| Decisão Texto Integral: | Acordam, em audiência, na 5.ª Secção do Tribunal da Relação de Lisboa.
I.1.–
No Recurso (Contraordenação) n.º 249/17.7YUSTR.L1, do 1.º Juízo do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, foi proferida sentença, em 06-12-2017 e depositada a 07-12-2017, decidindo, declarar nula a acusação, quanto a A. e B. , e só quanto a estes, de todo o processado ulterior a tal acusação, ressalvando dos seus efeitos todas as diligências de prova produzidas durante a instrução dos autos, determinando a remessa dos autos à autoridade administrativa competente para que, querendo, lavre decisão nos presentes autos, proferindo-a isenta dos vícios que afetam a sua validade
2.–
O Banco de Portugal recorreu, apresentando motivação de que extraiu as seguintes conclusões.
1)- Reconhecendo-se que a situação em apreço não aparenta corresponder à imediatamente sugerida pela literalidade daquela alínea, é efetivamente legítima e racionalmente fundada a interpretação de que a alínea c) do n.º 1 do artigo 73.° do RGCO abrange igualmente as situações em que o tribunal de 1.° instância, conhecendo desde logo de parte do objeto da impugnação judicial, declara nula a decisão administrativa e ordena a devolução dos autos à entidade administrativa para que proferira nova decisão;
2)- Com efeito, a leitura (extensiva) que acrescenta à previsão do artigo 64.°, n.º 3, do RGCO (que apenas considera na sua literalidade as hipóteses de arquivamento do processo, absolvição do arguido ou manutenção ou alteração da condenação) a possibilidade de conhecimento de nulidades processuais, deve ser coerentemente acompanhada de uma leitura equivalente do artigo 73.°, n.º 1, do RGCO, no sentido de considerar igualmente recorrível a decisão judicial tomada ao abrigo do artigo 64.°, n.º 3, do RGCO, que declare nula parte do processado e, em consequência, determine a devolução dos autos à entidade administrativa para sanação do vício. Tal decisão conhece definitivamente do objeto (ainda que parcial) do recurso de impugnação e, como tal, deverá ter enquadramento semelhante a uma declaração de arquivamento do processo (parcial) ou de absolvição do arguido;
3)- Dito de outra forma, se se admite como legítima uma interpretação (extensiva) do artigo 64.°, n.º 3, do RGCO, no sentido de considerar que o conhecimento de uma nulidade com a consequente devolução dos autos à entidade administrativa ainda cabe, para efeitos desse artigo, nas expressões "arquivamento do processo" ou "absolver o arguido" (que são, para o que agora importa, as referidas pelo artigo 64.°, n.º 3, do RGCO), então, coerentemente, não devem ter essas expressões significados diferentes no artigo 73.°, n.º 1, alínea c), do mesmo diploma;
4)- Não pode o Banco de Portugal conformar-se com a possibilidade de não ver sindicada uma decisão judicial - sem margem para dúvidas, final, na parte que respeita à declaração da nulidade do processado -, que é extraordinariamente importante, pelo enorme impacto que tem sobre a tramitação do processo (deste, e em geral), exigindo a repetição dos mais significativos atos processuais, e transversal - por tão disruptiva da jurisprudência e da doutrina já firmadas no âmbito do direito contraordenacional (com reflexos não só quanto à forma do exercício da atividade sancionatória do Banco de Portugal, como também em todas e quaisquer entidades administrativas com competência sancionatória);
5)- O Banco de Portugal tem legitimidade para o recurso ora interposto, para o Tribunal da Relação de Lisboa, nos termos do disposto no artigo 232. °, n.º 3, do RGICSF, aplicável ex vi o disposto nos artigos 182. °, alínea b), da Lei n.º 83/2017;
6)- A decisão recorrida padece de nulidade por preterição do disposto no artigo 230. °, n.º 1, in fine, do RGICSF, aplicável ex vi artigo 182.°, alínea b), da Lei n.º 83/2017, e logo, por preterição de ato legalmente obrigatório;
7)- Foi com surpresa que esta autoridade de supervisão foi, pela primeira vez, confrontada com a recusa do Tribunal em conceder-lhe a faculdade de se pronunciar sobre a possibilidade de decisão por simples despacho, sendo que a orientação jurisprudencial do Douto Tribunal tem sido uniforme no sentido da notificação do Banco de Portugal para se pronunciar sobre tal matéria, inclusivamente em processos cujos termos correm ao abrigo do RGCO;
8)- A decisão a quo é também frontalmente contrária à orientação jurisprudencial e doutrinária absolutamente consolidadas, no que respeita à interpretação do artigo 50. ° do RGCO, e não tem qualquer apoio na lei;
9)- Com efeito, tanto a jurisprudência como a doutrina vem uniforme e consistentemente entendendo que em processo de contraordenação não é, nem tem de ser, legalmente obrigatória a indicação/enunciação, logo na acusação, dos elementos de prova em que se alicerça a notificação para que o arguido se pronuncie sobre a contraordenação imputada;
10)- Mesmo em processos de muito maior dimensão - significativamente maior do que aquele que agora nos ocupa - os tribunais (todos os tribunais) têm sido inequívocos ao estabelecer que na acusação em processo contraordenacional não é exigida, sob pena de nulidade, a indicação, ou sequer a mera enunciação, dos meios de prova;
11)- Mostra-se absolutamente infundado o recurso pelo Tribunal a quo ao que, em geral, tem sido afirmado pela jurisprudência acerca do direito de audiência e defesa em processo contraordenacional para fundamentar a existência de uma suposta nulidade por violação desses mesmos direitos no caso concreto, já que esses mesmos tribunais e autores, quando chamados a analisar a concreta questão que fundamenta a nulidade que a decisão recorrida entendeu dar por verificada, têm firmado reiterada e consistentemente o entendimento oposto;
12)- Acresce que, in casu, a Acusação proferida pelo Banco de Portugal e a prova constante dos autos são claras, estão coerente e sistematicamente organizadas e não comprometeram de forma nenhuma a compreensão pelos arguidos dos factos que lhe eram imputados e do acervo probatório já constante dos autos;
13)- No caso dos autos, não obstante o arguido B. (e apenas ele) ter invocado a falta de especificação da prova, é absolutamente manifesto que a leu, interpretou, compreendeu e a usou (tanto a prova documental como a testemunhal) para de forma estruturada organizar e fundamentar a sua defesa, conforme se deixou amplamente demonstrando;
14)- O mesmo sucedeu com o arguido A. ou os outros arguidos já definitivamente condenados no mesmo processo, que, aliás, nunca colocaram sequer a questão de que a falta de indicação da prova na Acusação o teria impedido de compreender a factualidade que lhe era imputada ou de organizar adequadamente a sua defesa;
15)- Importa também referir que todos os arguidos e os respetivos mandatários tiveram na sua posse, desde a data da dedução da Acusação, cópia digitalizada de todo o processo, pelo que o acesso permanente e integral a todos os elementos de prova é só mais um elemento demonstrativo de como a eventual vastidão da prova nunca foi um obstáculo criado pelo Banco de Portugal para que os arguidos vissem o exercício pleno do seu contraditório diminuído;
16)- Para além disso, no que respeita ao prazo concedido para o exercício de defesa (43 dias de calendário), é de referir que o mesmo foi manifestamente mais longo do que o prazo máximo previsto no próprio processo penal, mesmo para os casos de excecional complexidade, onde se determina a prorrogação de prazos até um limite máximo de 30 (trinta) dias de calendário (cfr. artigo 107.°, n.º 6, do CPP);
17)- Tudo isto para concluir que a não especificação dos elementos probatórios na Acusação não implicou, no caso concreto, qualquer prejuízo para o direito de defesa, que foi efetivamente exercido pelos arguidos de forma efetiva, plena e cabal desde o momento da notificação da Acusação até ao momento da apresentação da impugnação da Decisão final;
18)- O Tribunal a quo determinou que o Banco de Portugal formule "uma nova acusação, desta feita contendo a enunciação da prova dos autos". Ora tal determinação fica, na realidade, muito aquém do que o Banco de Portugal efetivamente já fez em matéria de identificação da prova relevante, concretamente, na sua Decisão final, transformada normativamente em acusação, através da respetiva impugnação, no contexto de um julgamento que será de plena jurisdição;
19)- Relativamente ao vício decorrente da (alegada) preterição de requisitos da Acusação, ainda que se admitisse que o mesmo é qualificável não como mera irregularidade, mas como nulidade (o que não se concede), será forçoso concluir que tal nulidade é sanável (e foi sanada) por via do comportamento processual subsequente dos arguidos, tal como decorre do entendimento jurisprudencial absolutamente dominante após o Assento do Supremo Tribunal de Justiça n.° 1/2003;
20)- Reitere-se, os arguidos, nas defesas e nas respetivas impugnações judiciais apresentadas, não se limitaram a arguir essa mesma nulidade, tendo-se prevalecido "na impugnação judicial do direito preterido (abarcando, na sua defesa, os aspectos de facto ou de direito omissos na notificação mas presentes na decisão/acusação)", arguindo outros vícios, suscitando outras questões prévias, contraditando os factos, contraditando a prova apresentada pelo Banco de Portugal, requerendo diligências como a junção de documentos e a inquirição de testemunhas e ainda a junção de prova na posse do Novo Banco, S.A.;
21)- Assim, conclui-se que a decisão recorrida, no sentido de que a não inclusão de todos os elementos obrigatórios à luz do disposto pelo artigo 50.° do RGCO importa a nulidade insanável da acusação e, como tal, a sua não sanação por meio da apresentação de recurso de impugnação judicial, mesmo quando os arguidos em tal sede se prevaleçam plenamente do direito de defesa (afinal não) coartado, foi tomada ao arrepio e em total e flagrante contradição não só com aquele que é o entendimento das decisões que os tribunais, da primeira instância ao Supremo Tribunal de Justiça, têm de forma sucessiva, reiterada e praticamente unânime, proferido sobre esta matéria, bem como do pensamento da mais autorizada doutrina.
Nestes termos, e nos demais de direito, (i) deve o recurso interposto para o Tribunal da Relação de Lisboa ser admitido, mais devendo esse Venerando Tribunal (ii) julgar procedente o presente recurso, revogando-se a sentença recorrida e devolvendo-se o processo ao Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, nos termos do disposto pelo artigo 75.°, n.º 2, alínea b), do RGCO.
Subsidiariamente, e caso se decida não ser de admitir o recurso ao abrigo do artigo 73.°, n.º 1, alínea c), do RGCO - o que por mero dever de patrocínio se admite, sem conceder -, sempre se dirá que a decisão a quo é recorrível ao abrigo do disposto no artigo 73.°, n.º 2, do RGCO, pelo que, nos termos e para os efeitos do preceituado naquele artigo e no artigo 74.°, n.º 2, do RGCO, vem o Banco de Portugal, de seguida e autonomamente, apresentar Requerimento para a admissão de recurso de sentença, por se afigurar que o mesmo é manifestamente necessário à promoção da uniformidade da jurisprudência, bem como à melhoria da aplicação do direito.
3.–
O recurso do Banco de Portugal não foi admitido, tendo sido rejeitado com o fundamento da sua falta de legitimidade (fls 11808 e 11809).
4.–
O recurso interposto pelo Banco de Portugal veio a ser admitido na sequência de deferimento de reclamação decidida pela Ex.ma Vice-Presidente desta Relação.
5.–
O Ministério Público recorreu, igualmente, da decisão identificada, apresentando motivação, de que extraiu as seguintes conclusões:
A– A douta decisão recorrida enferma de nulidade por ausência de indicação no dispositivo das normas legais em que se estriba a decisão - artigos 41.°/1 do RGCO, 97.°, 374.°/3/a e 380.°/1/a do CPP, devendo por isso ser corrigida de modo a ser inseridos no dispositivo os normativos legais em que se funda.
B– A douta decisão recorrida enferma de vício de inconstitucionalidade por violação do princípio da igualdade (artigo 13. ° da CRP) na interpretação que faz do artigo 50. ° do RGCO:
- Dispondo o artigo 50.° do RGCO que não é permitida a aplicação de uma coima ou de uma sanção acessória sem antes se ter assegurado ao arguido a possibilidade de, num prazo razoável, se pronunciar sobre a contra-ordenação que lhe é imputada e sobre a sanção ou sanções em que incorre
- Consagrando artigo 32.°/10 da CRP que nos processos de contraordenação, bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa
- o modelo legal da imputação da infração para a defesa contempla a descrição dos factos objetivos e subjetivos que preenchem a contraordenação, o nomen juris, a sua previsão legal, mas, não a indicação da prova indiciária, muito menos, e, por maioria de razão, a indicação da prova indiciária de forma especificada;
- Em processo penal o modelo legal de acusação pública não exige que a prova indiciária, que tem de constar da acusação, em qualquer caso, a prova documental tenha de ser indicada de forma especificada, ligada a cada facto.
- Logo, quando o TCRS interpreta o artigo 50. ° do RGCO, entendendo que o seu cumprimento exige a indicação da prova indiciária e de forma especificada - de forma sistemática, coerente e organizada, cfr. ponto 18 da decisão judicial recorrida - logo especificada, e, consoante o volume do processo - cfr. ponto 17 da decisão judicial recorrida introduz um facto de desigualdade de tratamento entre,
-» arguidos em processo penal e arguidos em processo de contraordenação: a vingar a tese do TCRS, em processo penal, por definição mais garantístico, o modelo legal de acusação pública, em que se imputa a prática de crime ao arguido afetado por medidas de coação (pelo menos por TIR), revelar-se-ia menos fundamentado que a imputação da contraordenação para defesa,
-» entre arguidos em processo de contraordenação: a maior ou menor fundamentação da imputação da infração para defesa, a indicação da prova indiciária e a sua maior ou menor especificação, variaria de processo para processo, casuisticamente, em função do número de folhas, de anexos, de pastas informáticas, em suma da dimensão física do processo (ou outros critérios indeterminados) a concretizar pela Autoridade Administrativa,
-» sendo que, e, concreto, introduz, já, um facto de tratamento desigualitário entre os arguidos recorrentes e o arguido não recorrente - cfr. ponto 22 da douta decisão judicial recorrida.
C– A douta decisão recorrida enferma de vício de inconstitucionalidade por violação dos princípios da separação de poderes consagrado no artigo 111.° da CRP e da reserva relativa de competência legislativa da AR consagrado no artigo 165.°/1/d da CRP, na interpretação que o TCRS faz dos artigos 43.° e 50.° do RGCO, ao criar a partir deste artigo 50.° do RGCO uma nova norma geral e abstrata, e, um regime de nulidades para a mesma, assim se substituindo ao legislador:
- no ponto 14 da douta decisão judicial afirma-se que ... o cumprimento do primordial direito à defesa adquire geometria variável, em função das necessidades que o caso em concreto demanda....
- no ponto 15, ... só assim ...é tolerável a derrogação do acusatório...o exercido do direito à defesa corresponde ao contraditório pleno, cabendo não só a susceptibilidade de responder à acusação... como ainda a de contrariar os meios de prova trazidos pela autoridade administrativa.
- no ponto 18, com vista ao cumprimento efectivo do direito à defesa, o Banco de Portugal haveria de apresentar a prova de forma sistemática, coerente e organizada,
- no ponto 20, o Banco de Portugal violou o disposto no artigo 50.° do RGCO
- no ponto 21, entendendo que a nulidade (?) não foi sanada, porque não o pode ser com a apresentação do recurso de impugnação, associa-lhe uma nulidade de conhecimento oficioso, aplicando, subsidiariamente, o regime das sentenças penais do artigo 379.°/2 do CPP, e equiparando a imputação da contraordenação para defesa à decisão final prevista no artigo 58.° do RGCO.
- como o legislador no artigo 50.° do RGCO prescinde da indicação da prova indiciária e não consagra regime algum de nulidades, este segmento do recurso de B. , que o TCRS alargou ao outro arguido/recorrente, foi decidido pelo TCRS com base numa nova versão do citado artigo 50.° do RGCO criada pelo Tribunal.
D– Enferma a douta decisão recorrida de violação de lei, por afastamento do principio da legalidade consagrado no artigo 43.° do RGCO (artigo 266.°/2 da CRP), 2.° e 9.°/l do CPP, e, 8.° do Código Civil, em virtude de o TCRS, em manifesta distorção do sentido literal da norma, fazer uma interpretação abrogante do artigo 50.° do RGCO: do direito do visado a ser confrontado com factos para deles se defender antes da decisão final que concretiza a reação sancionatória, extrapola o TCRS o dever legal de a Autoridade Administrativa comunicar ao arguido o elenco da prova indiciária obtida e de forma mais ou menos especificada segundo a dimensão física do processo.
E– Enferma a douta decisão recorrida de violação de lei, por impor ao BdP no cumprimento do artigo 50.° do RGCO critérios de oportunidade que lhe estão vedados por lei, assim o colocando em violação do disposto no mesmo artigo, no artigo 43.° do RGCO e 266.°/2 da CRP - ao indicar o Tribunal que em sede de imputação da infração para defesa, o BdP especifica, mais, ou, menos, a prova indiciária em função da avaliação que faça da dimensão física do processo - no caso concreto, como decidido pelo TCRS, devendo ter especificado mais (sob pena de nulidade insanável de conhecimento oficioso).
F– Enferma a douta decisão recorrida de violação de lei, por violação do dever de fundamentação - artigos 205. ° da CRP, 97.° e 374.° do CPP e 41.°/1 do RGCO,
- ao não explicitar de forma compreensível as razões jurídicas que levaram o TCRS a afastar os citados artigos 43.° do RGCO (artigo 266.°/2 da CRP), 2.° e 9.°/l do CPP, e, 8.° do Código Civil,
- ao não explicitar porque aplicou (subsidiariamente) o regime legal das nulidades das sentenças penais à imputação da contraordenação para a defesa na fase organicamente administrativa do processo de contraordenação, equiparando a fase do artigo 50. ° ao do artigo 58. ° do RGCO,
- ao não explicitar de qualquer forma, nem indicar o normativo legal, que habilitou o TCRS a estender os efeitos do vício alegado apenas pelo recorrente B. ao recurso do outro recorrente Amílcar Pires, e, não estender tais efeitos ao arguido não recorrente, quando anula o processado administrativo, destruindo a imputação da infração para a defesa e a decisão final sancionatória do BdP, sendo que os arguidos não foram sancionados como coautores, mas sim em autorias paralelas, segundo o conceito extensivo de autor.
G– Enferma a douta decisão recorrida de violação de lei por violação da previsão normativa de cariz processual, e de ordem pública, do artigo 50.° do RGCO, quer no seu elemento literal, quer no seu elemento teleológico, uma vez que o TCRS no ponto 13 da decisão expressa que o cumprimento do artigo 50.° do RGCO no seu confronto com o artigo 32.°/ 10 da CRP, depende do volume físico dos autos, da complexidade da imputação dos factos, da extensão do material probatório e da amplitude das coimas legais,
H– Sendo que não só o elemento literal do preceito, que revela a intenção do legislador, impõe diversa conclusão, como não se pode retirar esta solução do artigo 32.°/10 da CRP.
I– As recentes alterações aos diplomas setoriais, como é o caso do RGICSF (DL 157/2014), que a partir de Setembro de 2017 se aplica aos procedimentos do BdP em matéria de contraordenações da Lei de branqueamento da sua competência (cfr. artigo 182.° da Lei 83/2017) demonstram a intenção consolidada do legislador de não exigir na imputação da infração para defesa a indicação da prova indiciária (cfr. artigo 219.°-A),
J– Inexistindo qualquer desconformidade entre estes normativos e o artigo 32.°/10 da CRP, porque nem em processo penal a Constituição impõe um mesmo modelo de fundamentação das decisões dos Tribunais como se retira do seu artigo 205.°/1, logo, cabendo ao legislador a maior ou menor densificação dos modelos legais de fundamentação - cfr. Acórdão n.° 537/2011 do TC em www.tribunalconstitucional.pt a propósito do artigo 50.° do RGCO.
L– Entendendo-se que a douta decisão recorrida distorce a letra do artigo 50.° do RGCO, sem explicitação racional, apenas orientada por critérios subjetivos, sem a ponderação da insegurança no cumprimento de normas processuais de direito sancionatório público que induz, é possível surpreender na mesma douta decisão um juízo de injusto sobre o conteúdo da norma do artigo 50.° do RGCO, não permitido, também, pelo artigo 8.° do Código Civil (por aplicação subsidiária e residual).
M– Contém a douta decisão recorrida violação do princípio do contraditório, por o douto Tribunal ter declarado um vício formal e ter devolvido os autos ao BdP, não tendo dado oportunidade à Autoridade Administrativa de se pronunciar previamente sobre uma questão que diretamente a afeta;
N– Enferma a douta sentença de erro de direito e na interpretação dada aos artigos 32.°/10 da CRP e 50.° do RGCO, 374.° e 379.° do CPP e 41.°/1 do RGCO, contradição na fundamentação, com oposição a decisões do TC. STJ, dos Tribunais da Relação, do próprio TCRS e da Doutrina majoritária;
O– Enferma de erro de direito na interpretação que faz do artigo 50.° do RGCO aplicável ao caso, por via do disposto no artigo 52.° da Lei 5/2008, redação em vigor à data da prolação da decisão final sancionatória, e do artigo 32.°/10 da CRP, porque o elemento literal das normas enunciadas permite extrair a conclusão de que na acusação administrativa, ou mais rigorosamente, imputação da infração para defesa e na sua notificação aos arguidos, não tem de ser indicada, em qualquer caso, a prova indiciária em que a Autoridade Administrativa estribou aquela,
P– Não resultando do artigo 32.°/10 da CRP que o modelo legal de imputação da infração para defesa possa variar segundo a dimensão dos autos ou outros critérios subjetivos a cargo da Autoridade administrativa, (até porque o contrário seria no mínimo paradoxal num Estado de direito democrático),
Q– Embora, as garantias de defesa dos arguidos em processo de contraordenação tenham sido inseridas no artigo 32.°/10 da Constituição sob a epígrafe das garantias em processo-crime, não deixando dúvidas de que se trata de direito sancionatório público, por via do disposto no artigo 165.°/1/b da Constituição da República, o direito das contraordenações não é direito penal, tem autonomia própria, e isto porque, seja qual for a posição adotada, existe uma diferença essencial: para o legislador, para o Estado-Comunidade a conduta contraordenacional típica não é merecedora de uma reação criminal - pena de prisão, multa, medidas alternativas ou subsidiárias a esta, ou, mesmo, medidas de diversão de natureza criminal, antes, merece uma advertência, traduzida numa sanção puramente de natureza pecuniária, com finalidades de prevenção geral e especial e nunca de ressocialização do agente.
R– Seja qual for o quantitativo da coima legal, esta não tem a mesma natureza jurídica das penas ou reações criminais.
S– Logo, em processo de contraordenação sairão diminuídas, por referência ao direito penal e processual penal,
- as garantias de defesa, que se esgotam no contraditório prévio (necessariamente com o consequente direito à produção de prova) e no recurso,
- as necessidades de fundamentação da acusação administrativa, ou melhor da imputação para defesa e da própria decisão sancionatória, considerando os conhecimentos dos destinatários específicos das normas de conduta.
T– O processo de contraordenação encontra-se dominado pelo princípio do inquisitório e pelo princípio da legalidade que contrabalança o primeiro, nele não vigorando o acusatório, porque o legislador assim o entendeu em obediência aos interesses jurídicos que são pelo mesmo tutelados, assim, se recusando que o afastamento deste princípio só é tolerável se a acusação administrativa se assemelhar a uma decisão final sancionatória, como se diz na douta decisão recorrida.
U– Logo, pelo artigo 43.° do RGCO, a Entidade Administrativa, subordinada ao princípio da legalidade faz tudo o que a lei diz, mas, somente o que a lei diz.
V– Ainda assim, no caso concreto o BdP formulou nos termos do artigo 50.° do RGCO uma acusação administrativa, onde identificou os autores das contraordenações, descreveu em relação a cada um os concretos comportamentos, os factos objetivos e subjetivos perfectibilizadores das contraordenações que a cada arguido imputou, indicou as normas legais, as sanções legais - singularizou por isso os comportamentos contraordenacionalmente relevantes, como se refere no Acórdão de fixação de jurisprudência n.° 1/2003 do STJ e por cortesia indicou a prova, identificando as testemunhas inquiridas nessa fase e remeteu para os documentos do processo.
X– O Tribunal, no recurso de impugnação judicial, goza de um poder/dever de jurisdição plena, mas encontra-se sujeito à lei e à CRP, não estando dispensado de cumprir este dever, por considerar que a norma legal é injusta, sentido que se surpreende na douta decisão recorrida quando aí se menciona que só é tolerável o afastamento do acusatório com a indicação especificada da prova na imputação da infração para defesa e quando enfatiza a dimensão do processo.
Z– Nem o RGCO, nem os diplomas específicos contém catálogos de nulidades processuais, tendo o Tribunal criado um regime de nulidades para o caso concreto.
AA– Como o Tribunal Constitucional vem decidindo no contexto do artigo 50.°do RGCO, aliás, em arestos citados na douta decisão recorrida, o exercício do direito de defesa estribado no referido normativo demanda que a Entidade administrativa, nesse ato, na notificação desse ato ao visado, identifique o autor da infração, enuncie os factos que preenchem a contraordenação, indique o nomen júris, a sanção legal, mas não o elenco das provas obtidas.
BB– E não terá de ser de forma diferente, pois que a imputação terá de seguir o seu modelo legal, não havendo que convocar o modelo da acusação pública em processo penal - desde logo, porque não existe qualquer lacuna a preencher, depois, porque no processo de contraordenação não vigora o princípio do acusatório, salientando-se a este propósito que tendo o TCRS recusado a aplicação subsidiária deste artigo 283.° do CPP acaba por criar uma norma mais exigente do que esta para o processo de contraordenação, ao exigir a indicação especificada da prova, mesmo documental e fazer depender a maior ou menor especificação e organização da prova indiciaria, da dimensão física do processo, de cada concreto processo.
CC– Sendo bem claro que a Constituição, nem em processo penal impõe um mesmo e único padrão de fundamentação para todos os atos, conforme se alcança do artigo 205.°/1 da CRP.
DD– Não se compreende como é que o BdP pode ver o seu procedimento processual sancionado, com um vício de nulidade insanável, por ter ido além do que lhe era exigido por lei, em favor dos arguidos.
EE– Verifica-se ainda erro de direito quando o TCRS equipara a fase do artigo 50. °, à decisão final, cujos requisitos se encontram contemplados no artigo 58. ° do RGCO.
FF– Para além de as previsões normativas serem diferenciadas na sua literalidade, existindo no artigo 58.°/l/b a menção da exigência da indicação das provas obtidas, a finalidade ou função de cada ato não permite a sua equiparação, logo, porque a imputação indiciária não contém a reação sancionatória concretamente aplicada.
GG– Também, enferma a douta decisão recorrida de erro de direito quando associa à eventual inobservância dos requisitos do artigo 50. ° do RGCO o regime de nulidades das sentenças penais - artigo 379. ° do CPP -, dado que nenhuma similitude ocorre entre os atos, existindo, também, por esta via violação do disposto no artigo 41. °/1 do RGCO, por tal regime, o do artigo 379. ° do CPP, se mostrar incompatível com a natureza indiciária e a função da imputação da infração para defesa em processo de contraordenação.
HH– Também se verifica na fundamentação da douta decisão recorrida contradição nos seus termos, uma vez que por um lado o TCRS não acolhendo um qualquer juízo apressado conducente à imposição de iguais exigências entre a acusação do Ministério Público e a acusação da autoridade administrativa - ponto 8 da decisão - admite no ponto 11 que a acusação administrativa contém, os factos imputados, a qualificação jurídica, as sanções aplicáveis, para depois criar um modelo de acusação administrativa mais exigente que o da acusação pública, ao exigir a indicação especificada da prova, também, da prova documental, depois, ainda, quando no ponto 17 afirma não perfilhar o ponto de vista que compreende como exigência da acusação a indicação casuística da prova atendível para cada facto, mas no ponto 13 já havia anunciado que o grau de exigência no cumprimento do artigo 50.° depende, entre outros, da dimensão física dos autos, no ponto 14 que o cumprimento do ... direito à defesa adquire geometria variável e no ponto 18 que com vista ...o Banco de Portugal haveria de apresentar a prova deforma sistemática, coerente e organizada.
II– Ficando-se, sem se compreender quais são, para o TCRS, os requisitos formais da imputação da infração para a defesa em processo de contraordenação.
JJ– De igual, existirá erro de interpretação quanto às fontes indicadas na douta decisão recorrida, uma vez que a sua ponderação global levaria a diferente solução da adotada na douta decisão recorrida.
LL– Por exemplo, na Doutrina citada, Frederico da Costa Pinto, no artigo mencionado, o que assinala é a diferença entre as garantias constitucionais do processo criminal e do processo contraordenacional em razão da diferente natureza dos processos, sendo que no mesmo artigo (RPCC, ano 23, n.° 1, jan-mar, 2013, pág. 63 a 121) pronuncia-se mesmo no sentido de que no contexto do artigo 50.° do RGCO a autoridade administrativa não tem de forma alguma o dever de identificar e especificar a prova dos factos constante dos autos, comunicando-a formalmente ao arguido....
MM– Também a Jurisprudência citada vai em sentido diverso ao da decisão recorrida:
- Veja-se o Ac. do TC n.° 99/09 onde claramente se diz que a comunicação dos factos (sublinhado nosso) imputados implica a descrição sequencial, narrativamente ordenada ... dos elementos imprescindíveis à singularização do comportamento contraordenacionalmente relevante e que essa descrição deve contemplar a caracterização objectiva e subjectiva da acção ou omissão de cuja imputação se trate, sendo somente de factos que se fala - factos objetivos e subjetivos com uma qualificação jurídica, narrados de forma ordenada, mas, nunca de prova.
- Veja-se o Ac. do TC n.° 537/2011, onde o TC se pronuncia no sentido de não constituir um elemento obrigatório da imputação para defesa a indicação da prova indiciária pela Autoridade Administrativa, por tal não decorrer dos parâmetros constitucionais aplicáveis.
NN– Para além de erro de interpretação na decisão recorrida, o douto Tribunal decidiu contra Jurisprudência do Tribunal Constitucional e do próprio STJ - Acórdão de fixação de jurisprudência n.° 1/2003, que a douta decisão, também, invoca, mas sendo o sentido da decisão deste mesmo douto Acórdão o de dever dar-se a conhecer ao arguido em sede do artigo 50.° os aspectos relevantes para a decisão, nas matérias de facto e de direito...logo, factos, qualificação jurídica e sanção legal.
OO– Ainda, vem a douta decisão a afastar os casos análogos, contrariando as sentenças do próprio TCRS, por exemplo, as proferidas nos PCO 120/ 12.9YUSTR, 51/15.0YUSTR, 45/ 12.8YQSTR, entre outras, todas no sentido da desnecessidade da indicação da prova obtida na acusação administrativa ou imputação da infração para defesa.
PP– A acusação administrativa formulada nos autos pelo BdP respeita todos os requisitos formais definidos pela norma do artigo 50.° do RGCO, não enfermando de qualquer vício, nulidade ou irregularidade.
RR– Os arguidos exerceram nos autos de forma ampla o seu direito de defesa, bem compreendendo em todos os momentos processuais relevantes o que lhes era imputado pelo BdP.
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Pelo exposto
Por padecer dos vícios e erros de direito enunciados, deverá a douta decisão judicial recorrida ser revogada e substituída por outra que, julgando inverificadas quaisquer questões prévias que obstem ao conhecimento de mérito, determine o prosseguimento dos autos no TCRS como recurso de impugnação judicial, aprecie os requerimentos probatórios dos sujeitos processuais, e, impulsione os autos para julgamento do mérito dos recursos.
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Vexas, farão, contudo, a costumada Justiça.
6.–
O recurso foi admitido (fls 11807).
7.–
B.– apresentou resposta ao recurso do Ministério Público (cfr. fls. 11991/12268, com 256 conclusões) solicitando, em síntese final, não dever ser admitido pelo Tribunal da Relação de Lisboa (por a decisão recorrida ser irrecorrível) e, em consequência, os autos serem remetidos ao Banco de Portugal, nos termos e para os efeitos ordenados na decisão recorrida. Caso assim não se entenda (sem conceder), o recurso do Ministério Público, dever ser julgado improcedente, a decisão recorrida confirmada e, em consequência, os autos serem remetidos ao Banco de Portugal, nos termos e para os efeitos ordenados na decisão recorrida
8.–
A.– apresentou resposta ao recurso do Ministério Público (cfr. fls 12274/12418) solicitando, em síntese final, dever ser rejeitado o recurso por inadmissibilidade legal e, se assim não suceder, dever ser julgado improcedente, mantendo-se, em qualquer caso, a decisão recorrida.
9.–
B.– apresentou resposta ao recurso do Banco de Portugal (cfr. fls. 13551/13608) solicitando, em síntese final, não dever ser admitido pelo Tribunal da Relação de Lisboa (por a decisão recorrida ser irrecorrível) e, em consequência, os autos serem remetidos ao Banco de Portugal, nos termos e para os efeitos ordenados na decisão recorrida. Caso assim não se entenda (sem conceder), o recurso do Banco de Portugal, dever ser julgado improcedente, a decisão recorrida confirmada e, em consequência, os autos serem remetidos ao Banco de Portugal, nos termos e para os efeitos ordenados na decisão recorrida
10.–
A.– apresentou resposta ao recurso do Banco de Portugal (cfr. fls 13679/13730) solicitando, em síntese final, dever ser rejeitado por a decisão recorrida ser irrecorrível, mantendo-se, em qualquer caso, a decisão recorrida.
11.–
Nesta Relação a Ex.ma Procuradora-Geral Adjunta lavrou Parecer acompanhando a argumentação recursiva do Ministério Público, defendo a procedência do mesmo.
12.–
Cumprido o n.º 2, do art.º 417.º, do CPP., o Banco de Portugal manteve o entendimento expresso na motivação do recurso por si interposto.
Também A. manteve o entendimento expresso na motivação do recurso por si interposto.
13.–
Colhidos os vistos realizou-se a conferência.
II.–
A decisão recorrida é do seguinte teor:
Sentença.
(artigo 64.°, n.° 1 e 2, do Regime Geral das Contraordenações e Coimas)
I–Relatório
A. e B. vieram apresentar recurso de impugnação da decisão administrativa proferida pelo Banco de Portugal, que lhes aplicou uma coima única no valor de 150.000,00€ e 350.000,00€, respetivamente, pela prática, de cinco contraordenações, previstas e punidas pelo disposto na alínea ab), do artigo 53.° e na subalínea ii), da alínea a), do artigo 54.°, ambos da Lei n.º 25/2008, de 5 de junho, e uma contraordenação prevista e punida pelo disposto na alínea ag), do artigo 53.° e na subalínea ii), da alínea a), do artigo 54.°, ambos da Lei n.º 25/2008, de 5 de junho; e pela prática de cinco contraordenações, previstas e punidas na alínea ab), do artigo 53.° e na subalínea ii), da alínea a), do artigo 54.°, ambos da Lei n.º 25/2008, de 5 de junho, uma contraordenação, prevista e punida na alínea ag), do artigo 53.° e na subalínea ii), da alínea a), do artigo 54.°, ambos da Lei n.º 25/2008, de 5 de junho, e uma contraordenação, prevista e punida na alínea ag), do artigo 53.°, artigo 5.°, do Aviso n.º 9/2012 e subalínea ii), da alínea a), do artigo 54.°, da Lei n.º 25/2008, de 5 de junho.
Os Arguidos, inconformados, impugnaram judicialmente tal decisão administrativa, arguindo B. , entre o mais, a nulidade do processado por violação do disposto no artigo 50. °, do Regime Geral das Contraordenações e Coimas e artigo 32.°, n.º 10, da Constituição da República Portuguesa, invocando as seguintes razões conclusivas, que se transcrevem:
– O efetivo direito de defesa do arguido na fase administrativa - artigo 50. ° do RGCO ex vi artigo 52. ° da LCB - depende de que lhe seja dado a conhecer, em concreto, os concretos elementos de prova em que o acusador assenta para lhe imputar uma contra ordenação.
– Acresce que, por força do disposto no n.º 1 do artigo 41.° do RGCO (ex vi artigo 52.° da LCB), o CPP é, subsidiariamente, aplicável ao caso concreto. O CPP contém diversas disposições das quais resultam que, quando o arguido é confrontado com qualquer imputação ou acusação (seja ainda durante a investigação ou já na própria acusação), devem-lhe ser indicados os concretos elementos de prova que sustentam os indícios que lhe são imputados ou a matéria constante da acusação. É, por exemplo, o caso dos artigos 141. °, n.º 4 - al. e) (para o qual também remetem o artigo 144. °, n.º 2) e 283.°, n.º 3 - als. d) a f), do CPP.
– Ora, se a notificação feita ao abrigo do artigo 50.° do RGCO não fornecer os elementos necessários para que o interessado fique a conhecer todos os aspetos relevantes e exercer o seu direito de defesa, então o acto padece de nulidade, por força do disposto no n.º 3 do artigo 283.° do CPP ex vi artigo 41.°, n.º 1, do RGCO.
– Ora, como tem vindo a ser prática (embora incorreta) do Banco de Portugal, a única referência à prova que constou da Acusação veio no final desta peça, através de uma remissão genérica para todos os documentos e depoimentos escritos (em rigor, "resumos"), que constam do processo.
– No entanto, fazer esta remissão vaga e genérica ou não indicar os elementos de prova em que a acusação assenta é, exatamente, o mesmo. Sobretudo quando, como é o caso concreto, no momento da Acusação, os arguidos tinham um prazo determinado para apresentar uma defesa escrita, num processo com 7 Volumes, 36 Anexo e "Suportes Digitais" gravados em 32 pastas num DVD.
– O propósito do Banco de Portugal foi - e é - bem claro: dificultar ao máximo, senão mesmo inviabilizar, o efetivo exercício do direito de defesa do ora Recorrente, para formalizar o pré-juízo condenatório de forma mais célere e menos incómoda.
– Esta "prática" do Banco de Portugal viola o direito de defesa e audição previsto no artigo 50. ° do RGCO e, ainda, contra o disposto no n.º 10 do artigo 32.° da CRP.
– Não se pode comparar uma acusação de um processo com 2 ou 3 volumes - em que os elementos de prova são facilmente identificáveis - com os presentes autos, em que a falta de especificação da prova na Acusação faz com que, dentro do prazo para apresentar a defesa, seja manifestamente impossível sindicar as imputações feitas na Acusação, por confronto com a prova carreada para os autos.
– Neste contexto, é impossível sindicar a Acusação (mesmo no âmbito da concentração dos poderes de investigação e sancionatórios existente no processo de contra-ordenação previsto na LCB) se, através do corpo da Acusação, não se alcança verdadeiramente em que elementos probatórios se sustenta.
– Em face do exposto, a notificação da acusação a B., para efeitos de exercer o direito de defesa, viola o disposto no artigo 50. ° do RGCO, é NULA, por força do disposto no n.º 3 do artigo 283. ° do CPP ex vi artigo 41.°, n.º 1, do RGCO.
– Isto sob pena de o artigo 50. ° do RGCO, interpretado no sentido de que a notificação para audição do visado não ter de especificar os elementos de prova que sustentam a imputação da contra-ordenação, ser inconstitucional, por violar o disposto no n.º 10 do artigo 32.° da CRP.
– Esta circunstância conduz, necessariamente, à nulidade do próprio procedimento contra-ordenacional, assente numa Acusação evidentemente nula (cfr. artigo 122.°, n.° 1, do CPP, aplicável ex vi artigo 232.° do RGICSF e artigo 32.° do RGCO).
– Por conseguinte, a tramitação do presente processo a partir da Acusação deduzida na fase administrativa é inválido, o que determina a revogação da decisão recorrida e que se ordene a baixa dos autos para o Banco de Portugal, para sanação do vício em causa e renovação dos demais atos processuais.
*
A Autoridade Administrativa apresentou alegações, nas quais reitera os fundamentos já aduzidos e termina impetrando pela manutenção da decisão administrativa.
II– Delimitação do objeto do recurso de impugnação e saneamento
Na apreciação do recurso de impugnação judicial deverá o Tribunal apreciar, em concreto, as questões deduzidas pela Recorrente, por forma a conhecer da procedência ou improcedência do recurso – vide acórdão do Tribunal da Relação de Évora, de 09/09/2008, in dgsi.pt, com o processo n.° 1680/08- 1, com relato do Exmo. Senhor Desembargador Ribeiro Cardoso.
E as questões que o recorrente B. pretende, expressamente, ver discutida são, entre o mais, a seguinte:
Preterição do direito de defesa, em violação do disposto no artigo 50. °, do Regime Geral das Contraordenações e Coimas e artigo 32.°, n.° 10, da Constituição da República Portuguesa.
*
Mantêm-se válidos e regulares os pressupostos da instância.
*
Da nulidade da decisão por violação do disposto no artigo 50.°, do Regime Geral das Contraordenações e Coimas e artigo 32.°, n.º 10, da Constituição da República Portuguesa:
1– O artigo 50.°, do Regime Geral das Contraordenações e Coimas exige, em obediência ao comando constitucional (conferir artigo 32.°, n.º 10, da Constituição da República Portuguesa), que sejam comunicados aos arguidos os factos que lhe são imputados, a respetiva qualificação jurídica e as sanções em que incorrem. Por seu turno, dispõe o artigo 32.°, n.º 10, da Constituição da República Portuguesa que nos processos de contraordenação, bem como em quaisquer processos sancionatórios, são assegurados ao arguido os direitos de audiência e defesa.
2– Em anotação a este preceito, Jorge Miranda e Rui Medeiros – vide Constituição Portuguesa Anotada, Tomo I, Coimbra Editora, p. 363- afirmam “O n.º 10 garante ao arguido em quaisquer processos de natureza sancionatória os direitos de audiência e de defesa. Significa ser inconstitucional a aplicação de qualquer tipo de sanção, contraordenacional, administrativa, fiscal, laboral, disciplinar, ou qualquer outra, sem que o arguido seja previamente ouvido e, possa defender-se das imputações que lhe são feitas. A defesa pressupõe a prévia acusação. A Constituição proíbe absolutamente a aplicação de qualquer tipo de sanção sem que ao arguido seja garantida a possibilidade de se defender.".
3– No mesmo sentido vai o pensamento de Frederico de Lacerda da Costa - conferir o interessante estudo: "Direito de audição e direito de defesa em processo de contraordenação: conteúdo, alcance e conformidade constitucional", constante da Revista Portuguesa de Ciência Criminal, Ano 23, n.º 1 (janeiro/março de 2013), Coimbra Editora, pp. 63/121- propondo a compreensão do direito de audiência e defesa do arguido sob a perspetiva de duas dimensões distintas: uma assente no equilíbrio sistemático interno, recusando-se a subversão da sequência de atos próprios do processo de contraordenação pela constante invocação subsidiária de normas de processo penal, nomeadamente quando possam desvirtuar a diferença entre a imputação anterior à defesa e a decisão final do processo; e outra assente no equilíbrio sistemático externo, como corolário do artigo 32.°, n.º 10, da Constituição da República Portuguesa, na vertente de que as garantias acolhidas constitucionalmente para o processo contraordenacional são propositadamente distintas das previstas para o processo criminal, em razão da diferente axiologia pressuposta pelas respetivas naturezas jurídicas.
4– Leones Dantas - conferir "Os direito de audição e defesa no processo das contraordenações", in Revista do CEJ, 2. ° semestre 2010, n.º 14, pp. 298/9 e 331 – erige como "espaço processual por excelência para o arguido ser confrontado com a factualidade que lhe é imputada no processo e respetiva qualificação o jurídica", o momento a que alude o disposto no artigo 50.°, do Regime Geral das Contraordenações e Coimas, avultando o artigo 32.°, n.° 10, da Constituição da República Portuguesa "como forma de limitar a inquisitoriedade do processo, encontrando uma dimensão de equilíbrio entre as intervenções dos diferentes sujeitos processuais (autoridade administrativa e arguido), que são apanágio do processo equitativo".
5– Neste sentido conflui igualmente a jurisprudência constitucional que, escorada na (discutível, segundo o nosso ponto de vista) ideia sedimentada da menor ressonância ética do direito contraordenacional por comparação ao processual penal, explanou, de forma bem expressiva no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 278/99 – disponível em tribunalconstitucional.pt, Relator: TAVARES DA COSTA - que "a preservação das garantias de defesa do arguido passa, nos parâmetros do Estado de Direito democrático, além do mais, pela observância do contraditório, de modo a que sempre possa ser dado conhecimento ao arguido da acusação que lhe é feita e se lhe dê oportunidade para dela se defender. A intangibilidade deste núcleo essencial compadece-se, no entanto, com a liberdade de conformação do legislador ordinário que, designadamente na estruturação das fases processuais anteriores ao julgamento, detém margem de liberdade suficiente para plasticizar o contraditório". E prossegue, referindo: "Ou seja, ressalvado esse núcleo intocável - que impede a prolação da decisão sem ter sido dada ao arguido a oportunidade de "discutir, contestar e valorar" (parecer n ° 18/81, da Comissão Constitucional, in Pareceres da Comissão Constitucional, 16.° volume, p. 154)
- não existe um espartilho constitucional formal que não tolere certa maleabilização do exercício do contraditório." - vide mais recentemente e retomando a mesma jurisprudência, inter alia, acórdãos do Tribunal Constitucional n.º 461/2011,
– Também o acórdão do Tribunal Constitucional com o n ° 99/09 _ disponível em tribunalconstitucional.pt, Relator: RUI MOURA RAMOS _ |refere com singular clareza que "dos direitos de audição e de defesa consagrados no artigo 32°, n.°10, da CRP, e densificados no artigo 50° do RGCO, extrai-se com toda a certeza que qualquer processo contraordenacional deve assegurar ao visado o contraditório prévio à decisão; que este só poderá ser plenamente exercido mediante a comunicação dos factos imputados; que a comunicação dos factos imputados implica a descrição sequencial, narrativamente orientada e espácio-temporalmente circunstanciada, dos elementos imprescindíveis à singularização do comportamento contraordenacionalmente relevante; e que essa descrição deve contemplar a caracterização, objetiva e subjetiva, da ação ou omissão de cuja imputação se trate.". No essencial, este pensamento corresponde ao entendimento formulado pelo Supremo Tribunal de Justiça, no acórdão de fixação de jurisprudência n.º 1/2003, de 16.10.2002, publicado no Diário da República n.º 21, Série I-A, de 25.01.2003 (retomado pelo mesmo Supremo Tribunal de Justiça em acórdão datado de 10.05.2012, disponível em dgsi.pt, Relator: MANUEL BRAZ).
6– Feito este enquadramento, é possível assentar como dado axiomático que a consagração do direito de defesa do arguido em processo contraordenacional, não só não carece de habilitação constitucional conferir NUNO BRANDÃO, Crimes e Contra-Ordenações: Da Cisão à Convergência própria — Material, Coimbra Editora, 2016, p. 884/5 — como a sua ressonância é pluridimensional, adquirindo valência em sede de prevalência do processo equitativo (fair trial) e igualdade de armas, com lídima explicitação no artigo 20.°, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa e artigo 6.°, da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, recebida diretamente na ordem jurídica nacional por via do disposto no artigo 16.°, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa. Do direito ao processo equitativo decorre uma multiplicidade de princípios, avultando desde logo, e entre o mais, que o direito de defesa e o direito ao contraditório se traduz "fundamentalmente na possibilidade de cada uma das partes invocar as razões de facto e de direito, oferecer provas, controlar as provas da outra parte, pronunciar-se sobre o valor e resultado destas provas" - conferir J.J. GOMES CANOTILHO e VITAL MOREIRA, Constituição da República Portuguesa Anotada, Coimbra Editora, p. 415/6.
7– Assim, como bem refere Leones Dantas, o cumprimento deste direito à defesa, logo em sede de fase administrativa adquire importância fulcral, enquanto "espaço processual por excelência". É que o momento processual a que alude o disposto no artigo 50. °, do Regime Geral das Contraordenações e Coimas, ainda que não colado às exigências do processo penal, estará proporcionalmente próximo deste quanto distante de um vulgar direito à audição ou audiência como é típico do procedimento administrativo. E não pode, pois, deixar de entender-se que "no processo por contraordenação devem ser dadas ao arguido possibilidades de contestar as provas quanto a ele recolhidas, de formular a sua defesa, de sugerir diligências probatórias de arrolar testemunhas, etc." - conferir LEONES DANTAS, citando GOMES DIAS, in "Os direito de audição e defesa no processo das contraordenações", in Revista do CEJ, 2.° semestre 2010, n.º 14, p. 299.
8– Com isto, não se autoriza qualquer juízo apressado conducente à imposição de iguais exigências entre a acusação do Ministério Público e a acusação da autoridade administrativa. São necessariamente e pela própria natureza das coisas, momentos com uma distinta dignidade processual e que, portanto, se apartam mutuamente nas exigências e garantias que exteriorizam.
9– Dito isto e excluídas eventuais tergiversações, de molde a compatibilizar a emergência de um inquisitório mitigado e conatural ao processo contraordenacional (na fase administrativa) com as também naturais exigências e garantias de um processo equitativo, mais se revela imperioso assegurar o devido, cabal e efetivo direito à defesa, assim sendo de convocar, conforme sagazmente aduz Nuno Brandão _ conferir Crimes e Contra-Ordenações: Da Cisão à Convergência Material, Coimbra Editora, 2016, p. 882/3 —” os princípios da constituição penal especificamente dirigidos à proteção das pessoas contra o poder punitivo penal do Estado", que "constituem aquele mínimo basilar de garantias fundamentais que aos cidadãos deve ser assegurado em face do poder sancionador do Estado, seja qual for o conteúdo do juízo de censura por este emitido e sejam quais forem as sanções aplicáveis", pelo que que quando se trate de "fazer valer este minimum, o recuso aos princípios constitucionais penais, inclusive no âmbito contra-ordenacional, não deriva de uma intenção de colagem ao direito penal, mas resulta antes do facto de serem eles o produto em que de um modo mais perfeito e depurado se exprime a ideia de Estado de direito material no domínio das relações sancionatórias que o Estado estabelece com as pessoas em geral, suas não subordinadas".
10– Minimum tanto mais urgente quanto, e como alerta António Henriques Gaspar, as "entidades administrativas cumulam poderes de regulamentação, prevenção, inspeção, averiguação, inquérito e sanção, que são fundamentados na impraticabilidade de tratamento através dos instrumentos clássicos do direito e do processo penal", estabelecendo "sanções severas e com larga indeterminação, qualificadas como sanções administrativas, aplicadas por entidades administrativas independentes, através de procedimentos inquisitórios, desigualitários e tendencialmente expeditivos", atentando assim no seguinte dilema: "as imposições da razão técnica não poderão prevalecer sobre as obrigações internacionais de respeito por direitos fundamentais inscritos no núcleo dos valores do Estado de direito (citei da Opinião Separada concordante no acórdão do TEDH, Grande Stevens c. Itália, de 4 de Março de 2014)." - conferir intervenção do
Presidente do Supremo Tribunal de Justiça, na Sessão de Abertura das Primeiras Jornadas do Tribunal da Concorrência, Regulação e Supervisão, disponível em stj.pt.
11– No caso vertente, o Banco de Portugal (conferir folhas 1938, contantes do volume 7) proferiu acusação e notificou os arguidos para apresentar defesa e oferecer os meios de prova, no prazo de vinte dias úteis, que viria a prorrogar por mais dez dias úteis (conferir folhas 2050 e 2053, do volume 7, e folhas 2096/110 e 2112/5, do volume 8). Do compulso da dedução de acusação denota -se que a mesma explana os factos imputados, elabora a competente qualificação jurídica e
conclui pelas sanções aplicáveis, invocando como prova toda a constante dos autos, e que se espraia pelos sete volumes até ali existentes (compostos por 2093 folhas), pelos 36 anexos (compostos por sensivelmente 11.000 folhas) e pela indicação das onze testemunhas já ouvidas, a tanto acrescendo suporte digital em DVD, constituído por várias pastas e sub-pastas (imageticamente espelhado pela Defesa a folhas 8577/88, do volume 27).
12– O arguido B. sustenta que "esta remissão vaga e genérica ou não indicar os elementos de prova em que a acusação assenta é, exatamente, o mesmo. Sobretudo quando, como é o caso concreto, no momento da Acusação, os arguidos tinham um prazo determinado para apresentar uma defesa escrita, num processo com 7 Volumes, 36 Anexo e "Suportes Digitais" gravados em 32 pastas num DVD.". Invoca, ainda, que por não ser comparável " uma acusação de um processo com 2 ou 3 volumes - em que os elementos de prova são facilmente identificáveis - com os presentes autos" faz com que "seja manifestamente impossível sindicar as imputações feitas na Acusação, por confronto com a prova carreada para os autos", afigurando-se impossível sindicar a Acusação se, através do seu corpo, não se alcança verdadeiramente em que elementos probatórios ela se sustenta".
13– É apodítico concluir que o grau de exigência no cumprimento do comando normativo dirigido pelo artigo 50. °, do Regime Geral das Contraordenações e Coimas e pelo artigo 32.°, n.º 10, da Constituição da República Portuguesa, não é alheio à dimensão física dos autos, à complexidade da imputação dos factos, à vastidão ou extensão dos elementos probatórios e bem assim à gravidade das sanções. E assim é de meridiana apreensão que o trabalho exigido à defesa na compreensão dos factos e elementos probatórios que moldam - usando a expressão do Tribunal Constitucional - a " singularização do comportamento contraordenacionalmente relevante" é tanto maior quanto os aludidos fatores o determinem.
14– O mesmo é dizer que o cumprimento do primordial direito à defesa adquire geometria variável, em função das necessidades que o caso em concreto demanda, observando a prudência do justo equilíbrio e da proporcionalidade, quer na vertente da necessidade quer da proibição do excesso.
15– Com efeito, só assim se cumpre o princípio da efetividade. Isto é, só assim, e com a certeza de um cabal e efetivo exercício do direito de defesa, não enquanto mera etapa vinculante, neutra e inócua, do processo contraordenacional, é tolerável a derrogação do acusatório e a concentração numa só autoridade dos poderes de regulamentação, prevenção, inspeção, averiguação, inquérito e sanção. O exercício do direito à defesa corresponde ao contraditório pleno, cabendo não só a suscetibilidade de responder à acusação e de apresentar os meios de prova próprios e convenientes, como ainda a de contrariar os meios de prova trazidos pela autoridade administrativa. Ora, só pode ser contrariado o que razoavelmente puder ser conhecido, acrescendo que os meios de prova a apresentar só o podem ser com completude quando se conheça de forma plena o objeto dos autos.
16– Como já dissemos numa outra sede (conferir sentença datada a 28 de setembro de 2015, proferida no processo n.° 225/15.4YUSTR): "Só se pode fundamentar o que minimamente se conhece. Só depois de conhecer se pode saber o interesse subjacente. E só nesse momento se pode exercer o inderrogável direito de defesa.".
17– É certo que não partilhamos o ponto de vista que compreende como exigência da acusação a indicação casuística da prova atendível para cada facto ou conjunto de factos, mas daí não decorre que possa bastar a mera enunciação da prova dos autos, quando a mesma, dada a complexidade do processo e a vastidão de prova coligida, não permita, ao cabo e ao resto, uma compreensão dos factos e das imputações efetuadas, e assim se obvie ao exercício pleno do contraditório. Na verdade, apresentar os meios de prova coligidos como fez o Banco de Portugal ou nada enunciar, equivale na prática ao mesmo. Reitera -se que o processo se compunha de sete volumes, com 2093 folhas, 36 anexos, com 11.000 folhas e inquirição de onze testemunhas, a tudo acrescendo suporte digital em DVD, alegada mente com 32 pastas informáticas.
18– Com vista ao cumprimento efetivo do direito à defesa, o Banco de Portugal haveria de apresentar a prova de forma sistemática, coerente e organizada, tudo de molde a que a consulta dos autos pelos arguidos se processasse com suficiência e cabal compreensão dos elementos probatórios existentes.
19– E pouco importa salientar que aos arguidos foi concedido trinta dias úteis para preparar a defesa, porquanto, fosse qual fosse o prazo a conceder, não se pode pedir o cumprimento do irrazoável e do desproporcional, estremando com a consecução de diligências hercúleas.
20– Destarte, e pelas sobreditas razões, o Tribunal entende que o Banco de Portugal violou o disposto no artigo 50. °, do Regime Geral das Contraordenações e Coimas, assim procedendo a nulidade invocada.
21– Ainda que entendendo que tal nulidade não foi sanada, porque não o pode ser com a apresentação do recurso de impugnação, parece seguro que a violação do disposto no artigo 50.°, do Regime Geral das Contraordenações e Coimas, a par do que ocorre quanto à violação dos requisitos previstos no artigo 58.°, n.º 1, do Regime Geral das Contraordenações e Coimas, conduza a nulidade, sendo tal nulidade de conhecimento oficioso, considerado o disposto no artigo 379.°, n.º 2, aplicável ex vi artigo 41.°, n.º 1, do Regime Geral das Contraordenações e Coimas - conferir MANUEL SIMAS SANTOS e JORGE LOPES DE SOUSA, in Contraordenações - Anotações ao Regime Geral, Areas Editora, 6ª edição, pp. 380/1 e 426/8; conferir LEONES DANTAS, citando GOMES DIAS, in "Os direito de audição e defesa no processo das contraordenações", in Revista do CEJ, 2.° semestre 2010, n.º 14, p. 299; conferir acórdão do Tribunal da Relação de Coimbra, de 12.07.2011, disponível em dgsi.pt, com o processo n.º 990/10.5T2OBR.C1, Relator: ALBERTO MIRA.
22– O Tribunal pronunciando-se pela procedência da nulidade invocada, determina, nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 122.°, do Código de Processo Penal, aplicável ex vi artigo 41.°, n.° 1, do Regime Geral das Contraordenações e Coimas, a anulação das notificações em cumprimento do disposto no artigo 50.°, do Regime Geral das Contraordenações e Coimas, quanto aos arguidos A. e B. , e só quanto a estes, mais determinando que o Banco de Portugal formule nova acusação, desta feita contendo a enunciação da prova dos autos de forma sistemática, coerente e organizada, cabendo na esfera de autonomia do Banco de Portugal o espaço de concretização da exigência, mais ressalvando dos efeitos da nulidade todas as diligências de prova já produzidas durante a instrução dos autos, pelo que deverá o processo ser remetido à autoridade administrativa que, a final e assim o concluindo, proferirá nova decisão com respeito por todos os requisitos legais.
III–Decisão
Em face do exposto, o Tribunal, em obediência ao mandato constitucional de administrar a justiça em nome do povo, julga os recursos procedentes, e, em consequência decide declarar nula a acusação e todo o processado ulterior, ressalvando dos seus efeitos todas as diligências de prova já produzidas durante a instrução dos autos, determinando assim a remessa dos autos à autoridade administrativa competente para que, querendo, lavre decisão nos presentes autos, proferindo-a isenta dos vícios que afetam a sua validade
*
Sem custas, por não serem devidas.
*
Deposite.
Notifique e comunique à autoridade administrativa. Após trânsito, remeta à autoridade administrativa.
III.–
APRECIANDO.
Em processo de contra-ordenação, o regime de recurso interposto para o Tribunal da Relação de decisões proferidas em primeira instância, deve observar as regras específicas referidas nos art.ºs 73.º a 75.º do Regime Geral das Contra-ordenações (RGCO), seguindo, em tudo o mais, a tramitação do recurso em Processo Penal (art.º 74.º, n.º 4), em função do princípio da subsidiariedade genericamente enunciado no art.º 41.º, n.º 1, do RGCO.
O art.º 73.º sob a epígrafe de “decisões judiciais que admitam recurso, refere no seu n.º 1, que pode recorrer-se para a relação das sentenças ou despachos proferidos pela autoridade administrativa nos termos do art.º 64.º, elencads nas respectivas alíneas a) a e). Alargando o n.º 2 deste preceito a possibilidade de recurso “quando tal se afigure manifestamente necessário à melhoria do direito ou à promoção da uniformidade da jurisprudência.”
4.- Na decisão prevista no nº 2 deste artigo 64ª o juiz também pode pronunciar-se quanto a qualquer vício de que padeça a acusação, leia-se a decisão da autoridade administrativa, nomeadamente nos casos em que se estiver perante alguma irregularidade decorrente da inobservância do imposto pelo artigo 58º, podendo, nessa medida, falar-se num certo paralelismo entre este preceito e o artigo 311º do Código de Processo Penal, sem que, no entanto, no processo contra-ordenacional, em caso algum, o juiz possa " rejeitar a acusação, se a considerar manifestamente infundada".
(…) No n.º 2 (do art.º 73 RGCO), a expressão “para além dos casos enunciados no número anterior” refere-se só às decisões finais previstas nesse número, não resultando daí a irrecorribilidade dos despachos judiciais não previstos neste artigo. Assim, às decisões proferidas no decorrer do processo aplica-se o disposto nos artigos 399.º, 400.º, n.º 1 a), b) e 401.º, n.º 1 a), b), d) e n.º 2, todos do Código de Processo penal. cfr. António Beça Pereira in Regime Geral das Contra-Ordenações e Coimas, 12.ª ed.p. 197e 226.
Nos termos do art.º 74º, n.º 2 do RGCO, o requerimento deve seguir junto ao recurso antecedendo-o.
No presente caso trata-se de uma decisão/sentença, que julga procedentes os recursos por entender verificada uma nulidade arguida com a consequente devolução dos autos à autoridade administrativa, decisão que não está expressamente prevista no RGCO, mas que tem de ser equiparada a uma decisão final que põe termo às concretas instâncias recursivas dos recorrentes, e como tal passível de recurso, nos termos do disposto nos arts.º 73.º, n.º 1, c), 74 e 75 do RGCO. Tendo sido devidamente admitido o recurso interposto pelo Ministério Público que tem para o efeito legitimidade e também o Banco de Portugal como doutamente decidido, em sede de reclamação pela Ex.ma Vice-Presidente desta Relação, com subida imediata, nos próprios autos e efeito suspensivo como determinam os arts.º 406.º, n.º 2, 407.º, n.º 1, 408.º, n.º 3, e 427.º, todos do CPP, ex vi art.º 74.º, n.º 4, RGCO.
O Tribunal da Relação apenas conhece, em regra, da matéria de direito, como estatui o n.º 1 do art.º 75.º do RGCO.
No caso vertente, atentas as conclusões dos Recorrentes – Ministério Público e Banco de Portugal - está em causa apreciar:
A– Se a decisão recorrida fez errada interpretação do art.º 50. ° do RGCO.
B– Se a interpretação do art.º 50.° do RGCO, no sentido de esta disposição permitir que a notificação do Arguido para se pronunciar sobre a contra-ordenação que lhe é imputada não inclua a enunciação/identificação dos concretos elementos de prova nos quais se alicerça o juízo de indiciação dos factos, viola o disposto nos artigos 32.° n.º 10 e 267.° n.º 5 da Constituição da República Portuguesa.
A.–
Dispõe o art.º 50.° do RGCO., que: Não é permitida a aplicação de uma coima ou de uma sanção acessória sem antes se ter assegurado ao arguido a possibilidade de, num prazo razoável, se pronunciar sobre a contra-ordenação que lhe é imputada e sobre as sanções m que incorre.
A ratio deste preceito é dar a conhecer aos arguidos as razões pelas quais lhe é imputada a prática de determinada contraordenação, e consequentemente, determinada sanção, de modo que estes, lendo a notificação, se possam aperceber, de acordo com os critérios de normalidade de entendimento, das razões pelas quais lhe é imputada tal contraordenação e, assim, puderem defender-se.
A audiência prévia concretiza-se com a transmissão aos arguidos, pela autoridade administrativa, dos factos que lhe são imputados, a qualificação jurídica contra-ordenacional que deles é extraída e respectivas sanções.
A notificação fornece os elementos necessários para que os interessados fiquem a conhecer todos os aspectos relevantes para a decisão, nas matérias de facto e de direito. Na resposta, os interessados podem pronunciar-se sobre as questões que constituem objecto do procedimento, bem como requerer diligências complementares e juntar documentos, cfr Paulo Pinto de Albuquerque in Comentário do Regime Geral das Contra-Ordenações, à luz da Constituição da República e da Convenção Europeia dos Direitos do Homem, Universidade Católica Editora, p. 209.
(…) não sendo permitida "a aplicação de uma coima sem antes se ter assegurado ao arguido a possibilidade de, num prazo razoável, se pronunciar sobre a contra-ordenação que lhe é imputada e sobre a sanção em que incorre" - artigo 50.º do RGCO.
Esse direito de audiência prévia concretiza-se mediante a transmissão ao arguido, pela autoridade administrativa, dos factos que lhe são imputados e a qualificação jurídica contra-ordenacional que deles é extraída, e a abertura da possibilidade de sobre esses dados o arguido emitir uma declaração processualmente relevante, eventualmente contrária ou simplesmente não coincidente com a versão dos factos apresentada pela autoridade administrativa ou diversa quanto à respectiva moldura sancionatória, acompanhada da faculdade de efectivação da prova correspondente (neste domínio, veja-se o Acórdão 278/99 deste Tribunal, in Acórdãos do Tribunal Constitucional, 43.º vol., p. 447). Não se trata, apenas, de uma mera formalidade procedimental, pois constitui a concretização, ou a forma, pela qual a lei adequou o direito consagrado no artigo 32.º, n.º 10, da Constituição ao procedimento aqui em causa. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 442/2003 de 7 de Outubro, in www.tribunalconstitucional.pt
Segundo Frederico de Lacerda da Costa Pinto “ in DIREITO DE AUDIÇÃO E DIREITO DE DEFESA EM PROCESSO DE CONTRAORDENAÇÃO: CONTEÚDO, ALCANCE E CONFORMIDADE CONSTITUCIONAL” in REVISTA PORTUGUESA DE CIÊNCIA CRIMINAL, Ano 23, n.º 1, Janeiro-Março 2013, Almedina, p. 96/97.
“3.– Se analisarmos o conteúdo da imputação preliminar quer no disposto no Regime Geral das Contra-ordenações, quer na legislação sectorial citada mais recente, obtemos uma conclusão interessante para o objecto do presente estudo: nem na versão do Regime Geral de 1982, nem nas alterações posteriores, nem em nenhuma da legislação sectorial referida, a imputação das contra-ordenações para efeito do direito de audição e defesa exigem a identificação, especificação ou comunicação dos meios de prova que sustentam tal pretensão de atribuição de responsabilidade.
Assim, o artigo 50.º do Regime Geral das Contra-ordenações, na sua formulação inicial (1982), proibia a aplicação de uma coima «sem antes se ter assegurado ao arguido a possibilidade de se pronunciar sobre o caso»; e na versão posterior a 1995 passou a referir-se ao prazo e à possibilidade de o arguido se pronunciar «sobre a contraordenação que lhe é imputada e sobre a sanção ou sanções em que incorre».
A legislação sectorial é mais pormenorizada, variando o conteúdo do acto consoante o domínio em causa. Em apertado esquisso:
O Código da Estrada exige que ao arguido sejam notificados os factos constitutivos da infracção, a legislação infringida e a que sanciona os factos, as sanções aplicáveis, os prazos de defesa, a possibilidade de pagamento voluntário e as consequências da sua omissão (artigo 175.º, n.º l, als. a) a e), do CE);
O Regime Geral das Infracções Tributárias exige a notificação do facto ou dos factos apurados no processo de contraordenação, da punição em que incorre, do prazo de defesa (incluindo a possibilidade de junção de elementos probatórios) e da possibilidade de pagamento antecipado ou voluntário da coima (artigo 70.º, n.º 1); em complemento, o artigo 72.º do RGIT relativo aos meios de prova determina a sua junção ao processo, mas nada dispõe sobre a sua comunicação directa ao arguido; Finalmente, o Regime Geral das Instituições de Crédito regula o conteúdo da acusação, assim designada, dispondo que «serão indicadoso infractor, os factos que lhe são imputados e as respectivas circunstâncias de tempo e lugar, bem como a lei que os proíbe e pune» (artigo 219.º, n.º 2), exigindo a identificação das provas obtidas apenas na decisão final que aplique uma sanção (artigo 222.º).
Em pontual conclusão: nem a legislação mais antiga nem a mais, recente exigem a comunicação ao arguido dos meios de prova em que se funda a pretensão acusatória da autoridade administrativa do processo de contraordenação. Tal exigência é apenas parcialmente referida a propósito da fundamentação da decisão final e nunca da imputação preliminar da contraordenação para efeitos da audição e defesa do arguido.”
Na fase administrativa do processo contraordenacional, a imputação dos factos respeitantes a uma contraordenação equivale à acusação em processo penal, sendo que o artigo 283°, n.º 3 Código de Processo Penal, impõe que a acusação contenha, sob pena de nulidade, "a narração, ainda que sintética, dos factos que fundamentam a aplicação ao arguido de uma pena ou de uma medida de segurança, incluindo, se possível, o lugar, o tempo e a motivação da sua prática, o grau de participação que o agente neles teve e quaisquer circunstâncias relevantes para a determinação da sanção que lhe deve ser aplicada", neste sentido veja-se o Assento n.° 1/2003, do STJ.
Ora, na verdade, o n.º 3, do art.º 283.º als d), e) e f), do CPP., apenas exige que a acusação do Ministério Público, contenha, sob pena de nulidade, o rol de testemunhas, a indicação dos peritos e consultores técnicos a serem ouvidos em julgamento e indicação de outras provas a produzir ou a requerer.
Sendo que o Regime Geral das Contra-Ordenações não contempla a necessidade de uma acusação formal como único meio de imputar uma contraordenação ao agente. (…) O legislador optou, desde o início da vigência do Regime Geral das Contra-Ordenações, inspirado no regime alemão, por regular expressamente não a imputação da infracção em si mesma, mas a audição do arguido sobre tal imputação, no artigo 50.º desse diploma. (…) Um dever de enunciar, especificar e valorar a prova dos factos imputados que podem gerar responsabilidade só está previsto no regime da sentença penal, previsto no art.º 374.º, n.º 2, do CPP.. (…). Frederico de Lacerda da Costa Pinto, O. Cit., p. 94.
E na legislação específica do art.º 219.º do Regime Geral das Instituições de Crédito e Sociedades Financeiras – Dec Lei n.º 298/92 de 31-12 -, o Banco de Portugal através da acusação deve dar a conhecer ao arguido os factos que lhe são imputados e as respectivas circunstâncias de tempo e de lugar, bem como a lei que os proíbe e pune, não contemplando tal preceito a exigência de indicação das provas.
No Regime Geral das Contra-Ordenações o dever de fundamentação está contemplado para a decisão condenatória, no art.º 58.º, n.º 1, b), que exige a descrição dos factos imputados, com indicação das provas obtidas.
Neste caso, e como resulta dos autos e consta da decisão recorrida, o Banco de Portugal proferiu acusação (cfr. fls 1938/2038) que dividiu em cinco partes: Parte I – Dos factos; Parte II – Das normas violadas e os tipos contraordenacionais preenchidos, Parte III- A Responsabilidade contraordenacional e as sanções aplicáveis; Parte IV – A moldura sancionatória; Parte V -Prova.
Ricardo Sagado, único dos quatro acusados que recorreu invocando a nulidade por violação do direito de defesa por entender não bastar a enunciação da prova, por vaga e genérica, para cumprimento cabal do art.º 50.º do RGCO., logrou obter provimento, tendo a decisão recorrida, com os fundamentos na mesma descritos, concluído:
(…)
7.– A decisão impugnada interpreta o artigo 50.° do RGCO, para o que agora importa considerar, no sentido de que do mesmo decorre que a Acusação proferida pelo Banco de Portugal:
a)- Não tinha obrigatoriamente que conter "a indicação casuística da prova atendível para a prova de cada facto ou conjunto de factos, mas daí não decorre que possa bastar a mera enunciação da prova dos autos, quando a mesma, dada a complexidade do processo e a vastidão da prova coligida, não permita, ao cabo e ao resto, uma compreensão dos factos e das imputações efetuadas, e assim se obvie ao exercício pleno do contraditório" ( );
b)- "Com vista ao cumprimento efetivo do direito de defesa, o Banco de Portugal haveria de apresentar a prova de forma sistemática, coerente e organizada, tudo de molde a que a consulta dos autos pelos arguidos se processasse com suficiência e cabal compreensão dos elementos probatórios existentes" ( ), “(...) cabendo na esfera de autonomia do BdP o espaço de concretização da exigência" ( );
c)- Ao não ter apresentado na Acusação a prova “de forma sistemática, coerente e organizada", o Banco de Portugal terá violado o disposto no artigo 50.° do RGCO, provocando a nulidade da Acusação, nulidade que não foi sanada, porque não o pode ser com a apresentação do recurso de impugnação, determinando, consequentemente, o Tribunal: i) a anulação da notificação para apresentação de defesa dos arguidos B. e A. , e só destes; ii) a formulação de nova acusação, desta feita contendo a enunciação da prova dos autos de forma sistemática, coerente e organizada, cabendo na esfera de autonomia do Banco de Portugal o espaço de concretização da exigência; iii) a ressalva dos efeitos da nulidade de todas as diligências de prova já produzidas durante a instrução dos autos.
Mas, ao contrário do decidido, na decisão sob recurso, o Banco de Portugal, formulou nos termos do artigo 50.° do RGCO uma acusação administrativa, onde identificou os autores das contraordenações, descreveu, em relação a cada um, os concretos comportamentos, os factos objetivos e subjetivos integradores das contraordenações que a cada arguido imputou, indicou as normas legais, as sanções legais, singularizou por isso os comportamentos contraordenacionalmente relevantes e indicou a prova, identificando as testemunhas inquiridas nessa fase e remeteu para os documentos do processo.
Na verdade, como acima se demonstrou, o Banco de Portugal, não só não estava legalmente obrigado a indicar a prova, como não estava legalmente obrigado a apresentar tal prova de forma sistemática, coerente e organizada.
Sendo certo que o Arguido B. não invocou não ter tido acesso aos autos e desconhecer os elementos probatórios neles constantes, por ter sido impedidos pela autoridade administrativa.
Concluindo, tanto a doutrina como a jurisprudência, ao que se conhece de forma largamente maioritária, vem entendendo que em processo de contraordenação não é legalmente obrigatória a indicação/enunciação, logo na acusação, dos elementos de prova em que se alicerça a notificação para que o arguido se pronuncie sobre a contraordenação imputada.
B.– Constitui ainda objecto do recurso, como acima definido, saber se a interpretação do art.º 50.° do RGCO, no sentido de esta disposição permitir que a notificação do Arguido, para se pronunciar sobre a contra-ordenação que lhe é imputada, não inclua a enunciação/identificação dos concretos elementos de prova nos quais se alicerça o juízo de indiciação dos factos, viola o disposto nos artigos 32.° n.º 10 e 267.° n.° 5 da Constituição da República Portuguesa.
Esta problemática foi objecto de apreciação pelo Tribunal Constitucional em diversas decisões destacando n.º 537/2011 de 15/11.
Neste Aresto decidiu o Tribunal Constitucional que:
6.– O artigo 50.º do RGCO foi já apreciado por este Tribunal Constitucional. Embora estivesse, então, em análise, interpretação normativa diversa da que ora cumpre fiscalizar, os fundamentos que então foram apresentados são inteiramente transponíveis para a questão em apreço. Disse, então, este Tribunal, no acórdão n.º 278/99 (publicado nos Acórdãos do Tribunal Constitucional, n.º 43, pp. 447 e ss.), o seguinte:
“No processo civil e como observou Manuel de Andrade, o direito a ser ouvido exige que se dê a cada uma das partes a possibilidade de apresentarem as suas razões, ofereceram provas, controlarem as oferecidas pelas outras partes e pronunciarem-se sobre umas e outras (cfr. Noções Elementares de Processo Civil, I, Coimbra, 1976, pág. 377).
É, no entanto, no processo criminal que o contraditório (e independentemente de se fazer valer no direito processual em geral, ao fim e ao cabo como corolário do direito de acesso à Justiça e aos Tribunais) assume a dignidade constitucional que o nº 5 do artigo 32º da CR lhe atribui. A preservação das garantias de defesa do arguido passa, nos parâmetros do Estado de Direito democrático, além do mais, pela observância do contraditório, de modo a que sempre possa ser dado conhecimento ao arguido da acusação que lhe é feita e se lhe dê oportunidade para dela se defender. A intangibilidade deste núcleo essencial compadece-se, no entanto, com a liberdade de conformação do legislador ordinário que, designadamente na estruturação das fases processuais anteriores ao julgamento, detém margem de liberdade suficiente para plasticizar o contraditório, sem prejuízo de a ele subordinar estritamente a audiência: aqui tem o princípio a sua máxima expressão (como decorre do nº 5 do artigo 32º citado), nessa fase podendo (e devendo) o arguido expor o seu ponto de vista quanto às imputações que lhe são feitas pela acusação, contraditar as provas contra si apresentadas, apresentar novas provas e pedir a realização de outras diligências e debater a questão de direito em causa (cfr. o acórdão deste Tribunal, nº 352/98 e, ainda, inter alia, os nºs. 133/92 e 172/92, publicados no Diário da República, II Série, de 14 de Julho de 1998, 24 de Julho e 18 de Setembro de 1992, respectivamente).
Ou seja, ressalvado esse núcleo intocável - que impede a prolação da decisão sem ter sido dada ao arguido a oportunidade de “discutir, contestar e valorar” (parecer nº 18/81 da Comissão Constitucional, in Pareceres da Comissão Constitucional, 16ºvol., pág. 154) - não existe um espartilho constitucional formal que não tolere certa maleabilização do exercício do contraditório (como, de resto, e ao menos implicitamente, se retira de certos arestos do Tribunal como, v.g., os nºs. 1185/96 e 358/98, publicados no citado Diário, II Série, de 12 de Fevereiro de 1997 e 17 de Julho de 1998, respectivamente).
No domínio do processo contra-ordenacional, este Tribunal tem-se pronunciado no sentido de uma não estreita equiparação entre esse ilícito e o ilícito criminal (cfr. acórdão nº 158/92, citado), sem deixar, no entanto, de sublinhar ‘a necessidade de serem observados determinados princípios comuns que o legislador contra-ordenacional será chamado a concretizar dentro de um poder de conformação mais aberto do que aquele que lhe caberá em matérias de processo penal’, como se escreveu no acórdão nº 469/97, publicado no mesmo jornal oficial, II Série, de 16 de Outubro de 1997. Na verdade, a menor ressonância ética do ilícito contra-ordenacional subtrai-o às mais ‘rigorosas exigências de determinação válidas para o ilícito penal’ (Maria Fernanda Palma e Paulo Otero, ‘Revisão do Regime Legal do Ilícito de Mera Ordenação Social’ in Revista da Faculdade de Direito da Universidade de Lisboa, vol, XXXVII 2, 1996, pág. 564), o que não deixará de se reflectir no âmbito do contraditório.
(…)
O Tribunal Constitucional tem vindo a salientar que, no domínio do processo contra-ordenacional, não se verifica uma estreita equiparação entre esse ilícito e o ilícito criminal, face à menor ressonância ética do primeiro, o que o subtrai às mais rigorosas exigências de determinação válidas para o ilícito penal.
7.– A propósito da crescente aproximação do direito contra-ordenacional ao direito penal, Frederico de Lacerda da Costa Pinto salienta que o essencial é a existência de uma dogmática própria que podendo acolher os contributos da dogmática penal não se limite contudo a uma importação acrítica de regimes e figuras (Frederico Lacerda da Costa Pinto, in “O ilícito de mera ordenação social e a erosão do princípio da subsidariedade da intervenção penal”, Direito Penal Económico e Europeu/Textos Doutrinários, p. 209 e segs).
Quanto ao direito de audição e defesa do arguido, Figueiredo Dias salienta o princípio do contraditório e da audiência, no sentido da “oportunidade conferida a todo o participante processual de influir, através da sua audição pelo tribunal, no decurso do processo (…)” (Direito Processual Penal, I, 1974, p. 153).
Com efeito, se «não é permitida a aplicação de uma coima [...] sem antes se ter assegurado ao arguido a possibilidade de, num prazo razoável, se pronunciar sobre a contra-ordenação que lhe é imputada e sobre a sanção [...] em que incorre» (artigo 50.º do regime geral das contra-ordenações), a concretização da «forma» e do «prazo razoável» de se assegurar esse «direito de audição do arguido» não poderá prescindir dessa audiencia, já que «os preceitos reguladores do processo criminal» não prevêem uma «decisão condenatória», ao cabo do «inquérito».
8.– Na situação em apreço, no que respeita ao princípio do contraditório, a sua violação só ocorreria quando as partes ficassem impossibilitadas de controlar, às questões colocadas ou suscitadas no processo, o que não sucedeu.
O artigo 50.º do RGCO apenas exige que sejam comunicados aos arguidos os factos que lhe são imputados, a respectiva qualificação jurídica e sanções que incorrem, não impondo que a aludida notificação contenha a alusão às provas tidas em conta pela autoridade administrativa e que sustentam a imputação que lhes é dirigida. No entanto, tais obrigações legais referem-se às comunicações que se podem ter como essenciais de modo a que seja assegurado o direito de defesa. Com efeito, sem o acesso a tais informações, não poderiam os arguidos lançar mão, em termos substantivos, das garantias de defesa previstas na Constituição.
Também o Assento n.º 1/2003 do STJ defendeu que a notificação efectuada à sombra do mencionado artigo 50.º, deve fornecer os elementos necessários para que o arguido fique a conhecer a totalidade dos aspectos relevantes para a decisão, nas matérias de facto e de direito, não se retirando, no entanto, de tal aresto a exigência de que tal notificação deva ser acompanhada da indicação das provas que sustentam a decisão da autoridade administrativa.
9.– Saliente-se que, na situação em apreço, os arguidos não foram impedidos de aceder ao processo, consultando-o, tendo exercido o seu direito a serem ouvidos e a defenderem-se, donde se conclui, igualmente, pelo respeito do seu direito de defesa.
Tiveram, com efeito, a oportunidade de conhecer o material probatório reunido pela CMVM, de apresentar novos meios de prova ou de requerer diligências e de, naturalmente, participar na decisão que lhes dizia respeito.
Por esta via se conclui que foram salvaguardadas as garantias constitucionalmente prescritas para situações deste tipo. Qualquer conteúdo normativo no sentido de estipular a obrigatoriedade de, aquando da notificação ao arguido nos termos do artigo 50.º do RGCO, a autoridade administrativa dever proceder à enunciação/identificação dos concretos elementos de prova nos quais se alicerça o juízo de indiciação dos factos, não resulta dos parâmetros constitucionais aplicáveis, designadamente dos convocados artigos 32.° n.°10 e 267.° n.°5 da Constituição da República Portuguesa.
No caso em apreciação, os Arguidos não invocam terem sido impedidos de aceder ao processo, consultando-o, aliás, como referido, um deles nem sequer invoca o vício, tendo-lhes sido facultada a possibilidade de serem ouvidos e a defenderem-se, donde se conclui, igualmente, pelo respeito do seu direito de defesa. Na verdade, foi-lhes dado a conhecer o material probatório reunido pelo Banco de Portugal, de apresentar novos meios de prova ou de requerer diligências e de, naturalmente, participar na decisão que lhes dizia respeito, tendo sido, assim, salvaguardadas as garantias constitucionalmente prescritas para situações deste tipo. Qualquer conteúdo normativo no sentido de estipular a obrigatoriedade de, aquando da notificação ao arguido nos termos do artigo 50.º do RGCO, a autoridade administrativa dever proceder à enunciação/identificação dos concretos elementos de prova nos quais se alicerça o juízo de indiciação dos factos, não resulta dos parâmetros constitucionais aplicáveis, designadamente dos convocados artigos 32.° n.°10 e 267.° n.°5 da Constituição da República Portuguesa.
Em síntese conclusiva, no caso dos autos, não se vislumbra ter existido uma violação ou restrição do direito de defesa dos Arguidos, considerando-se que a notificação foi feita com obediência pelo disposto no artigo 50° do RGCO e em conformidade com a jurisprudência fixada pelo Acórdão do Supremo Tribunal de Justiça n° 1/2003, pelo que a notificação da infração efetuada, não sofre da nulidade que a decisão recorrida lhe assaca.
Nestes termos, a decisão recorrida fez incorrecta interpretação e aplicação do art.º 50.° do RGCO., o que impõe a procedência dos recursos, do Ministério Público e do Banco de Portugal. E consequentemente terá a decisão recorrida de ser revogada e substituída por outra que, julgando inverificadas quaisquer questões prévias que obstem ao conhecimento de mérito, determine o prosseguimento dos autos no TCRS como recurso de impugnação judicial, aprecie os requerimentos probatórios dos sujeitos processuais, e, impulsione os autos para julgamento do mérito dos recursos.
IV.–Decisão.
Por todo o exposto, acordam os juízes em conceder provimento aos recursos do Ministério Público e do Banco de Portugal, e consequentemente revogar a sentença recorrida, devendo ser proferida uma outra que, julgando inverificadas quaisquer questões prévias que obstem ao conhecimento de mérito, determine o prosseguimento dos autos no TCRS como recurso de impugnação judicial, aprecie os requerimentos probatórios dos sujeitos processuais, e, impulsione os autos para julgamento do mérito dos recursos.
Sem custas.
Lisboa, 9-4-2019
Ana Sebastião
Simões de Carvalho
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