proibido de aplicar o artigo 1º do DL 380/93.
- que tal posição não é apenas a que decorre de um dever de decidir correctamente as questões jurídicas, como acontece com a proibição de aplicação de normas inconstitucionais.
- que se trata de uma proibição que envolve uma obrigação do Estado Português e de uma situação onde a desconformidade com o direito comunitário já foi declarada pelo órgão competente, pelo que há que respeitar a decisão do TJ.
- que, se assim se não entender, devem ser absolvidas do pedido no despacho saneador.** Pelo despacho de fls. 1322 a 1325, de 15.11.02, foi decidido que a instância não pode prosseguir, por impossibilidade superveniente, julgando-se, pois, extinta, nos termos do artº 287º al. e) do CPC.
Com efeito aí foi referido nomeadamente:
No que respeita, concretamente, ao acórdão do TJCE, de 4/6, está-se em presença de uma decisão que visa prescrever ao Estado Português um objectivo cuja realização passará pela revogação do DL 380/93. Impõe-lhe a eliminação de uma medida nacional que entende contrária às regras comunitárias.
Toda a questão está em saber se, enquanto essa medida nacional não for tomada com a eliminação do diploma contrário às regras comunitárias o mesmo continua vigente na ordem jurídica interna, pelo menos para as situações fácticas nascidas na sua vigência.
Ora, um dos princípios essenciais da ordem jurídica comunitária foi sendo, através da jurisprudência do TJCE a partir dos anos 60, o da aplicabilidade directa do direito comunitário.
Flui da jurisprudência comunitária que se inaugurou com o Acórdão Franz Grad de 6/10/70 que tratando-se de uma decisão que impõe aos Estados membros uma obrigação incondicional e precisa para poder ser aplicada por si própria, tal decisão deverá produzir efeitos directos nas relações entre os Estados membros e os particulares, mesmo tratando-se de uma directiva- isto é, de uma decisão comunitária que obriga apenas quanto ao resultado a atingir- e mesmo enquanto o Estado destinatário não adopta o comportamento necessário para lhe dar execução na ordem interna (cfr. "Manual de Direito Comunitário", João Mota Campos, 2ª ed, p. 326 e ss.)
...
Nenhum sentido faria que o Estado destinatário do acórdão em referência prosseguisse na presente acção, na posição de A, pelo menos a partir do momento em que as RR se prevalecem dos efeitos daquele Acórdão.
Dele recorreu a interveniente, formulando as seguintes conclusões:
(...)** O MP pronuncia-se pela improcedência do agravo, dizendo que, atenta a obrigatoriedade da decisão do TJCE proferida no aludido acórdão de 04.06.2002, nos termos do artigo 249º do Tratado CE, e a aplicação conjugada dos princípio basilares da “aplicabilidade directa” e da “primazia” do direito comunitário, não se vê como possa deixar de se considerar a “ineficácia originária” do diploma legal interno, já declarado incompatível com o direito comunitário.** Posteriormente foram juntos aos autos pelas RR dois pareceres jurídicos e uma cópia do acórdão nº 192/2003 do Tribunal Constitucional (TC) de 09.04.2003 (proferido no processo nº 612/02 – 1ª secção) que julgou inconstitucionais, por violação das disposições conjugadas dos artigos 85º, nº 1 e 296º da CRP (na redacção anterior à revisão constitucional de 1997), as normas constantes dos nºs. 1 e 2 do artigo 1º do DL 380/93, de 15.11.
Naqueles pareceres defende-se, em síntese, e na parte que agora mais interessa:
a) Do acórdão declarativo do incumprimento do TJ (de 04.06.2002), proferido ao abrigo do disposto no artigo 228º do Tratado CE, resulta uma obrigação absoluta e incondicional para todas as autoridades portuguesas, incluindo os tribunais nacionais, de não aplicar a disposição nacional julgada incompatível com o Tratado;
b) A declaração de incumprimento constante do acórdão é fonte directa e automática de uma obrigação absoluta e incondicional de aplicação pelos tribunais portugueses do artigo 1º do DL 380/93. Assim, ao declarar a incompatibilidade deste artigo com o direito comunitário, impõe aos tribunais portugueses (ou a qualquer outra autoridade pública) a obrigação de não aplicarem tal norma.
c) Esta declaração tem eficácia retroactiva. E assim, a obrigação de não aplicação do artigo 1º do DL 380/93 abrange factos anteriores à emissão do acórdão do TJCE;
d) Uma situação caracteriza-se como “puramente interna” quando todos os elementos estão confinados ao interior de um único Estado membro, hipótese que é difícil- senão mesmo impossível – de se verificar no caso de uma operação de venda/aquisição de acções em bolsa. Uma situação como a deste processo não constitui uma situação puramente interna de acordo com o direito comunitário.
** Como dissemos, o MP requereu que fosse declarada extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide nos termos do artigo 287º, al. e) do CPC.
Para tanto alegou, em síntese:
- O MP intentou a presente acção em estrita defesa da legalidade, por ter configurado uma situação de violação da proibição contida no artigo 1º do DL 380/93, de 15.11, pelas RR “Teixeira...”, “Tedal.....” e “TDP....”, na medida em que estas, por via de sucessivas aquisições parcelares, obtiveram acções da C...em percentagem superior à legalmente condicionada (10%).
- No âmbito da 4ª e última fase de reprivatização da C..., aprovada pelo DL 331/2000, de 30.12, foi expressamente afirmada a inexistência de autorização para aquisição de acções de montante superior a 10% do capital social dessa empresa;
- Mas as RR procederam a aquisições parcelares e sucessivas de acções da C... que, no seu conjunto, excediam o aludido limite legal;
- Tendo em consideração os pedidos formulados, a utilidade e necessidade do prosseguimento desta acção dependeria da subsistência do artigo 1º do DL 380/93, uma vez que tudo se reconduziria à demonstração da respectiva violação;
- Todavia, a vigência dessa norma, ou pelo menos a possibilidade de a aplicar em concreto, resultou prejudicada por via de um acórdão do TJCE;
- É que a Comissão das Comunidades Europeias intentou no TJ um processo de incumprimento (nº C-367/98) contra a República Portuguesa, acusando-a de ter adoptado uma legislação nacional que, por um lado, restringe o acesso de estrangeiros ao capital das empresas em vias de reprivatização e, por outro, sujeita todas as posteriores transacções desse capital a uma autorização ministerial, tudo em violação dos princípios que consagram a liberdade de estabelecimento e a liberdade de circulação de capitais;
- O acórdão do TJ, provido de autoridade de caso julgado, tem efeito erga omnes de imediato, constituindo uma proibição de pleno direito, dirigida a todas as autoridades nacionais, de aplicação das normas internas declaradas contrárias às regras comunitárias;
- Nesta conformidade, o citado acórdão do TJ impede a pretendida aplicação ao caso dos autos do artigo 1º do DL 380/93;
- Consequentemente, a presente acção não pode prosseguir, dada a ineficácia originária da norma em que se baseava o pedido principal formulado, tornando igualmente inútil o conhecimento dos pedidos instrumentais que visavam demonstrar a configurada violação da proibição legal inaplicável.
Em suma, entende agora o MP que, com a prolação daquele acórdão do TJ, se tornou legalmente impossível a continuação da lide, dada a ineficácia originária da norma em que se baseava o pedido principal formulado.... (artº 1º do DL 380/93).
E o fundamento da acção era precisamente o oposto, ou seja, as RR teriam violado o artigo 1º daquele DL ao adquirirem mais de 10% das acções da Cimpor com direito a voto, sem prévia autorização do Ministro da Finanças.* Com efeito, o acórdão do TJCE (de 04.06.2002) declarou verificado o incumprimento por parte do Estado Português nos termos seguintes:
1) Ao aprovar e manter em vigor a Lei nº 11/90, de 5 de Abril de 1990, Lei Quadro das Privatizações, designadamente o seu artigo 13º nº 3, os decretos-leis de privatização de empresas posteriormente aprovados em sua aplicação, bem como os Decretos-Leis nº 380/93, de 15 de Novembro de 1993, e nº 65/94, de 28 de Fevereiro de 1994, a República Portuguesa não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 73º-B do Tratado CE (actual artigo 56º CE)
2) A acção é julgada improcedente quanto ao restante (questão que não interessa ao caso sub judice).
Nele se pode ler: ... A demanda tem por objecto obter a declaração de que, ao aprovar e manter em vigor a Lei n.º 11/90, de 5 de Abril de 1990, Lei Quadro das Privatizações.... designadamente o seu artigo 13.º, nº 3, os decretos-leis de privatização de empresas posteriormente aprovados em sua aplicação, bem como os Decretos-Leis nº 380/93, de 15 de Novembro de 1993 ....e nº 65/94, de 28 de Fevereiro de 1994...., a República Portuguesa não cumpriu as obrigações decorrentes do Tratado CE, designadamente dos seus artigos 52º (que passou, após alteração, a artigo 43º CE), 56º (que passou, após alteração, a artigo 46º CE), 58º (actual artigo 48º CE), 73º-B (actual artigo 56º CE) e dos artigos seguintes, bem como do seu artigo 221º (que passou, após alteração, a artigo 294.º CE) ...** Colhidos os vistos legais cumpre apreciar e decidir.
Não está em causa a matéria de facto, sendo a questão jurídica a decidir perfeitamente perceptível, quer pelo que já foi dito, quer pelo que de seguida será referido.
No entanto, esses factos são os alegados pelo MP e a que, em parte, já fizemos referência.
A questão coloca-se nos termos seguintes:
- O MP propôs a presente acção por considerar que foi violado o disposto no artigo 1º do DL 380/93, o qual estabelece que a aquisição, entre vivos, a título oneroso ou gratuito, por uma só entidade, singular ou colectiva, de acções representativas de mais de 10% do capital com direito a voto ou a aquisição de acções que adicionadas às já detidas ultrapassem aquele limite, em sociedades que venham a ser objecto de reprivatização, ficam sujeitas a autorização prévia do Ministro das Finanças.
- Entretanto foi proferido o dito acórdão do TJ, e, com base nele, foi requerido que fosse julgada extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide.
- Assim, está em causa saber qual a eficácia do acórdão do TJ na ordem jurídica interna, mais concretamente se a instância deve ser julgada extinta por inutilidade ou impossibilidade superveniente resultante da prolação daquele acórdão.
- Parece-nos, contudo, que, ainda que se considere que o acórdão tem os efeitos referidos pelo MP e pelas RR, e cuja doutrina foi acolhida pelo despacho recorrido (eficácia jurídica das decisões do TJ na ordem jurídica interna - primazia do direito comunitário), não estamos perante uma situação de inutilidade ou impossibilidade superveniente da lide.
I O artigo 73º-B, n.º 1, do Tratado (actual artº 56º) tinha a seguinte redacção: “no âmbito das disposições do presente capítulo, são proibidas todas as restrições aos movimentos de capitais entre Estados-Membros e entre Estados-Membros e países terceiros”.
Por isso, aquele acórdão teve em vista a legislação portuguesa na parte em que, por um lado, proibia os investidores estrangeiros de adquirirem mais do que um determinado número de acções de certas empresas portuguesas e, por outro, fazia depender de autorização prévia do Ministro das Finanças a aquisição, por qualquer entidade, de uma dada participação que ultrapassasse um certo nível em determinadas empresas portuguesas.
É que esta limitação constituiria uma restrição aos movimentos de capitais entre Estados, o que violaria um dos princípios do direito comunitário.
Por isso, a Comissão das Comunidades Europeias propôs contra República Portuguesa, nos termos do artigo 169º do Tratado CE (actual 226º), uma acção por incumprimento, com vista a obter a declaração de que, ao aprovar e manter em vigor, nomeadamente, o DL 380/93, não teria cumprido as obrigações decorrentes do Tratado, designadamente o seu artigo 73ºB citado.
Na sequência dessa acção foi proferido o aludido acórdão, nos termos do qual, ao aprovar e manter em vigor, designadamente, o artigo 1º daquele DL, a República Portuguesa não teria cumprido as obrigações que lhe incumbem dentro do Tratado.
Com vimos, no entender do MP, a utilidade e necessidade do prosseguimento desta acção dependeria da subsistência do artigo 1º do DL 380/93, uma vez que tudo se reconduziria à demonstração da sua violação. E aquela decisão do TJ vincularia o Estado Português nos termos do artigo 171º, ficando obrigado a dar-lhe execução pela derrogação formal das normas nacionais declaradas incompatíveis com o direito comunitário, nomeadamente o artigo 1º daquele DL.
Parece-nos, contudo, que todas estas considerações se encontram deslocadas, isto é, seja qual for a decisão a tomar em relação à aplicação do acórdão no direito interno, quer na tese defendida pelo MP e pelas RR, por um lado, quer na defendida pela interveniente, por outro, nunca haverá justificação para que se considere que a instância deve ser julgada extinta por inutilidade ou impossibilidade superveniente da lide.
É que nos parece que todos esses argumentos são válidos, mas apenas quanto à procedência ou improcedência da acção. Quer dizer que, por si sós, não constituem fundamento para que se possa julgar extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide.
* Nos termos do artigo 287º, al. e) do CPC, a instância extingue-se com a impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide
Pode ler-se no CPC Anotado por Lebre de Freitas (vol. I, pag. 512): «A impossibilidade ou inutilidade superveniente da lide dá-se quando, por facto ocorrido na pendência da instância, a pretensão do autor não se pode manter, por virtude do desaparecimento dos sujeitos ou do objecto do processo, ou encontra satisfação fora do esquema da providência pretendida. Num e noutro caso, a solução do litígio deixa de interessar – além, por impossibilidade de atingir o resultado visado; aqui, por ele já ter sido atingido por outro meio».....
A impossibilidade superveniente da lide, como causa de extinção da instância, prevista naquela disposição legal, pressupõe, pois, que a relação jurídica substancial se torne impossível, que não possa continuar a subsistir. Por exemplo, numa acção de interdição por anomalia psíquica, se falecer o requerido é evidente que deve ser julgada extinta a instância por inutilidade superveniente da lide. A morte deste retira toda a razão de ser à acção E o mesmo sucede quando numa acção se pede o cumprimento de um contrato e entretanto é proferida outra acção com trânsito em julgado a declarar a nulidade desse mesmo contrato. Neste caso, a pretensão do autor naquela acção não se pode manter.
Mas tal não sucede, salvo melhor opinião, no caso sub judice.
Assim, como melhor se verá, mesmo que se entenda que o acórdão vincula o Estado Português e que o tribunal nacional deve obediência à decisão proferida pelo acórdão do TJ, não se verificará a inutilidade ou impossibilidade superveniente da lide. Pelo contrário, o tribunal português, neste caso a 2ª Vara Cível da comarca de Lisboa, deverá proferir decisão de mérito...à semelhança do que acontece, por exemplo, quando é proferido um acórdão com força obrigatória geral pelo Tribunal Constitucional. Nesses casos, as acções pendentes não podem desde logo ser consideradas inúteis, ou seja, não é declarada extinta a instância por impossibilidade superveniente da lide. O que acontece é que o juiz, tendo conhecimento desse acórdão, deverá decidir em conformidade, até porque poderá não ser aplicável total ou parcialmente ao caso em discussão ou estarem em causa questões que não dependem dessa mesma decisão. Seja como for, a prolação do acórdão pelo TJ em caso algum determinará a inutilidade ou impossibilidade superveniente de uma acção em que a questão esteja a ser discutida.
Não obstante, teceremos algumas considerações sobre as chamadas acções de incumprimento e da eficácia do aludido acórdão do TJ na ordem jurídica interna, para concluirmos no sentido de que tal decisão não tornou inútil ou impossível a continuação da lide.II Estabelece o artigo 220º do Tratado (era antes o artº 164º): o Tribunal de Justiça garante o respeito do direito na interpretação e aplicação do presente Tratado.
Por sua vez determina o artigo 226º (antes o 169º): Se a Comissão considerar que um Estado-membro não cumpriu qualquer das obrigações que lhe incumbem por força do presente Tratado, formulará um parecer fundamentado sobre o assunto, após ter dado a esse Estado oportunidade de apresentar as suas observações.
Se o Estado em causa não proceder em conformidade com este parecer, no prazo fixado pela Comissão, esta pode recorrer ao Tribunal de Justiça.
Finalmente estatui o artigo 228º (antes o 171º):
1. Se o tribunal de Justiça declarar verificado que um Estado-membro não cumpriu qualquer das obrigações que lhe incumbem por força do presente Tratado, esse Estado deve tomar as medidas necessárias à execução do acórdão do Tribunal de Justiça.
2. .......Se o Tribunal de Justiça declarar verificado que o Estado-membro em causa não deu cumprimento ao seu acórdão, pode condená-lo ao pagamento de uma quantia fixa ou progressiva correspondente a uma sanção pecuniária...
Estamos perante a chamada acção por incumprimento, cujo processo está previsto nos artigos 226º a 228º do Tratado CE (anteriores artigos 169º a 171º) .
Trata-se, efectivamente, de uma acção da maior importância para coagir os Estados membros ao cumprimento das normas do Tratado CE. É uma via processual cuja utilização assenta na imputação a um Estado-membro da violação da legalidade comunitária, ou seja, quando este faltar ao cumprimento de uma ou mais obrigações que lhe incumbem no quadro da ordem jurídica comunitária.
O incumprimento pode verificar-se por acção ou por omissão, isto é, pode resultar de um comportamento positivo ou de uma abstenção por parte dos Estados membros.
O incumprimento por acção tem lugar nos seguintes casos[1]:
a) Adopção na ordem interna de um acto jurídico (legislativo ou infralegislativo, de carácter geral ou individual) contrário às regras comunitárias;
b) Comportamento do Estado traduzido em acções materiais, actuações administrativas ou práticas internas, seja qual for a sua natureza, violadoras da legalidade comunitária.
Portanto, verifica-se a violação do direito comunitário nomeadamente quando um Estado-membro mantém na ordem jurídica interna uma disposição de carácter legislativo incompatível com o direito comunitário.
Ou como referem Fausto Quadros e Ana Maria Martins[2] “o comportamento positivo pode consistir num acto interno determinado –legislativo, regulamentar ou administrativo – incompatível com o Direito Comunitário existente ou num conjunto de vários actos internos”. O processo contra o Estado infractor visa então contestar a validade do direito interno. E o TJ pode declarar o direito nacional contrário ao direito comunitário e, como tal, ilegal, perante as normas do Tratado, não tendo embora competência para proceder à declaração de nulidade ou à anulação de qualquer norma ou acto de direito nacional.
Se a Comissão entender que um Estado-membro viola as normas comunitárias poderá demandá-lo perante o Tribunal, através da acção de incumprimento, a fim de o coagir a respeitá-las (e o mesmo poderá fazer um Estado membro contra outro Estado na defesa dos seus direitos, se for caso disso).
No caso do aludido acórdão, o Estado Português foi demandado pelas razões referidas, designadamente por se ter considerado que o DL 380/93 era contrário ao artigo 56º CE (anterior 73-B), por violação do princípio da livre circulação de capitais entre os Estados-membros.
Mas o que mais importa considerar no caso concreto é saber qual a eficácia interna das decisões proferidas pelo TJ.
“Na acção por incumprimento, o Tribunal exerce uma competência de plena jurisdição. Com efeito, o Tribunal não é nem pode ser solicitado a anular um acto ilegal de um Estado: o Tribunal julga apenas da conformidade, ou não, à ordem jurídica comunitária do comportamento de um Estado membro, adoptando a decisão que lhe pareça mais adequada”[3].
Portanto, o TJ limita-se a declarar o incumprimento por parte do Estado demandado, não o podendo condenar a adoptar uma determinada solução concreta, ao contrário do que acontece com os tribunais judiciais de cada Estado quando proferem uma sentença de condenação. Se se chegar à conclusão de que o Estado faltou ao cumprimento de uma determinada obrigação, o TJ limita-se a declarar verificado esse incumprimento. E, por isso, não se prescreve no acórdão respectivo quais as medidas que o Estado deve tomar para dar execução à decisão proferida; é ao Estado que compete “tomar as medidas necessárias à execução do acórdão” (artº 228º, nº 1 - parte final). Enquanto essas medidas não forem tomadas, o acto mantém-se na ordem jurídica interna.
O tribunal Comunitário é incompetente para conhecer da pretensão de um particular de lhe ser reconhecido um direito fundado nos tratados ou nas disposições dos actos normativos emanados das instituições comunitárias. É que o direito comunitário não confere ao TJ competência para anular os actos nacionais.
Mas, como é óbvio, o Estado deverá tomar as medidas necessárias para que a obrigação em falta seja cumprida, sob pena de a decisão ser inócua, o que seria contrário à natureza jurídica das decisões judiciais. Caso contrário, o direito comunitário seria praticamente ineficaz.
Se é certo que o TJ não pode anular o acto praticado pelo Estado infractor, a verdade é que, ao declarar verificado que um Estado-membro não cumpriu qualquer das obrigações que lhe incumbem por força do Tratado, está a impor a esse Estado a obrigação de repor a legalidade, devendo ele próprio revogar o acto praticado (ou agir, em caso de omissão).
Mas a natureza declarativa da decisão tomada pelo TJ (declaração de verificação do incumprimento) não prejudica a vinculatividade própria de uma decisão judicial, revestindo mesmo a força de caso julgado. E esta força de caso julgado tem repercussões a nível interno, no sentido de que o Estado membro fica obrigado a tomar as medidas necessárias à execução do acórdão, as quais, no entanto, não são neles especificadas (nem o deviam ser).
“Na verdade, ao declarar que a existência na ordem jurídica interna de normas nacionais contrárias ao direito comunitário implica uma violação do Tratado, o acórdão do Tribunal obriga o Estado membro a restaurar a legalidade comunitária ofendida, revogando ele próprio essas normas”[4]
Todavia, a declaração de incumprimento não afecta de modo directo e automático a vigência da legislação interna tida como contrária ao direito comunitário, ou seja, tal decisão não anula ou revoga directamente o acto legislativo. Se o incumprimento consistir num acto por acção do Estado-membro, esse acto, de acordo com os princípio da repartição de poderes, não pode ser anulado pelo TJ; a anulação da disposição nacional compete aos órgãos respectivos desse Estado. É que os acórdãos do TJ carecem de medidas de execução[5]. Cabe então aos tribunais do Estado tomar as medidas necessárias à execução das suas decisões.
Para o que agora nos interessa, está em causa a publicação de um decreto-lei que foi considerado incompatível com o direito comunitário. Mas o TJ não tem competência para anular o acto jurídico interno. Mais concretamente: o Dec. Lei em causa não se considera derrogado, mantendo-se na ordem jurídica interna, embora não deva ser aplicado na exacta medida em que afectar o direito comunitário, ou seja, na medida em que for incompatível com este direito.
Como é evidente, os tribunais portugueses não podem aplicar normas inconstitucionais. Mas também estão obrigados a respeitar as normas resultantes dos Tratados, pelo que, em princípio, deverão acatar as normas comunitárias, se contrárias à legislação nacional, ou seja, não devem aplicar as leis nacionais, se estas forem contrárias às normas comunitárias. E sobretudo não devem aplicar a legislação interna sobre a qual recaiu uma declaração de incumprimento por parte do TJ. Até porque os particulares podem recorrer aos tribunais judiciais dos respectivos Estados invocando a defesa dos seus direitos por violação do direito comunitário. Por isso, como vimos, embora o TJ não possa anular os actos praticados pelo Estado-membro, o efeito prático é semelhante, pois as disposições legais deixam de poder ser aplicadas pelas autoridades nacionais, designadamente pelos tribunais. E não importa considerar aqui as sanções que podem ser impostas aos Estados–membros em caso de incumprimento da decisão nos termos do artigo 228º.
Sobre a eficácia interna dos acórdãos do TJCE cita o prof. Mota Campos Piérre Pescatore[6], segundo o qual “uma condenação pronunciada pelo Tribunal Comunitário numa acção por incumprimento tem força de caso julgado para todos os órgãos do Estado em causa, de forma que uma jurisdição nacional não poderá, em caso algum, pôr-se em oposição à apreciação jurídica do Tribunal”.
E refere o mesmo autor que, desta jurisprudência do TJ, se pode concluir que a autoridade de caso julgado dum acórdão proferido numa acção por incumprimento que reconheceu a infracção atinge todos os órgãos do Estado, impondo-se não apenas ao poder executivo mas também ao poder legislativo e aos tribunais em geral; e por isso os tribunais do Estado em causa têm o dever de assegurar, no exercício da função jurisdicional, o respeito da decisão do Tribunal de Justiça – o que é expressão do princípio geral de que incumbe às jurisdições nacionais, tribunais comuns do direito comunitário, “assegurar a protecção jurídica que deriva, para os sujeitos de direito, dos efeitos directos das disposições do direito comunitário”. Quer isto dizer que os tribunais dos países membros não devem aplicar as normas internas declaradas contrárias à ordem jurídica comunitária.
Por outro lado, embora os particulares não possam recorrer ao TJ, têm o direito de não acatar as normas nacionais incompatíveis com o direito comunitário, e, por via disso, podem demandar o Estado faltoso nos respectivos tribunais, para defesa dos seus direitos, invocando para o efeito as disposições do direito comunitário directamente aplicáveis (devendo os respectivos tribunais agir em conformidade, por foça da primazia do direito comunitário)[7]. Então, os tribunais dos Estados-membros são considerados como tribunais comuns da ordem jurídica comunitária, devendo aplicar as normas do direito comunitário (desde que directamente aplicáveis) ainda que contrárias às normas nacionais, em obediência ao princípio do primado do direito comunitário.
Os particulares (nomeadamente as ora RR) não têm o direito de agir contra o Estado-membro apenas porque foi proferida uma decisão pelo TJ, mas também porque já antes o podiam fazer, pois podem demandá-lo directamente quando entendam que este viola as obrigações (por acção ou por omissão) que para eles decorrem de disposições do direito comunitário directamente aplicáveis (não vamos aqui averiguar se isso também sucede quando tais normas não sejam “directamente aplicáveis”).
Portanto, a decisão do TJ “implica para as autoridades nacionais competentes a proibição, de pleno direito, de aplicar uma disposição nacional que é incompatível com o Tratado e, sendo caso disso, a obrigação de tomar todas as medidas para facilitar as realização do efeito pleno do direito comunitário” (ac. do TJ de 13.07.72, proc. 48/71, Col. 1972, pag. 181).
“Em qualquer caso, a declaração de que um Estado membro não cumpriu as suas obrigações comunitárias implica para as autoridades desse Estado-membro, tanto judiciais como administrativas, por um lado, a total proibição de aplicar o regime incompatível e, por outro, a obrigação de adoptar todas as disposições que facilitem a realização do pleno efeito do direito comunitário” (ac. do TJ de 19.01.93, proc. C-101/91, col. 1993, p. I-191).
Portanto, em princípio[8] não devem os tribunais portugueses aplicar as normas do DL 380/93 . Mas compete ao tribunal recorrido fazer a respectiva aplicação, de acordo com a doutrina constante do acórdão.
Todavia, salvo o devido respeito, não se pode concordar com a afirmação do EMMP no sentido de que a presente acção não pode prosseguir, dada a ineficácia originária da norma em que se baseava o pedido principal formulado, tornando igualmente inútil o conhecimento dos pedidos instrumentais que visavam demonstrar a configurada violação da proibição legal inaplicável.
Com efeito, não se põe em causa a ineficácia originária das normas internas declaradas incompatíveis com o direito comunitário. Porém, como se disse, compete aos órgãos do Estado-membro, neste caso aos tribunais, a decisão sobre a aplicação concreta da doutrina do acórdão. E o TJ não funciona em caso algum como tribunal de recurso em relação aos tribunais nacionais; não lhe compete alterar as decisões proferidas pelos tribunais nacionais mesmo nos casos em que estes apliquem as normas comunitárias, ou, como se disse, anular os actos dos Estados-membros contrários ao direito comunitário, diferentemente do que sucede, por exemplo, com os tribunais federais em relação às decisões proferidas pelas jurisdições estaduais .
E tenha-se em consideração que, na presente acção, são formulados vários pedidos.
II Uma questão que também poderia ser discutível (porque foi suscitada) seria saber se estamos perante uma “situação puramente interna”.
O TJ tem qualificado uma situação puramente interna naqueles casos “em que todos os elementos estão confinados ao interior de um mesmo Estado-membro”.
A uma situação puramente interna aplica-se, em princípio, apenas o direito interno. E daí que, como se refere num dos pareceres jurídicos junto aos autos pelas RR, “conhecida a jurisprudência comunitária sobre esta matéria, é ao juiz nacional, enquanto órgão exclusivamente competente pela aplicação do direito ao caso concreto, que incumbe verificar se a situação é ou não puramente interna”. E depois acrescenta que para o Tribunal de Justiça impõe-se uma clara repartição de funções: “no quadro do processo de cooperação instituído pelo artigo 234º CE não compete ao Tribunal de Justiça, mas antes ao órgão jurisdicional nacional estabelecer os factos que deram origem ao litígio e tirar deles as consequências para a decisão que tem de proferir” (ac. de 16.12.99, proc. C-435/97, WWF).
E então aqui encontraríamos mais uma razão para se considerar que não existe impossibilidade superveniente da lide.
Por isso, compete à 2ª Vara Cível decidir sobre estas várias questões, mas tendo sempre em consideração a doutrina do acórdão do TJ e agora também a decisão do Tribunal Constitucional referida .
É bem possível que, face à decisão proferida pelo TJ, as questões postas ao tribunal sejam decididas em conformidade e que, por isso, a decisão a proferir seja a absolvição das RR do pedido, pois o principal fundamento desta acção é a alegada violação do DL 380/93, sem prejuízo doutra atitude que possa vir a ser tomada pelo MP.
Entretanto, tendo este diploma sido declarado incompatível com o direito comunitário, há que retirar daí as devidas consequências, nomeadamente que não tem qualquer fundamento a alegada violação do artigo 1º daquele Decreto Lei.
Porém, tal não pode resultar directamente do acórdão do TJ.
Aliás, já depois de proferido o despacho recorrido, o artigo 1º do DL em causa foi julgado inconstitucional, como se disse. E, no passado dia 10, pelo DL nº 49/2004 (de 10/03) esse mesmo diploma foi pura e simplesmente revogado.
De qualquer forma, e como vimos dizendo, salvo o devido respeito, não estamos perante um caso de impossibilidade superveniente da lide.
** Por todo o exposto acorda-se em conceder provimento ao agravo, embora por razões diferentes das invocadas pela agravante, revogando-se o despacho recorrido, o qual deve ser substituído por outro que ordene o normal prosseguimento da acção.
Custas pelas RR.
Lisboa, 20.04.2004.
Pimentel Marcos
Roque Nogueira
Santos Martins.
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[1] Contencioso Comunitário, por Mota de Campos, pag. 217.
[2] Contencioso comunitário, pag. 191.
[3] Ob. Cit. pag. 271/272
[4] Contencioso Comunitário, pag. 274.
[5] Não interessa aqui considerar o preceituado no artigo 244º, segundo o qual os acórdãos do TJ têm força executiva, nos termos do artigo 256º, ou seja, quando são impostas “obrigações pecuniárias”.
[6] Manual de direito Comunitário, pag. 437.
[7] Mas em qualquer caso será sempre o tribunal do Estado-membro a decidir em concreto se existe violação do direito comunitário, sem, contudo, pôr em causa a decisão do TJ, nos termos a que se vem fazendo referência.
[8] E dizemos “em princípio” porque, por um lado, não compete decidir aqui essa questão e, por outro, porque nem todas as normas poderão ser contrárias ao dtº comunitário. |
