| Decisão Texto Integral: |
Apelante: S…, Lda.
Apelado: M…, EP
Tribunal a quo: 12ª – 3ªsecção do Tribunal Cível de Lisboa
Considerando a simplicidade da questão em recurso, o relator profere decisão no âmbito do estabelecido no artº705 do CPC.
I – RELATÓRIO
S…, Ldª, intentou procedimento cautelar comum, contra M…., EP, pedindo que a requerida seja condenada a desocupar imediatamente o prédio da Requerente, retirando do mesmo todas as ancoragens e quaisquer outros elementos nele instalados, de modo a permitir a execução do edifício licenciado pela Câmara Municipal de Lisboa.
Em sustento de tal pretensão alegou em síntese, que a requerida ao executar as obras de prolongamento da linha vermelha do metro, ocupou o imóvel melhor identificado nos autos, da propriedade da requerente, ali colocando ancoragens que o atravessam longitudinalmente, tendo instalado uma grua/pórtico, ocupando parte do espaço aéreo correspondente ao prédio, no que para tal não foi autorizado pela requerente.
Ainda assim, as partes tentaram em reunião que teve lugar em Maio de 2007 solucionar o problema, e nela a requerida comprometeu-se a desocupar em curto prazo o prédio da requerente, tendo então a requerente informado a requerida que tinha necessidade de iniciar urgentemente a construção do seu prédio, face aos prejuízos que os atrasos verificados que lhe causaram e continuam a causar. Em 14.06.2007 teve lugar nova reunião entre ambas, comprometendo-se a requerida a soluçar rapidamente a matéria. A requerente reiterou aos representantes do requerido a urgência da execução das obras licenciadas para o local, face aos prejuízos que os atrasos verificados lhe causaram e continuam causar, tendo, em 20.06.2007 e 27.06.2007, enviado à requerida os projectos licenciados pela CML, conforme esta lhe havia solicitado na referida reunião.
Em 09.01.2008, a requerente requereu a notificação judicial avulsa da requerida para retirar as ancoragens e proceder à desocupação do prédio em prazo não superior a quinze dias, tendo a requerida sido notificada em 23.01.2008.
Até à presente data a requerida não desocupou o prédio da requerente, impedindo-a de executar os trabalhos de escavação e construção das caves do edifício licenciado pela CML.
No final, alega que a continuar tal situação a requerente está a ser penalizada por atrasos no cumprimento da planificação e execução da sua obra, decorrente de actuações lesivas e imputáveis ao requerido, que lhe causaram e continuam a causar-lhe extensos prejuízos, calculados em largas centenas de milhares de euros, que se vão avolumando com o decurso do tempo, face à imobilização dos elevadíssimos investimentos que realizou, ao aumento do custo das obras e às indemnizações que será forçada a pagar, em consequência do incumprimento de compromissos assumidos perante terceiros, suportou e suporta ainda significativos encargos com a aquisição do seu imóvel, elaboração de projectos e obtenção dos licenciamentos de que é titular, estando obrigada ao pagamento de elevados encargos bancários, que impedem o investimento em novos empreendimentos.
A requerida foi citada e deduziu oposição, excepcionando, além do mais, ser o tribunal cível incompetente para conhecer da presente providência, dado que a requerida é uma pessoa colectiva de direito público e o fundo da demanda na presente providência cautelar, suportada na invocada responsabilidade civil extracontratual da requerida, para o que se mostra competente o tribunal administrativo, pelo que solicita a sua absolvição da instância.
A requerente respondeu, reafirmando a competência dos tribunais civis, uma vez que, o que se discute é o seu direito de propriedade e não quaisquer relações jurídico-administrativas, afirmando a competência dos tribunais da ordem judicial no âmbito da sua actividade de gestão privada e, pronunciando-se pela improcedência da excepção com todas as consequências legais.
Seguidamente, o Tribunal no âmbito do disposto no artº 510, nº1 al) a do CPC, julgou procedente a excepção invocada pela requerida, e declarou incompetente o tribunal cível para conhecer do litígio em razão da matéria, porque competente é o tribunal administrativo absolvendo a requerida da instância.
A requerente com fundamento na violação das regras incompetência absoluta interpôs recurso de tal decisão, o qual foi admitido adequadamente como de apelação e efeito suspensivo, de subida imediata, o que nesta instância se manteve.
Em remate das suas alegações, a recorrente apresenta as conclusões que a seguir se transcrevem:
1º A natureza material do tribunal “ afere-se pela natureza da relação jurídica tal como é apresentada pelo autor da petição, isto é, no confronto entre o respectivo pedido e a causa de pedir” (….).
2ºAtravés do presente meio cautelar, a recorrente peticionou desocupação imediata do seu prédio e a retirada de “todas as ancoragens e quaisquer outros elementos nele instalados”, com fundamento na violação dos seus direitos de propriedade e posse (…), não estando em causa qualquer acção de indemnização por prejuízos causados por entidade pública, no âmbito de uma específica relação jurídica administrativa.
3ºA circunstância de o Metro, EP ser pessoa colectiva de direito público, não atribui só por si, competência aos tribunais administrativos (.) tanto que não podiam ter sido exercidos quais poderes de autoridade (…)
4ºA competência jurisdicional dos tribunais administrativos depende da existência de um litígio emergente das relações jurídico-administrativas, regulado por normas materialmente administrativas, no âmbito de actuações de entidades que exercem concretas competências de direito público, dotas de jus imperiii (….), o que não se verifica no caso.
5ºOs tribunais administrativos apenas são competentes para conhecer litígios emergentes de relações jurídico-administrativas, não podendo o artº4, nº1 al) g do ETAF ser interpretado e aplicado com um âmbito ou em sentido desconforme com a Constituição, atribuindo ao TA, competência para dirimir conflitos emergentes de relações jurídicas privadas (…)
6ºO despacho enferma de erros de julgamento (….)
No final pede que a revogação do despacho e a consideração da competência da jurisdição comum.
Em resposta, a requerida, refutou passo a passo a argumentação da apelante e sustenta o acerto do julgado.
Nada obsta ao conhecimento de mérito.
II-FACTOS
A matéria a considerar reconduz-se ao já constante do relatório, para o qual nos remetemos, sem prejuízo de respigarmos factos assentes que pontualmente interessem à decisão da matéria.
III-ENQUADRAMENTO JURÍDICO
O thema decidendum é, nunca é demais frisar, delimitado pelo teor das conclusões, à margem das situações de conhecimento oficioso e outras de excepção expressa no texto legal, que do caso em apreço estão arredadas.
Donde, de acordo com as conclusões do recurso em apreciação, a questão a apreciar é a da competência (ou incompetência) material dos Tribunais Comuns (Tribunais Cíveis) ou dos Tribunais Administrativos para o julgamento da providência cautelar/acção principal em que uma entidade privada demanda o M…, EP, no âmago da responsabilidade civil por factos ilícitos que lhe estão a causar prejuízos elevados, concretamente no decurso da execução das obras de ampliação da via vermelha do metro que a requerida leva a cabo, sem prejuízo da dialéctica integrar, ainda, no seu âmago o ponto B) das conclusões da apelante, relativo ao sentido e alcance do artº4, nº1, al) g do Estatuto do Tribunais Administrativos e Fiscais.
Vejamos.
Em nota preambular, sublinhe-se que considerando a data dos factos, a discussão acerca da eventual competência material dos tribunais administrativos para apreciar da causa é de aplicar o regime jurídico introduzido pela Lei 13/2002, de 19 /2, na redacção conferida pela Lei 107/2003, de 31/12, no tocante à jurisdição administrativa.[1]
A competência judiciária em razão da matéria assume natureza de ordem pública e apenas a podemos surpreender do que decorra da lei.
A sua fixação apreciar-se-á em função da natureza da matéria a decidir, sendo que, no limite, atentar-se-á que o legislador escolheu como padrão a atribuição da causa ao tribunal, segundo aquele que mais vocacionado (idoneidade do juiz[2]) estiver para conhecer do objecto do pleito em concreto, no alcance final da eficiência da organização judiciária.
Quanto aos tribunais da organização judiciária comum, divide-os a lei em tribunais de competência genérica e tribunais de competência especializada, de acordo com o disposto nos artº72 a 77 da Lei Orgânica dos Tribunais Judiciais, secundando o estabelecido a propósito no artº211 da Constituição da República Portuguesa.
É ponto incontroverso que o regra geral atinente à competência material é atribuído globalmente, por via negativa, aos Tribunais Judiciais.
Por seu turno, “…para efeitos de determinação da competência material dos tribunais administrativos, é decisivo o critério constitucional plasmado no artº 212 nº 3 da Lei Fundamental, nos termos do qual, compete aos tribunais dessa jurisdição especial o (…)"julgamento de acções que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas (…)".[3]
É o princípio da competência genérica ou residual dos tribunais comuns, com consagração na lei fundamental e na lei ordinária (arts. 211º, nº 1 da CR, 66º do CPC e 18º, nº 1 da LOTJ). Definimos então a jurisdição comum por exclusão de partes, isto é, a atribuição de competência ao tribunal de jurisdição comum pressupõe a inexistência de norma específica que atribua essa competência a uma jurisdição especial para dirimir determinado litígio, tal como o autor o configura.
A particularidade do caso em análise.
Recordamos que estando em causa um procedimento cautelar comum, determina o artº83, nº1 al) c ex vi artº383, nº1 do CPC que o tribunal competente será aquele que for competente para conhecer da acção principal
No caso sub judice, presenciamos uma típica acção preventiva para acautelar a continuação dos danos causados à requerente, sujeito de direito privado, alegadamente pela actividade levada à cabo pela requerida, M…, Empresa Pública, na prossecução das obras de alargamento do troço – linha vermelha, por virtude de ocupar com máquinas e outros, impedindo-a de proceder às obra de reconstrução do seu prédio, sito no local, e acerca do qual já assumiu contratos com terceiros, provocando-lhe dessa forma, como afirma, prejuízos de custo insuportável.
Nas doutas alegações a recorrente enfatiza como questão crucial da sua pretensão, afirmando que não reclama indemnização por prejuízos, mas apenas a desobstrução da sua propriedade pela requerida, deslocando assim, cremos, a questão exclusivamente para o domínio de direito de propriedade e posse, e consequentemente, não se subsumindo a matéria a qualquer garantia patrimonial da requerida, não interferindo, pois, na sua natureza de ente público e não se configurando, deste modo, o pleito nas previsões do artº1 do ETAF e artº212 da CRP.
Resguardado o devido e merecido respeito, o certo é que, se trata de uma leitura actualizada da petição da requerente, onde se menciona a expressamente os elevados prejuízos causados pela requerida com a dita ocupação do prédio e certamente, não estando nós no mundo da fantasia, a ulterior necessidade de demanda para se ressarcir, atendendo até aos compromissos assumidos com terceiros face ao inevitável atraso da obra no prédio (cfr-artº37º a 42º da petição).
Dessa forma, entendemos que a causa de pedir da providência cautelar é relativa à responsabilidade extracontratual da requerida, sob pena, de a acção principal a propor ter um objecto meramente declarativo, destituído de efeito económico e prático para as partes, sendo que, não é esse o objectivo da dinamização da actividade judiciária.
Voltando ao enquadramento teórico da matéria, é consabido, que (…),"a competência do foro comum só pode afirmar-se com segurança depois de se ter percorrido o quadro dos tribunais especiais e de se ter verificado que nenhuma disposição de lei submete a acção em vista à jurisdição de qualquer tribunal especial". [4]
Do que resulta, que sendo evidente que a demanda se estrutura na base da responsabilidade extracontratual da requerida, cabe agora apelar, por um lado, à natureza jurídica desta, e, por outro, à caracterização da actividade visada que diz a requerente lhe vem causando danos que pretende atalhar na sua extensão, e posteriormente, ser ressarcida dos prejuízos verificados em consequência.
Não declinamos existir sempre alguma margem de divisão na argumentação a propósito que tais situações suscitam; todavia, face ao que resulta dos autos e procurando utilizar a melhor hermenêutica jurídica, salvo melhor opinião, entendo que a solução protagonizada pelo Tribunal a quo merece acolhimento.
O critério de afectação de causas aos tribunais da ordem administrativa pela Constituição, ou seja, as acções e os recursos que tenham por objecto litígios emergentes de relações jurídicas administrativas, é de natureza material.
Face à referida definição de âmbito material pela Constituição, as relações jurídicas administrativas a que alude não podem deixar de ser as que se geram, modificam ou extinguem ao abrigo do direito administrativo substantivo.
Densificando o supra preceito constitucional, no quadro da administração da justiça, o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (E.T.A.F.) aprovado pela Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro, estabelece no seu nº 1, que (.) “Os tribunais da ordem administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais; e, por seu turno, o artº 4º do E.T.A.F. enuncia no seu nº 1, os critérios de determinação da competência dos tribunais administrativos e fiscais a partir de litígios, al g) “Questões em que nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público…”.
Não há dúvida que o legislador actual alargou profundamente a área de intervenção dos tribunais administrativos e cuja opção não nos cumpre apreciar.
Na doutrina, embora com vozes dissonantes a defender que o legislador ordinário só pode atribuir o julgamento de litígios materialmente administrativos a outros tribunais, caso a devolução estiver prevista a nível constitucional, [5]e/ou que, só são admissíveis os desvios impostos por um obstáculo prático intransponível de ordem logística, ligado à insuficiência da rede de tribunais administrativos e justificadas pela necessidade de salvaguardar o princípio da tutela judicial efectiva que ficaria prejudicada pelo irregular funcionamento; todavia, [6]é dominante a interpretação com o sentido de que a cláusula consagra uma reserva relativa, um modelo típico, que deixa à liberdade do poder legislativo a introdução de alguns desvios, aditivos ou subtractivos, desde que preserve o núcleo essencial do modelo de acordo com o qual o âmbito regra da jurisdição administrativa corresponde à justiça administrativa em sentido material.
Lendo a proposta de lei que deu origem ao novo regime do ETAF, conclui-se que, estando ainda em causa a aplicação de um regime de direito público respeitante a questões relacionadas com o exercício de poderes públicos, pareceu, entretanto, adequado atribuir à jurisdição administrativa a competência para apreciar as questões de responsabilidade emergentes do exercício da função político-legislativa e da jurisdicional.
A jurisdição administrativa passa, assim, a ser competente para a apreciação de todas as questões de responsabilidade civil que envolvam pessoas colectivas de direito público, independentemente da questão de saber se tais questões se regem por um regime de direito público ou por um regime de direito privado. (…)”
É pois, com este alcance que, em sintonia com a intenção do legislador, deve interpretar-se a norma do art. 4º/1/g) do ETAF que atribui ao juiz administrativo competência para conhecer das “questões em que, nos termos da lei, haja lugar a responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, incluindo a resultante do exercício da função jurisdicional e da função legislativa”.
Temos, assim, que com a entrada em vigor do actual ETAF, de acordo com a regra geral do art. 4º/1/g), e salvo as excepções subtractivas contidas no nº 3 do mesmo preceito legal, passou a ser da competência do juiz administrativo apreciar todas as questões de responsabilidade civil extracontratual das pessoas colectivas de direito público, quer relativas a relações jurídicas administrativas, quer referentes a relações extra-administrativas e independentemente de serem regidas por um regime de direito público ou por um regime de direito privado.
Nas palavras lapidares do Prof. Sérvulo Correia que transcrevemos: [7]“privilegiou um factor de incidência subjectiva. Independentemente da natureza jurídica pública ou privada da situação de responsabilidade, esta cabe no âmbito da jurisdição exercida pelos tribunais administrativos só porque é pública a personalidade da entidade alegadamente responsável ou da entidade em que se integram os titulares de órgãos ou servidores públicos”
Significa isto que, a qualificação entre actos de gestão pública e actos de gestão privada que à luz do art. 51º/1/h) do anterior ETAF aprovado pelo DL nº 129/84, de 27 de Abril, era critério operativo da repartição de competências entre os tribunais da ordem administrativa e os tribunais da ordem comum, nas “acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos” passou a ser irrelevante para este efeito. O interesse nessa distinção passou a estar confinado, apenas, ao direito material. O juiz administrativo não fica dispensado de proceder à qualificação da relação controvertida, visto que da natureza da origem da responsabilidade – acto de gestão pública ou acto de gestão privada – dependerá a determinação do regime substantivo aplicável.
A interpretação ora defendida coincide com o entendimento da doutrina de Freitas do Amaral e Aroso de Almeida, in “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, pag. 32;
Mário Esteves de Oliveira e Rodrigo Esteves de Oliveira in, “Código de Processo Nos Tribunais Administrativos e Fiscais”, pag 59;
Sérvulo Correia, in “Direito do Contencioso Administrativo”, pag 714,
e foi já perfilhada por este Tribunal dos Conflitos nos acórdãos de 2006.10.26 – conflito 18/06 e de 2007.09.26 – conflito nº 13/07.
A dificuldade na interpretação das várias alíneas do artº4 do ETAF pode ser fruto de imputação da competência aos Tribunais Administrativos nos casos em que o litígio não versa rigorosamente sobre uma relação jurídica administrativa.[8]
Não é, porém, duvidoso no caso dos autos que, quer a requerente alicerce a causa de pedir na responsabilidade extracontratual da requerida, cuja natureza estatutária é um sujeito de direito público, ou, como ora manifesta nas alegações, na simples afectação do uso e posse do seu imóvel, permanecemos à luz do disposto no artº1 do mesmo diploma, a considerar que, a relação estabelecida inter-partes assume natureza administrativa.
Aqui poderemos entrar no campo dos denominados “conceitos indeterminados” no direito administrativo, para estabelecer e definir aquele tipo de relação jurídica.[9]
Não se olvide, contudo, que a norma que atribua uma competência, para além do que pudesse resultar do estipulado no artº 1 do E.T.A.F., tem que ser encarada como norma especial, prevalecendo sobre a disciplina do referido artº 1 daquele diploma legal. [10]
Com atrás se menciona, nos termos do artº 212 da CRP,” (…): 3. compete aos tribunais administrativos e fiscais o conhecimento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas”. Neste mesmo sentido, dispõe o art. 3 do ETAF/84, que (…) “Incumbe aos tribunais administrativos e fiscais, na administração da justiça, assegurar a defesa dos direitos e interesses legalmente protegidos, reprimir a violação da legalidade e dirimir os conflitos de interesses públicos e privados no âmbito das relações jurídicas administrativas”. Também o art. 1 do ETAF, aprovado pela 13/2002, de 19 de Fevereiro, dispõe que (…) “1. Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais “.
O conceito de relação jurídica administrativa é por esta via o critério operativo principal para a repartição entre a jurisdição administrativa e fiscal e, a jurisdição comum.
Na acção cautelar sujeita, considerando os factos que a fundamentam concluímos, que ocorrem no âmbito de uma relação jurídica administrativa a cujo conceito se reconduz, segundo a doutrina, (…) “as relações interpessoais e inter-administrativas em que de um dos lados da relação se encontra uma entidade pública, ou uma entidade privada dotada de prerrogativas de autoridade pública, tendo por objectivo a prossecução do interesse público, de acordo com as normas de direito administrativo”. [11]
Ora, a requerente reclama a intervenção judicial para poder executar obras no seu prédio, alegando que as estruturas e materiais utilizados pela requerida na execução do trabalho de alargamento da via do metro, linha vermelha, estão a impossibilitar aquela actividade.
Não oferece dúvidas que o M… constituiu uma empresa pública do Estado, e o diploma que regula o sector empresarial do Estado – DL n.º 558/99, de 17/12, dispõe que as empresas públicas, entre as quais se inclui a entidade recorrida, regem-se pelo direito privado, salvo no que estiver disposto nesse diploma, e nos que tenham aprovado os respectivos estatutos – cfr. artigo 7º.
Donde para apurarmos se certo acto da empresa pública foi praticado sob a égide do direito privado ou antes do direito público (administrativo) há que indagar primeiro se a lei geral ou o estatuto daquela em particular lhe confere poderes específicos para praticar actos regidos pelo direito administrativo.
Ora, nos Estatutos da requerida -artº2-aprovados pelos DL 439/78, de 30/12, ela tem por objecto manter, em regime de exclusivo, o funcionamento regular do serviço público de transporte público fundado no subsolo da cidade de Lisboa e zonas limítrofes, para o que dispõe de prerrogativas de autoridade.
Daí que, a obra em execução pela requerida prossegue o interesse público, agindo a requerida sobre o domínio público e para tal a lei lhe confere autoridade, encontrando-se assim desenvolver actividade regida pelo direito administrativo.
Assim sendo, a eventual causa de danos à requerida por virtude de tal exercício, há-de reclamar tutela nos tribunais administrativos, seja à luz da Constituição e também dos artº1 e artº4, nº1 al) g do ETAF.
Soçobram, pois, os argumentos da apelante.
IV-DECISÃO
Do que vem exposto decide-se, julgar improcedente a apelação, mantendo a douta decisão recorrida.
Custas do recurso a cargo da parte vencida a final.
Lisboa, 4 de Agosto de 2008
Isabel Salgado
_____________________________________________________
[1] O recorrente juntou aresto proferido nesta 7ªsecção, no qual fui interveniente na qualidade de adjunta, mas, como bem anotou o colega relator, nele fez aplicar o antigo regime estabelecido no DL 129/84, de 27/5, que limitava a competência dos tribunais administrativos com base em responsabilidade extracontratual do Estado e demais entes público, aos actos denominados de gestão pública.
[2] Alberto dos Reis, in Comentário ao CPC, I, Pag.106
[3] Ac.STJ de 7/10/04 in www.dsj.jstj
[4]Alberto dos Reis in CPC anotado, I, pag.147.
[5] Gomes Canotilho e Vital Moreira in Constituição Anotada, 3ª e., 1993, anotação IV ao art. 214º
[6] Cfr. Mário e Rodrigo Esteves de Oliveira in “Código de Processo Nos Tribunais Administrativos”, Vol. I, pp. 21/25.
Diogo Freitas do Amaral e Mário Aroso de Almeida, in “Grandes Linhas da Reforma do Contencioso Administrativo”, pp. 21 e Seg.,
[7] In Direito do Contencioso Administrativo, p. 714 o ETAF
[8] A enumeração de casos de competência, do nº 1 do artº 4º, poderá então ser “aditiva” e não “confirmativa”, nas palavras de J. C. Vieira de Andrade in “A Justiça Administrativa” edição de 2007, pag. 110 e seg.
[9] Veja-se a propósito, e em geral, António Francisco de Sousa in “Conceitos indeterminados em direito administrativo”, 1994, ex.pag.91.
[10] Cfr. M. Aroso de Almeida e C. A. Fernandes Cadilha in “Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos”, pag. 15.
[11] Cfr. Jonatas E. M. Machado, Breves considerações em torno do âmbito da justiça administrativa., Reforma da Justiça Administrativa in Boletim da Faculdade de Direito/Universidade de Coimbra, Studia Jurídica 86, Colloquia 15, 2005, p. 93.
|
