| Decisão Texto Integral: | Acordam no Tribunal da Relação de Lisboa:
I - Relatório.
No Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada
AM, CB, HB,CS e MA
Intentaram acção administrativa especial de declaração de ilegalidade por omissão de normas, nos termos do artº 77º do Código do Processo nos Tribunais Administrativos (doravante CPTA) aprovado pela Lei nº 15/2002, de 22 de Fevereiro, contra
S. Excia. o Ministro da Defesa Nacional
Alegando que nas condições abaixo determinadas o Estado omitiu o dever de legislar e requerendo a final que se declare a ilegalidade por omissão de publicação de diploma legal que aprove o sistema retributivo do pessoal da Polícia Marítima a fim de dar cumprimento ao estatuído no artº 7º do Decreto-Lei nº 248/95, de 21 de Setembro e no artº 42º do Estatuto do Pessoal da Polícia Marítima aprovado pelo citado diploma.
Citado, o Réu contestou excepcionando a incompetência absoluta do tribunal administrativo, tendo sido depois proferido despacho sufragando tal entendimento, julgando verificada a incompetência material e absolvendo o Réu da instância.
Os Autores vieram então pedir a remessa do processo ao tribunal judicial de Almada, onde veio a ser distribuído como acção ordinária.
O processo foi depois remetido à comarca do Seixal, por se entender ser a mesma territorialmente competente e nesta comarca veio a ser lavrado despacho julgando verificada a incompetência em razão da matéria sendo o Réu igualmente absolvido da instância.
É desse douto despacho que vem interposto o presente recurso de agravo.
Nas suas alegações os agravantes formulam as seguintes conclusões:
A. O tribunal Judicial considerou-se incompetente em razão da matéria para apreciar a ilegalidade por omissão de diploma legal de aprovação do sistema retributivo do pessoal da Polícia Marítima por entender que o pedido pertence à jurisdição administrativa.
B. O que está em causa é a não publicação de um diploma legal que regulamente o artigo 42° do Estatuto do Pessoal da Polícia Marítima, aprovado pelo Decreto-Lei n° 248/95, de 21 de Setembro, para onde o artigo 7° deste diploma remete.
C. Essa publicação de diploma legal encontra-se no âmbito da competência legislativa do R., nos termos dos n°sl alínea c) e 3 do artigo 198° da CRP, não envolvendo a prática de nenhum acto administrativo.
D. Se a publicação de diploma legal que regulamenta o sistema retributivo do pessoal da Polícia Marítima não envolve a prática de qualquer acto administrativo, a competência para apreciar o mérito da questão pertence ao Tribunal Judicial, por a função legislativa estar excluída da alínea a) do n°2 do artigo 4° do ETAF e do artigo 199° da CRP.
E. Ao considerar competente a jurisdição administrativa para apreciar a matéria dos autos, a douta sentença recorrida violou os n°s 1 alínea c) e 3 do artigo 198° e o artigo 199°, ambos da CRP e ainda a alínea a) do n°2 do artigo 4° do ETAF.
F. A douta sentença recorrida está ferida de vício de violação de lei por erro nos pressupostos de direito, devendo ser revogada.
Não deu entrada contra-alegação tempestiva.
O Exmo. Juiz manteve o seu despacho.
Colhidos os vistos, cumpre apreciar e decidir.
A questão a resolver consiste em apurar se o tribunal comum é ou não o materialmente competente para conhecer do litígio desenhado nos autos.
II - Fundamentos.
Vejamos então a petição - os Autores alegam que:
São Chefes da Polícia Marítima vindos da categoria de Sub-chefe a que foram promovidos entre 1993 e 1995.
Os profissionais Colegas dos Autores que foram promovidos a Sub-chefes em 1997 ficaram posicionados no 3º escalão do sistema remuneratório com o índice 245.
Os Autores em virtude da sua progressão profissional, embora promovidos antes destes últimos, continuam posicionados no 2º escalão do mesmo sistema remuneratório, com o índice 225 acrescido de um abono de um diferencial de 5 pontos.
As disposições que regulam o aludido sistema retributivo mantêm-se em vigor até à publicação de novo diploma previsto no artº 7º do Decreto-Lei nº 248/95, de 21 de Setembro.
O artº 42º do Estatuto do Pessoal da Polícia Marítima aprovado pelo citado diploma estabelece que o sistema remuneratório do pessoal da Polícia Militar deverá ser regulamentado.
Tal regulamentação nunca chegou a ser produzida pelo Governo.
A presente acção é proposta com vista a que seja fixada ao Governo, na pessoa do seu Ministro da Defesa Nacional o prazo de 6 meses para que este produza o diploma regulamentar até agora omitido, com vista a rectificar as distorções verificadas no estatuto remuneratório dos Autores relativamente a Colegas seus mais modernos e menos responsáveis mas que mesmo assim auferem um vencimento superior aos dos primeiros.
A presente acção é proposta nos exactos termos do artº 77º do CPTA, que estabelece:Artigo 77.º
Declaração de ilegalidade por omissão 1 - O Ministério Público, as demais pessoas e entidades defensoras dos interesses referidos no n.º 2 do artigo 9.º e quem alegue um prejuízo directamente resultante da situação de omissão podem pedir ao tribunal administrativo competente que aprecie e verifique a existência de situações de ilegalidade por omissão das normas cuja adopção, ao abrigo de disposições de direito administrativo, seja necessária para dar exequibilidade a actos legislativos carentes de regulamentação.
2 - Quando o tribunal verifique a existência de uma situação de ilegalidade por omissão, nos termos do número anterior, disso dará conhecimento à entidade competente, fixando prazo, não inferior a seis meses, para que a omissão seja suprida.
A norma é, assim, directa e expressamente dirigida ao tribunal administrativo competente.
Trata-se de processo especial que não tem paralelo na jurisdição comum.
Está em causa a fixação de um regime remuneratório de uma categoria de funcionários públicos dirigentes, quais sejam os Chefes e Inspectores da Polícia Marítima, a ser concretizada por diploma legal emitido pelo Governo.
Na douta petição os Autores invocam o artº 7º do Decreto-Lei nº 248/95, de 21 de Setembro e o artº 42º do Estatuto do Pessoal da Polícia Marítima aprovado pelo citado diploma.
Dispõem os mesmos queArtigo 7.°
Sistema retributivo Até à entrada em vigor do diploma que estabelecer o novo sistema retributivo do pessoal da PM, nos ter-mos do artigo 42.° do Estatuto anexo, mantêm-se em vigor as disposições que actualmente regulam esta matéria.
E queArtigo 42.°
Sistema retributivo Para além das prestações sociais, o pessoal da PM tem direito à remuneração base e suplementos previstos em diploma legal.
Os Autores reclamam que o aludido diploma nunca chegou a ser aprovado, o que os tem vindo a prejudicar.
Tal diploma, quer assuma a forma de Decreto Regulamentar quer assuma a forma de simples Portaria, será sempre o resultado de um acto normativo.
Os actos normativos, de acordo com o artº 112º da CRP, dividem-se em duas grandes categorias: os actos legislativos, por um lado, e os actos regulamentares, por outro, comportando cada uma destas categorias várias espécies.
Nem todos os litígios surgidos no âmbito de uma relação jurídica administrativa são do conhecimento dos tribunais administrativos, dado que o referido artº 4º do ETAF exclui várias situações que cairiam na previsão do artº 3º do mesmo diploma legal, como sejam, as acções que tenham por objecto normas legislativas e responsabilidade pelos danos decorrentes do exercício da função legislativa.
Além das funções política e legislativa, o Governo tem também uma competência (função) administrativa (artº 199º da CRP).
As principais funções administrativas do Governo são:
a) garantir a execução das leis;
b) assegurar o funcionamento da Administração Pública;
c) promover a satisfação das necessidades colectivas.
A elaboração de regulamentos faz parte da função administrativa do Estado.
A Constituição inclui entre os actos legislativos não só as leis formais da Assembleia (leis do parlamento, leis formais) mas também os actos normativos editados pelo Governo no exercício de funções legislativas - os decretos-leis.
A função legislativa como a actividade permanente do poder político consiste na elaboração de regras de conduta social de conteúdo primacialmente político, revestindo determinadas formas previstas na Constituição.
Já a função administrativa é o conjunto dos actos de execução de actos legislativos, traduzida na produção de bens e na prestação de serviços destinados a satisfazer necessidades colectivas que, por virtude de prévia opção legislativa, se tenha entendido que incumbem ao poder político do Estado-colectividade[1].
Aqui chegados, já a resposta se torna mais simples:
Se os actos e omissões em causa neste processo puderem ser qualificados como actos legislativos, não há dúvida de que está expressamente afastada a jurisdição dos tribunais administrativos, pelo artº 4º, nº 2, al. a), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, ETAF, Lei nº 13/2002, de 19 de Fevereiro[2] - pelo que a jurisdição para conhecer dessas causas recairá sobre o tribunal comum.
Se, diversamente tais actos e omissões puderem ser qualificados de actos regulamentares, integrados, como se escreveu acima, na função administrativa do Estado, então poderão e deverão ser apreciados em jurisdição administrativa.
Em casos semelhantes o Supremo Tribunal Administrativo tem aceite a segunda orientação, no sentido de que os actos do Estado destinados a repor o equilíbrio de carreiras públicas têm natureza regulamentar.
É o que decorre dos arestos sumariados da seguinte forma:
I - A revalorização das carreiras prevista no DL 404-A/98, de 18.12 só se aplicava directamente às carreiras do regime geral da administração central que constam do anexo ao referido diploma legal ( cf. seu artº 17º nº1).
II - No que respeita às carreiras/categorias com designações específicas e às carreiras do regime especial, a revalorização prevista no referido diploma legal, seria feita mediante decreto regulamentar e abrangeria tão só, no primeiro caso, as que apresentassem um desenvolvimento indiciário mais ou menos igual ao das carreiras/categorias dos correspondentes grupos de pessoal do regime geral e, no segundo caso, aquelas em que se justificasse a adaptação dos respectivos regimes e escalas salariais ( cf. nº 2 e 3 do citado artº 17º, respectivamente).
III - O Governo legislador conferiu, assim, ao Governo administrador uma larga margem de apreciação, já que lhe conferiu a prerrogativa de avaliação e definição das carreiras que seriam enquadráveis nas citadas disposições legais, e, portanto, a faculdade de escolha dentro do universo existente, embora sujeita aos limites aí referidos, mais apertados no caso do nº 2 e mais latos no caso do nº 3 do referido artº 17º.
IV - O legislador não fixou qualquer prazo para que a administração levasse a cabo tal desiderato.
V - Assim, não se verificam os pressupostos da procedência do pedido de declaração de ilegalidade por omissão daquela regulamentação no que respeita aos trabalhadores do MADRP integrados em carreiras/categorias com designações específicas ou do regime especial, pois não existia a necessária vinculação legal, que tornasse obrigatória e exigível, a aplicação aos mesmos da revalorização prevista no referido DL 404-A/98.
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 20-2-2008 (Relatora: Fernanda Xavier).
I - O pedido de condenação na publicação dos decretos regulamentares previstos nos ns.º 2 e 3 do art. 17º do DL n.º 404-A/98 improcede se o autor não identificou de modo preciso o pessoal beneficiário e não alegou os factos constitutivos do dever administrativo de aplicar ou adaptar a esse pessoal o regime que serviria de modelo.
II - Esse pedido improcede ainda em virtude de a Lei n.º 12-A/2008 ter revogado, por incompatibilidade, aquele art. 17º.
III - A circunstância de, entretanto, ter sido publicado o DR n.º 8/2008, que proveio do MOPTC e deu satisfação parcial ao mesmo pedido, acarreta a inutilidade superveniente da lide e a extinção da instância na medida correspondente.
IV... V...
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 14-07-2008 (Relator: Madeira dos Santos).
I - A viabilidade de uma acção de declaração de ilegalidade por omissão de normas depende de se estar perante um diploma legislativo carente de regulamentação, como se infere da parte final do n.º 1 do art.º 77.º do CPTA, e que a obrigação de regulamentar se tenha tornado exigível, por ter decorrido o período de tempo em que deveria concretizar-se.
II - A emissão pelo Governo da regulamentação prevista nos n.ºs 2 e 3 do art.º 17.º do DL n.º 404-A/98, de 18 de Dezembro, teria de se concretizar durante o seu período de vigência.
III - Revogado aquele diploma, pelo art.º 116.º, alínea aq) da Lei n.º 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, deixou de poder ser emitida regulamentação ao abrigo daquelas normas, por falta de suporte legislativo e por impossibilidade jurídica de emitir um diploma de natureza regulamentar sem qualquer disposição dotada, cumulativamente, de generalidade e abstracção.
IV...
Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 23-04-2008 (Relator: Jorge de Sousa).
De acordo com a situação descrita pelos Autores, estamos perante uma omissão de regulamentação de uma lei – o Decreto-Lei nº 248/95, de 21 de Setembro, que aprova o Estatuto do Pessoal da Polícia Marítima, cujo artº 42º prevê a adopção de remuneração base e suplementos em diploma legal a aprovar: cremos que este diploma assumirá natureza regulamentar e se inscreve claramente na função administrativa do Estado - conjunto dos actos de execução de actos legislativos, traduzida na produção de bens e na prestação de serviços destinados a satisfazer necessidades colectivas que, por virtude de prévia opção legislativa, se tenha entendido que incumbem ao poder político do Estado.
Estamos pois perante uma relação jurídica administrativa.
Assim, nos termos do artº 1º do ETAF são os tribunais administrativos que têm a jurisdição para conhecer do caso.
Razão porque o agravo não obtém provimento.
Termos em que se formula a seguinte
Síntese:
1. Os actos normativos, de acordo com o artº 112º da CRP, dividem-se em duas grandes categorias: os actos legislativos, por um lado, e os actos regulamentares, por outro, comportando cada uma destas categorias várias espécies.
2. A função legislativa como a actividade permanente do poder político consiste na elaboração de regras de conduta social de conteúdo primacialmente político, revestindo determinadas formas previstas na Constituição.
3. Já a função administrativa é o conjunto dos actos de execução de actos legislativos, traduzida na produção de bens e na prestação de serviços destinados a satisfazer necessidades colectivas que, por virtude de prévia opção legislativa, se tenha entendido que incumbem ao poder político do Estado.
4. A elaboração de regulamentos faz parte da função administrativa do Estado.
5. As causas em que se debate a prática ou omissão de actos integrados na função administrativa/regulamentar do Estado são da jurisdição administrativa; aquelas em que se debatam actos legislativos do Estado serão da jurisdição comum.
III - Decisão.
De harmonia com o exposto, nos termos das citadas disposições, acordam os Juízes desta Relação em negar provimento ao agravo.
Custas pelos agravantes.
Lisboa e Tribunal da Relação, 29_/01_/2009
Os Juízes Desembargadores,
Francisco Bruto da Costa
Catarina Arelo Manso
Pedro Lima Gonçalves
___________________________________________________
[1] Sobre esta temática, vejam-se o douto acórdão do Tribunal de Conflitos de 10-2-2004, alcançável via Internet na base de dados acessível no endereço www.dgsi.pt/.
[2] Artigo 4.º do ETAF
Âmbito da jurisdição
1 - Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto:
a) a n)...
2 - Está nomeadamente excluída do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham por objecto a impugnação de:
a) Actos praticados no exercício da função política e legislativa;
b)...c)...
3...
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