| 9839/13.6TCLRS.L1-6 |  |
COMPETÊNCIA MATERIAL
TRIBUNAIS ADMINISTRATIVOS
- Inserindo-se a eventual responsabilização da ré, como concessionária da auto-estrada onde ocorreu o acidente, no âmbito de aplicação do art. 1.º n.º 5, da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro, os tribunais administrativos são os materialmente competentes para conhecer da causa, conforme preceitua o art. 4.º n.º 1, al i), do ETAF.
Relatório
1. S... intentou no Tribunal de Família e Menores e de Comarca de Loures, acção declarativa de condenação, com processo comum, contra B... SA.
Alegou, essencialmente, que no dia 17 de Setembro de 2012, pelas 11 horas, o A. conduzia o seu veículo automóvel ligeiro de passageiros, Mercedes-Benz, nº 95-10-ET, e ao circular ao quilómetro 7 da auto-estrada do Norte (A1), no sentido Norte/Sul, no concelho de Loures, embateu num objecto não identificado que se encontrava na faixa de rodagem; o automóvel conduzido pelo A. embateu no aludido objecto com a parte da frente do veículo, tendo sofrido danos diversos, designadamente, no pára-choques da frente, na grelha e no capô; o A. circulava dentro dos limites de velocidade permitidos por lei, não tendo conseguido, de forma alguma, evitar o inesperado embate, não sendo previsível a existência de um objecto (não concretamente apurado, mas de dimensões consideráveis) semelhante ao pára-choques de um veículo, naquele local.
Mais invocou que em consequência do aludido embate, o veículo sofreu danos - no pára-choques da frente, farol de nevoeiro, grade e capot, pisca esquerdo e caixa do espelho retrovisor - cuja reparação tem um custo total de €1.688,08; como o veículo era utilizado diariamente pelo A., nas suas deslocações, designadamente para o trabalho, e o A. ainda não teve capacidade económica para proceder à reparação do veículo, tem de utilizar um outro veículo para as suas deslocações; o veículo está impossibilitado de circular e a aguardar reparação; A sua inutilização representa também um prejuízo para o A. que se cifra em valor não inferior a € 3.000,00; A auto-estrada em causa está concessionada para exploração, conservação e manutenção à ora R., estando esta obrigada a vigiar e manter sempre em bom estado, livre e desimpedido de objectos, a dita auto-estrada.
Terminou pedindo a condenação da Ré B... no pagamento da quantia de € 4.988,08, (correspondente ao valor orçamentado para a reparação do veículo e indemnização pela sua não utilização), acrescida de juros de mora até integral pagamento.
Contestada a acção e pedida, pela Ré, a intervenção acessória provocada da Companhia de Seguros F..., foram as partes notificadas para se pronunciarem sobre a eventual incompetência do Tribunal para conhecer da acção.
Apenas o Autor respondeu, defendendo a competência do Tribunal da Comarca de Loures para apreciar e decidir a sua pretensão.
Logo de seguida, com data de 19.05.2014, o Tribunal de Família e Menores e de Comarca de Loures (5º Juízo Cível), proferiu despacho que, após concluir que a eventual responsabilidade da ré tem natureza extracontratual, concluiu serem competentes para a acção os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal, pelas razões que se passam a citar:
“(…). Dito isto, importa também afirmar que no ordenamento jurídico português destacam-se dois tipos de jurisdições: as jurisdições especiais, nas quais, além das restantes legalmente previstas, se integram os tribunais administrativos e fiscais; e, a jurisdição comum que integra os tribunais judiciais.
Baseando-se num critério residual, o legislador consagrou o princípio da plenitude da jurisdição comum, de harmonia com o qual apenas são da competência dos tribunais judiciais as causas que não sejam atribuídas por lei a jurisdição especial [cfr. arts. 211º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa (CRP), 64º do novo Código de Processo Civil (CPC) e 18º, n.º 1, da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais (LOFTJ)].
A competência dos tribunais da ordem judicial é, portanto, residual e, nos termos do art. 22º, n.º 1, da LOFTJ, “fixa-se no momento em que a acção se propõe, sendo irrelevantes as modificações de facto que ocorram posteriormente”.
Por outro lado, nos termos do art. 212º, n.º 3, da CRP, “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”.
Tal princípio geral consagrado nesta norma constitucional é desenvolvido pelo art. 4º do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (ETAF) que enumera, de forma exemplificativa, as questões jurídicas que se integram ou excluem do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal. E, estatui a al. i) do seu n.º 1 que “Compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto (…) Responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público”.
Esta norma tem ainda de ser conjugada com o art. 1º, n.º 5, do anexo à Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, que aprovou o Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, onde se estatui que “As disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo” e com o art. 12º da Lei n.º 24/2007, de 18 de julho, diploma onde se definem os direitos dos utentes nas vias rodoviárias classificadas como autoestradas concessionadas, itinerários principais e itinerários complementares, e onde se dispõe, sob a epígrafe “Responsabilidade”, que “Nas auto-estradas, com ou sem obras em curso, e em caso de acidente rodoviário, com consequências danosas para pessoas ou bens, o ónus da prova do cumprimento das obrigações de segurança cabe à concessionária, desde que a respectiva causa diga respeito a (…) Atravessamento de animais” [al. c)].
Ora, da interpretação conjugada das citadas normas resulta que, para que as disposições do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas sejam aplicáveis às pessoas coletivas de direito privado, basta que as respetivas ações ou omissões sejam adotadas no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo (cfr. Carlos Alberto Cadilha, in «Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas», Anotado, Coimbra Editora, págs. 48 e segs.). E, assim sendo, nestas situações, podem as entidades privadas ser demandadas perante os tribunais administrativos em ações de responsabilidade civil, por eventos ocorridos a partir da sua entrada em vigor, nos termos do art. 4º, n.º 1, do ETAF.
Se atentarmos ao que resulta das Bases anexas ao Decreto-Lei n.° 294/97, de 24 de outubro, que regulam no essencial as relações jurídicas entre o concedente/Estado e a concessionária/B..., nomeadamente a Base XXXIII onde se trata da “Conservação das auto-estradas”, vemos que a Ré deve desempenhar as atividades concessionadas de acordo com as exigências de um regular, contínuo e eficiente funcionamento do serviço público e adotar, para o efeito, os melhores padrões de qualidade disponíveis em cada momento, e, bem assim, que a natureza da concessão é obra pública, sendo estabelecida em regime de exclusividade relativamente à autoestrada que integra o seu objeto.
A atividade económica desenvolvida pela Ré na qualidade de concessionária de uma autoestrada desenvolve-se pois num quadro de índole notoriamente pública sendo, no essencial, chamada a colaborar com a Administração na execução de uma tarefa administrativa de gestão pública e de interesse económico geral, razão pela qual, não olvidando ainda o disposto no art. 36º, n.º 4, do Decreto-Lei n.º 558/99, de 17 de dezembro, as suas ações e omissões não podem deixar de ser reguladas por disposições e princípios de direito administrativo.
E, assim sendo, forçoso é concluir-se que é aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal que compete a apreciação de litígio com ela interligado, como é o dos autos (cfr. neste sentido, designadamente, os Acórdãos da Relação de Lisboa, de 30.06.2011 e de 14.02.2012, tirados, respetivamente, nos Procs. com os n.ºs 1394/10.5YXLSB-7 e 5715/10.2TCLRS.L1-1, da Relação do Porto, de 03.11.2011, Proc. 9806/09.4TBVNG.P1, e da Relação de Guimarães, de 02.07.2009, Proc. 2903/08.5TBVCT-A.G1, todos disponíveis in www.dgsi.pt).
A infração das regras de competência em razão da matéria é de conhecimento oficioso, podendo ser conhecida até ser proferido despacho saneador, ou, não havendo lugar a este, até ao início da audiência de discussão e julgamento, e determina a incompetência absoluta do tribunal, acarretando, no caso, a absolvição da Ré da instância, nos termos e para os efeitos do disposto nos arts. 96º, al. a), 97º, 99º, n.º 1, 278º, n.º 1, al. a), 576º, n.º 2, e 577º, al. a), todos do novo Código de Processo Civil.
Termos em que, face ao exposto, absolvo a Ré B... S.A. da presente instância.
Custas pelo Autor, fixando-se o valor da causa em €4.988,08 (arts. 297º, n.º 1, 306º, n.ºs 1 e 2 e 527º, n.ºs 1 e 2, do novo Código de Processo Civil)”.
Inconformado com o assim decidido, apela o Autor.
Alegou e no final, formulou, em síntese, as seguintes conclusões:
- Na decisão proferida na sentença em crise, entendeu o tribunal a quo declinar a apreciação da causa por se considerar materialmente incompetente referindo expressamente que “forçoso é concluir-se que é aos tribunais de jurisdição administrativa e fiscal que compete a apreciação do litígio com ela interligado, como é o dos autos (…)”;
- Pelo que proferiu decisão no sentido de considerar verificada a incompetência material daquele tribunal absolvendo a R. da instância;
- Decisão com que o recorrente se não conforma;
- Na verdade, e na esteira da jurisprudência maioritária dos Tribunais Superiores e do próprio Tribunal de Conflitos, os tribunais judiciais têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional;
- Competindo aos Tribunais Administrativos e Fiscais o conhecimento das acções que tenham por objecto dirimir conflitos emergentes das relações jurídicas administrativas;
- Para a definição das relações jurídicas administrativas teremos de recorrer à lei ordinária, à própria Constituição e ao conceito definido legalmente no seu sentido tradicional em que uma das partes esteja revestida do seu ius imperium, ainda assim com exclusão da relação de direito privado em que a própria Administração intervém;
- A competência do Tribunal afere-se pelo quid disputatum;
- Na presente acção o A. pretende ser indemnizado pelos danos causados no seu veículo em virtude de esses mesmos danos derivarem do não cumprimento da obrigação a que a R. estava sujeita e que diz respeito ao assegurar a circulação e segurança aos utentes de tal auto-estrada;
- Estamos pois na presença de um contrato inominado de utilização de via celebrado entre o utente e a concessionária (Ac. STJ de 22/6/2004 – Proc. 1299/04);
- Nos termos do disposto nos Arts. 211º/1 da Constituição e 26º da Lei de Organização e Funcionamento dos Tribunais Judiciais e 64º do CPC, os tribunais judiciais têm uma competência residual, isto é, “têm competência para as causas que não sejam atribuídas a outra ordem jurisdicional”;
- Por sua vez os Arts. 212º/3 da Constituição e 1º/1 do ETAF consagram o princípio de que os Tribunais Administrativos e Fiscais são competentes para dirimir os “litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” e o Art. 40º/1/f) do ETAF dispõe que “compete aos tribunais da jurisdição administrativa e fiscal a apreciação de litígios que tenham nomeadamente por objecto questões relativas à interpretação, validade e execução de contratos de objecto passível de acto administrativo, de contratos especificamente a respeito dos quais existam normas de direito público que regulem aspectos específicos do respectivo regime substantivo ou de contratos em que pelo menos uma das partes seja uma entidade pública ou um concessionário que actue no âmbito da concessão e que as partes tenham expressamente submetido a um regime substantivo de direito público”;
- Desde logo, e nesta conformidade, não se afigura, como certa a decisão de que se estará perante um litígio emergente de relações jurídicas
administrativas, que é uma “relação regulada por normas de direito administrativo que atribuam prerrogativas de autoridade ou imponham deveres, sujeições ou limitações europeias, a todos ou a alguns dos intervenientes, por razões de interesse público, que não se colocam no âmbito de relações de natureza jurídico-privada”;
- Na acção em causa, reitera-se, a R. não se apresenta revestida de qualquer poder público mas sim numa posição de absoluta paridade com o particular, num contrato de natureza eminentemente privada (v. a a este propósito o Ac. de 26/4/2007 (Processo 015/06) do Tribunal de Conflitos, no qual se diz expressamente que “Seja qual for o tipo de responsabilidade que ao caso cumpra chamar – seja a responsabilidade contratual, seja a responsabilidade extracontratual (…) – a verdade é que do que se fala quando se fala da acção tal como vem desenhada pelo Autor é de uma controvérsia entre a entidade privada, o Autor, e outra entidade privada, a B..., que não é nem mais nem menos do que uma sociedade anónima, constituída em termos de direito privado”;
- Mais acrescenta o mesmo acórdão que “Num caso ou noutro, seja de qualificar como extracontratual ou como contratual a responsabilidade que está a ser esgrimida pelo Autor, importa chamar a atenção para aquilo que, nas bases da concessão, acentua a natureza privada da concessionária perante terceiro: a Base XLIX (agora no Dec. Lei 294/97) – serão da inteira responsabilidade da concessionária todas as indemnizações que, nos termos da lei, sejam devidas a terceiros em consequência de qualquer actividade decorrente da concessão”;
- Conclui o referido acórdão dizendo que “O Estado concedente afasta de si e da sua natureza pública, as relações da B... com terceiros, reconduzindo a concessionária à sua natureza de pessoa colectiva de direito privado”;
Terminou pedindo o provimento do recurso e a revogação da decisão recorrida, retomando os autos os seus normais termos no Tribunal onde foram instaurados.
Não houve contra alegação.
Dispensados os vistos, cabe decidir.
2. Para a apreciação do recurso importa reter a factualidade constante do relatório que antecede, particularmente a inerente aos factos alegados na petição e ao pedido – acidente de viação, ocorrido numa auto-estrada concessionada à Ré, no dia 17 de Setembro de 2012, por colisão do veículo do Autor num objecto não identificado, existente sem justificação na faixa de rodagem (alegadamente por omissão de cumprimento de deveres que incumbiam à Ré/concessionária, no âmbito do contrato de concessão, com os consequentes danos, avaliados pelo autor no valor equivalente ao do pedido.
3. Sendo pelo teor das conclusões das alegações do recorrente que, em regra, se delimita o objecto do recurso – afora as questões de conhecimento oficioso – o núcleo central do recurso traduz-se em saber se, para apreciação da acção, é competente o tribunal Judicial de competência genérica onde foi intentada - agora a Secção Cível da Instância Local do Tribunal da Comarca de Loures – ou o respectivo tribunal da jurisdição administrativa e fiscal, conforme decidido pela 1ª Instância.
Questiona, todavia, ainda a ré a natureza da sua responsabilidade.
Embora a jurisprudência tenha estado muito dividida quanto ao tipo de responsabilidade das concessionárias das auto-estradas, por acidentes de viação nelas ocorridos, na sequência do surgimento de obstáculos ou animais, actualmente a jurisprudência, sobretudo a do Tribunal de Conflitos, vem agora reiteradamente decidindo, em situações análogas, que a responsabilidade da concessionária Brisa é extracontratual e que a competência é da jurisdição administrativa - cf., v.g., Acórdãos do Tribunal de Conflitos com os n.ºs 025/09, de 20-01-2010, 046/13, de 27-03-2014, 017/13, de 30-05-2013, e 048/13, de 27-02-2014, 049/2014, de 12.03.2014; e muito recentemente, já proferidos no corrente mês, os acórdãos nºs 5/2015 e 10/2015, ambos de 7 05.2015, quanto quando se sabe ainda não publicados.)
Perante este quadro e porque se concorda inteiramente com a generalidade da argumentação expendida nos ditos acórdão, pode desde já adiantar-se que o recurso não pode proceder, entendendo-se serem competentes para decidir a acção os tribunais administrativos, como decidiu o tribunal recorrido.
Vejamos.
Efectivamente, e como bem se deixou dito, por exemplo no acórdão nº 49/2014, acima melhor referenciado “A delimitação das jurisdições, correspondentes aos tribunais judiciais, por um lado, e aos tribunais administrativos e fiscais, por outro lado, implica a apreciação das respectivas áreas de competência, constituindo um pressuposto processual que deve ser apreciado antes da questão (ou questões) de mérito, aferindo-se pela forma como o autor configura a acção, e definindo-se pelo pedido, pela causa de pedir e pela natureza das partes.
“O poder jurisdicional, como se sabe, está repartido por categorias de tribunais, de acordo com as matérias das causas suscitadas perante eles – cf. arts. 209.º e segs. da Constituição da República Portuguesa – consagrando a existência, a par do Tribunal Constitucional e do Tribunal de Contas, de uma dualidade de jurisdições: a jurisdição comum e a jurisdição administrativa – cf. Jorge Miranda e Rui Medeiros, Constituição Anotada, Tomo III, 2007, p. 143. O art. 212.º, n.º 3, da CRP estabelece: “Compete aos tribunais administrativos e fiscais o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais”. Por seu turno, de acordo com o art. 211.º, n.º 1, da CRP: “Os tribunais judiciais são os tribunais comuns em matéria cível e criminal e exercem jurisdição em todas as áreas não atribuídas a outras ordens judiciais”. Consagra-se, na última parte deste preceito constitucional, o princípio da competência genérica ou residual dos tribunais comuns.
“Em anotação ao disposto no art. 212.º, n.º 3, da CRP, Gomes Canotilho e Vital Moreira escrevem que “estão em causa apenas os litígios emergentes de relações jurídico-administrativas (ou fiscais) (n.º 3, in fine). Esta qualificação transporta duas dimensões caracterizadoras: (1) as acções e recursos incidem sobre relações jurídicas em que, pelo menos, um dos sujeitos é titular, funcionário ou agente de um órgão de poder público (especialmente da administração); (2) as relações jurídicas controvertidas são reguladas, sob o ponto de vista material, pelo direito administrativo ou fiscal. Em termos negativos, isto significa que não estão aqui em causa litígios de natureza «privada» ou «jurídico-civil». Em termos positivos, um litígio emergente de relações jurídico-administrativas e fiscais será uma controvérsia sobre relações jurídicas disciplinadas por normas de direito administrativo e/ou fiscal (cfr. ETAF, art. 4.º)” – CRP Anotada, Volume II, 4.ª edição, 2010, págs. 566/567. (Decorre do art. 13.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, aprovado pela Lei n.º 15/2002, de 22-02: “O âmbito da jurisdição administrativa e a competência dos tribunais administrativos, em qualquer das suas espécies, é de ordem pública e o seu conhecimento precede o de qualquer outra matéria” – anotam Aroso de Almeida e Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 3.ª edição, 2010, p. 125: “A atribuição de prioridade absoluta ao conhecimento da questão da competência justifica-se pela consideração de que a única questão para que o tribunal incompetente é competente é para apreciar a sua incompetência. (...) Por outro lado, a competência do tribunal deve ser aferida pelos termos da relação jurídico-processual tal como é apresentada em juízo pelo autor, independentemente da idoneidade do meio processual utilizado”.)
“De outra banda, a atribuição de competência ao tribunal de jurisdição comum pressupõe a inexistência de norma específica que atribua essa competência a uma jurisdição especial para resolver determinado litígio, tal como o autor o configura – cf. Miguel Teixeira de Sousa, in A competência declarativa dos tribunais comuns, 1994, pág. 76: “A competência material dos tribunais comuns é aferida por critérios de atribuição positiva e competência residual. Pelo primeiro critério cabem-lhes as causas cujo objecto é uma situação regulada pelo direito privado, civil ou comercial. Pelo segundo, incluem-se na sua competência todas as causas que apesar de não terem por objecto uma situação jurídica fundamentada no direito privado, não são legalmente atribuídas a nenhum tribunal não judicial ou a tribunal especial”.
Ora, como é sabido, para a aferição da competência ter-se-á de ponderar-se os termos em que foi proposta a acção, seja quanto aos seus elementos objectivos – natureza da providência solicitada ou do direito para a qual se pretende a tutela judiciária, facto ou acto de onde teria resultado esse direito, etc. – seja quanto aos seus elementos subjectivos – identidade das partes – cf. Acórdão do Tribunal dos Conflitos n.º 013/12, de 05-11-2012, e a jurisprudência aí citada.
E continua o citado acórdão do Tribunal de Conflitos: “ Por isso, a fixação da competência material do tribunal é resolvida face à petição ou requerimento inicial e tomando em conta, por um lado, a pretensão formulada ou a medida jurisdicional requerida, e, por outro, a relação jurídica ou situação factual descrita nessa peça processual.
“Há que atender, em especial, ao prescrito no art. 1.º, n.º 1, do ETAF (Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, aprovado pela Lei n.º 13/2002, de 19-02) (Com as alterações introduzidas pelas Declarações de Rectificação n.ºs 14/2002, de 20-03, e 18/2002, de 12-04, pelas Leis n.ºs 4-A/2003, de 19-02, 107-D/2003, de 31-12, 1/2008, de 14-01, 2/2008, de 14-01, 26/2008, de 27-06, 52/2008, de 28-08, 59/2008, de 11-09, pelo DL n.º 166/2009, de 31-07, pela Lei n.º 55-A/2010, de 31-12, e pela Lei n.º 20/2012, de 14-05.) - “Os tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são os órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo, nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais” - o que implica dilucidar o que se deve entender por litígios emergentes de relações jurídicas administrativas.
“O art. 4.º do ETAF define o âmbito da jurisdição dos tribunais administrativos (e fiscais), adoptando – nas palavras de Jónatas Machado – “um critério misto para a delimitação do âmbito da jurisdição administrativa, mediante o recurso a uma cláusula geral e a uma enumeração especificada, positiva e negativa, o que é, em si mesmo, uma rotura com o sistema adoptado até então, em que uma cláusula geral era acompanhada de um enumeração puramente negativa”. Destarte, “devem ser consideradas relações jurídico-administrativas as relações interpessoais e interadministrativas em que de um dos lados da relação se encontre uma entidade pública, ou uma entidade privada dotada de prerrogativas de autoridade pública, tendo como objecto a prossecução do interesse público, de acordo com as normas de direito administrativo. Assim entendida, a relação jurídica administrativa pode desdobrar-se num complexo acervo de posições jurídicas substantivas e procedimentais, favoráveis e desfavoráveis, activas e passivas”. - Breves Considerações em torno do âmbito da Justiça Administrativa, in “A Reforma da Justiça Administrativa”, 2005, págs. 80 e 93.
“O art. 4.º do ETAF discrimina, nas diversas alíneas, qual o objecto dos litígios que compete apreciar pela jurisdição administrativa (e fiscal), clarificando na alínea i) que são da competência dos tribunais administrativos os litígios sobre a “responsabilidade civil extracontratual dos sujeitos privados, aos quais seja aplicável o regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público”.
“Tem de se apurar, consequentemente, em que circunstâncias um sujeito de direito privado assume a responsabilidade civil extracontratual própria do regime específico da responsabilidade do Estado e demais pessoas colectivas de direito público.
“Ponderando, em concreto, a data dos factos [no presente caso, Setembro de 2012] - importa chamar à colação a disciplina vertida no art. 1.º, n.º 5, da Lei n.º 67/2007, de 31.12 - que aprovou o Regime de Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas: “As disposições que, na presente lei, regulam a responsabilidade das pessoas colectivas de direito público, bem como dos titulares dos seus órgãos, funcionários e agentes, por danos decorrentes do exercício da função administrativa, são também aplicáveis à responsabilidade civil de pessoas colectivas de direito privado e respectivos trabalhadores, titulares de órgãos sociais, representantes legais ou auxiliares, por acções ou omissões que adoptem no exercício de prerrogativas de poder público ou que sejam regulados por disposições ou princípios de direito administrativo”. (Sobre esta matéria, cf. Vieira de Andrade, A Responsabilidade por danos decorrentes do exercício da função administrativa na nova lei sobre responsabilidade civil do Estado e demais entes públicos, “Revista de Legislação e Jurisprudência”, Ano 137, n.º 3951, 2008, págs. 360-371.)
“Tal como de resto sucede em relação a órgãos e serviços que integram a Administração Pública – adverte Carlos Alberto Cadilha – o regime da responsabilidade administrativa é apenas aplicado no que se refere às acções ou omissões em que essas entidades tenham intervindo investidas de poderes de autoridade ou segundo um regime de direito administrativo, ficando excluídos os actos de gestão privada e, assim, todas as situações em que tenham agido no âmbito do seu estrito estatuto de pessoas colectivas privadas” – Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas, 2011, pág. 49.
“Por isso, à luz deste segmento normativo, constituem factores determinativos do conceito de actividade administrativa, em primeiro lugar, o exercício de prerrogativas de poder público, o que equivale ao desempenho de tarefas públicas para cuja realização sejam outorgados poderes de autoridade, ou, em segundo lugar, respeitar a actividades que sejam reguladas por disposições ou princípios de direito administrativo – neste sentido, cf. Acórdão do Tribunal dos Conflitos n.º 017/13, de 30-05-2013 (…)”.
Ora, a Lei n.º 24/07, de 18 de Julho de 2007 – após longa discussão jurisprudencial e doutrinal sobre a matéria –, veio definir os direitos dos utentes nas vias rodoviárias classificadas, como auto-estradas concessionadas, itinerários principais e itinerários complementares, fazendo recair sobre o concessionário, em caso de acidente rodoviário, de que resultem danos, o ónus da prova do cumprimento das obrigações de segurança quando os sinistros sejam causalmente imputados: a objectos arremessados para a via ou existentes na faixa de rodagem (alínea a)), atravessamento de animais (alínea b)) e líquidos na via, quando não resultantes de condições climatéricas anormais (alínea c)) – cf. art. 12.º, n.º 1 –, instituindo um regime especial, que altera o regime geral do ónus da prova que vem estabelecido no art. 342.º, n.º 1, do Código Civil, o que parece atestar, outrossim por esta via, a natureza pública que o legislador pretendeu estabelecer para as actividades executadas pelas concessionárias das auto-estradas e itinerários principais.
De todo o exposto alcança-se, com evidência e clareza, que as entidades privadas concessionárias, que são chamadas a colaborar com a Administração Pública/Estado na concepção, projecto, construção, aumento do número de vias, financiamento, manutenção e exploração dos lanços de auto-estrada e conjuntos viários associados, fazem-no na execução de tarefas administrativas, mediante a prévia celebração de um contrato administrativo e têm a sua actividade regulada e submetida a disposições e princípios de direito administrativo.
Acresce que o regime jurídico da responsabilidade extracontratual do Estado, regido pelo DL. nº 48.051, de 21 de Novembro de 1967, que tinha o seu âmbito de aplicação circunscrito à responsabilidade extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no domínio dos actos de gestão públicos, viu o seu campo de aplicação ampliado, sobretudo no plano processual, designadamente através da “unificação da jurisdição” e alargamento da competência dos tribunais administrativos, com a entrada em vigor da Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro, (Carlos F. Cadilha, ob. Citada, 2ª ed. Pgs. 29 e 66 e seguintes), passando estes tribunais a poderem conhecer de litígios entre particulares, em sede de responsabilidade cível extracontratual, desde que as acções ou omissões sejam praticadas “no exercício de prerrogativas de poder público” ou desde que sejam reguladas “por disposições ou princípios de direito administrativo”.
Assim se compreende, aliás, que o aludido art. 12.º, n.º 1, da Lei n.º 24/2007, tenha investido as concessionárias no ónus de provar o cumprimento das suas obrigações de segurança, sempre que os acidentes digam respeito a alguma das situações ali contempladas.
É que estamos “perante serviços de vigilância e de segurança rodoviária (...) de natureza essencialmente pública e que à partida são próprios e se enquadram nas funções do Estado e são no seu interesse”.
Daí que a outorga desses serviços públicos, a uma entidade privada, através do contrato de concessão, não significa que as respectivas actividades percam a sua natureza público-administrativa e que, por essa circunstância, se transmutem em meros actos privados, submetidos e regulados pelo direito privado, apenas exprimindo que o Estado, através do aludido contrato de concessão, transferiu para a concessionária tarefas que, em princípio, deviam estar a seu cargo.
Assim, uma vez que a B... SA., enquanto concessionária, foi chamada a colaborar com a administração na execução de uma tarefa administrativa de gestão pública (manutenção, vigilância e segurança) da Auto-estrada do Norte (A1), através do respectivo contrato administrativo, actuando no exercício de prerrogativas de poder público e sendo regulada por disposições e princípios de direito administrativo (cfr. DL nº 294/97, de 24 de Outubro) enquadra-se na previsão do art. 1º nº 5 da Lei nº 67/2007, de 31 de Dezembro.
Com a entrada em vigor daquela Lei passa, portanto, a prevalecer a orientação no sentido de ser competente a jurisdição administrativa, para acções de responsabilização do tipo da presente, apesar de movidas contra pessoa colectiva de direito privado/concessionárias de auto-estradas, designadamente por violação dos deveres de conservação e vigilância.
Convém relembrar que, no caso em apreciação, o acidente rodoviário, que constitui a causa de pedir, verificado na A1, ocorreu num local que foi objecto de um contrato de concessão de obra pública e que, na versão do autor, foi provocado por ter havido omissão dos deveres de segurança que incumbiam à concessionária, decorrentes do respectivo contrato de concessão (cfr. art. 407º do Código dos Contratos Públicos e DL nº 294/97, de 24 de Outubro, que modificou as bases da concessão já estabelecida entre o Estado e a Brisa, relativamente a várias vias e designadamente a A1).
Acolhemos, pelo exposto e sem reservas, a jurisprudência constante dos Acórdãos do Tribunal de Conflitos citados; no mesmo sentido, v. ainda Ana M. Justino Tavares, Mestrado Forense, Universidade Católica Portuguesa, Março de 2014).
Daí que tenha de concluir-se que, inserindo-se a eventual responsabilização da ré, como concessionária da A1, onde ocorreu o acidente, no âmbito de aplicação do art. 1.º n.º 5, da Lei 67/2007, de 31 de Dezembro, os tribunais administrativos são os materialmente competentes para conhecer da causa, conforme preceitua o art. 4.º n.º 1, al i), do ETAF.
Improcede, desta forma a argumentação do recorrente.
Decisão
4. Termos em que acordam os juízes que compõem este Tribunal em julgar improcedente a apelação e confirmar a decisão recorrida.
Custas pela recorrente.
Lisboa, 30 de Maio de 2015.
Maria Manuela B. Santos G. Gomes
Fátima Galante
Gilberto Jorge