Acórdãos TRL	Acórdão do Tribunal da Relação de Lisboa
Processo:	6949/2007-1
Relator:	MARIA JOSÉ SIMÕES
Descritores:	COMPETÊNCIA MATERIAL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO
Nº do Documento:	RL
Data do Acordão:	10/09/2007
Votação:	UNANIMIDADE
Texto Integral:	S
Meio Processual:	AGRAVO
Decisão:	CONFIRMADA A DECISÃO
Sumário:	São competentes os tribunais administrativos para conhecer e decidir de procedimento cautelar no qual se pretende que entidades bancárias e seguradoras não procedam ao pagamento de valores titulados por garantias bancárias e por seguros-caução, no âmbito de contrato de empreitada de obras públicas que reveste natureza administrativa. M.J.S.

Decisão Texto Integral:

Acordam os Juízes do Tribunal da Relação de Lisboa I – RELATÓRIO B, SA e Construções, SA, intentaram a presente providência cautelar comum contra Banco, SA, M, SA, C, SA, Credito, SA, A, C, Seguro de Créditos, SA e Auto Estradas – Concessões Rodoviárias de Portugal, pedindo que: se ordene à 1ª e 6ª requeridas que, até à decisão da acção principal de que este procedimento cautelar é dependente, não paguem à requerida Auto-Estradas, SA, os valores titulados pelas garantias bancárias e pelos seguros caução emitidos a favor da Junta Autónoma de Estradas referentes ao Contrato de Empreitada que teve por objecto a obra de construção do IC1 – Variante à EN 8 entre Torres Vedras e Bombarral e que se ordene à 7ª requerida que, até à decisão da acção principal de que este procedimento cautelar é dependente, não peça aos restantes requeridos o pagamento das referidas garantias bancárias e seguros caução e bem assim que não o receba. Tendo sido distribuída a presente providência cautelar à 2ª secção da 6ª Vara Cível da Comarca de Lisboa, foi, nos termos conjugados do artº 4º nº 1 al. f) da LETAF e 66º, 83º, 101º a 105º, 288º e 404º nº 1 al. a) todos do CPC, julgada verificada a excepção dilatória de incompetência absoluta da vara cível e absolvidas as requeridas da instância. Inconformadas com tal despacho, vieram as requerentes apresentar as suas alegações de recurso, que finalizaram com as seguintes conclusões: 1) A principal causa de pedir das providências requeridas pelas agravantes consiste no facto de uma entidade ameaçar reclamar aos bancos e seguradoras que prestaram certas garantias de boa execução de obra o seu pagamento e de essa entidade não ser a beneficiária das garantias em causa, pelo que não tem legitimidade para pedir o seu pagamento e os bancos e seguradoras garantes têm o dever de não a honrar; 2) Assim configurado pela agravante, o presente procedimento incide sobre contratos de garantia, que os Tribunais Judiciais são exclusivamente competentes para julgar e não sobre um contrato de empreitada de obras públicas; 3) Sendo a competência do Tribunal aferida pela causa de pedir e pelo pedido formulados pelo autor, o presente procedimento é adequado, em função de ter por objecto a interpretação de contrato de garantia, a constituir dependência de uma acção civil, em que as agravantes formulem a pretensão de que seja declarado que a requerida Auto-Estradas do Atlântico não é beneficiária das garantias, sem estar em causa a execução de um contrato de empreitada de obras públicas; 4) Ainda que assim não se entenda, a a incompetência material dos Tribunais Judiciais apenas se verificaria em relação à requerida Auto-Estradas do Atlântico, e não em relação aos restantes requeridos, que são entidades privadas e não celebraram nenhum contrato de empreitada de obras públicas, pelo que os tribunais Judiciais são competentes para apreciar a providência que as agravantes requereram contra estes agravados e assim o procedimento sempre deveria seguir contra estes; 5) Ao decidir diversamente, o Tribunal a quo violou o disposto nos artºs 66º do CPC e 18º nº 1 da LOFTJ e o artº 4º nº 1 do ETAF. Contra-alegou a agravada Auto-Estradas do Atlântico - Concessões Rodoviárias de Portugal, SA, tendo apresentado as suas alegações, que rematou com as seguintes conclusões: 1. As agravantes não impugnam a qualificação do contrato de empreitada dos autos como administrativo, nem impugnam que seja a jurisdição administrativa a jurisdição competente para conhecer dos litígios a este respeitantes. 2. O presente recurso assenta e só no entendimento perfilhado pelas agravantes de que o litígio dos autos respeita a contratos de garantia e não ao contrato de empreitada de obra pública. 3. As agravantes pretendem reduzir a causa de pedir desta providência (e da acção principal futura a instaurar) aos contratos de garantia, dos quais a agravada não será parte, sendo este fundamento bastante para demonstrar a competência dos tribunais cíveis e a procedência do procedimento cautelar. 4. Contudo, da leitura do requerimento inicial resulta claro que os fundamentos nos quais as agravantes assentam a pretensão deduzida não podem reconduzir-se aos contratos de garantia. 5. Assim, atenta a configuração da relação material controvertida feita pelas agravantes no seu requerimento inicial, para que o tribunal possa apreciar e julgar a legitimidade da agravada, o mesmo terá que atender ao contrato de concessão, ao contrato de empreitada e ao acto de transferência das garantias prestadas. 6. O mesmo se dirá quanto aos demais fundamentos invocados pelas agravantes nestes autos: a inadmissibilidade da execução das garantias após a recepção definitiva da obra e a iliquidez das obrigações das agravantes. 7. Nenhuma destas causas de pedir pode ser objecto de sindicância apreciando apenas e só os contratos de garantia. 8. A jurisprudência invocada pelas agravantes em nada infirma este entendimento, porquanto a mesma respeita a situações distintas das dos autos. 9. Sendo a jurisdição administrativa competente para conhecer deste litígio, será também competente para conhecer quanto aos demais agravados. 10. O Tribunal a quo não violou nenhum preceito legal ao decidir nos termos da douta decisão sob recurso. O Mmº Juiz a quo manteve o despacho recorrido (cfr. fls. 229). Foram colhidos os vistos legais. II – QUESTÕES A RESOLVER Como se sabe, o âmbito do recurso é definido pelas conclusões do recorrente (artºs 684º nº 3 e 690º nº 1 do CPC), importando, assim, decidir as questões nelas colocadas – e, bem assim, as que forem de conhecimento oficioso - exceptuadas aquelas cuja decisão fique prejudicada pela solução dada a outras – artº 660º nº 2 também do CPC. Assim, em face das conclusões apresentadas, é a seguinte a questão a resolver por este Tribunal: - Para decidir o presente procedimento cautelar são competentes os Tribunais Comuns ou os Tribunais Administrativos? III – FUNDAMENTOS DE FACTO Importa considerar o seguinte circunstancialismo: - O fundamento do pedido principal formulado na petição inicial da providência requerida é a ilegitimidade da agravada Auto-Estradas do Atlântico, SA para exercer a posição de beneficiária das garantias. - Foi celebrado um contrato de empreitada em 04/11/1994 entre as requerentes como empreiteiras e a Junta Autónoma de Estradas, como dona da obra, tendo por objecto a construção do Itinerário Complementar 1 – Variante à Estrada Nacional 8 entre Torres Vedras e Bombarral. - No decurso da execução da obra, o(a)s requerentes foram prestando à dona de obra, várias garantias bancárias e seguros caução para assegurar as suas obrigações contratuais. - Por contrato de concessão celebrado com o Estado Português em 21/12/98, a agravada Auto Estradas do Atlântico, SA tornou-se concessionária da concepção, projecto, construção, financiamento, exploração e conservação de lanços de auto-estrada e conjuntos viários associados na zona Oeste de Portugal. - A obra construída pelas requerentes para a Junta Autónoma de Estradas em execução do contrato de empreitada foi integrada nessa concessão. - Por carta de 26/04/2007, a agravada Auto Estradas do Atlântico, SA deu conta às requerentes da existência de vários defeitos resultantes de deficiências de construção no lanço Torres Vedras – Bombarral, na auto-estrada A8, facto que a obrigou como concessionária a realizar várias intervenções no lanço em causa. - Com tais intervenções despendeu a quantia de € 2.006.871,11. - Pretende a agravada Auto-Estradas do Atlântico, SA accionar as garantias prestadas para ser ressarcida do montante despendido nas obras efectuadas, caso tal problema se não resolva de forma consensual. IV – FUNDAMENTOS DE DIREITO A incompetência em razão da matéria determina a incompetência absoluta do tribunal (cfr. artº 101º do CPC). A incompetência absoluta pode ser arguida pelas partes e deve ser suscitada oficiosamente pelo tribunal em qualquer estado do processo, enquanto não houver sentença com trânsito em julgado proferida sobre o fundo da causa (artº 102º nº 1 do CPC). É a causa de pedir e o pedido que determinam a competência do tribunal em razão da matéria. Ora, nos termos do artº 498º do CPC, a causa de pedir é o facto jurídico concreto de onde procede a pretensão formulada. Assim, na presente providência cautelar, as agravantes pedem que: a) se ordene da 1ª à 6ª requeridas que, até à decisão na acção principal de que este procedimento cautelar é dependente, não paguem à requerida Auto-Estradas do Atlântico, SA, os valores titulados pelas garantias bancárias e pelos seguros caução emitidos a favor da JAE, referentes ao contrato de empreitada que teve por objecto a obra de construção do IC1 – Variante à EN 8 entre Torres Vedras e Bombarral; b) se ordene à agravada Auto Estradas do Atlântico, SA que, até à decisão da acção principal não peça aos restantes requeridos, o pagamento das referidas garantias bancárias e seguros caução, e bem assim que não o receba. A causa de pedir tem assim a ver com a ilegitimidade da agravada Auto Estradas do Atlântico, SA para exercer a posição de beneficiária dessas garantias. Entendem as agravantes que o presente litígio “se cinge estritamente aos contratos de garantia” e não a um contrato de empreitada de obras públicas, uma vez que se funda no caucionamento da obrigação de boa execução de obra pelas agravantes, sob a forma de garantias bancárias e de seguros caução prestados pelos bancos e seguradoras agravados, a favor de uma entidade (JAE) que nem sequer é parte no presente procedimento cautelar. Pelo que, sendo o presente procedimento cautelar dependência de uma acção a propor em que as agravantes formularão a pretensão de declaração de que a agravada Auto Estradas do Atlântico, SA não é parte em nenhuma das relações de garantia, configura claramente uma acção de natureza civil e não administrativa. Acontece, porém que as agravantes se esquecem que as referidas garantias bancárias e seguros caução foram prestadas para garantir a boa execução da obra, no âmbito de um contrato de empreitada de obra pública para construção do IC1 – Variante à EN 8 entre Torres Vedras e Bombarral. E, para se apurar ou não da legitimidade da agravada para accionar as ditas garantias bancárias e seguros caução, há que apurar, antes de mais e em primeiro lugar, se tal contrato de empreitada se mostra executado nos exactos termos contratados ou se foi executado com defeitos, tal como refere a agravada Auto Estradas do Atlântico, SA, na carta que endereçou às agravantes em 26/04/2007. Em segundo lugar, não é despiciendo analisar os termos em que foi celebrado o contrato de concessão entre a agravada Auto Estradas do Atlântico, SA e o Estado em 21/12/98, uma vez que, a obra construída pelas requerentes para a Junta Autónoma de Estradas em execução do contrato de empreitada foi integrada nessa concessão. E, por último não se pode considerar irrelevante apurar da existência ou não de actos de transferência das garantias bancárias e seguros caução prestados para a agravada Auto Estradas do Atlântico, SA. Por isso, há que ver se as mencionadas garantias continuam a ter como única beneficiária a JAE e em face da extinção desta, a sua actual sucessora ex lege, a EP – Estradas de Portugal, EPE, de acordo com o DL nº 237/99 de 25/06 que extinguiu a Junta Autónoma de Estradas e criou o Instituto das Estradas de Portugal e o DL nº 239/2004 de 21/12 que transformou o Instituto das Estradas de Portugal em EP – Estradas de Portugal, EPE, como pretendem as agravantes ou se pelo contrário, por imposição do nº 2 da Base XLIV da Concessão, aprovada pelo DL nº 393-A/98 de 04/12, todas as garantias prestadas a favor do dono da obra pelo Consórcio B, SA e Construtora, SA, ora agravantes e que se encontrem em vigor relativamente a obras realizadas no âmbito do contrato de empreitada devem ser transferidas para a concessionária por força da integração do referido lanço Torres Vedras – Bombarral, no objecto da concessão. Tudo se reconduz, por isso, em primeira linha, à análise do contrato de empreitada, ao contrário do pretendido pelas agravantes. As agravantes pretendem fazer crer que as obrigações decorrentes para os requeridos bancos e seguradoras por via das referidas garantias bancárias e seguros caução são alheias às obrigações assumidas por aquelas no contrato de empreitada. Mas não é assim. Com efeito, a relação jurídica contratual que aqui está prima facie em causa, não é aquela que foi estabelecida entre as empreiteiras agravantes e os bancos e/ou seguradoras mas sim aquela que foi estabelecida entre as empreiteiras agravantes e o Estado (JAE) – contrato de empreitada – e, posteriormente o contrato de concessão com a agravada. Trata-se de uma causa de pedir complexa que passa sempre pela abordagem do incumprimento ou não do contrato de empreitada celebrado entre as agravantes e o Estado, como já acima frisámos. (1) Os bancos e as seguradoras, participam, na qualidade de garantes, na relação jurídico-administrativa estabelecida contratualmente entre a dona da obra e as empreiteiras. Empreiteiras e garantes ocupam, em situação plural, a posição passiva na relação obrigacional que se formou a partir do alegado incumprimento do contrato de empreitada por aquelas. Quanto a qualquer deles, o presente procedimento versa a responsabilidade pelo não cumprimento de um contrato de empreitada. Saber se os bancos e as seguradoras devem ou não pagar à concessionária, ora agravada, não passa apenas pela definição do regime aplicável às garantias bancárias e seguros-caução, como pretendem as agravantes. Tal pressupõe o apuramento da existência de responsabilidade contratual por parte das empreiteiras no âmbito do contrato de empreitada. Na verdade, a simples alegação por parte das agravantes de que a agravada Auto Estradas do Atlântico, SA não dispõe do direito a que se arroga de accionar as garantias bancárias e seguros-caução, por não ser a beneficiária das mesmas, não exclui a necessidade de o tribunal averiguar quais as consequências advenientes de um alegado incumprimento do contrato de empreitada e dos termos do contrato de concessão entretanto realizado entre o Estado e a agravada, o que implica, desde logo, a consideração do regime aplicável ao contrato de empreitada de obras públicas. (2) Pelo que, também quanto às requeridas seguradoras e bancos, a competência material para conhecer do pedido pertence ao tribunal que for competente para apreciar do conteúdo e respectivas consequências, face ao alegado incumprimento do contrato de empreitada de obras públicas. Assim sendo, a empreitada em apreço está submetida ao regime jurídico dos contratos de empreitada de obras públicas, regulado pelo DL nº 59/99 de 02/03. Chegamos assim ao momento de determinar se o contrato de empreitada de obras públicas celebrado entre as agravantes e o Estado reveste a natureza administrativa e, consequentemente, se os Tribunais Administrativos são ou não os competentes para conhecer dos pedidos. A partir de 19/02/2003, data da entrada em vigor do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais aprovado pela Lei 13/2002 de 19/02, a competência daqueles tribunais, no que respeita a contratos, está regulada no artº 4º nº 1 al.f) que preceitua que “Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto: questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos do respectivo regime substantivo, ou de contratos que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público” Dado que o presente procedimento cautelar foi intentado em 25/05/2007, a lei aplicável é precisamente este Estatuto de 2002. Temos assim que, a validade e execução dos contratos em causa nos autos será da competência dos tribunais administrativos se: - Forem objecto passível de contrato administrativo; - Existam normas de direito público a regular aspectos do seu regime substantivo e, - As partes os tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público. Ora, o que é que se deve entender por contrato administrativo? O artº 178º nº 1 do Cód. do Procedimento Administrativo diz que contrato administrativo é “o acordo de vontades pelo qual é constituída, modificada ou extinta uma relação jurídica administrativa”. Por seu turno, Freitas do Amaral refere que um contrato é administrativo “se o respectivo objecto respeitar ao conteúdo da função administrativa e se traduzir, em regra, em prestações referentes ao funcionamento de serviços públicos, ao exercício de actividades públicas, à gestão de coisas públicas, ao provimento de agentes públicos ou à utilização de fundos públicos. Em alternativa, se o objecto não for nenhum destes, o contrato só será administrativo se visar um fim de utilidade pública”. (3) Aplicando esta doutrina ao caso dos autos, há que reconhecer que o contrato de empreitada de obra pública para execução do IC 1 – Variante à EN 8 entre Torres Vedras e Bombarral, é um contrato administrativo. E, se dúvidas houvesse, o DL nº 59/99 de 2 de Março que regula o regime jurídico das empreitadas de obras públicas, desfazia as mesmas, pois logo no seu artº 2º nº 1 e 3 refere que se entende por empreitada de obras públicas o contrato administrativo (…). Assim, tratando-se de contrato administrativo, os tribunais competentes para conhecer dos pedidos são os tribunais administrativos, por o contrato revestir a forma exigida para os contratos administrativos. (4) De resto, “Para efeitos de determinação da competência material dos tribunais administrativos, é decisivo o critério constitucional plasmado no artº 212º nº 3 da Lei Fundamental, nos termos do qual compete aos tribunais dessa jurisdição especial o julgamento de acções que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas” (5) Consequentemente, afigura-se-nos que não há razão para alterar a decisão recorrida. V – DECISÃO Pelo exposto, negando provimento ao agravo, acordam em confirmar a decisão recorrida. Custas pelas agravantes. (Processado por computador e integralmente revisto pela relatora) Lisboa, 09/10/2007 (Maria José Simões) (José Augusto Ramos) (João Aveiro Pereira) ________________________________ 1 - Cfr. neste sentido, os Acs do TRL de 27/04/2004 e 15/07/2004, consultáveis em www.dgsi.pt. 2 - Cfr. o citado Ac. do TRL de 15/07/2004 (relatora Maria do Rosário Morgado). 3 - In Curso de Direito Administrativo, 2001, vol. II, pag. 519. 4 - Neste sentido, cfr. Acs. do TRL de 31/10/96 (relator Paixão Pires) e 18/05/2000 (relator Urbano Dias), consultáveis em www.dgsi.pt 5 - Cfr. Ac. do STJ de 07/10/2004 (relator Ferreira de Almeida) consultável no site já supra indicado.